LAS LEYES DE AMNISTÍA EN LA RECIENTE JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS (()

Por

OMAR BOUAZZA ARIÑO

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

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Revista General de Derecho Administrativo 65 (2024)

SUMARIO: I. OBJETO DE LA CRÓNICA. II. DERECHO A LA VIDA: LÍMITE DE LAS LEYES DE AMNISTÍA. III. AMNISTÍA, IMPERIO DE LA LEY Y DERECHO A LA LIBERTAD EN UN CONTEXTO DE TENSIÓN POLÍTICA.

I. OBJETO DE LA CRÓNICA

En esta breve Crónica doy cuenta de dos sentencias recientes del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante, “el Tribunal” o, simplemente, “el TEDH”) en las que se aborda la cuestión del encaje de medidas de gracia como el indulto o la amnistía con el sistema del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

II. DERECHO A LA VIDA: LÍMITE DE LAS LEYES DE AMNISTÍA

En la sentencia recaída en el caso Durdaj y Otros c. Albania, de 7 de noviembre de 2023, el TEDH conoce de una explosión masiva que se produjo en las instalaciones de Gërdec (Albania) afectada al desmantelamiento de armas, maquinaria y equipos obsoletos fuera de servicio de las fuerzas armadas. Murieron 26 personas y unas 300 resultaron heridas. El hijo de siete años de dos de los demandantes falleció. El resto de los demandantes sufrieron lesiones graves. Los demandantes iniciaron procesos penales, administrativos y civiles. Denunciaron que el Estado no protegió su derecho a la vida ni el de sus familiares y que la investigación penal del incidente no había sido efectiva. Y es que los procesos judiciales quedarían aplacados por la aprobación de una Ley de Amnistía. Los demandantes razonan que el ordenamiento interno no ofrece ningún mecanismo para impugnar los efectos de la Ley de Amnistía.

El TEDH subraya que cuando un agente del Estado es condenado por un delito que supone una violación del artículo 2 o 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (en adelante, “el Convenio” o “el CEDH”), referidos respectivamente al derecho a la vida y a la prohibición de la tortura y de los tratos inhumanos y degradantes, el reconocimiento posterior de una amnistía o un indulto no sirve al propósito de un castigo adecuado. Por el contrario, los Estados deben ser más estrictos al castigar a sus propios agentes que con los delincuentes comunes por la comisión de delitos graves que ponen en peligro la vida, porque lo que está en juego no es sólo la cuestión de la responsabilidad penal individual de los autores, sino también el deber del Estado de combatir la sensación de impunidad que los delincuentes pueden considerar que disfrutan en virtud de su mismo cargo, como previamente ha tenido ocasión de señalar en la sentencia recaída en el caso Makuchyan y Minasyan c. Azerbaiyán y Hungría, 26 de mayo de 2020.

El TEDH considera, en fin, que los demandantes, así como el público en general, tienen el derecho a conocer no solo las circunstancias en las que se ha dado la tragedia, sino el papel exacto que desempeñó el ministro de defensa.

Por todo ello, el TEDH concluye que ha habido una violación del artículo 2 CEDH desde la perspectiva procesal.

III. AMNISTÍA, IMPERIO DE LA LEY Y DERECHO A LA LIBERTAD EN UN CONTEXTO DE TENSIÓN POLÍTICA

En la sentencia recaída en el caso Melia c. Georgia, de 7 de septiembre de 2023, el demandante es un diputado que pertenece al Movimiento de Unidad Nacional, un partido político que se encontraba en la oposición en el momento en el que se produjeron los hechos y que había gobernado el país entre noviembre de 2003 y octubre de 2012.

El Parlamento de Georgia acogió una sesión de la Asamblea Interparlamentaria sobre Ortodoxia (AIO, en adelante), una institución interestatal con base en Atenas que tiene como finalidad fortalecer las relaciones entre los legisladores cristianos ortodoxos. S.G., miembro del Parlamento federal ruso y Presidente de la Asamblea General de la AIO en aquel momento, se sentó en el asiento reservado para el presidente del Parlamento de Georgia y pronunció un discurso en lengua rusa, lo que generó una crítica encendida y se desencadenaron protestas cívicas y políticas en el país. A las 19.00 del mismo día se celebró una concentración rodeando el Parlamento, inicialmente pacífica, que reunió a unas 12.000 personas. El demandante, junto con otros líderes de los partidos políticos de la oposición, participaron en la manifestación y realizaron un llamamiento ciudadano a acercarse al lugar.

A las 20.53 uno de los políticos se dirigió a los asistentes y presentó su principal demanda dirigida al partido de gobierno: la dimisión del presidente del Parlamento, el ministro del Interior y el jefe de los servicios de seguridad del Estado. También se exigiría la disolución del parlamento y la convocatoria de nuevas elecciones, así como la transición a un sistema de representación proporcional. A las 21,00 otro político se dirigió a los asistentes expresando que la “desobediencia civil” sería inevitable en el caso de que las autoridades no acataran las exigencias de los manifestantes. En una grabación de vídeo también se podía escuchar “La revolución va a comenzar”.

Las grabaciones de vídeo muestran al demandante pronunciar el siguiente discurso durante la manifestación, sobre las 9,09:

"... Hoy, el representante de la ... fuerza maligna que durante siglos nos fusiló y nos torturó se ha instalado en el sillón principal de este símbolo fundamental sin pestañear ... Quiero preguntarle: ¿por qué tenemos que estar delante del Parlamento y por qué no podemos estar dentro del edificio del Parlamento? ¿Por qué no podemos estar dentro del edificio del Parlamento? Creo que si, en el plazo de una hora, los que deben dimitir no lo hacen, no tenemos nada que hacer aquí delante del Parlamento [y] deberíamos entrar [se oyen fuertes vítores de la multitud] pacíficamente, con las manos levantadas, en el Parlamento, hacer nuestra protesta aún más feroz y cuando dimitan entonces nosotros saldremos".

Unos minutos después, a las 9,17, volvería a dirigirse a los asistentes, en los siguientes términos:

"Quiero preguntarle de nuevo, ¿tiene [S.G.] derecho a sentarse en este edificio, en el escaño del Presidente del Parlamento, pero el pueblo georgiano ni siquiera tiene derecho a estar de pie en el patio del Parlamento?

En mi opinión, dentro de poco, [y] pacíficamente, aquellos que honestamente piensan que la dignidad del país - del Estado y no sólo de los ciudadanos individuales de Georgia - se ha visto empañada... deberíamos solicitar [la devolución] de este edificio, que ya no es un Parlamento ... y del país al pueblo ... ya no tenemos ni Parlamento ni país. Entremos aquí pacíficamente y pidamos [inaudible]

...

Si no responden en diez minutos, los que honestamente creen que están aquí para proteger la dignidad del Estado y no de algún partido político, restaurarán esta dignidad y recuperaremos lo que nos pertenece, los símbolos [como] la bandera, el himno, el escudo, y todo por lo que lucharon generaciones ... En diez minutos entraremos, pacíficamente y de forma muy constructiva, con las manos alzadas, al patio del edificio del Parlamento".

La grabación de vídeo muestra cómo el demandante realiza un gesto con su brazo incitando a la muchedumbre a avanzar hacia la entrada del Parlamento.

Los manifestantes trataron de romper el cordón policial. Agitaron las vallas de separación. Los agentes de policía advirtieron en varias ocasiones a los manifestantes que cesaran en su actitud y que retrocedieran. Algunos manifestantes lanzaron botellas de plástico a los agentes. Otros desmantelaron las vallas metálicas establecidas para evitar el avance de los congregados. Si bien la tensión amainaría momentáneamente, una hora después los congregados volverían a atacar y finalmente rompieron el cordón policial con lo que los agentes cargaron con pelotas de goma, gas pimienta y ejercieron la fuerza necesaria para la disolución de la protesta violenta. Finalmente hubo más de 200 heridos, entre manifestantes, agentes de policía y periodistas.

El demandante sería imputado por la comisión del delito de planificación y participación en violencia organizada. El Parlamento levantaría su inmunidad parlamentaria. Al día siguiente de su detención, se ordenó su puesta en libertad bajo una fianza de 30.000 laris (unos 10.400 euros). Se le retiró el pasaporte y se le prohibió comunicarse con testigos. El tribunal de apelación confirmó estas condiciones y, además, le impuso llevar una pulsera electrónica.

Al hilo de una nueva convocatoria electoral, el proceso contra el demandante se suspendió. Una vez celebradas las elecciones, el demandante participó en una protesta cuestionando la legitimidad del resultado electoral y se retiró el brazalete. El tribunal ordenaría el incremento de la fianza a 40,000 laris (unos 13.800 euros). El demandante se negó a pagar dicha cantidad. El Parlamento de Georgia volvería a retirar la inmunidad parlamentaria del demandante y ordenó su detención que finalmente se ejecutaría el 23 de febrero de 2021.

El presidente del Consejo Europeo realizó una serie de propuestas a los representantes de los partidos políticos de Georgia para firmar un acuerdo que pusiera fin a la crisis política tras las elecciones de 31 de octubre de 2020 y terminar con el boicot de los partidos de la oposición mediante su ausencia en la actividad parlamentaria. La situación parece que se agravó con la detención del demandante. El documento propuesto incitaba a realizar reformas normativas para avanzar en la democracia del país.

El partido de gobierno y algunos de los partidos de la oposición, de entre los que no se encontraba el partido del demandante, firmaron el acuerdo en cuestión. Pactaron, entre otras cosas, entrar en el Parlamento y participar plenamente en la actividad parlamentaria. Los partidos llegaron a varios compromisos a este respecto. Por ejemplo, el artículo 1 del acuerdo se refería a “abordar las percepciones de la justicia politizada” en los siguientes términos:

"En interés de la estabilidad política de Georgia y con el fin de aplicar este acuerdo, los firmantes se comprometen a abordar, en el plazo de una semana desde la firma de este acuerdo, los dos casos de percepción de justicia politizada [uno de los cuales fue informado ampliamente como el caso del demandante], bien mediante una amnistía y/o adoptando medidas que ofrezcan un resultado equivalente. En particular, en el plazo de una semana desde la firma del acuerdo, un partido representado en el Parlamento promoverá una ley de amnistía para todas las infracciones y condenas derivadas de las protestas del 19 al 21 de junio de 2019.

Además, el Parlamento abordará la percepción de la politización de la justicia mediante legislación y modificando el Reglamento según sea necesario, para exigir un umbral superior al de la mayoría simple para el levantamiento de la inmunidad parlamentaria".

Se incluía también el compromiso de llevar a cabo una reforma judicial profunda.

La Unión Europea ofreció el pago de una fianza en nombre del demandante para su puesta en libertad. El demandante inicialmente la rechazaría. Así las cosas, no parecía probable que el demandante aceptara un perdón en la forma de amnistía. No obstante, la tramitación de la ley de amnistía seguiría adelante e incluiría el perdón al demandante, quien cometió el delito más grave en el contexto de esta grave crisis política. Finalmente, una vez depositada la fianza, el demandante recuperaría la libertad, en la consideración de que la fianza, como medida menos restrictiva que la detención preventiva, permitiría alcanzar la misma finalidad.

El 7 de septiembre de 2021 se aprobaría la Ley de Amnistía aplicable a los hechos acontecidos el 20 y 21 de junio de 2019. El fiscal recordaría que esta ley sería aplicable excepto si el interesado no deseaba beneficiarse de la medida, si bien podía declinar esta decisión en cualquier fase del procedimiento ya sea durante el examen de la causa o, en caso de sentencia condenatoria, en cualquier fase del cumplimiento de la pena.

El demandante consideró en base al art. 5.1.c) y 18 del Convenio que su detención no era necesaria y que tenía como única finalidad mantenerle fuera de la vida política.

El Gobierno sugirió la inadmisión del caso ya que habría quedado resuelto con la libertad del demandante y la adopción de la Ley de Amnistía.

El TEDH observa que la Ley de Amnistía se aprobó una vez que el demandante fue puesto en libertad y podría no haber afectado a su detención. En cualquier caso, el hecho de que el demandante rechazó la aplicación de esta medida a su proceso penal no tiene consecuencias en cuanto a este recurso, que se refiere a la detención preventiva en base al art. 5 CEDH. Además, una medida o decisión favorable para el demandante no es en principio suficiente para privarle su estatus de victima hasta que las autoridades nacionales le hayan reconocido una reparación adecuada por la infracción del Convenio. El demandante estuvo detenido algo más de dos meses. El TEDH no ve claro que los efectos de una posible violación de sus derechos en relación con su detención hayan sido reparados por la aplicación de la Ley de Amnistía. Por ello, el demandante tiene legitimación para alegar que su detención fue contraria al artículo 5 aislada y juntamente con el art. 18 CEDH. Así, el TEDH entrará a conocer acerca de la compatibilidad de la detención preventiva con el CEDH.

El demandante dice que su detención fue innecesaria e ilegal. Habrá que comprobar si la detención preventiva fue compatible con el CEDH.

El TEDH constata que la privación de libertad constituyó una interferencia en el art. 5 CEDH. La finalidad de la detención del demandante, al negarse a depositar la fianza, fue garantizar su asistencia al juicio. El TEDH coincide con los tribunales internos en la sospecha de que el demandante, a la luz de las grabaciones del video, había cometido un delito. Las decisiones judiciales fueron suficientemente razonadas. Hay que recalcar, por tanto, que la detención fue una medida que se adoptó como último recurso una vez que el demandante se negó a depositar la fianza.

El demandante sugirió en el ámbito nacional que no tenía "ningún derecho moral" a obedecer una decisión adoptada por instituciones que, en su opinión, estaban influidas por sus rivales políticos. Posteriormente, calificó su incumplimiento de "acto político". A este respecto, el TEDH aprecia que la conducta del demandante debe situarse en el contexto más amplio de un entorno político aparentemente tenso en el que entra en juego su estatus de político y su libertad de expresión. Sin embargo, el demandante, parece que, en lugar de enfrentarse a las consecuencias contempladas expresamente en la ley en caso de incumplimiento de la fianza, esperaba, dado el lapso de un año y medio desde la apertura del proceso penal, que las medidas preventivas aplicadas en su contra en el contexto del proceso penal se anularan. El TEDH no puede dar esta interpretación del derecho interno y del Convenio ya que implicaría que los demandantes pueden esperar beneficiarse de la infracción de una orden judicial legal en lugar de cumplir con las consecuencias contempladas en la ley, una interpretación que sería inconsistente con el espíritu del Convenio y el Imperio de la Ley que subraya el art. 5.1 CEDH y que es inherente al sistema de protección establecido por el CEDH y sus protocolos, que se menciona expresamente en el Preámbulo del Convenio.

Por ello, el TEDH concluye que no ha habido una violación del art. 5.1 CEDH.

Esta sentencia ofrece, por tanto, dos importantes consideraciones. En primer lugar, muestra la posición favorable de la Unión Europea para la solución pacífica de las crisis políticas mediante la adopción de medidas de reconciliación como puede ser la amnistía. Y que el intento de deslegitimación de las decisiones judiciales por parte de los actores políticos, que han cometido infracciones penales y que han disfrutado de procesos con las garantías procesales exigibles, no queda amparado por los principios y valores que fundamentan el Convenio Europeo de Derechos Humanos.

NOTAS:

((). Este trabajo ha sido realizado en el seno del proyecto “La europeización de las sanciones administrativas: la incidencia del derecho europeo en el concepto de sanción, en sus garantías y en su función (PID2020-115714GB-I00), financiado por la Agencia Estatal de Investigación. El autor forma parte de los Grupos de Investigación UCM “931089 Las transformaciones del Estado y la autonomía local: organización institucional, servicios públicos y democracia participativa” y “970825 Globalización y Derecho Administrativo Global”.