SARA IGLESIAS SÁNCHEZ: LA LIBRE CIRCULACIÓN DE LOS EXTRANJEROS EN LA UNIÓN EUROPEA: EL RÉGIMEN DE MOVILIDAD EN LAS DIRECTIVAS DE LA UE EN MATERIA DE INMIGRACIÓN, REUS, MADRID, 2010, 438 PP., ISBN: 978-84-290-1598-0

Por

ASIER GARRIDO MUÑOZ

Becario de Investigación del Área de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales

Universidad de Salamanca

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Revista General de Derecho Europeo 22 (2010)

La obra que comentamos analiza el problemático régimen jurídico de la libertad de movimiento de las personas no nacionales de la Unión por territorio europeo. Maticemos: más que un régimen jurídico lo que existen son diversos regímenes jurídicos en función de los objetivos de la normativa correspondiente, por lo que cuatro vertientes han de ser diferenciadas a este respecto: la normativa sobre residentes de larga duración, la relativa a los estudiantes, la de los investigadores, y la de los trabajadores altamente cualificados. La primera, dada su extensión y sus pretensiones más ambiciosas, es objeto de especial atención a lo largo del trabajo.

Si bien el objetivo del libro es ir desgranando sucesivamente cada uno de los aspectos jurídicos del tema, no deja de ser cierto que se aprecia un (inevitable) eje que atraviesa toda la obra: la comparación del régimen de movilidad de los extranjeros con el de la libre circulación de personas por el territorio de la UE. En el otro extremo, a un nivel mucho más bajo, se sitúa el régimen de inmigración. Pues bien, como remarca varias veces la autora, el objeto de estudio del trabajo se encuentra a medio camino entre ambos, régimen de inmigración y de libre circulación de personas. Ahora bien, el enfoque de la obra se dirige clara e intencionadamente hacia el segundo, con la mirada puesta en un objetivo muy claro: el desarrollo del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en la Unión mediante la creación de un verdadero “territorio federal europeo”.

El trabajo se estructura en ocho capítulos. El primero pone la extensión de la libre circulación a los nacionales de terceros estados desde en perspectiva histórica, a fin de facilitar la comprensión de cómo se han ido construyendo las diversas parcelas que han ido regulando la libre circulación de personas por la Unión. El segundo capítulo analiza los diferentes métodos de desarrollo de la competencia en materia de libre circulación de nacionales de terceros Estados. Tres métodos son distinguibles a este respecto: la extensión de determinados elementos de la libre circulación a los extranjeros; la armonización de los requisitos previos de admisión en los Estados; y la creación de un nuevo estatuto que incluya aspectos relativos a la movilidad, como es el de residencia de larga duración. La autora no oculta su preferencia por esta tercera opción, ya que permitir subsanar los problemas de fragmentación de los métodos precedentes. Ello no quiere decir, a su juicio, que haya que rechazar los otros métodos, pues finalmente se complementan unos a otros.

En el capítulo tercero se estudia el ámbito de aplicación personal del sistema de movilidad de nacionales de terceros Estados por la UE, sobre la base de un análisis jurídico-positivo de las Directivas correspondientes. Aspectos detallados de éstas, como las condiciones de la legalidad de la residencia, y la exclusión de ciertas categorías de nacionales (personas que residen por autorización de otras normas de protección internacional; nacionales de terceros Estados cuya residencia tenga su fundamento en motivos temporales, personas amparadas por acuerdos internacionales sobre personal diplomático, consular…), se ponen aquí en perspectiva.

El cuarto capítulo focaliza su atención en los obstáculos al desplazamiento físico de las personas. Y es que, a pesar de que las normas en materia de movilidad de las Directivas no reconocen expresamente un derecho subjetivo a moverse de un país a otro, no deja de ser imperativa la necesidad de su existencia de este derecho. Ahora bien, en qué condiciones se disfruta, con qué trámites administrativos –especialmente, en materia de visados-, y sobre todo, qué es lo que aportan las Directivas con respecto al régimen del acervo Schengen, ésas son cuestiones que para la autora merecen un estudio más detallado. No sólo desde la perspectiva Schengen, sino también teniendo en cuenta las particularidades de aquellos países que no aplican este régimen o lo hacen parcialmente. La conclusión final es que el régimen jurídico de las Directivas no aporta importantes ventajas con respecto a Schengen. Con un matiz, pues la Drª IGLESIAS SÁNCHEZ considera que existen elementos suficientes para sostener que las Directivas reconocen implícitamente la prohibición de la exigencia de visado a los nacionales de terceros países que deseen viajar por el territorio de la UE.

El capítulo quinto es la evidencia más palpable del eje transversal del trabajo al que hacíamos referencia al comenzar este comentario, pues él su protagonista, en tanto que punto de referencia que permite comprender mejor la configuración jurídica de los derechos de movilidad. La autora intenta mostrar cómo, si bien existen ciertos elementos que pudieran acercar regímenes de libre circulación de ciudadanos y de extranjeros, existen todavía importantes condicionantes que los diferencian; por ejemplo, las cautelas introducidas por los estados en relación con sus mercados laborales, el sometimiento a determinados condiciones del derecho de residencia de los nacionales de terceros Estados (de hecho, no se puede hablar de un verdadero derecho a residir). Igualmente, los problemas relacionados con el valor declarativo o constitutivo del permiso de residencia también son objeto de atención aquí. Por el contrario, en el sexto capítulo plantea un problema relacionado, aunque diferente: el de la fragmentación de ambos regímenes desde la perspectiva de los conceptos comunes. En efecto, existen ciertos términos comunes entre ambos regímenes que sin embargo se han construido de manera diferenciada, tanto desde el punto de vista de la redacción como de la inclusión de nociones más ambiguas –en el caso de la libertad de movimientos de los extranjeros-. Como ejemplos de ello, las nociones de “recursos suficientes”, “seguro de enfermedad”, u “orden público”. A pesar de las diferencias, la Drª IGLESIAS SÁNCHEZ las relativiza en algún caso dado que el principio de proporcionalidad, común a todo el Derecho de la Unión, actúa como elemento de cohesión.

El capítulo séptimo se centra en el contenido del estatus jurídico del nacional de un tercer país en el segundo Estado miembro. La pretensión aquí es mostrar las importantes diferencias existentes entre las diferentes Directivas, entre la relativa profundidad con la que se regula la situación de los residentes de larga duración, y la parquedad del régimen de estudiantes, investigadores y trabajadores altamente cualificados. Las diversas carencias que en consecuencia se analizan -por ejemplo, en lo que respecta al período de residencia inicial en el segundo Estado, o los derechos de los miembros de la familia a viajar con el residente- no son, a juicio de la autora, sino una muestra del carácter “unidireccional” de las regulaciones. En otras palabras, parece que el objetivo es más “transferir” el derecho de residencia de un Estado a otro, que regular un verdadero régimen de movilidad a través de la UE. Comparando esta situación –otra vez- con la del régimen de libre circulación de personas, la autora se muestra moderadamente crítica al respecto, pues muestra cierta comprensión por los motivos de fondo que explican las diferencias entre ambos.

Un último capítulo intenta poner la movilidad de los extranjeros en la perspectiva más amplia del derecho a la libre circulación en el territorio de un Estado en Derecho Internacional (art. 12 PIDCP o art. 2 del Protocolo nº 4 al CEDH), y del derecho a la libre circulación entre Estados. Si bien no se puede afirmar que este último exista como tal en Derecho Internacional, ello no impide que ciertas parcelas, como el derecho internacional económico, lo regulen de una manera funcional. Lo interesante de plantear el análisis de ambos derechos es que los dos confluyen en el Derecho Europeo. Por eso será imprescindible valorar cómo los Tratados y la jurisprudencia del TJUE han considerado la cuestión, y preguntarse si la accesión de la UE al CEDH va a plantear cambios significativos. Para la autora no los habrá; principalmente, dadas las carencias en el desarrollo del ELSJ, y el hecho de que la UE no sea asimilable a este respecto a los Estados miembros.

La obra no sólo plantea una problemática interesante que a buen seguro seguirá dando lugar a interesantes análisis posteriores, sino que se beneficia de una claridad expositiva que es de agradecer en una materia tan técnica. El resumen de las propuestas que ofrece al terminar cada capítulo no es sino una muestra de ello. Recomendamos pues su lectura desde dos puntos de vista que aquí se hacen compatibles: como puesta al día para el lector que desee actualizar sus conocimientos al respecto, y como estudio en profundidad que intenta anticipar los caminos que la libre circulación de extranjeros por el territorio de la Unión ha de proseguir en el futuro.