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LA RESPONSABILIDAD PARLAMENTARIA DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO: UN INTENTO DE CONSTRUCCIÓN DOCTRINAL
Por
ALBERTO ANGUITA SUSI
Profesor Titular de Derecho Constitucional
Universidad de Jaén
Revista General de Derecho Constitucional 28 (2018)
RESUMEN: La reciente interposición de varias mociones de reprobación contra algunos miembros del gobierno central ha servido para reavivar el debate sobre la responsabilidad política individualizada. La responsabilidad política, heredera del clásico parlamentarismo racionalizado, ha sido superada por una suerte de “malla de responsabilidades” que evidencia la necesidad de que los representantes políticos respondan ante el órgano de representación de la soberanía popular (responsabilidad parlamentaria).
PALABRAS CLAVE: Responsabilidad política, Ministros, Forma de gobierno, Parlamento, Mociones de reprobación.
SUMARIO: I. RESPONSABILIDAD POLÍTICA INDIVIDUALIZADA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA II. LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD MINISTERIAL EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL III. LAS MOCIONES DE REPROBACIÓN CONTRA LOS MINISTROS: NATURALEZA Y ALCANCE IV. LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA DE LOS MIEMBROS DE LOS GOBIERNOS AUTONÓMICOS V. CONCLUSIONES: PROPUESTAS PARA INSTITUCIONALIZAR LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD POLÍTICA INDIVIDUALIZADA.
PARLIAMENTARY ACCOUNTABILITY OF THE CABINET MEMBERS: AN ATTEMPT OF DOCTRINAL CONSTRUCTION
ABSTRACT: The recent filing of several motions of disapproval against some members of the central government has served to revive the debate about the individualized accountability. Accountability, heir to the classic rationalized parliamentarism, has been overcome by a sort of "mesh of responsibilities" that demonstrates the need for political representatives to respond to the representative body of popular sovereignty (parliamentary responsibility).
KEYWORDS: Accountability, Ministers, Form of government, Parliament, Motions of reprobation.
Fecha de recepción: 17/05/2018
Fecha de aceptación: 20/10/2018
I. RESPONSABILIDAD POLÍTICA INDIVIDUALIZADA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
La reciente interposición de varias mociones de reprobación contra algunos miembros del gobierno central (ministros de Hacienda y Justicia), y sobre todo el hecho de que éstas hayan sido aprobadas por la mayoría del Congreso de los Diputados(1), ha servido para sacar a la palestra, una vez más, el debate en torno a la posibilidad de exigir responsabilidad política de forma individualizada.
La democracia parlamentaria, que no es más que “la democracia representativa articulada en la Constitución Española” (art. 1.3)(2) es el marco donde adquiere pleno sentido y significado la relación de confianza que une al Gobierno y al Congreso de los Diputados; en virtud de la cual los miembros del ejecutivo deben regir sus actuaciones, sobre todo políticas, de conformidad con las directrices de la Cámara de representantes, dado que de lo contrario ésta podrá retirar la confianza política otorgada, provocando el cese de dichos miembros.
La responsabilidad política, por tanto, no es una consecuencia del ejercicio de la función parlamentaria de control sino más bien su presupuesto lógico. De hecho, el anverso de la confianza parlamentaria es la desconfianza o la censura, pero no la responsabilidad política, que en todo caso sería la contrapartida del principio representativo(3).
La falta de interiorización del principio de responsabilidad, que impera en nuestro sistema político, es fruto de una mala praxis política y parlamentaria que tiene su origen en el clásico “parlamentarismo racionalizado” cuyo fin era garantizar a toda costa la estabilidad, autonomía y homogeneidad política de los ejecutivos de posguerra. Sin desmerecer esta pretensión, lo cierto es que una vez que se consolidan en Europa los distintos sistemas constitucionales, la prioridad contemporánea radica en el control y, eventual, responsabilidad política de los ejecutivos.
La democracia representativa (parlamentaria) se articula en torno a una suerte de “malla de responsabilidades”(4) que implicaría que un ministro (o cualquier cago público), sobre todo si ocupa acta de diputado, debe responder no sólo ante el presidente que lo designó sino también, y lo que es más importante, frente a sus electores y a la opinión pública, cuyos intereses quedan representados en el Congreso de los Diputados. Cuestión distinta serán los motivos por los que el ministro de turno tenga que asumir sus responsabilidades políticas, dado que la exigencia parlamentaria de las mismas obedecerá, en la mayoría de los casos, a meros intereses o estrategias partidistas, de aquí la necesidad de “racionalizar” dichos motivos(5).
II. LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD MINISTERIAL EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL
El tránsito hacia un sistema en el cual los ministros dejan de ser responsables ante el monarca para rendir cuentas ante el órgano parlamentario fue debido, entre otros factores, al cambio de paradigma desde una responsabilidad jurídica a otra de tipo político, si bien es cierto que la responsabilidad ministerial siempre ha tenido un halo político(6).
La figura de la responsabilidad tiene por tanto su fundamento en la evolución de la propia forma de gobierno, es decir, en las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento(7). En este sentido, el art. 14 de la CE de 1812 afirmaba: “El Gobierno de la Nación española es una Monarquía hereditaria”. Bajo este enunciado se condensaba la contraposición entre el Rey (principio monárquico), que personificaba los postulados del Antiguo Régimen, y las Cortes Generales (principio democrático), las cuales venían a representar la soberanía nacional y/o popular.
La separación entre el Rey y las Cortes se manifestaba en el hecho de que el primero, aparte de ser inviolable y no responder de su gestión ante las segundas (art. 168), nombraba y separaba libremente a los denominados secretarios de despacho, hoy ministros, en virtud del art. 171.6 de la Constitución. La ausencia de responsabilidad política ante las Cortes, tanto del Rey como de sus secretarios, era lógica dada la inexistencia entre ambos órganos de una relación fiduciaria, sobre la que pivotan los tradicionales sistemas parlamentarios de gobiernos, tal y como lo demuestra el hecho de que la convocatoria y constitución de las Cortes fuera automática, según rezaba el art. 104 de la Constitución, y sin la necesaria presencia del Rey, quien tampoco podía disolverlas (art. 172).
Otro importante factor que caracterizaba la forma de gobierno de la época se refiere al ejercicio de la función ejecutiva. Al respecto, el art. 16 de la Constitución de 1812 definía al monarca como único titular del poder ejecutivo, asumiendo el ejercicio exclusivo y excluyente de dicho poder. El Rey personificaba la función de gobierno, quedando en manos de los ministros la ejecución material de las decisiones políticas impulsadas por el monarca.
Durante el proceso de elaboración de la Constitución de 1812 se formularon algunas iniciativas en favor del establecimiento de mecanismos que permitieran vincular, de alguna forma, a los secretarios de despacho con las Cortes. En este sentido, el diputado Oliveros proponía que en el art. 125 del Proyecto de Constitución se previera la posibilidad de que dichos secretarios asistieran a las discusiones parlamentarias de las propuestas impulsadas por ellos. El hecho de que el cargo de ministro fuera incompatible con el de diputado corroboraba que su presencia ante las Cortes estuviera fuera de toda lógica. De hecho, las escasas comparecencias parlamentarias de los ministros eran como ejecutores de las decisiones del Rey, no como responsables de sus propias decisiones políticas.
Curiosamente, los principales avances en pro de una forma parlamentaria de gobierno se concretaron jurídicamente tras la aprobación de la Constitución. El Nuevo Reglamento de la Regencia del Reino, de 8 de abril de 1813, incluía la posibilidad de que las Cortes pudieran exigir responsabilidades políticas, además de jurídicas, a los secretarios de despacho. El art. 1º del Capítulo V hablaba de “responsabilidad por los actos de Gobierno”, a lo que el art. 4º añadía una sintomática diferencia entre la desaprobación parlamentaria de la conducta (política, se entiende) de los secretarios y el inicio de una causa judicial contra éstos para exigirles responsabilidades jurídicas.
Más interés aún, por lo que a nuestra tema respecta, suscitó la aprobación del Reglamento para el Gobierno Interior de las Cortes, aprobado por Decreto de 4 de septiembre de 1813, cuyo Capítulo XII estaba dedicado al “Modo de exigir la responsabilidad de los Secretarios de Despacho”, que puede ser considerado como el antecedente reglamentario de las mociones de reprobación(8).
Sea como fuere, lo importante es que estas normas vislumbraban que los ministros no podían ser considerados como meros agentes o ejecutores de la política regia, sino que les correspondía un ámbito de acción propio, como consecuencia de la actividad gubernativa que impulsaban desde sus respectivos ministerios. El sistema doceañista supuso, pues, el germen de un sistema parlamentario de gobierno que atisbaba la exigencia de responsabilidades políticas de manera individualizada.
La institucionalización en la práctica parlamentaria de las “mociones de separación”, cuyo fin era instar la destitución de aquellos ministros irresponsables, venía a suponer, en definitiva, el reconocimiento de que éstos no sólo respondían de su mala gestión jurídica sino también política. La primera destitución ministerial elevada por las Cortes al Consejo de Regencia se refería a la gestión diplomática llevada a cabo por el ministro D. Pedro González Labrador. Si bien las Cortes se limitaban a proponer la destitución, dado que no eran competentes para exigir directamente responsabilidad política a un ministro, resultaba obvio que el Consejo de Regencia no iba negarse a destituir a un ministro si se lo pedía el órgano que representaba a la Nación.
No resulta extraño, por tanto, que durante el Trienio Liberal se diera una especie de transición entre la Monarquía constitucional y la Monarquía parlamentaria, que se materializó en el denominado “sistema orleanista”, el cual conjugaba elementos de ambas formas parlamentarias. Un sistema cuya base principal fue el progresivo desplazamiento del monarca de la esfera de decisión política, lo que dio lugar a la diferencia entre el “poder neutro o moderador”, personificado por el Rey, y el poder propiamente ejecutivo, que recaía en los ministros (ejecutivo dualista).
El posterior “modelo constitucional isabelino” se caracterizó por sentar las bases de un régimen parlamentario de “doble confianza”, en el que la formación del gobierno requería el respaldo tanto de las Cortes como del Rey, sustentado en la igualdad institucional y el control mutuo entre el poder ejecutivo y el legislativo. La clásica distinción entre la titularidad y el ejercicio efectivo del poder tuvo como consecuencia práctica que el ejecutivo residiera formalmente en el Rey, mientras que su ejercicio correspondía a los ministros.
Tras la Revolución de 1868, el conflicto institucional entre el Rey y las Cortes siguió su curso, de manera que si el sexenio revolucionario supuso el triunfo del principio democrático, durante la restauración se volvió a implantar el predominio del monárquico. La Constitución de 1869 sentó las bases para poner en marcha un sistema de gobierno típicamente parlamentario, pero este objetivo se frustró con la Constitución de 1876, que potenciaba el papel del Rey y ensombrecía el del Parlamento.
Habría que esperar a la Constitución de 1931 para que se constitucionalizase la responsabilidad política del gobierno ante el Congreso de los Diputados y se reconociera de forma expresa que la función ejecutiva no sólo consistía en aplicar o ejecutar las leyes, sino que encerraba una función de gobierno con un amplio margen de discrecionalidad. Lo que justificaba la posibilidad de exigir responsabilidad política en el ámbito parlamentario, no sólo al Gobierno en su conjunto sino a alguno de sus miembros (arts. 64 y 91 de la Constitución)(9).
III. LAS MOCIONES DE REPROBACIÓN CONTRA LOS MINISTROS: NATURALEZA Y ALCANCE
Existen fundamentos constitucionales (arts. 64.2 y 98.2 CE, que no son, respectivamente, ni una excepción ni una contradicción del art. 108 CE) para sostener la responsabilidad política directa de los ministros ante el Congreso de los Diputados. En este sentido, podríamos afirmar, haciendo un razonamiento lógico, que si la gestión política autónoma de los ministros puede ser objeto de control político, también podrá ser reprobada, exigiéndole a los mismos las responsabilidades políticas oportunas, pese a carecer de una relación de confianza parlamentaria. Todo órgano que ejerza una competencia o esfera de actuación propia debe asumir las responsabilidades políticas derivadas de su ejercicio(10).
Lo cierto es, sin embargo, que en la práctica, como afirmara Jellinek, la responsabilidad política ministerial no deja de ser una mera exigencia puramente doctrinal bajo la fórmula de un principio sin eficacia, incapaz de producir consecuencias jurídicas(11). Esta postura fue mantenida por la STC 180/1991, a tenor de la cual “las mociones que cada una de ellas por separado puedan aprobar, manifestando su posición respecto de cualquier asunto de interés general, revisten una indudable auctoritas; y su incumplimiento por parte del ejecutivo puede desencadenar la exigencia de responsabilidades políticas previstas, con carácter general, en el Título V de la Constitución”.
Frente a este planteamiento entendemos que “si bien los miembros del Gobierno son responsables directos de la gestión de sus respectivas competencias, también son responsables políticamente de su gestión ante el Parlamento y ante el Presidente”(12). Es decir, la relación de confianza (inter-orgánica o subjetiva) que une a los ministros con el Presidente del Gobierno no excluiría la responsabilidad (intra-orgánica u objetiva) que aquéllos deben tener ante la institución que representa la soberanía popular.
El hecho de que los miembros del Gobierno no reciban la confianza del Congreso de los Diputados, en el trámite de investidura, no significa que el ejercicio del cargo pueda y deba desarrollarse al margen de la voluntad de dicha Cámara. De aquí que defendamos la posibilidad de que se institucionalice la responsabilidad parlamentaria de los ministros con motivo de su gestión política, lo que supondría la superación del principio de responsabilidad presidencial por el principio de responsabilidad parlamentaria(13).
La responsabilidad política solidaria, constitucionalizada en el art. 108 CE, no tiene porqué estar reñida con la responsabilidad individualizada; deben ser en todo caso complementarias, no excluyentes. No es justo ni proporcionado que la mera responsabilidad individual de un miembro del gobierno, que no sea el Presidente, desestabilice a todo el equipo gubernamental(14).
La depuración individualizada de la responsabilidad política podría favorecer, incluso, la cohesión y estabilidad del gobierno, dado que un ministro irresponsable o díscolo dificultaría la buena marcha en la gestión gubernativa. El tradicional objetivo que perseguía el parlamentarismo racionalizado se logra no tanto con la responsabilidad solidaria sino, más bien, con el principio de responsabilidad política individualizada. Lo que realmente genera inestabilidad y desgaste político del gobierno es que se planteen las mociones de reprobación, en la medida en que su interposición suele mermar el prestigio y la imagen público no sólo del reprobado sino también del Presidente del Gobierno que, tarde o temprano, tendrá que remodelar su gobierno (rendición de cuentas aplazada o en diferido)(15).
La responsabilidad política, en consecuencia, es un principio de actuación independiente de los posibles mecanismos para hacerlos efectivos. Dicho de otra forma, la ausencia de mecanismos constitucionales tendentes a exigir responsabilidades políticas individualizadas (véase a los ministros) no excluye la existencia de las mismas.
El hecho de que el constituyente no previera(16), aunque lo insinúe, la responsabilidad política individual ni el mecanismo oportuno para hacerla efectiva conlleva, como efecto paradójico, la posibilidad práctica de su exigencia, convirtiéndolo en un principio inderogable cuyo cumplimiento no debe obviarse sino, antes al contrario, visualizarse. Y nada mejor para ello que regular el procedimiento y las consecuencias reglamentarias de su activación. Decimos reglamentaria porque no parece conveniente la reforma constitucional a tales efectos, pese a la posición contraria de algunos autores(17).
De la práctica parlamentaria se desprende que las mociones de reprobación han sido utilizadas para pedir al ministro correspondiente que dimita, pero también para solicitar formalmente al Presidente del Gobierno que decrete el cese. En nuestra opinión ambos opciones son posibles(18). De todas formas, ante una hipotética y futura regulación, resultaría conveniente otorgar efectos reales a la petición de cese directamente dirigida al ministro, dada que la intermediación del Presidente dificultaría el éxito de cualquier moción.
La responsabilidad objetiva y parlamentaria por la que abogamos en el presente trabajo conecta mejor con la idea de una responsabilidad directamente exigida al ministro reprobado. No sería admisible, en cambio, una responsabilidad de tipo difuso, tendente a desgastar al gobierno(19), que serviría para corroborar normativamente que la figura de la reprobación individual funciona como un mecanismo de control político y no, como venimos sosteniendo, de auténtica y directa exigencia de responsabilidades políticas. Hay que recordar, en este sentido, que los ministros son los responsables de ejecutar el programa político del gobierno, dentro de su parcela competencial, de tal manera que la trascendencia de las mociones de reprobación va más allá del forzamiento a la renuncia ministerial. Implican, más bien, la ruptura con el compromiso electoral, que constituye una de las bases sobre las que se sustenta el mandato representativo.
La coyuntura política por la que atraviesa nuestro país en este momento ha servido para evidenciar que, en ocasiones, la práctica parlamentaria suele discurrir por senderos que convendría explorar, a efectos de plantear futuras reformas normativas. Desde la entrada en vigor de la CE han sido muchas las iniciativas de solicitud de cese de algún miembro del gobierno, e incluso de algunos altos cargos políticos (Vid. Anexo). Pero lo cierto es que nunca se habían aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados moción de reprobación alguna, a excepción, como decimos, de los dos ejemplos que se exponen a continuación.
El primero fue impulsado por el Grupo Parlamentario Socialista que planteó en el Pleno del Congreso de los Diputados, celebrado el 16 de mayo de 2017(20), una moción “sobre las responsabilidades políticas que piensa asumir el Ministro de Justicia como consecuencia de las maniobras que se han producido en el seno del Ministerio Fiscal dirigidas a obstaculizar determinadas causas judiciales contra la corrupción y de las propias actuaciones del ministro en relación con estas causas”.
El ponente de la moción defendía, en cuanto a la eficacia y alcance propio de la moción, lo siguiente: “Algunos grupos han hablado de acción meramente simbólica. Es cierto que no se trata de una norma vinculante, pero ello no implica que no tenga valor jurídico. Tiene el valor mismo de la democracia, que es el valor de esta Cámara. Un gobierno demócrata tiene que atender el mandato de la Cámara, del Congreso de los Diputados. Un gobierno que cree en la democracia tiene que atender a la Cámara que le otorga la confianza”.
El segundo ejemplo es la moción de reprobación presentada también por el Grupo Parlamentario Socialista “sobre las responsabilidades políticas que piensa asumir el Ministro de Hacienda y Función Pública como consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional que declara inconstitucional y nula su amnistía fiscal”(21). El ponente de la moción defendía la interposición de la misma con estas palabras: “entendemos que esta Cámara, donde reside la soberanía nacional, donde el Presidente del Gobierno recibe o pierde su confianza, debe reprobar al Ministro de Hacienda, y quedará en las manos del Presidente del Gobierno la decisión final, y en función de lo que haga, quedará también la responsabilidad política, la responsabilidad política de lo que el Presidente haga o no haga con su reprobado Ministro de Hacienda y Función Pública”.
El alcance y los efectos de las mencionadas mociones de reprobación son resumibles en dos aspectos. El primero es que si bien es cierto que el Presidente forma su Gobierno y tiene autonomía para ello, no lo es menos que en un régimen parlamentario consolidado, como el nuestro, tanto el Gobierno como cada uno de sus miembros deben contar con la “confianza parlamentaria”. El segundo es que la aprobación por una mayoría parlamentaria de la mala gestión de un ministro supone, debería suponer, la retirada explícita de dicha confianza y, por ende, la obligación de dimitir.
IV. LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA DE LOS MIEMBROS DE LOS GOBIERNOS AUTONÓMICOS
El art. 152.1 CE parece romper, en cierto modo, el clásico mimetismo que siempre ha caracterizado la organización institucional de los sistemas autonómicos respecto al estatal. Dicho precepto dispone que “El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea”(22). El constituyente pareció introducir una especie de “cláusula de apertura” que, sin embargo y a excepción del País Vasco, como luego veremos, no ha sido seguida por el resto de Comunidades Autónomas, en cuanto a la posibilidad de introducir mecanismos alternativos de exigencia de responsabilidad política individualizada.
La introducción de mecanismos tendentes a exigir responsabilidades políticas a los miembros del gobierno autonómico no está exenta de dificultades, debido a que la “racionalización” también afecta a la forma parlamentaria de gobierno autonómica, sustentada en la unidad, estabilidad y autonomía organizativa.
La introducción de mecanismos de exigencia de responsabilidad política contra los consejeros no tiene porqué producirse por vía estatutaria. Sirva como ejemplo el caso del País Vasco, donde la posibilidad de exigir responsabilidad individualizada a un consejero fue prevista por el legislador autonómico sin que en el Estatuto de Autonomía se hiciera mención alguna a esta posibilidad(23); una opción que permitiría su exportación al resto de sistemas jurídicos autonómicos, pese a la postura contraria mantenida por algunos Consejos Consultivos autonómicos(24).
El art. 11.2 de la Ley 7/1981, de 30 de junio, que establece el Reglamento de Régimen Interior del Gobierno Vasco, introdujo la moción de censura individualizada contra el vice-lehendakari y los consejeros. Se trata de una previsión que satisface el principio de responsabilidad política de manera individualizada, que no excluye la solidaria, y que no supone una merma o amenaza de la unidad y estabilidad de los gobierno autonómicos. Antes al contrario, la moción de censura individual puede servir para satisfacer el principio de responsabilidad política dulcificando el rígido mecanismo de la clásica moción de censura constructiva(25). Y además lo hace utilizando la vía legal, no la estatutaria, lo que dota al procedimiento de la responsabilidad individualizada de un mayor grado de flexibilidad y adaptación a la práctica parlamentaria, alejándose en consecuencia de la rigidez jurídica propia del Estatuto de Autonomía(26).
La consagración legal, como sucede en el País Vasco, de una moción de censura individual plantearía el problema de su compatibilidad práctica con la interposición de una moción de reprobación. En nuestra opinión, “las censuras individuales y las mociones de reprobación han de considerarse mutuamente excluyentes; es decir, en aquellos ordenamientos en los que son posibles las primeras no puede hacerse uso de las segundas (a través de proposiciones no de ley o de resoluciones) para reprobar a algún miembro del Gobierno”(27).
V. CONCLUSIONES: PROPUESTAS PARA INSTITUCIONALIZAR LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD POLÍTICA INDIVIDUALIZADA
A tenor de lo dicho parece llegado el momento de institucionalizar, regulando normativamente, la exigencia individualizada de responsabilidad. Una regulación que debe trascender la clásica relación fiduciaria (subjetiva), propia de los ejecutivos racionalizados, para enmarcarse en el ámbito de la responsabilidad parlamentaria (objetiva).
La relación entre el Parlamento y el Gobierno se rige por los postulados de la democracia parlamentaria, a tenor de la cual no cabe la irresponsabilidad política ante el Parlamento; de aquí la conveniencia de reactivar normativamente la moción de reprobación, previendo tanto los supuestos, como el procedimiento y, por supuesto, las consecuencias de su aplicación.
En todo caso, no cabe desconocer los posibles inconvenientes derivados de la regulación de estos aspectos. En primer lugar, habría que prever, lo cual es difícil dentro de la dinámica parlamentaria, los motivos o causas que pueden dar lugar a la reprobación, dado que no cualquier conducta conduciría a la exigencia de responsabilidad política(28). En segundo lugar, hay que tener en cuenta que la petición de cese al Presidente del Gobierno puede servirle de excusa para eludir la amenaza de una moción de censura, centrando en un miembro concreto del gobierno las responsabilidades que, hipotéticamente, debería asumir el equipo de gobierno(29).
Por otra parte, la futura regulación de las mociones de reprobación, tanto a nivel estatal como autonómico, debería hacerse a nivel reglamentario, habida cuenta que la responsabilidad política es un principio constitucional y estatutario que, dada su trascendencia, “no necesita estar expresamente previsto en la Constitución (ni el Estatuto, cabría añadir), pues desciende de los principios generales y de la lógica del sistema, mientras que sus posibles limitaciones, y en mayor medida aún su negación, ha de regularse explícitamente en la Constitución (y en los Estatutos)”(30).
De hecho, la práctica parlamentaria ha venido corroborando que la ausencia de una previsión normativa no es óbice para que se institucionalice su uso; no excluye, como ha quedado dicho, la responsabilidad política misma. Por ello “sería recomendable examinar la implantación de algún procedimiento parlamentario <<ecléctico>> (entre la función de control y la de responsabilidad política) que, al margen de su proyección colectiva o uninominal, sirva para poner en evidencia la ruptura de la relación fiduciaria del Parlamento con el Gobierno, tanto en la concreción del programa político gubernamental como en la ejecución de éste por alguno de los responsables departamentales (moción de reprobación <<solidaria>> o <<individual>>)”(31).
ANEXO
Los datos que figuran a continuación han sido tomados de la página web del Congreso de los Diputados.
XII Legislatura
-Reprobación de la Ministra de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. (084/000013)
Presentado el 28/03/2018, calificado el 02/04/2018
-Reprobación del Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación. (084/000012)
Presentado el 22/03/2018, calificado el 02/04/2018
-Reprobación de la Ministra de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente. (084/000011)
Presentado el 26/02/2018, calificado el 06/03/2018
-Reprobación del Ministro del Interior. (084/000010)
Presentado el 29/12/2017, calificado el 09/01/2018
-Reprobación del Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación. (084/000008)
Presentado el 25/10/2017, calificado el 06/11/2017
Presentado el 27/09/2017, calificado el 10/10/2017
-Reprobación del Ministro de Hacienda y Función Pública. (084/000006)
Presentado el 21/06/2017, calificado el 27/06/2017
Resultado de la tramitación:
Aprobado sin modificaciones
-Reprobación del Ministro de Hacienda y Función Pública. (084/000005)
Presentado el 09/06/2017, calificado el 20/06/2017
-Reprobación del Secretario de Estado de Seguridad. (084/000004)
Presentado el 18/05/2017, calificado el 29/05/2017
Resultado de la tramitación:
Aprobado sin modificaciones
-Reprobación del Ministro de Justicia. (084/000003)
Presentado el 11/05/2017, calificado el 16/05/2017
Resultado de la tramitación:
Aprobado sin modificaciones
-Reprobación del Ministro de Justicia. (084/000002)
Presentado el 20/04/2017, calificado el 28/04/2017
-Reprobación del Ministro del Interior. (084/000001)
Presentado el 30/09/2016, calificado el 04/10/2016
XI Legislatura
-Reprobación del Ministro de Industria, Energía y Turismo. (084/000001)
Presentado el 11/04/2016, calificado el 19/04/2016
Resultado de la tramitación:
Caducado
X Legislatura
-Reprobación del Ministro de Industria, Energía y Turismo. (084/000008)
Presentado el 29/05/2015, calificado el 02/06/2015
Resultado de la tramitación:
Caducado
-Reprobación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas. (084/000007)
Presentado el 16/04/2015, calificado el 21/04/2015
Resultado de la tramitación:
Rechazado
-Reprobación del Ministro de Industria, Energía y Turismo. (084/000006)
Presentado el 13/03/2015, calificado el 24/03/2015
Resultado de la tramitación:
Caducado
-Reprobación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas. (084/000005)
Presentado el 12/03/2015, calificado el 24/03/2015
Resultado de la tramitación:
Caducado
-Reprobación del Ministro de Educación, Cultura y Deporte. (084/000004)
Presentado el 09/03/2015, calificado el 24/03/2015
Resultado de la tramitación:
Caducado
-Reprobación del Ministro de Educación, Cultura y Deporte. (084/000003)
Presentado el 20/11/2013, calificado el 26/11/2013
Resultado de la tramitación:
Rechazado
-Reprobación del Ministro de Educación, Cultura y Deporte. (084/000002)
Presentado el 21/05/2013, calificado el 28/05/2013
Resultado de la tramitación:
Caducado
-Reprobación del Ministro de Educación, Cultura y Deporte. (084/000001)
Presentado el 11/10/2012, calificado el 16/10/2012
Resultado de la tramitación:
Rechazado
IX Legislatura
Presentado el 21/04/2009, calificado el 28/04/2009
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 20/11/2009, calificado el 24/11/2009
Resultado de la tramitación:
Caducado
Presentado el 09/12/2010, calificado el 14/12/2010
Resultado de la tramitación:
Caducado
Presentado el 13/04/2011, calificado el 26/04/2011
Resultado de la tramitación:
Rechazado
VIII Legislatura
Presentado el 02/12/2004, calificado el 09/12/2004
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 26/04/2005, calificado el 04/05/2005
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 30/06/2005, calificado el 06/07/2005
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 29/09/2005, calificado el 15/01/2008
Resultado de la tramitación:
Inadmitido a trámite con requerimiento de aclaración
Presentado el 24/11/2005, calificado el 29/11/2005
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 10/05/2007, calificado el 22/05/2007
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 22/11/2007, calificado el 27/11/2007
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 27/11/2007, calificado el 11/12/2007
Resultado de la tramitación:
Rechazado
VII Legislatura
Presentado el 18/12/2000, calificado el 15/01/2001
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 08/02/2001, calificado el 13/02/2001
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 08/02/2001, calificado el 13/02/2001
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 05/04/2001, calificado el 17/04/2001
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 20/12/2001, calificado el 10/01/2002
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 07/03/2002, calificado el 12/03/2002
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 01/10/2002, calificado el 15/10/2002
Resultado de la tramitación:
Caducado
Presentado el 03/10/2002, calificado el 15/10/2002
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 31/10/2002, calificado el 05/11/2002
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 02/12/2002, calificado el 10/12/2002
Resultado de la tramitación:
Caducado
Presentado el 12/12/2002, calificado el 17/12/2002
Resultado de la tramitación:
Retirado
Presentado el 26/02/2003, calificado el 04/03/2003
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 13/06/2003, calificado el 17/06/2003
Resultado de la tramitación:
Caducado
Presentado el 01/07/2003, calificado el 01/07/2003
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 11/09/2003, calificado el 16/09/2003
Resultado de la tramitación:
Inadmitido a trámite en términos absolutos
Presentado el 27/11/2003, calificado el 04/12/2003
Resultado de la tramitación:
Rechazado
VI Legislatura
-Moción de reprobación de la gestión de la Ministra de Justicia. (084/000001)
Presentado el 11/02/1998, calificado el 17/02/1998
Resultado de la tramitación:
Caducado
Presentado el 15/04/1999, calificado el 20/04/1999
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 07/05/1999, calificado el 11/05/1999
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 20/05/1999, calificado el 25/05/1999
Resultado de la tramitación:
Retirado
Presentado el 27/05/1999, calificado el 09/06/1999
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 02/12/1999, calificado el 14/12/1999
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 02/12/1999, calificado el 14/12/1999
Resultado de la tramitación:
Rechazado
V Legislatura
Presentado el 27/04/1995, calificado el 09/05/1995
Resultado de la tramitación:
Rechazado
IV Legislatura
Presentado el 03/05/1990, calificado el 08/05/1990
Resultado de la tramitación:
Retirado
Presentado el 11/06/1990, calificado el 19/06/1990
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 13/12/1990, calificado el 18/12/1990
Resultado de la tramitación:
Rechazado
Presentado el 25/03/1993, calificado el 30/03/1993
Resultado de la tramitación:
Rechazado
NOTAS:
(1). En 2007 se interpuso una moción de reprobación en el Senado, propuesta por el Grupo parlamentario popular, contra la ministra de Fomento, que fue aprobada por 120 votos a favor, 114 en contra y 14 abstenciones. Lo que supuso la primera ocasión en la que un miembro del gobierno fue reprobado por una Cámara legislativa en nuestro sistema constitucional.
(2). Tomamos la cita de BUSTOS GIBERT R., Calidad democrática. Reflexiones constitucionales desde la teoría, la realidad y el deseo, Marcial Pons, Madrid, 2017, pág. 30.
(3). BUSTOS GIBERT R., La responsabilidad política del Gobierno: ¿realidad o ficción?, Colex, Madrid, 2001, pág. 14. Asimismo puede verse a GUERRERO SALOM E., “Responsabilidad y control, rendición de cuentas del Gobierno”, en AA.VV (Coord. MARTÍNEZ A.)., Representación y calidad de la democracia en España, Tecnos, Madrid, 2006, págs. 165 a 178.
(4). Esta expresión se atribuye a D. Oliver, según es citado por BUSTOS GIBERT, Calidad democrática…, op. cit. pág. 105. Véase, para más abundamiento, a SÁNCHEZ VÁZQUEZ M.A., “Aproximación teórica a la responsabilidad política: una revisión desde el necesario control horizontal entre Ejecutivo y Legislativo”, Reflexión Política, nº 29, 2013, págs. 62 a 72; MAZUERA ZULUAGA A.G., “Aproximación ético-política a la responsabilidad política”, Ratio Juris, nº 20, 2015, págs. 241 a 263; y JARA ANDREU A., “La responsabilidad política”, Videtur Quo, Anuario del Pensamiento Crítico, 2009, págs. 49 a 77.
(5). Un ministro, por ejemplo, debería dimitir de su cargo si suministra una información sesgada, no transparente o falsa a la Cámara; o cuando adopta decisiones equivocadas o contrarias al interés público. En relación a la falta de verdad en una declaración parlamentaria encontramos la “Proposición de reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados relativa a las interpelaciones dirigidas al Presidente del Gobierno”, presentada por el Grupo Parlamentario Socialista, registrada el 19 de agosto de 2013. En la misma se proponía incluir en el art. 184 del Reglamento de Congreso de los Diputados un apartado cuarto con el siguiente tenor literal: “Cuando la moción consecuencia de la interpelación incluya la reprobación del Presidente o de cualquier otro miembro del Gobierno por haber faltado a la verdad en sede parlamentaria, se convocará una sesión plenaria para su debate y votación en el plazo máximo de 24 horas desde su presentación”.
(6). De hecho, algunos autores mantienen que la responsabilidad jurídica de los ministros no constituye una categoría separa de la responsabilidad política sino una variante de la misma. En este sentido destaca la reputada opinión de CORONAS GONZÁLEZ S.M., “La responsabilidad de los ministros en la España constitucional”, Anuario de Historia del Derecho Español, nº 56, 1986, págs. 544 y 545. Véase también a VIRGALA FORURIA E., La moción de censura en la Constitución de 1978 (Y en la historia del parlamentarismo español), CEC, Madrid, 1988.
(7). Sobre la evolución de las relaciones entre el gobierno y el parlamento en nuestra historia constitucional véase a PERAZA PADRÓN S., “La Institución parlamentaria y las formas de gobierno en las Constituciones españolas”, Revista Atlántida, nº 7, 2016, págs. 67 a 88.
(8). Fruto de esta normativa destaca la propuesta de las Cortes para que el Rey destituyera al ministro Bardají por carecer “de la fuerza moral necesaria para dirigir felizmente el gobierno de la nación y sostener y hacer respetar la dignidad y prerrogativas del trono por lo que esperaban y rogaban al Rey, que en uso de sus facultades, tomase las providencias exigidas por la situación del Estado”. (CORONAS GONZÁLEZ S.M., “La responsabilidad de los ministros en la España constitucional”, op. cit. pág. 570).
(9). GIMÉNEZ MARTÍNEZ M.A., “El régimen parlamentario de la Segunda República y las relaciones entre su Presidente, el Gobierno y las Cortes”, Hispania Nova. Revista de Historia Contemporánea, nº 13, 2015.
(10). Sobre la delimitación del ámbito de responsabilidad de los ministros véase el art. 4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Precisamente, durante el debate parlamentario de elaboración de esta Ley, más concretamente en el trámite del Dictamen de la Comisión Constitucional, el portavoz del Grupo parlamentario Vasco (PNV), Sra. Uría Echevarría, defendía la posibilidad de añadir un párrafo tercero, dentro del citado art. 4, al objeto de introducir la moción de censura individual contra un ministros. Reproducimos los argumentos que daba la portavoz: “Creemos que los ministros no son sólo miembros de un gobierno con una serie de atribuciones en el ámbito atribuido a cada uno de sus departamentos, que cada uno de ellos ejerce de manera autónoma aunque en el marco de la política general diseñada por el Gobierno, y que la posibilidad de exigirle responsabilidad política directa es una consecuencia ineludible de la asignación de una esfera autónoma de atribuciones que el propio proyecto de ley opera. Creemos que esto es conforme con el principio de que nadie puede decidir sin venir sometido a una responsabilidad por ello”. (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, nº 260, de 23 de junio de 1997, pág. 7496).
(11). Vid. JELLINEK G., Reforma y mutación de la Constitución, CEC, Madrid, 1991, págs. 51 a 53.
(12). GARCÍA MAHAMUT R., “Responsabilidad política <<versus>> responsabilidad penal de los miembros del gobierno”, en AA.VV (Coord. LÓPEZ GUERRA L.)., Estudios de Derecho Constitucional: homenaje al profesor D. Joaquín García Morillo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001, pág. 379.
(13). En palabras de GARCÍA ROCA: “La responsabilidad directa de los ministros es una consecuencia ineludible en Derecho de la atribución de una esfera autónoma de competencia conforme al principio de que nadie puede decidir sin venir sometido a responsabilidad. Donde hay una competencia hay una responsabilidad”. (“La fragilidad de los Ministros (de su competencia y responsabilidad directas)”, Cuadernos de Derecho Público, nº 18, 2003, pág. 85).
(14). Para MELLADO PRADO la solidaridad significa que “todo el Gobierno responde por las decisiones de uno solo de sus miembros, porque hoy aquéllas son imputables a la misma línea política, de modo que, en principio, el Parlamento puede remover a todo el Gobierno a causa de cualquier decisión de alguno de sus componentes, aun cuando no ha sido adoptada en Consejo de Ministros. De esta forma, la solidaridad transforma en colectiva la posible responsabilidad política individual”. (“La responsabilidad política del Gobierno”, Revista de Derecho Político, nº 37, 1992, pág. 141).
(15). Así la califica JIMÉNEZ ASENSIO R., “¿Una nueva noción de responsabilidad política en el sistema constitucional español?”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 66, 2002, pág. 257.
(16). En el debate constituyente se pretendió añadir al art. 86.1 del Anteproyecto de Constitución (actual art. 108) un parte adicional que preveía la responsabilidad individualizada de los ministros, a tenor del siguiente texto: “El Gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso de los Diputados. Ante él se exige asimismo la responsabilidad individual de los miembros del Gobierno por la gestión de sus departamentos”. Tomamos la cita de FERNÁNDEZ SEGADO F., “Las mociones de reprobación y la responsabilidad política individual (Un paradigma de la dinamicidad del Derecho Parlamentario)”, en AA.VV., I Jornadas de Derecho Parlamentario, Cortes Generales, Madrid, 1985, pág. 261.
(17). Por todos, GARCÍA ROCA J., “La fragilidad de los Ministros (de su competencia y responsabilidad directas)”, op. cit. pág. 87.
(18). En el debate sobre la reprobación del Vicepresidente Tercero del Gobierno, Sr. Chaves González, presentada por el Grupo Parlamentario Popular, la portavoz del Grupo parlamentario Mixto, Sra. Díez González, describía muy bien la práctica en torno a las mociones de reprobación: “Por tanto, a mí me parece que es propio del debate político parlamentario pedir la dimisión de un ministro, pero nosotros, señorías, no nombramos, el Parlamento no nombra a los ministros. El Presidente del Gobierno nombra a los ministros y la revocación se hace en este Parlamento al Presidente del Gobierno (…) A los ministros se les pide que dimitan y al Presidente del Gobierno se le revoca la confianza y, señorías, la revocación es la moción de censura”. (Diarios de Sesiones del Congreso de los Diputados, nº 243, de 10 de mayo de 2011, pág. 24).
(19). Defendida, entre otros, por GARCÍA ROCA J., “La fragilidad de los Ministros (de su competencia y responsabilidad directas), op. cit. pág. 94.
(20). Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, nº 53, de 16 de mayo de 2017.
(21). Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, nº 65, de 27 de junio de 2017.
(22). RUIZ-RICO RUIZ G., La forma de gobierno en Andalucía, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, pág. 150, en donde se afirma “que la propuesta organizativa para la esfera autonómica prevista en el art. 152 quiebra la regla general del mimetismo institucional Estado-CCAA y aporta una significativa novedad, al dejar abierto un cierto grado de indefinición sobre la futura regulación estatutaria de un mecanismo a través del cual sería posible exigir de manera individual responsabilidad política a los miembros de los Ejecutivos autonómicos”.
(23). RUIZ-RICO RUIZ, op. cit. págs. 169 a 173. Para mayor abundamiento sobre el caso vasco: GARCÍA ROCA F.J., “El sistema de gobierno parlamentario en el País Vasco. Moción de censura individual y derecho a la disolución anticipada”, Revista de Estudios Políticos, nºs 46 y 47, 1985, págs. 183 a 236; y SAIZ ARNAIZ A., La forma de gobierno de la Comunidad Autónoma Vasca, IVAP, Pamplona, 1995.
(24). Nos referimos al caso del Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, de 21 de febrero de 1995, emitido a raíz de las resoluciones aprobadas por el Pleno del Parlamento de Andalucía el 28 de diciembre de 1994. Frente a la negación radical de la posibilidad de introducir mecanismos de exigencia individualizada de responsabilidad, el prof. RUIZ-RICO rebate la posición del Consejo en los siguientes términos: “(…) la concesión al órgano representativo de una potestad para exigir responsabilidad política a los Consejeros del Gobierno autonómico entra dentro de unos márgenes de <<razonabilidad>>, no solamente proporcionados y admisibles en el marco normativo que ofrece del Estatuto andaluz, sino inclusive <<oportunos>> políticamente si en el futuro el sistema de partidos evoluciona hacia un contexto similar al que en algún otro caso (País Vasco) ha aconsejado su inclusión entre los mecanismos de fiscalización extraordinaria del Parlamento” (op. cit. pág. 180).
(25). La moción de censura individual, al obligar al censurado a tener que dimitir, está lejos de la lógica constructiva de la clásica moción de censura. De hecho, lo contrario sería ilógico desde el punto de vista de la autonomía organizativa del Presidente, que podría encontrarse en su equipo con un consejero al que no ha nombrado y con quien tendría que compartir funciones de gobierno.
(26). Véase a HOLGADO GONZÁLEZ M., “Artículo 124. Responsabilidad solidaria del Consejo de Gobierno”, en AA.VV (Coord. CRUZ VILLALÓN P. y MEDINA GUERRERO M.)., Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía, Vol. III, Parlamento de Andalucía, Sevilla, 2012, págs. 1976 a 1980. De la misma autora: “La exigencia de responsabilidad política individual”, en AA.VV (Coords. GARCÍA ROCA J. y ALBERTI ROVIRA E.)., Treinta años de Constitución, Tirant lo Blanch, Valencia, 2010, págs. 1065 a 1078.
(27). SAIZ ARNAIZ A., La forma de gobierno de la Comunidad Autónoma Vasca, op. cit. pág. 134. Según los datos que obran en el Boletín Oficial del País Vasco tan sólo se han presentado tres mociones de censura individual. La primera tuvo lugar en 1999 contra el Consejero de Interior (Boletín Oficial del Parlamento Vasco nº 47, pág. 4245. Y las otras dos se presentaron en 2003 contra la Consejera de Educación, Universidades e Investigación (Boletín Oficial del Parlamento Vasco nº 115, págs. 13354 y 13355).
(28). La exigencia de responsabilidades políticas de manera individualizada deriva “del ámbito autónomo de competencias que reconoce la Ley a cada consejero, y no a una cuota, ideal e indivisible, que no puede ser artificiosamente deslindada de la responsabilidad global del órgano al que pertenece”. (PENDÁS GARCÍA B., “Gobierno y forma de gobierno de las Comunidades Autónomas. Reflexiones sobre el dogma de la homogeneidad y sus límites”, Documentación Administrativa, nº 215, 1988, pág. 106).
(29). Convendría tener en cuenta los distintos sistemas y posibilidades que nos brinda el Derecho Comparado, a efectos de conjugar el principio de responsabilidad solidaria con el de responsabilidad individual. Para obtener una panorámica visión doctrinal y casuística de otros países véase a SÁNCHEZ DE DIOS M., La Moción de censura, Congreso de los Diputados, Madrid, 1992. Asimismo, y para el caso de Alemania: VÍRGALA FORURIA E., “La responsabilidad política del gobierno de la RFA: la moción de censura constructiva y las mociones de reprobación”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 21, 1987, págs. 99 a 136.
(30). MONTERO GIBERT J.R., “Moción de censura y mociones de reprobación”, en AA.VV (Coord. RAMÍNEZ JIMÉNEZ M.)., El desarrollo de la Constitución Española de 1978, Pórtico, Zaragoza, 1983, pág. 445.
(31). RUIZ-RICO RUIZ G., “Algunas propuestas para reformar el modelo de gobierno andaluz”, en AA.VV (Coord. RUIZ-RICO RUIZ G.)., El Presidente de la Junta de Andalucía y el Consejo de Gobierno, Parlamento de Andalucía, Sevilla, 2003, pág. 50.
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