TURISMO Y DERECHO AMBIENTAL: LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN LA AFLUENCIA DE VISITANTES DE LOS ESPACIOS NATURALES

Por

PEDRO BRUFAO CURIEL

Profesor Titular de Derecho Administrativo

Universidad de Extremadura

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Revista General de Derecho del Turismo 3 (2021)

RESUMEN: El llamado ecoturismo o turismo de la Naturaleza es uno de los sectores que mayor importancia cobra en las últimas décadas y se emplea en la gestión de los espacios naturales como medio para valorar la protección ambiental de numerosos espacios naturales. Sin embargo, esta modalidad turística no está exenta de riesgos, debido sobre todo a la masificación de ciertos lugares en determinadas épocas, de ahí que los poderes públicos intervengan para establecer criterios limitativos cuantitativos y cualitativos basados en la denominada capacidad de carga y en los requisitos ambientales necesarios para una adecuada conservación del medio natural.

PALABRAS CLAVE: Ecoturismo, Derecho Ambiental, espacios naturales protegidos, capacidad de carga.

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. EL CONCEPTO DE CAPACIDAD DE CARGA O DE ACOGIDA COMO CRITERIO VINCULANTE Y ORIENTADOR. III. EL DERECHO DE LA BIODIVERSIDAD COMO CONDICIONANTE DE LAS VISITAS A ESPACIOS NATURALES. III.1. LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL USO TURÍSTICO DE LOS ESPACIOS NATURALES. III.1.1. Cuestiones generales sobre la intervención administrativa ambiental en el turismo de Naturaleza. Entre el libre mercado y las limitaciones de los poderes públicos. III.1.2. La especial intervención administrativa en los casos de uso de bienes públicos por el turismo de la Naturaleza. III.1.2.1. Las aguas continentales y sus usos turísticos. III.1.2.2 El litoral y la zona marítimo-terrestre desde el punto de vista del turismo de la Naturaleza. III.1.2.3 El uso de los caminos y vías pecuarias para fines turísticos. III.2. LA PLANIFICACIÓN COMO INSTRUMENTO JURÍDICO PRIMORDIAL EN EL USO TURÍSTICO DEL MEDIO NATURAL. IV. SUPUESTOS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL TURISMO DE LA NATURALEZA RESPECTO DE LA AFLUENCIA DE VISITANTES. V. CONCLUSIONES. VI. BIBLIOGRAFÍA.

ABSTRACT: The so-called “ecotourism” or wilderness tourism has gained a great importance in the last decades, and it has been used since then in order to value wilderness protection. However, the development of ecotourism may pose some risks, specially due to mass tourism dedicated to travelling to certain places in specific seasons, a reason to make public Administration intervene to impose limits based upon both quantitative and qualitative criteria under the carrying capacity principle and the environmental requirements necessary to get an adequate protection of Nature.

KEYWORDS: Ecotourism, Environmental Law, protected areas, carrying capacity.

I. INTRODUCCIÓN

Una de las principales preocupaciones de los gestores de los espacios naturales protegidos es el control de las visitas ocasionadas por el llamado turismo de la Naturaleza. De hecho, los Parques Nacionales, creados inicialmente en los EE. UU., llegaron a Europa y a España con el fin de acercar las personas a lugares que por su pasaje e historia merecían una especial consideración, muchos antes del extraordinario desarrollo de la Biología de Conservación y la Ecología como disciplinas científicas.

Las mejoras en el transporte y su abaratamiento han ocasionado el aumento de las visitas a espacios naturales, ya sean estrictamente protegidos o no, y como consecuencia, el incremento de los daños y riesgos al medio natural. Es más, nos son pocos los supuestos en los que el único fin de declarar un espacio natural protegido es incrementar el flujo de visitantes. El turismo de la Naturaleza y el movimiento económico que conlleva se emplea también con fines proteccionistas como por ejemplo para cuidar así de especies emblemáticas fruto de una cierta actividad económica, como el oso pardo, el lobo ibérico o los mamíferos marinos, que llevan siendo años un atractivo para el turismo: es preferible contar con la presencia de estas especies que acabar con ellos. También es cierto que el hecho del viajar por placer es una constante humana(1) y no solo de las clases pudientes sobre los elementos arquitectónicos de la cultura clásica, con el claro ejemplo del Grand Tour que descubrió el rico patrimonio cultural de Europa en los siglos XVIII y XIX, sino que abarca también las maravillas naturales de nuestro planeta y las ofrece a millones de personas, lo que paradójicamente puede suponer un grave riesgo para su misma conservación.

Por otra parte, hay que tener en cuenta que la práctica del turismo de la Naturaleza, como la observación de fauna, el paseo y el senderismo, la escalada, las rutas a caballo o todoterreno, la navegación y el piragüismo, la pesca, la caza y los deportes de riesgo como la espeleología, el barranquismo o la escalada, emplean como vías de acceso y estancia bienes de dominio público, como ríos, costas, carreteras y caminos públicos o vías pecuarias en los que en principio el acceso es libre y gratuito, lo que favorece un inicial incremento de las visitas sin control(2), con la consecuencia de la masificación, las molestias a la fauna y los daños a la flora, la erosión del suelo, el acceso rodado o por otras vías y la proliferación de basuras(3). Es posteriormente cuando se establecen medidas restrictivas a través de diversos instrumentos jurídicos y de planificación, que pasamos a analizar en este trabajo. En unas ocasiones, las medidas tienen como objetivo intervenciones muy simples, como aquéllas que limitan tan solo el paso de turistas por cordones dunares, con el fin de no alterar la frágil vegetación que allí puede medrar. En otras, se unen criterios muy estrictos, como los conocidos casos de las visitas a la cueva de Altamira, prohibidas durante años y en la actualidad limitada a un número muy reducido al año, debido a la extrema debilidad de las famosas pinturas rupestres(4). Dada la abundante casuística, en este trabajo, jalonaremos sus distintos apartados con ejemplos concretos que arrojen luz sobre los criterios jurídicos generales de ordenación y gestión del turismo cuyo objeto es el medio natural.

Lo que sí juega aquí es el empleo de conceptos jurídicos indeterminados que beben de fuentes propias de la Biología y otras ciencias, así como de la Sociología y de la Economía, de ahí la importancia de contar con todos estos aspectos a la hora de tratar el problema de la afluencia, masiva o no, de visitantes a los espacios naturales. El empleo de estos conceptos jurídicos indeterminados no ha de servir de pretexto a los poderes públicos para actuar de manera arbitraria: dado que hablamos de restricciones a libertades fundamentales, como la de circulación, o de restricciones a la libre prestación de servicios y de establecimiento, en relación con las empresas dedicadas al turismo de Naturaleza o turismo activo, pues el intervencionismo público en esta materia ha de estar convenientemente motivado con la mejor argumentación científica que evalúe dicha capacidad de carga o de acogida, que se ha de plasmar en los oportunos instrumentos planificadores y en las clásicas figuras de policía e intervención administrativa, cuando así lo exija el ordenamiento jurídico.

A su vez, analizaremos el régimen general de uso de las principales vías de acceso al medio natural, como las relativas a las aguas continentales, la zona marítimo terrestre y los caminos y vías pecuarias, cuyo régimen jurídico general condiciona la actividad de las Administraciones competentes y la de los titulares de derechos e intereses legítimos privados, sin que se traiga como consecuencia la vulneración de la libertad de empresa el prestar este tipo de servicios turísticos.

II. EL CONCEPTO DE CAPACIDAD DE CARGA O DE ACOGIDA COMO CRITERIO VINCULANTE Y ORIENTADOR

El interés por los espacios naturales y por la biodiversidad surte un creciente sector de las empresas turísticas y ha calado en la sociedad en general ha motivado que el llamado “ecoturismo” o “turismo de la Naturaleza” haya aumentado su importancia relativa(5).

Este ecoturismo se ha definido por la Organización Mundial del Turismo (OMT) como aquél que reúne las siguientes características(6):

1. “Gira en torno a la naturaleza y la principal motivación de los turistas es la observación y la apreciación del entorno natural, así como de las culturas tradicionales prevalecientes en las zonas naturales.

2. Incluye aspectos pedagógicos y de interpretación de la naturaleza.

3. Por lo general, aunque no siempre, la organización está a cargo de operadores turísticos especializados y se orienta a grupos reducidos. En los destinos, los proveedores de servicios asociados suelen ser empresas pequeñas de propiedad local.

4. Minimiza los impactos negativos sobre el entorno natural y sociocultural.

5. Contribuye al mantenimiento de las zonas naturales que constituyen el atractivo ecoturístico, ya que:

- genera beneficios económicos para las comunidades receptoras, las organizaciones y las autoridades que gestionan las zonas naturales con fines de conservación;

- ofrece a las comunidades locales oportunidades alternativas de empleo e ingresos;

- potencia la sensibilización de las poblaciones locales y de los turistas respecto a la importancia de la conservación de los bienes naturales y culturales”.

De forma correlativa, pasamos a comentar los puntos que acabamos de citar. El primero de ellos, obviamente, se refiere a la Naturaleza, que hay que entender en un sentido muy amplio, dado que desde el Neolítico en la Península Ibérica, no hay lugares ajenos a la intervención humana y ésta a su vez ha moldeado el paisaje y los recursos naturales. Los ejemplos son muy variados y por citar algunos podemos entender la dehesa como un paisaje agroganadero, al igual que lo son los pastizales de montaña o pseudoestepas en zonas llanas, antes ocupados por bosques, o humedales como las salinas, ampliamente modeladas por la mano del hombre, mientras que extensos pinares de pino piñonero en la Meseta o en el litoral andaluz son plantaciones artificiales más o menos intervenidas, al igual que ocurre con los castañares, muy visitados en otoño, que ocupan el lugar de viejos robledales o hayedos. Esto es un elemento clave a la hora de establecer la capacidad de carga y tomar un criterio cronológico como punto de referencia para imponer limitaciones a la llegada del turismo, especialmente en áreas donde la despoblación ha logrado que la presencia humana sea menor. Por otro lado, es muy difícil concretar qué ha de entenderse por una cultura tradicional, es decir, en qué momento histórico se ha de tomar la referencia para considerarse “tradicional”, que suele entenderse como el inmediatamente anterior a la llegada del turismo, es decir, se hace referencia a la “capacidad social”, que desarrollamos más adelante.

En segundo lugar, la educación ambiental(7) en los espacios naturales y su gestión turística deja mucho que desear a veces, limitada a lo más a la apertura de centros de interpretación o de visitas con técnicas que siguen las pautas de la museología, y a la creación de rutas que cuenten con diversa información a través de paneles instalados en su recorrido, lo cual a veces se emplea como instrumento para conducir el flujo de turistas por lugares determinados, evitándose de esta forma que invadan áreas especiales, como lugares de cría de especies protegidas o zonas en proceso de restauración ambiental. De hecho, no son pocos los casos en que se declara un espacio protegido para que, simplemente, sirva como reclamo a un turismo de masas, un medio para “situarlo en el mapa” y que para este fin se dediquen las principales inversiones.

Los grupos reducidos, en tercer lugar, se unen estrechamente a la denominada capacidad de carga y a los límites del flujo de visitas frente al llamado turismo de masas predominante en determinados territorios y países. La primacía de conservar y restaurar lo que se visita implica el que haya que embridar los intentos de lograr una gran afluencia de turistas y el interés político y social generalizado en este sentido. Sin embargo, lo que sí se puede calificar de éxito es la creación de empresas de turismo rural, activo o de naturaleza en las propias comarcas. Los ejemplos de pequeñas empresas familiares o cooperativas locales para la observación de aves en Extremadura, La Janda y el Estrecho de Gibraltar, Doñana o el Delta del Ebro y las empresas de barranquismo o turismo fluvial en los Pirineos o la Cordillera Cantábrica así lo demuestran. No obstante, la preferencia por compañías o empresas locales cuenta con los problemas relativos a la libre competencia y a la correcta licitación pública de estos servicios o ante el otorgamiento de las oportunas autorizaciones que restrinjan las oportunidades de un mercado libre.

La reducción de los impactos, en cuarto lugar, está en íntima relación con el objeto de este trabajo, dado que la afluencia de personas fuera de los límites de carga supone en sí un riesgo ambiental o la producción de daños efectivos, por lo que se prevén umbrales determinados de acuerdo con los objetivos concretos, como determinadas especies de flora y fauna, suministro de recursos a los visitantes, o la época en la que se realicen las actividades turísticas, teniendo en cuenta asimismo el respeto a las condiciones sociales de las comunidades humanas del territorio en cuestión. El criterio científico que ampare las restricciones al ejercicio libre del turismo es la base de la eventual decisión administrativa y de la oportuna reglamentación, so pena de incurrir en arbitrariedad.

En quinto lugar, el gasto en el mantenimiento de las zonas es correlativo al aumento del turismo, en primer por el lógico incremento de las rentas disponibles debido al flujo de visitantes, aunque es posible que haya una disminución de otras en aquellos sectores en que se produzca un abandono de actividades económicas concretas, especialmente debido al fin de actividades del sector primario hacia el sector terciario. El posible beneficio hacia las zonas receptoras ha de venir acompañado de medidas tributarias y de fomento concretas destinadas con carácter finalista a la conservación del medio natural y como contraprestación al abandono de determinadas actividades y al empleo que generaban antes en un espacio protegido sin las restricciones que su declaración impuso.

Con aquella definición se incluye, como hemos visto, la voluntad de que el impacto donde se desarrolla sea el mínimo, factor que se relaciona de manera estrecha con la conocida como “capacidad de carga”, huyendo de criterios que realzan, quizás exageradamente, la importancia del sector simplemente por el número de turistas que llegan y las divisas que aportan.

La llamada capacidad de carga de las actividades turísticas es uno de los principales criterios a tener en cuenta cuando hablamos del acceso de personas a espacios naturales. Este criterio también se emplea respecto del turismo urbano y de sus consecuentes efectos sobre los usos de las ciudades y la saturación de determinadas áreas(8). El renombrado “efecto Guggenheim”(9) como modelo seguido durante décadas en la rehabilitación de entornos urbanos degradados puede tener como correlativo el “efecto Venecia”, que se manifiesta también en otras importantes ciudades como Barcelona, Sevilla o Madrid, abarcando incluso territorios completos, especialmente los insulares, como es el caso de Mallorca y Formentera(10), y también determinadas zonas arqueológicas. Es más, la capacidad de carga puede emplearse no sólo como un criterio propio del soft law(11), sino como verdadera condición jurídica(12) que permita autorizar determinadas actividades, es decir, poseer un carácter vinculante y delimitador de la actividad turística, suponiendo, así, una obligación para los particulares y un condicionante para la discrecionalidad de las autoridades, instrumento típico del Derecho Administrativo y que descansa generalmente sobre el instituto de la autorización y la concesión.

En todo caso, hay que indicar que la capacidad de carga puede incluir elementos heterogéneos, pero cuyo análisis conjunto permite estimar la oportunidad de establecer limitaciones a los movimientos de personas, pudiendo algunos de ellos ser de gran utilidad para garantizar un mínimo nivel de conservación o de recuperación de un espacio natural(13).

El primero de ellos es, sin lugar a dudas, el de “capacidad ecológica”, que ha de basarse en criterios científicos para imponer criterios de referencia, algo no exento de discusión en el mundo científico, sobre todo en cuanto al nivel asumible y la referencia temporal concreta. La capacidad ecológica se refiere a los cambios presumibles y que puedan ser aceptables según los criterios y objetivos de conservación respecto del estado de conservación favorable de hábitats y especies, elementos jurídicos sobre los que gira el régimen jurídico de protección de la biodiversidad de la Directiva 92/43/CE, de Hábitats (DH) y la Red Natura 2000(14), así como la Ley del Patrimonio Natural y Biodiversidad (LPNB).

A esta capacidad ecológica se le suma la “capacidad paisajística”, dado que pueden provocarse modificaciones en la estructura del paisaje, principalmente por la edificación y las infraestructuras, criterio caracterizado por su indeterminación y variabilidad(15). Tengamos en cuenta sin más que el llamado turismo de sol y playa en España se basa en el litoral y en los ecosistemas que le son propios, tan alterados durante las últimas décadas que en ocasiones han perdido su funcionalidad ecológica primigenia o han llegado a desaparecer.

Por otra parte, se habla también de la “capacidad social”, pues la afluencia masiva de visitantes puede ocasionar cambios profundos en la estructura socioeconómica del lugar: De hecho, el turismo ha sido el gran motor del cambio social en España desde los años 50 del pasado siglo XX, cuya percepción puede incluir elementos tanto positivos como negativos(16). Se define esta capacidad social o “perceptual” como “la capacidad de acogida que hace referencia a la percepción sobre la presencia o ausencia de otros visitantes, incorpora la capacidad de proporcionar al visitante una experiencia recreativa de elevada calidad”(17).

También hay que tener cuenta la “capacidad de mercado”, dado que los cambios promovidos por el turismo pueden volver obsoletos modos de producción, consumo y laborales de gran calado: piénsese sin más en el paso de una sociedad dedicada a los sectores primarios y secundarios que se vuelca en pocos años en el sector de los servicios turísticos en un espacio natural(18).

Por tanto, habrá que estar a cada norma concreta de cada espacio natural o a los instrumentos de planificación y ordenación territorial y urbanística para conocer con detalle la regulación de los diferentes usos, en qué zonas concretas, bajo qué condiciones y en qué numero y temporada, normas ad hoc que en numerosas ocasiones cuentan con una reglamentación muy detallada y cambiante, que habrá que consultar en cada caso concreto, a lo que se suman otros instrumentos jurídicos como la zonificación de usos, aspectos todos que analizaremos más adelante.

III. EL DERECHO DE LA BIODIVERSIDAD COMO CONDICIONANTE DE LAS VISITAS A ESPACIOS NATURALES

III.1. La intervención administrativa en el uso turístico de los espacios naturales

III.1.1. Cuestiones generales sobre la intervención administrativa ambiental en el turismo de Naturaleza. Entre el libre mercado y las limitaciones de los poderes públicos

El Derecho de la Biodiversidad condiciona y delimita los diferentes usos de las especies y hábitats, cuyo desarrollo ha experimentado un crecimiento vertiginoso en la UE, especialmente desde la aprobación de la Directiva de Hábitats, con antecedentes en la Directiva de Aves de 1979 y en algunos tratados internacionales.

Recordamos que la Administración cuenta con los poderes de intervención en la esfera privada derivados de la denominada actividad de inmisión o, en la denominación clásica, de policía, que limita las libertades ciudadanas, como la libertad de circulación, y sus facultades sobre el uso y disfrute de determinados bienes(19), a la que se suma las de servicio público y las de fomento. En el caso que nos ocupa, la actividad de policía y la planificación son las vías principales empleadas para el establecimiento de restricciones a las visitas a espacios de gran valor natural, siempre que se respeten los principios de legalidad, es decir, una habilitación previa prevista en el ordenamiento jurídico, el principio de igualdad con resultados iguales para situaciones iguales(20) y siempre bajo el principio de proporcionalidad en la imposición de restricciones, bajo criterios científicos, que reduzcan la arbitrariedad al máximo.

Desde el punto de vista de la teoría del Derecho Administrativo, la actividad de policía en el campo de la preservación ambiental en un sentido estricto se manifiesta de modo claro y bien delimitado en la intervención de los particulares sobre el uso de los espacios naturales. Junto al fomento y el servicio público, la actividad administrativa de policía previene y protege, mientras que el fomento protege, estimula y promueve, buscando de modo indirecto el fin que la política pública persigue de la preservación ambiental y el régimen de visitas a los espacios naturales, mientras que gracias al servicio público es la Administración pública la que realiza con sus propios medios el fin perseguido, como pueda ser el traslado de visitantes(21).

Como se verá, unas veces se emplean instituciones clásicas del Derecho Administrativo, derivadas de una de sus piezas centrales, como la autorización administrativa, cuyo incumplimiento provoca la intervención de la figura sancionadora: es decir, que el acceso a un determinado lugar estaría prohibido salvo la autorización expresa, establecida por cupos o nominalmente. A su vez, la autorización se emplea junto con la imposición de deberes de policía de hacer, de conservación, a los titulares de los predios y de las empresas incluidos en los espacios naturales y a sus visitantes, muestra del esencial de la actividad de policía administrativa, entendiéndola como control de la legalidad administrativa en vigor en este sector.

La importancia de la actividad de policía en el ámbito público denota el carácter esencial que cuenta en nuestro Derecho y es el criterio que legitima la intervención pública en la esfera de los particulares. En palabras de Alejandro NIETO: "la policía no es un simple rasgo, más o menos importante, del Estado moderno, puesto que constituye el valor medular que vertebra todo su ser". En su trabajo(22) cita este comentario de Lorenz von Stein: "que lo que llamamos Policía penetra tan profunda y violentamente en la vida del Estado y en la de los individuos (aparte de limitar tan decisiva y sensiblemente la libertad de éstos en nombre del desarrollo de aquel) que, sin tener una claridad total sobre lo que es la Policía, no hay modo de concebir el Derecho Público, y menos que nada el Derecho Administrativo, como algo armónico y completo por sí mismo".

Por otra parte, las técnicas de la actividad de policía se corresponden con el deber de colaboración de los ciudadanos en aspectos tan variados como la identificación de personas en el ejercicio de las actividades y los deberes de comunicación de tal ejercicio a criterio de las Administraciones competentes, deberes que van parejas al sometimiento de las inspecciones oportunas de acuerdo con la variada legislación sectorial que sea aplicable(23). Piénsese por ejemplo en la práctica de una actividad de vuelo con parapente, en un espacio protegido, que atraviese caminos públicos, que se practique desde una elevación del terreno calificado como zona arqueológica y cuente con la presencia de especies protegidas.

A los efectos de este trabajo, es conveniente dedicar un tratamiento diferenciado al régimen de intervención administrativa en la oferta del turismo de naturaleza y a quienes lo practican, pues no siempre se lleva a cabo a través de un tercero interpuesto. En el primer supuesto, nos encontramos con el ejercicio de la libertad de empresa y del cumplimiento de los requisitos que para su constitución se haya impuesto en cada Comunidad Autónoma(24).

En virtud de estas normas liberalizadores, muchas de las actividades anteriormente sometidas a autorización previa se pueden prestar acogiéndose a la llamada “declaración responsable” y a la “comunicación previa”, tal y como se prevé también en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas (LPAC) y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del régimen jurídico del sector público (LSP) (25).

Por otra parte, las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones públicas, mientras que sólo será exigible, bien una declaración responsable bien una comunicación para iniciar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente. Hay que subrayar que el hecho de exigir una declaración responsable, por lo contradictorio que puede parecer en un principio, supone la asunción de un riesgo de sanción y de pago de indemnizaciones por parte del interesado en exclusiva(26), cuestión que en las autorizaciones y concesiones administrativas hace que se invierta incluso esta posibilidad sobre la Administración competente al otorgarlas sin amparo jurídico e incluso cuando haya habido irregularidades conscientes y concertadas con el interesado, pues, legalmente, se habrá visto perjudicado por un acto administrativo ilegal.

De esta forma, el llamado turismo de la Naturaleza o el turismo activo(27) cuenta con la oferta de múltiples empresas que han de tener en cuenta que el libre establecimiento y la prestación de servicios puede en ocasiones verse limitado por entenderse que se afecta a materias que entrañen un determinado régimen intensivo que conlleve la necesidad de expedirse una autorización para poder actuar en un determinados sector y en una determinada zona, independientemente del conjunto de licencias o concesiones de otro cariz que, no tanto en el origen de la actividad profesional sino en la prestación de servicios para un determinado espacio natural en aras del interés público, exijan licencia previa que ha de ser debidamente motivada y proporcional al fin exigido.

El criterio anterior lo ha establecido la STS, Sala 3ª, Sección 1ª, de 19 de noviembre de 2020, sobre la aplicación de la Directiva de Servicios a los apartamentos turísticos y la exigencia de una autorización municipal. Esta sentencia recoge la jurisprudencia europea de la STJUE, Gran Sala, de 22 de septiembre de 2020 (Gran Sala,), dictada en los asuntos acumulados C-724/18 y C-727/18 (Cali Apartments SCI y HX y le Procureur général près la cour d'appel de Paris y la Ville de Paris) y afirma los criterios interpretativos del art. 38 de la Constitución(28), los arts. 5 y 17.4 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado(29), y 3.11 de la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios.

La exigencia de autorización para el desarrollo a priori de actividades económicas, posee un carácter entonces residual, que sin embargo, cuenta con importantes excepciones basadas en la necesidad y proporcionalidad, que se entenderán que pueden concurrir(30) según los siguientes casos: respecto de los operadores económicos, cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación. El turismo en espacios naturales es obvio que está estrechamente ligado a las cuestiones ambientales, pero también lo está ante el orden público y la seguridad, especialmente ante las aglomeraciones en determinados lugares y momentos del turismo de masas, lo mismo que ocurre con la salud pública, por los residuos de toda clase que se produzcan.

Por otra parte, siempre bajo la oportuna motivación y oportunidad se puede exigir autorización, respecto de las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio de actividades económicas, cuando sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud pública y el patrimonio histórico-artístico, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación. No son pocos los casos en que el régimen de visitas cuenta con estas razones, del todo lógicas y comprensibles, para aplicar la normativa sectorial que limite su actividad desde el punto de vista de la conservación de lo que se visita y la eventual edificación o instalación que requiera una constatación previa del cumplimiento de la legalidad, en especial desde el punto de vista de la evaluación del impacto ambiental. Los supuestos son innumerables: aeródromos, aparcamientos, puntos de atraque, de acampada, creación de senderos, hostelería, zonas de avituallamiento y suministro, residuos, depuración de aguas, pistas deportivas o incluso teleféricos(31), solo por citar unas muestras.

Otro motivo para exigir una autorización administrativa se predica de aquellas situaciones en la que existan impedimentos técnicos inequívocos, como pueda ser la dificultad de acceso a un público general o la puesta en peligro del lugar que se desea visitar, por lo que incluso se pude cerrar el régimen de visitas.

Una importante causa por la que se puede excluir el régimen de la declaración responsable y el de la comunicación previa se basa en motivos en la escasez de recursos naturales, concepto jurídico indeterminado cuya limitación habrá de concretar y motivar, dado que todo lo material es finito y basta a veces para imponer un “ticket moderador”, con el empleo de tarifas reguladas, que reduzca las meras apetencias por bienes baratos cuyo bajo coste promueve por sí mismo el despilfarro, ya que a coste cero resulta una demanda infinita, siendo el agua un ejemplo paradigmático.

En estrecha relación con lo que acabamos de apuntar, contamos con la utilización del dominio público en sus más variados supuestos y dentro él con la llamada “escala de demanialidad”, que permite una intensidad de uso muy variable(32). Esta actividad de policía se suma a la propia, en ocasiones, de la derivada de la protección de los bienes de propiedad pública, pues abundan los casos en que el turismo de la Naturaleza se dirige a zonas de dominio público hidráulico, dominio público marítimo-terrestre, montes, caminos públicos, bienes comunales o vías pecuarias, por lo que hay que estar al régimen de utilización concreta de estos bienes demaniales y en su caso también a los patrimoniales. Gran parte del llamado turismo activo o de Naturaleza se practica en bienes públicos o hay que emplearlos para poder llevarlos a cabo en zonas privadas, por lo cual es necesario, en aras de la seguridad jurídica, conocer su detallado régimen.

III.1.2. La especial intervención administrativa en los casos de uso de bienes públicos por el turismo de la Naturaleza

En las siguientes páginas expondremos de modo conciso algunos de los diversos regímenes concretos del uso del medio natural en actividades turísticas. La legislación sectorial alcanza grandes niveles de detalle y por esta razón nos detendremos en algunos de los entornos más importantes del denominado dominio público natural, como las aguas continentales y la zona marítimo-terrestre, y también los bienes que sirven de caminos y las vías pecuarias, como ejemplos de infraestructuras destinadas al turismo de la Naturaleza y donde las Administraciones competentes, como titulares de estos bienes, ha de cuidarlos y defenderlos, a pesar del famoso dicho del que se les pueda calificar como un lejano y poco celoso propietario que más bien pueda tratarlos con desdén.

III.1.2.1. Las aguas continentales y sus usos turísticos

Si atendemos al caso de las aguas continentales de titularidad pública(33), los usos comunes, libres, se pueden aplicar de la mayor parte del dominio público hidráulico, tal y como establece el art. 50 de la Ley de Aguas(34), ya que todos pueden, sin necesidad de autorización administrativa y de conformidad con lo que dispongan las Leyes y Reglamentos, usar de las aguas superficiales, mientras discurren por sus cauces naturales, entre otros fines para beber o bañarse. Las limitaciones vienen dadas así por la normativa específica, generalmente de cariz sanitario en cuanto al establecimiento de zonas de baño en aguas interiores y las llamadas “piscinas naturales” muy demandadas en ciertas regiones y en manos usualmente de las entidades locales, donde hay que distinguir el uso por los particulares, por una parte, y por otra, la ocupación de bienes demaniales por los Ayuntamientos ribereños. No es raro encontrar, sin embargo, que muchas de estas instalaciones carecen de todo de autorización administrativa e incluso se levantan en zonas donde está prohibido el baño por la Administración sanitaria(35), lo cual supone una evidente puesta en riesgo del llamado turismo de Naturaleza.

En las mismas aguas continentales se llevan a cabo múltiples actividades relacionadas con la navegación y sus embarcaderos, como el piragüismo, la travesía de ríos en balsas y canoas, la navegación para la pesca recreativa o la vela, que se enmarca dentro de los llamados usos especiales del art. 51 del TRLA. En esta materia, como muestra del a veces complejo sistema competencial y las especialidades propias de cada régimen, se exige, no obstante, una declaración responsable ante el organismo de cuenca, ya sea autonómico o estatal, según se establece en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH)(36), con una incidencia especial de la normativa de especies invasoras con el fin de evitar su propagación a través de las embarcaciones, como el conocido mejillón cebra, o las limitaciones al uso de motores de explosión cuando se navegue en masas de agua que sirven para el abastecimiento humano(37). De modo especial, el RDPH añade que cuando el organismo de cuenca considere que la actividad descrita en la declaración es incompatible con los fines e integridad del dominio público hidráulico, notificará al interesado mediante resolución, de forma motivada y antes de que finalice el plazo previsto, la imposibilidad de llevar a cabo esta actividad y, especialmente considera que en el caso de actividades cuyo ejercicio esté sometido a un cupo, el declarante deberá comunicar a la autoridad administrativa, en su caso, su decisión de no realizar la actividad o su cese en el ejercicio de la misma.

En estrecha relación con la protección del dominio público hidráulico, las servidumbres ejercen un importantísimo papel en el acceso de visitantes a los espacios naturales, ya que la servidumbre de paso recorre longitudinalmente las riberas y el perímetro de embalses, lagos y lagunas y, por esta razón, cuenta con decenas de miles de kilómetros en nuestro país. El art. 6 del TRLA y del RDPH establecen que las márgenes de los terrenos que lindan con dichos cauces están sujetas en toda su extensión longitudinal a una zona de servidumbre de cinco metros de anchura para uso público y a una zona de policía de cien metros de anchura, en la que se condicionará el uso del suelo y las actividades que en él se desarrollen. Esta zona de servidumbre para uso público cuenta con los fines de protección del ecosistema fluvial y del dominio público hidráulico y, a los efectos turísticos(38), importa detallar que también está destinada al paso público peatonal y para el desarrollo de los servicios de vigilancia, conservación y salvamento, salvo que por razones ambientales o de seguridad el organismo de cuenca considere conveniente su limitación. También se emplea para el varado y amarre de embarcaciones de forma ocasional y en caso de necesidad(39).

Sin embargo, la degradación del dominio público hidráulico es a causa muchas veces de su ocupación ilegal, tanto por construcciones como por vallados y cercados. A este respecto, el art. 7.3 del RDPH afirma que con carácter general no se podrá realizar ningún tipo de construcción en esta zona salvo que resulte conveniente o necesaria para el uso del dominio público hidráulico o para su conservación y restauración. Solo podrán autorizarse edificaciones en zona de servidumbre en casos muy justificados, como es fácilmente comprensible, los puntos de atraque y edificaciones para el turismo fluvial indispensables si las condiciones del terreno impidieran levantarlas en otro lugar(40). Las edificaciones que se autoricen, por otro lado, se han de ejecutar en las condiciones menos desfavorables para la propia servidumbre y con la mínima ocupación, tanto en su suelo como en su vuelo. Deberá garantizarse la efectividad de la servidumbre, procurando su continuidad o su ubicación alternativa y la comunicación entre las áreas de su trazado que queden limitadas o cercenadas por aquélla.

Desde el punto de vista de los derechos patrimoniales de quienes usen los bienes demaniales, contamos con la concesión de aguas, que permite utilizar privativamente porciones de estos bienes públicos (art. 59 y ss. del TRLA) y puede exigirse a veces para, por ejemplo, levantar infraestructuras necesarias para la actividad turística, como tomas de agua, y que han de seguir la planificación hidrológica de la demarcación hidrográfica correspondiente y los criterios de explotación racional de los recursos hídricos. En la actualidad interesa destacar que, ante el abandono de obras hidráulicas que puedan ser empleadas para actividades recreativas y cuya concesión se ha extinguido por el mero transcurso del plazo concedido o por la falta de uso del fin concedido, se ha planteado el uso privativo por piragüistas para sus actividades, que, en cualquier caso, conllevaría el otorgamiento de la concesión de acuerdo con el orden de prelación de usos del plan hidrológico correspondiente(41). En otros caso, se emplean acuerdos con la Administración para adecuar la explotación hidroeléctrica a las necesidades turísticas, como los que tienen lugar en los Pirineos entre las compañías eléctricas titulares y la comarca del Pallars Sobirá (Lérida)(42).

III.1.2.2 El litoral y la zona marítimo-terrestre desde el punto de vista del turismo de la Naturaleza

La zona marítimo-terrestre es el lugar que acoge la principal oferta turística española, basad en la opción del sol y playa desde mediados del siglo XX. El litoral, a su vez, soporta una de las mayores densidades de población y ha sufrido una elevada degradación de sus elementos geológicos, biológicos y paisajísticos, lo que supone que, de modo relativo, el uso sostenible de lo que se ha salvado de la destrucción adquiera una importancia mayor. La zona marítimo-terrestre es, junto a las aguas continentales, la porción del dominio público que ha recibido un mayor tratamiento doctrinal históricamente, al que se ha de sumar el ordenamiento urbanístico, el de la navegación marítima, el de los puertos ya sean comerciales o deportivos y el de los espacios naturales.

La norma principal sectorial es la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC)(43), que recoge en su art. 1 el principio de la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre y el de la ribera del mar, considerando entre sus fines asegurar su integridad y adecuada conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección y restauración necesarias, así como garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público marítimo-terrestre, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas. También apunta a regular la utilización racional de estos bienes de acuerdo con su naturaleza, sus fines y con el respeto al paisaje, al medio ambiente y al patrimonio histórico, y conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas y de la ribera del mar.

Los principales instrumentos administrativos para la adecuada utilización de la zona del dominio público marítimo-terrestre (ZMT) son en primer lugar el deslinde(44), que se encuentra ejecutado en la mayor parte del litoral(45). Su importancia radica en la especial protección que ya desde el plano constitucional se le da a la ribera del mar(46) y por tanto, como contrapunto hay que contar con la oportuna seguridad jurídica a la hora de delimitar el ejercicio de los derechos públicos y privados a una y otra banda del deslinde practicado. En cuanto a la ZMT, se dan asimismo los tres niveles de uso por terceros: el uso común, el uso especial y el privativo. De esta forma, el art. 31 de la LC dispone que la utilización del dominio público marítimo-terrestre y, en todo caso, del mar y su ribera será libre, pública y gratuita para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquél, tales como pasear, estar, bañarse, navegar, embarcar y desembarcar, varar, pescar, coger plantas y mariscos y otros actos semejantes que no requieran obras e instalaciones de ningún tipo y que se realicen de acuerdo con las leyes y reglamentos o normas sectoriales(47).

Junto a esto, los usos que tengan especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad y los que requieran la ejecución de obras e instalaciones sólo podrán ampararse en la existencia de reserva, adscripción, autorización y concesión, con sujeción a lo previsto en la LC y la normativa sectorial como la hostelera o la portuaria, sin que pueda invocarse derecho alguno en virtud de usucapión, cualquiera que sea el tiempo transcurrido en virtud del principio de imprescriptibilidad e inalienabilidad de los bines demaniales. De manera muy importante, únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, es decir, que las Demarcaciones de Costas y el Ministerio competente habrán de exigir su instalación fuera de la ZMT siempre que sea factible su construcción o instalación fuera de ésta. Obviamente, los pantalanes y puertos han de estar necesariamente, al menos en parte, en contacto con el mar y el art. 47 del Reglamento de Costas recoge en este sentido “las instalaciones deportivas descubiertas” que afectan a la ribera del mar.

La influencia del dominio público en el litoral sobre los predios colindantes conlleva la imposición de la llamada servidumbre de tránsito(48), que cuenta con una franja de seis metros, paralela a la costa medida tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar, la cual ha de dejarse permanentemente expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento, salvo en espacios especialmente protegidos. En lugares de tránsito difícil o peligroso dicha anchura podrá ampliarse en lo que resulte necesario, hasta un máximo de veinte metros. En cualquier caso, la zona de servidumbre podrá ser ocupada excepcionalmente por obras a realizar en el dominio público marítimo-terrestre, por lo que se sustituirá por otra nueva en condiciones análogas, pudiendo ocuparse para la ejecución de paseos marítimos. La obligación de dejar expedita la zona de servidumbre de tránsito se refiere tanto al suelo como al vuelo y afecta a todos los usos que impidan la efectividad de la servidumbre(49). Dados los problemas del acceso al mar y su ocasional impedimento por los propietarios de los predios colindantes con la ZMT(50), se establecen en la doctrina general del dominio público diversas servidumbres, como la servidumbre de acceso al mar(51). La servidumbre de acceso público y gratuito al mar recae sobre los terrenos colindantes o contiguos al dominio público marítimo-terrestre, en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y finalidad del acceso. Con el fin de asegurar el uso público del dominio público marítimo-terrestre, los planes y normas de ordenación territorial y urbanística del litoral establecerán, salvo en espacios calificados como de especial protección, la previsión de suficientes accesos al mar y aparcamientos, fuera del dominio público marítimo-terrestre, que deberán estar señalizados y abiertos al uso público a su terminación. Se ha previsto que en las zonas urbanas y urbanizables, los de tráfico rodado deberán estar separados entre sí, como máximo, quinientos metros, y los peatonales, doscientos metros, cuestión del todo criticable pues facilitar en exceso el aparcamiento y la afluencia de visitas supone poner en riesgo precisamente lo que se ha de proteger.

Existen por lo demás unas prohibiciones generales de gran importancia para el turismo en la Naturaleza y para la conservación de la costa, que son las relativas al estacionamiento y la circulación no autorizada de vehículos, así como los campamentos y acampadas(52), es decir, tanto la actividad libre como la organizada en recintos. Es importante en otro aspecto distinguir entre las consideradas playas no urbanizadas y aquéllas que sí han sido transformadas por el desarrollo urbano, pues existen diferencias en el régimen de ocupación y uso de las playas atendiendo a su naturaleza. Con el ánimo de proteger el litoral, se ha previsto que se dote a los tramos naturales de las playas de un elevado nivel de protección que restrinja las ocupaciones, autorizando únicamente las que sean indispensables o estén previstas en la normativa sectorial, como puede ser el supuesto del uso de la playa de Doñana, en el Parque Nacional, para su uso peatonal y excepcionalmente para su uso por las visitas guiadas en vehículos.

La ocupación y uso de los tramos urbanos de las playas ha de garantizar una adecuada prestación de los servicios que sea compatible con el uso común, lo cual a veces puede resultar problemático ante la alta densidad de usuarios en períodos vacacionales(53). En efecto, la LC establece que en los tramos urbanos podrá autorizarse la celebración de aquellos eventos de interés general con repercusión turística que cumplan los requisitos que se establezcan, en particular, los relativos a superficie y tiempo de ocupación física, así como la adopción de todas las medidas preventivas tendentes a evitar cualquier afección ambiental y a garantizar el mantenimiento del tramo de playa en el estado anterior a la ocupación. Se prevé también que, una vez finalizada la ocupación, se proceda de manera inmediata al levantamiento de las instalaciones, a la completa limpieza del terreno ocupado y a la ejecución de las demás actuaciones precisas para asegurar la íntegra conservación de la playa.

Siguiendo el régimen clásico de la autorización, el art. 51 de la LC(54) somete a autorización previa las actividades en las que, aun sin requerir obras o instalaciones de ningún tipo, concurran circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad, y asimismo la ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones desmontables(55) o con bienes muebles, que puedan usarse por ejemplo en el turismo de la Naturaleza o en actividades deportivas(56) de lo más variado en el medio natural, como carreras o celebración de competiciones.

En cuanto al régimen concesional, y de modo correlativo a lo dispuesto sobre las instalaciones desmontables sujetas a autorización, la LC exige el otorgamiento de una concesión demanial a toda ocupación privativa de los bienes de dominio público marítimo-terrestre con obras o instalaciones no desmontables(57). Es de importancia destacar a los efectos del acceso al medio natural que nunca se podrá impedir al ejercicio de las funciones públicas de autoridad ya que se ha de garantizar en estos terrenos el libre acceso y tránsito de las autoridades y funcionarios competentes cuando fuera necesario por razones de defensa nacional, de salvamento, seguridad marítima, represión del contrabando y para el ejercicio de las funciones de policía de dominio público marítimo-terrestre. En el supuesto de accidente en el mar, o cuando por razones de seguridad en el tráfico marítimo sea necesario para la salvaguardia de las personas y las embarcaciones, se podrán depositar en los terrenos objeto de concesión, las embarcaciones y sus pertrechos. Lo cual significa que, por ejemplo, el empleo privativo de rampas, pantalanes, zonas de desembarco, de construcciones auxiliares o cualquier otra siempre habrá de someterse a estos principios de utilización pública de interés general. La LC es muy concreta en cuanto al régimen de aprovechamiento y extinción concesional, cuando se decidirá sobre el levantamiento de las obras e instalaciones con el fin de recuperar la ZMT(58).

Por lo que respecta al uso de las playas, el Reglamento de Costas se dedica en extenso a su régimen de utilización(59), cuyas principales características se basan en su uso y acceso preferentemente público, salvo lo dispuesto en las concesiones y en las reservas demaniales, con la excepción de que por razones de policía, de economía u otras de interés público, debidamente justificadas, se autoricen otras modalidades de uso, como las restricciones de aforos por motivos ambientales y de seguridad, siendo el caso de algunas playas en España que se exponen este trabajo. Asimismo, se regulan los eventos turísticos de interés general, limitados a los tramos urbanos de las playas como los declarados de interés turístico internacional, nacional, regional o local, por el órgano competente, así como los eventos deportivos o culturales que, aun celebrándose de forma esporádica, tengan repercusión nacional o internacional, para lo cual el Ayuntamiento promotor habrá de solicitar autorización con informe favorable del órgano competente de la comunidad autónoma, acompañada de una memoria técnica. Esto es del todo comprensible, pues por definición la asistencia masiva implica degradación de las condiciones naturales de las playas(60), a pesar de la previsión de la adopción de todas las medidas preventivas tendentes a evitar cualquier afección ambiental y a garantizar el mantenimiento del tramo de playa en el estado anterior a la ocupación, a lo que se suma la garantía que el promotor deberá depositar para asegurar el cumplimiento de dichas medidas preventivas y, en su caso, la ejecución subsidiaria de los trabajos de levantamiento de las instalaciones, la limpieza completa del terreno ocupado y demás actuaciones precisas para asegurar la integridad de la playa. Con mayor detalle se prevé el uso de los denominados tramos naturales de las playas, especialmente respecto de su superficie, el porcentaje ocupado de la playa en pleamar, la distancia de otras instalaciones, los vertidos y la reposición de la playa a su estado anterior(61).

En cuanto a las actividades deportivas, el Reglamento de Costas prevé un régimen privilegiado para aquellas promovidas por una federación deportiva de carácter náutico(62). Así, las concesiones y autorizaciones de estas características únicamente podrán otorgarse en tramos urbanos de playa, con las instalaciones ubicadas preferentemente fuera de éstas y, cuando no sea posible, se situarán en los extremos de la playa, adosadas al límite de aquélla. Como es obvio, los usos permitidos en estas instalaciones serán los estrictamente necesarios para realizar la actividad deportiva náutica, sin que las construcciones y otros elementos, que habrán de adaptarse al entorno, excedan de trescientos metros cuadrados, excluida la zona de varada. En ningún caso se permiten instalaciones destinadas a actividades deportivas no náuticas(63).

Por último, el acceso peatonal, el rodado y la acampada son tres de las principales preocupaciones para la buena gestión de la ZMT. Como regla general, están prohibidos en las playas el estacionamiento y la circulación no autorizada de vehículos, así como los campamentos y acampadas, que abarca toda la ZMT(64), salvo obviamente las oportunas concesiones demaniales y las sectoriales que les sean de aplicación, como las actividades de campamentos en espacios protegidos. De especial mención es la que se refiere al desalojo inmediato por parte de quienes practiquen la acampada libre por el mero requerimiento verbal de la autoridad pública, sin perjuicio de la instrucción de expediente sancionador cuando sea procedente y el empleo de la fuerza pública(65).

Esta normativa general cuenta con múltiples ejemplos concretos donde la intervención administrativa es mucho más intensiva cuando la fragilidad del medio que se visita obliga incluso a prohibir totalmente el acceso a pie de forma libre(66). Siguiendo el criterio de la aplicación de la norma especial sobre la general, habrá que estar a la más específica para conocer en toda su amplitud el régimen de visitas y usos turísticos.

III.1.2.3 El uso de los caminos y vías pecuarias para fines turísticos

Por definición, el turismo implica el movimiento de personas, tránsito que ha de hacerse por las vías adecuadas para evitar tanto la masificación como el daño a los elementos naturales del paisaje que puedan verse afectados. Por tanto, el control de las vías de acceso conlleva en la práctica la defensa efectiva de los espacios cuya gestión se pretende que sea respetuosa ambientalmente y su calificación jurídica y régimen de uso condicionará el acceso a los elementos demaniales o privados objeto de las visitas turísticas, como los montes, aguas o costas. Queda por tanto en manos de la Administración imponer restricciones más o menos laxas o más o menos restrictivas al uso de las vías de comunicación, contando incluso con que la mera declaración de un espacio protegido cuente con los fines últimos de promover el turismo.

Uno de los conflictos más acusados y generalizados es de la naturaleza pública o privada de los caminos(67) y su uso por el público en general. Dadas las discrepancias existentes entre el Registro de la Propiedad, el Catastro y los diferentes registros de bienes públicos, especialmente los municipales, se discute en múltiples ocasiones tanto su titularidad como las limitaciones de acceso por cuestiones turísticas, ambientales o incluso religiosas como las romerías. Los problemas derivados de esta situación no han hecho sino crecer por mor del abandono rural y la pérdida de los usos tradicionales de carácter agropecuario o forestal, pues esta falta de uso abunda en la confusión sobre quiénes son los titulares de los caminos vecinales o particulares, especialmente cuando la declaración de un espacio natural protegido da pie a considerar públicos estos bienes y se provoca la confusión entre un “uso turístico derivado de un régimen de visitas y, por otro lado, uso público, [que] a lo que lleva es a una inflación desmesurada del dominio público y, por ende, a un efecto confiscatorio de la propiedad privada prohibido por nuestra Constitución”(68).

Las principales cuestiones que se predican del uso de los caminos derivan del posible cerramiento por parte de quienes alegan ser sus titulares privados. No es desconocido que existen innumerables casos en que los caminos públicos han sufrido usurpaciones y también otros en los que sin tener en cuenta el ordenamiento civil se imponen medidas que vulneran derechos de propiedad privada(69). Las limitaciones de acceso, por tanto, pueden tener su causa en cuestiones propias del Derecho Civil, como las que acogen el derecho al cerramiento por los dueños del predio que atraviesa el camino(70), pero puede verse favorecida por la existencia de servidumbres en favor de bienes de propiedad pública, algunas de las cuales ya hemos analizado, o a favor de otros predios de titularidad privada. La servidumbre privada, entendida como el gravamen impuesto sobre un predio en beneficio de otro perteneciente a distinto dueño(71), conlleva en el caso de la servidumbre de paso(72) el que el propietario de una finca o heredad, enclavada entre otras ajenas y sin salida a camino público, tenga derecho a exigir paso por las heredades vecinas, previa la correspondiente indemnización(73). Este puede ser el caso de ejercicio del derecho de paso a fincas privadas sobre otras que puedan albergar alojamientos turísticos o deportivos en el medio natural.

Sin embargo, los problemas de acceso se dan especialmente cuando de caminos vecinales en sentido estricto se trata. La doctrina los distingue así de otros tipos de caminos: “La doctrina y la jurisprudencia han precisado que los caminos rurales son aquellos de titularidad y competencia municipal que facilitan la comunicación directa con pueblos limítrofes, pequeños núcleos urbanos o simples fincas de distintos propietarios. Dentro de este concepto cabe distinguir los caminos vecinales, aquellos que enlazan unas vecindades con otras, de los propiamente rurales, que constituyen vías de servicio para las heredades, y dentro de estos últimos, los hay que sirven a grandes unidades de cultivo y otros que sólo constituyen servidumbres necesarias de paso para determinadas fincas. Solo los caminos vecinales que enlazan unas vecindades con otras y rurales que constituyen vías de servicio en sentido estricto, y no tienen la condición de servidumbre necesaria de paso, son caminos públicos, mientras que las servidumbres típicas de fincas no tienen carácter público y su uso y demás extremos se regirán por el Código Civil”(74).

Todo lo dicho en cuanto a su uso normal, entendido sin otras limitaciones más que las derivadas de su titularidad, a lo que habrá de sumarse todas aquellas otras de corte ambiental, que puedan establecer, de acuerdo con la capacidad de carga determinada el número y el modo de tránsito, especialmente desde el punto de vista del empleo de vehículos a motor, algunos de cuyos ejemplos ilustran este trabajo.

Distinto régimen jurídico cuenta el de las vías pecuarias, en cuyo origen remoto se consideraban como servidumbres de paso de ganados pasando luego al patrimonio municipal, al nacional y ahora al autonómico. Dado el declive de la ganadería y un elevado grado de destrucción y usurpación de estos caminos ganaderos, la Ley 3/1995, de 23 de Vías Pecuarias (LVP) , ampara otros usos compatibles y complementarios con el principal(75), como puedan ser la circulación de vehículos motorizados que esté vinculada a una actividad de servicios, como los de guías o turismo, sujetos a una declaración responsable. Igualmente, se permite el paseo, la práctica del senderismo, la cabalgada y otras formas de desplazamiento deportivo sobre vehículos no motorizados siempre que respeten la prioridad del tránsito ganadero, pudiéndose establecer sobre terrenos de vías pecuarias instalaciones desmontables que sean necesarias para el ejercicio de estas actividades, piénsese por ejemplo en puestos de avituallamiento o lugares de observación de fauna.

Se prevén también algunas restricciones temporales ex lege si algunos de estos usos en terrenos de vías pecuarias puedan implicar su incompatibilidad con la protección de ecosistemas sensibles, masas forestales con alto riesgo de incendio, especies protegidas y prácticas deportivas tradicionales, máxime si atraviesan espacios naturales protegidos. Como puede fácilmente entenderse, el auge de los vehículos todoterrenos, los quads y las motocross, suponen un grave factor de deterioro de la fauna, flora y el propio medio de las vías pecuarias, de ahí la razón de su exclusión por la LVP.

III.2. La planificación como instrumento jurídico primordial en el uso turístico del medio natural

Hasta aquí hemos analizado un conjunto diverso de regímenes jurídicos que tratan el uso de elementos patrimoniales que se emplean para el acceso y tránsito de quienes visitan el medio natural. Teniendo en cuenta además el principio de la aplicación de la capacidad de carga o capacidad de acogida, la previsión de la actuación pública se plasma en el empleo de diversos mecanismos instrumentales como la planificación. Esta planificación es el estadio actual de una serie de intervenciones en el medio natural respecto del flujo de visitantes. Recordamos que en una primera etapa(76), a principio del s. XX se promovía el acceso a los lugares declarados parques nacionales, como un ejemplo de disfrute del paisaje, a lo que se sumó el fomento de actividades lúdicas y deportivas. Es ya a mediados del siglo pasado cuando se levantan en las escasas zonas protegidas o de interés natural en España bajo el criterio de la Administración diversas infraestructuras como las áreas recreativas, zonas de acampada o incluso las populares barbacoas. A finales del s. XX es cuando observamos que los nuevos criterios de gestión ambiental apuestan por la educación y por el sometimiento de la afluencia del público a criterios racionales de gestión, terminando recientemente con la evaluación del impacto del turismo de Naturaleza o turismo activo, incorporando la iniciativa privada, al principio desde el punto de vista de cada uno de los espacios naturales considerado de forma aislada y más tarde previendo la gestión en red de los espacios naturales, según los criterios del turismo sostenible que hemos descrito al principio de este trabajo(77) y la llamada capacidad de acogida.

Dicha capacidad de acogida o de carga, que cuenta con antecedentes en los estudios biológicos sobre los límites de poblaciones animales en un determinado territorio y tiempo, se ha definido como o el “máximo grado de uso recreativo que un sitio silvestre puede recibir de forma que se mantenga la conservación a largo plazo”(78), siendo obvio el problema de la cuantificación y distribución de este límite de acuerdo con los distintos usos y su intensidad, lo cual va más allá del uso de un mero criterio numérico, sino cualitativo. De esta manera, se han propuesto diversas tipologías según el criterio preferente que se quiera atender(79), como la llamada “capacidad de carga física”, o relación simple entre el espacio disponible y la necesidad normal de espacio por visitante; al mismo tiempo, se habla de “la capacidad de carga real” atendiendo a las posibles reducciones por las características concretas del lugar y, por último, se acoge el criterio de la “capacidad de carga efectiva o permisible” o límite aceptable de uso según la capacidad de gestión del espacio natural. En consecuencia, la buena gestión de un espacio natural desde el punto de vista turístico habrá de seguir los criterios de cálculo de estos tipos de capacidad de carga y plasmarlos en sus instrumentos de planificación territorial y de uso, con el fin además de que no se adopten de forma arbitraria y supongan una intromisión ilegítima ni en los derechos e intereses legítimos de los titulares de los terrenos y servicios afectados ni en los de las personas que visitan el medio natural. Es decir, no son meros instrumentos o datos materiales sino que tienen la virtualidad de vincular la actuación de los poderes públicos. A pesar de lo dicho, queda mucho camino por recorrer para lograr un amplio grado de desarrollo en la planificación de los espacios naturales en este sentido(80).

En esta sección nos detendremos en los aspectos ambientales del turismo desde el análisis estricto de la gestión del medio natural. Desde el punto de vista del turismo, el RD 416/2014, de 6 de junio, por el que se aprueba el Plan sectorial de turismo de naturaleza y biodiversidad 2014-2020 .

Este plan recoge datos sobre las visitas destinadas a los espacios naturales y el análisis de la implantación de este tipo de turismo, especialmente en las zonas protegidas por la Red Natura 2000, tanto en tierra firme como en el mar, y promueve la colaboración entre las Administraciones competentes y las empresas del sector(81). Como es obvio, carece de contenido imperativo e incorpora las características propias de la planificación que no crea obligaciones jurídicas, aunque refleja los datos más importantes del sector e incorpora los principales criterios de sostenibilidad ambiental del turismo. El plan, por otra parte, promovió la consecución de varios objetivos por medio de diversas acciones, que son(82):

Desde el punto de vista jurídico, sin embargo, lo que nos interesa es estudiar la vinculación de la gestión del medio natural y los diversos usos turísticos de los que pueda ser objeto. En España, la principal norma nacional que regula estos instrumentos específicos de intervención y de autoridad es la LPNB y a ella nos remitimos para describir los instrumentos jurídicos indispensables a tener en cuenta. Como desarrollo del art. 45 de la CE, la LPNB habla (art. 4) de la función social y pública del patrimonio natural y la biodiversidad. De esta manera, se reconoce que el patrimonio natural y la biodiversidad desempeñan una función social relevante por su estrecha vinculación con el desarrollo, la salud y el bienestar de las personas y por su aportación al desarrollo social y económico, al igual que en la planificación y gestión de los espacios protegidos y la conservación de los hábitats y las especies, se fomentarán los acuerdos voluntarios con propietarios y usuarios de los recursos naturales, así como la participación de la sociedad civil en la conservación de la biodiversidad. Esto es, la postura oficial actúale se aleja un tanto del dirigismo y el protagonismo de los poderes públicos y se reconoce un cierto papel a representar por los particulares, especialmente en lo relativo a la custodia del territorio(83) y al uso público del medio natural.

La intervención administrativa en la esfera de las visitas de los particulares al medio natural cuenta como instrumento esencial, que delimita la actividad administrativa, el llamado plan de ordenación de recursos naturales, que pueden abarcar mucho más que los espacios naturales protegidos en sentido estricto. En efecto, con sólidos antecedentes en la normativa anterior(84) el art. 16 de la LPNB establece que los recursos naturales y, en especial, los espacios naturales a proteger, son objeto de planificación con la finalidad de adecuar su gestión a los principios inspiradores de la propia LPNB, los cuales influyen de modo directo en el turismo sostenible, puesto que éste ha de supeditarse al mantenimiento de los procesos ecológicos, no solo ya respecto de determinadas especies o poblaciones y de elementos físicos, visión estática de la Naturaleza muy rudimentaria que se ha entendido fracasada, sino también con vistas a la conservación de la biodiversidad y la geodiversidad. Asimismo, se ha de prever el uso ordenado del patrimonio, acudiendo al concepto de pérdida neta de biodiversidad, con especial atención a valores inmateriales como el del “paisaje”, de obvio interés para las actividades turísticas y residenciales(85). En caso de conflicto, el ordenamiento opta por la prevalencia de los instrumentos de protección ambiental, como los planes de ordenación de los recursos naturales (arts. 17 y 19 de la LPNB), sobre los territoriales y urbanísticos, como ya se recogió en la normativa anterior y es ya un principio asentado en nuestro Derecho frente a la transformación urbanística, siempre bajo el principio de cautela.

Por otra parte, el art. 18 de la LPNB incluye como objetivo a integrar en los planes de ordenación de los recursos naturales el identificar la capacidad e intensidad de uso del patrimonio natural y la biodiversidad y geodiversidad y determinar las alternativas de gestión y las limitaciones que deban establecerse a la vista de su estado de conservación. Es el plan de ordenación de recursos el marco dentro del que se ha de actuar, ya que son el instrumento específico para la delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con el resto del territorio, de los sistemas que integran patrimonio y los recursos naturales de un determinado ámbito espacial, con independencia de otros instrumentos que pueda establecer la legislación autonómica. Y el criterio científico que se emplea es el de la funcionalidad ecológica, dinámica y cambiante, por lo que esta planificación ha de señalar los regímenes de protección que procedan para los diferentes espacios, ecosistemas y recursos naturales, al objeto de mantener, mejorar o restaurar los ecosistemas, su funcionalidad y conectividad. A ello se le añade el que habrán de prever y promover la aplicación de medidas de conservación y restauración de los recursos naturales y los componentes de la biodiversidad y geodiversidad que lo precisen y, en todo caso, tendrán que contribuir al establecimiento y la consolidación de redes ecológicas compuestas por espacios de alto valor natural, que permitan los movimientos y la dispersión de las poblaciones de especies de la flora y de la fauna y el mantenimiento de los flujos que garanticen la funcionalidad de los ecosistemas(86).

Estos son los requisitos generales más importantes que condicionan pues el acceso al medio natural y el turismo de la Naturaleza dado el carácter imperativo de los planes de ordenación sobre cualquier otro instrumento urbanístico o territorial, puesto que cuando los instrumentos de ordenación territorial, urbanística, de recursos naturales y, en general, física, existentes resulten contradictorios con estos planes de ordenación de recursos naturales deberán adaptarse a éstos y con carácter transitorio, en cuanto tal adaptación no tenga lugar, las determinaciones de los planes de ordenación de recursos naturales se aplicarán, en todo caso, prevaleciendo sobre dichos instrumentos. No solo tienen supremacía jurídica sobre aquéllos, pues los planes de recursos naturales serán determinantes respecto de cualesquiera otras actuaciones, planes o programas sectoriales, los cuales sólo podrán contradecirlos o no acoger su contenido “por razones imperiosas de interés público de primer orden”, un criterio jurídico ampliamente tratado por la jurisprudencia del TJUE sobre la evaluación del impacto ambiental de proyectos que permita identificar, describir y evaluar de manera apropiada sus efectos directos, indirectos y acumulativos(87).

De modo concreto, el art. 31 de la LPNB cita, respecto de los parques(88), que en ellos podrá facilitarse la entrada de visitantes con las limitaciones precisas para garantizar la protección de aquéllos y los derechos de los titulares de los terrenos en ellos ubicados. Esta previsión garantista no supone, como es fácilmente comprensible el que cesen los problemas. Así, no son pocos los conflictos que se suscitan. Uno conocido es el del uso, como turismo religioso, de las vías pecuarias y caminos que jalonan Doñana, por decenas de miles de personas y que se dirigen en peregrinación cada año a la conocida ermita de El Rocío, empleadas como vías de acceso del quizá el espacio natural más representativo de España, actividades que en todo caso han de respetar los criterios científicos de conservación(89).

Los criterios científicos que han de incluir los planes de recursos naturales tienen que recoger (art. 20 de la LPNB) la delimitación del ámbito territorial objeto de ordenación, y la descripción e interpretación de sus características naturales; el inventario y definición del estado de conservación, con un diagnóstico del mismo y una previsión de su evolución futura; la determinación de los criterios para la conservación, protección, restauración y uso sostenible de los recursos naturales y, en particular, de los componentes de la biodiversidad y geodiversidad; la aplicación, en su caso, de alguno de los regímenes de protección de espacios naturales; una memoria económica acerca de los costes e instrumentos financieros; la identificación de medidas para garantizar la conectividad ecológica y el establecimiento de los criterios de referencia de las diversas políticas sectoriales que inciden en el ámbito territorial de aplicación del plan, para que sean compatibles con los objetivos de conservación del patrimonio natural y la biodiversidad. Una de estas políticas sectoriales, evidentemente, es el turismo. Pero nos interesa destacar sobremanera el que por lo que respecta al objeto de este trabajo, se habrán de incluir las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades turísticos hayan de establecerse en función de la conservación de los componentes del patrimonio natural y la biodiversidad. Esto es, prima la biodiversidad y cede, en caso de conflicto el uso turístico(90).

Es más, se aplican algunas precauciones o cautelas, dado que (art. 23 de la LPNB) durante la tramitación de un plan de ordenación de los recursos naturales o delimitado un espacio natural protegido y mientras éste no disponga del correspondiente planeamiento regulador, no podrán realizarse actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica que pueda llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos de dicho plan. A su vez, iniciado el procedimiento de aprobación de uno de estos planes y hasta que ésta se produzca no podrá reconocerse a los interesados la facultad de realizar actos de transformación de la realidad física, geológica y biológica, sin informe favorable de la Administración actuante.

Hay que subrayar el importante hecho de que la planificación de muchos espacios naturales protegidos todavía no se ha publicado(91) o adolece de importantes defectos de cara a la conservación de los elementos por los que fueron declarados, los llamados “parques sobre el papel”. De todas formas, la legislación prevé el turismo en los principales espacios protegidos. La Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, establece en su art. 36 la colaboración administrativa con los titulares de derechos dentro de los límites de cada parque nacional y sus zonas periféricas, al considerar que tendrán capacidad para desarrollar actividades económicas y comerciales, en especial, relacionadas con el uso público y actividades de turismo rural, teniendo en cuenta que dichas actividades deberán basarse en los recursos y valores naturales del parque nacional y en el acceso, disfrute, conocimiento y difusión de los mismos, y contribuirán a su conservación, para lo cual podrán utilizar la imagen del parque nacional en los términos que se acuerde: un ejemplo de que los espacios protegidos son un reclamo para el turismo.

En su desarrollo, se publicó el RD 389/2016, de 22 de octubre, por el que se prueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales (92). Bajo estas premisas e incluso mucho antes de su aprobación, se ha optado por el fomento de empresas locales que se encargan de las visitas organizadas a los parques nacionales, siendo el caso Doñana uno de los más conocidos(93), a lo que se suma la infraestructura de los centros de visitantes, puntos de información, creación y señalización de rutas, observatorios, aulas de educación ambiental, áreas recreativas o merenderos.

Otra cuestión que se relaciona con lo que acabamos de apuntar en este apartado es la protección derivada de la presencia objetiva de los hábitats y especies de la DH, se encuentren o no en territorios formalmente declarados dentro de la conocida como Red Natura 2000. El acceso al medio natural como modalidad turística habrá de tener en cuenta en todo caso los objetivos de conservación sobre cada especie y hábitat en concreto, según se establezcan en los diferentes anexos de la DH y con independencia de lo que haya podido establecer una declaración ambiental al respecto, algo que es muy diferente de la correcta evaluación de los efectos de proyectos en una especie determinada, cuestión que a menudo se confunde en relación con estos distintos regímenes jurídicos. La instalación de miradores, la apertura de caminos o teleféricos, infraestructuras hoteleras o residenciales habrán de respetar, como es obvio, la normativa concreta y la zonificación oportuna, máxime de modo precautorio cuando se trate de Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) con vistas a su declaración como Zonas Especiales de Conservación (ZEC).

Recordamos a su vez que los criterios de la DH son muy estrictos y otorgan primacía a la conservación de hábitats y especies. Es más, si se aprecian efectos perjudiciales ocasionados fuera de los lugares declarados como Red Natura 2000 y que lleguen a perjudicarles, también se aplicará la DH(94) y a pesar incluso de afectarles en un mínimo porcentaje. Traemos a colación el régimen jurídico de la DH y su interpretación por el Tribunal de Justicia de la UE, donde rigen los valores de conservación de la misma y la “obligación de no deterioro” del art. 6.2 de la DH. Es decir, ha de someterse los proyectos a estas evaluaciones de los efectos sobre la conservación de las especies, siendo indiferente que un citado proyecto pueda estar excluido de la normativa de procedimiento de evaluación ambiental o suponga la más mínima modificación o efecto en las especies y hábitats protegidos por la DH, como afirma la STJUE de 26 de mayo de 2011, C-538/09, Comisión/Bélgica. Es más, la existencia de un mero riesgo de afección vulnera el principio de la no afección al estado de conservación favorable de los bienes jurídicos protegidos por la DH (STJUE de 24 de noviembre de 2011, C-404-09, Comisión/España, "Minas del Alto Sil"). Todo sin perjuicio de la obligación de cumplir el art. 6.3 de la DH, que excluye la cuestión socioeconómica a la que tan cara es la promoción del turismo de la Naturaleza y su eventual masificación sin hacerse mayores preguntas desde instancias públicas y privadas.

IV. SUPUESTOS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL TURISMO DE LA NATURALEZA RESPECTO DE LA AFLUENCIA DE VISITANTES

Como ya hemos advertido en diversas ocasiones, hay que conocer de antemano las posibilidades de acceso a un lugar y practicar determinadas actividades recreativas, deportivas y de ocio(95) por parte de los visitantes que, según sea el caso, puedan acceder por sí solos al medio natural o a través de las empresas que contraten. Al respecto, nos enfrentamos ante una cuestión jurídica de gran importancia, que es la posible existencia en la más que variopinta legislación turística de las Comunidades Autónomas de barreras a la libertad de empresa, la defensa de la competencia y el libre establecimiento, al respeto del principio de unidad de mercado y a la legislación de contratos del sector público respecto de las políticas públicas sobre el acceso de los visitantes a los espacios protegidos(96).

A modo ilustrativo expondremos algunos casos de interés que ilustran, junto a los ya ofrecidos a lo largo de este estudio, las tensiones existentes entre el libre tránsito de visitantes y sus limitaciones.

Por citar el quizás más señero de nuestros espacios protegidos, en el caso de Doñana existen empresas bajo el régimen de concesión y autorización, siendo el primero el aplicable a las visitas al interior del parque, contándose con algunas concesiones de principios de los años ochenta. Otro problema importante, desde el punto de vista de los prestadores de los servicios turísticos y el de las garantías debidas a los turistas, es el del elevado intrusismo profesional existente, sometido a un muy diferente régimen según la región y que se confunde a menudo con las profesiones de monitor deportivo o de ocio. A este último respecto, recientemente se ha aprobado el RD 402/2020, de 25 de febrero, por el que se establece el título de técnico en guía en el medio natural y de tiempo libre y se fijan los aspectos básicos del currículo, del que se espera que se aplique para poner orden en el sector y reducir la competencia desleal existente. Dado que turismo activo y turismo de la Naturaleza muchas veces se confunden, el intrusismo, la falta de pericia e incluso la irresponsabilidad y la mala fe pueden dar lugar a graves accidentes y la asunción de riesgos personales inasumibles por sus clientes, los cuales en ocasiones pueden carecer de la preparación física oportuna para resistir las exigencias de un viaje de aventura. La exigencia de la suscripción de una póliza de seguros por parte de estas empresas es algo necesario, pero no suficiente, que distinga por la gravedad del riesgo y cubra el rescate, traslado y asistencia derivados de los accidentes(97).

Las actividades empresariales y particulares no pueden sin embargo dejar de cumplir la normativa de cada espacio natural, sea estrictamente protegido bajo una figura concreta o no, así como la urbanística y la local que regule en cada término municipal ciertos usos que podríamos denominar turísticos. Caracterizan como hemos visto esta reglamentación lo heterogéneo de las medidas(98), pero que poseen las pautas comunes de establecer cupos o por fechas concretas, teniendo en cuenta a su vez una más que variopinta interpretación del concepto de capacidad de carga(99). Por ejemplo, hay medidas muy sencillas, como el de simples restricciones al acceso mediante el tráfico rodado a lugares como la Pedriza, en el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, con un cupo de 270 vehículos al día. Medidas similares se aplican en el Parque Nacional de los Picos de Europa en el acceso a los lagos de Covadonga, dependiendo también de la temporada del año, en la que solo se permite el transporte público con el fin de limitar el acceso libre con vehículos de motor(100).

Esta es una cuestión de especial preocupación para los gestores del medio natural, dado los efectos perniciosos en la afluencia y alcance de la masificación de las visitas en espacios naturales, como el aumento de riesgos de incendios, la proliferación de basuras e incluso el riesgo de incendios. Básicamente se basa en un sistema de limitaciones generales y de autorizaciones expresas, con algunas excepciones como la celebración de pruebas de rallies o trial, cuestión criticada por la discriminación que supone frente a otros usuarios(101). La Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, establece en su art. 54 bis que el acceso público a los montes es objeto de regulación por las autoridades competentes, siendo las comunidades autónomas las que definen las condiciones en que se permita la circulación a vehículos de motor por pistas forestales situadas fuera de la red de carreteras y a través de terrenos forestales, fuera de los viales existentes, pero en ningún caso se puede limitar la circulación en las servidumbres de paso para la gestión agroforestal y las labores de vigilancia y de extinción de incendios de las Administraciones Públicas competentes, cuyo acceso a personas ajenas a estas labores podrá limitarse en las zonas de alto riesgo de incendio. En el mismo sentido y como ya vimos, la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, establece en su art. 33 la prohibición general en las playas del estacionamiento y circulación no autorizada de vehículos, así como los campamentos y acampadas.

Una de las muestras más recientes y representativas es el de las limitaciones de los visitantes a la llamada playa del Monumento Natural Las Catedrales (Lugo)(102), dado que por motivos de protección del paisaje, frente a la masificación de las visitas, se cuenta con criterios de seguridad pública debido a la desaparición de la playa en los acantilados con la marea alta y a desprendimientos de rocas en algunas de sus grutas marinas(103). Las restricciones, con un cupo de 4.812 personas al día, se aplican en la temporada veraniega y en Semana Santa. En otras ocasiones, nos encontramos incluso con limitaciones impuestas por servidumbres militares, como el acceso sólo en la temporada veraniega a la playa del campo de maniobras de la Armada de El Retín (Cádiz), cuyo régimen cuenta con especialidades ambientales propias de naturaleza militar(104).

Sin salir de Galicia, contamos con el acceso al Parque Nacional de las Islas Atlánticas(105), que obviamente ha de ser por vía marítima, y ha de contar con la expedición de un permiso nominal gratuito otorgado también por la Xunta, que también expide permisos para el fondeo y el buceo. Debido a sus particularidades, nos vamos a detener con detalle en su regulación. Este parque nacional recoge el principio de capacidad de carga en su plan rector de uso y gestión(106), en el que se explica que:

“[ ] en el ámbito de la gestión del uso público y el desarrollo de un turismo sostenible, el organismo autonómico competente en materia de Patrimonio Natural ha promovido la realización de un estudio técnico, basado en metodologías científicas homologadas en otras áreas protegidas, y orientado a evaluar la capacidad de carga vinculada con las distintas actividades de uso público en el ámbito territorial del Parque Nacional. En el análisis desarrollado en dicho estudio se estima la capacidad de carga ecológica, física y psicológica. Esto permite disponer de un intervalo máximo de ocupación para los distintos tipos de actividades de uso público en los distintos archipiélagos, cuyo cumplimiento no supondría un impacto negativo sobre los componentes del patrimonio natural y de la biodiversidad, evitando el deterioro ambiental del Parque Nacional y asegurando la conservación de sus valores naturales. El valor final establecido para los distintos períodos anuales podrá ser ajustado por el organismo autonómico competente en materia de Patrimonio Natural en función de los requerimientos ambientales, así como del estado de funcionamiento de las propias infraestructuras públicas”.

Se establece allí una temporada alta, del 15 de mayo al 15 de septiembre además de la Semana Santa, épocas en que atendiendo a criterios de capacidad de carga, tanto a nivel espacial como temporal, se rigen por unos umbrales máximos de visitantes por día en las Cíes 1.600-2.000 personas (carga total diaria) que accedan en las navieras autorizadas para la realización de transporte colectivo, y de 100-200 personas (carga total por día de estancia en las islas) que accedan en grupos organizados y que cuenten con una autorización del Director-Conservador del Parque Nacional. La suma total non puede exceder de 2.200 personas diarias en transporte marítimo. A su vez, se ha acordado un máximo de 500-600 personas en el campin y de 75-125 fondeos/día repartidos en zonas. Por lo que respecta al archipiélago de las Ons, el cupo máximo es de 1.200-1.300 personas (carga total diaria) que accedan en las navieras autorizadas para la realización de transporte colectivo, y de 100-200 personas (carga total por día de estancia en las islas) que accedan en grupos organizados y que cuenten asimismo con una autorización del Director-Conservador del Parque Nacional. El área de acampada permite un arco de 250-300 personas, mientras que se autorizan 60-70 fondeos/día repartidos en dos zonas. En cuanto a los archipiélagos de Sálvora y Cortegada, se permiten 150-250 personas para cada archipiélago (carga total por día de estancia en las islas) que accedan en grupos organizados y que cuenten con una autorización del Director-Conservador del Parque Nacional, mientras que los fondeos se reducen a 15-20 fondeos/día para cada archipiélago. En la temporada baja, todos estos números se reducen considerablemente. Hay que advertir que estos cupos han sido criticados por científicos y entidades ambientales(107), pues solo una simple multiplicación por la temporada veraniega nos da una idea del volumen de personas que acceden a estas islas.

Otro ejemplo importante de restricciones al acceso, especialmente por los daños que ocasiona al lecho marino la actividad de fondeo, es el del parque nacional marítimo-terrestre del archipiélago de Cabrera(108), cuyo plan rector de uso y gestión(109) limita a cincuenta embarcaciones el fondeo en el puerto bajo el otorgamiento de un permiso, habiéndose acordado también el número de permisos de buceos y sus embarcaciones auxiliares.

En definitiva, la normativa sobre el acceso de los visitantes al medio natural, que refleja la potestad pública de intervención en la esfera de los particulares, cuenta con un grado elevado de reglamentación, que varía según épocas, lugares y tipo de actividad, y que podrá ser libre o sometida a autorización y, en algunos supuestos obligatoriamente a través de empresas que a su vez cuenten con la oportuna concesión o autorización, por lo que habrá que estar a cada una de estas normas medida para conocer con exactitud cuál es el régimen aplicable.

V. CONCLUSIONES

La afluencia de visitantes el medio natural es un sector específico del turismo que sirve tanto para la protección de estas áreas naturales como, por el contrario, puede acarrear daños y riesgos. De acuerdo con la atribución de las potestades públicas(110), uno de los elementos clásicos del Derecho Administrativo, los poderes públicos intervienen en la esfera de los particulares, ya sea desde la perspectiva de las restricciones a libertades fundamentales como la de circulación, ya sea desde la libertad de prestación de servicios o el derecho de la propiedad. Por otra parte, en las visitas al medio natural no son pocos los bienes del llamado dominio público natural que son el destino y el medio del llamado turismo activo o de la Naturaleza, como los ríos y las playas, junto con otros que conforman una extensa red de caminos y vías pecuarias.

La visita al medio natural de titularidad pública en principio es libre entendida como un uso común del dominio público, sin embargo existen numerosas limitaciones derivadas de la salvaguarda del respeto a la propiedad privada de aquellos terrenos objeto de este tipo de turismo, por un lado, y, por otro, de las limitaciones derivadas de la policía y la intervención administrativa en el medio natural, más gravosas cuanto mayor sea la intensidad de su uso, limitaciones que pueden exigir el otorgamiento de una autorización generalmente o que se establezcan cupos de acceso, pudiéndose imponer una tasa.

En caso de conflicto entre el derecho al acceso de los particulares al medio natural y el respeto que se le debe, prima el criterio ambiental, que, bajo el principio de capacidad de carga y con un debido y sólido amparo científico, puede imponer estas limitaciones e incluso llegar a la prohibición total de acceso. Lo dicho se predica aún más respecto de las especies y hábitats bajo el amparo de la Red Natura 2000 y la Directiva de Hábitats, cuyos criterios jurídicos de amparo, bajo la obligación de conservación, son muy restrictivos.

Esta cuestión sobresale especialmente cuando los espacios naturales se gestionan más como un reclamo turístico que como una medida de conservación de la biodiversidad, cuestión que lamentablemente es harto frecuente en España. El principio de capacidad de carga se convierte, así, en un elemento que limita la discrecionalidad administrativa y puede ser controlado por los Tribunales. Junto a los criterios de marcado cariz planificador, el régimen jurídico de la afluencia de visitantes se apoya en la titularidad de los derechos patrimoniales de las vías de acceso al medio natural. En este trabajo hemos analizado los casos del acceso a las aguas continentales, a la costa y el empleo de los caminos y las vías pecuarias, cuyo régimen general de uso cede ante los supuestos especiales de protección ambiental específica, donde, en una relación circular, se remite a los debidos estudios de la llamada capacidad de carga y acogida.

Asimismo, tanto el gestor del medio natural como los usuarios y prestadores de los servicios turísticos no han de olvidar los criterios generales de la libertad de empresa y de la contratación pública relacionada con las visitas turísticas al medio natural. Desde el punto de vista de las numerosas empresas que gestionan en algunos casos bajo concesión y de forma exclusiva el único modo de acceso al medio natural, existen también numerosos problemas en cuanto al cumplimiento de la normativa de contratación pública, de defensa de la competencia y de los efectos del intrusismo en el sector, sin que el establecimiento de restricciones y límites a los cupos de visitantes sirvan de pretexto para llevar a cabo práctica colusorias de la competencia que tengan como resultado el ejercicio efectivo de monopolios.

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NOTAS:

(1). Como se ha manifestado en el primer número de esta revista. Vid. SORIANO GARCÍA, J. E. (2020): “Viajes y Derecho”, Revista General de Derecho del Turismo, nº 1.

(2). Sobre la práctica del ecoturismo, recomendamos consultar los muy detallados y actualizados informes del Observatorio del Ecoturismo en España, gestionado por la Asociación de Ecoturismo en España: https://soyecoturista.com/observatorio-resultados/ [Consulta realizada el 15 de febrero de 2021].

(3). Sin que quepa excluir ocasiones en que los diversos usos puedan entrar en colisión o conflicto, como sucede con los descensos de ríos en piraguas y la pesca fluvial recreativa o que se potencie ese turismo de descensos de ríos con sueltas artificiales de grandes caudales de aguas de pantanos, que dañan el ecosistema fluvial, como ocurre en los Pirineos. O el que cierta pesca recreativa se base en el fomento de especies invasoras, una grave amenaza para la biodiversidad. Por otra parte, no pocos conflictos surgen al promoverse el paso, mediante la señalización de rutas, cuando de caminos privados se trata: BAUZÁ MARTORELL, F. J. (2019): “Ley de caminos públicos y rutas senderistas de Mallorca y Menorca” Revista Jurídica de las Islas Baleares, nº 17.

(4). Es en las cuevas donde se pueden observar los conflictos entre su conservación y su uso turístico, dada su extrema fragilidad. Vid. DURAN VALSERO, J. J. et al (ed.) (2007): Cuevas turísticas. Aportación al desarrollo sostenible, Instituto Geológico y Minero de España, Madrid. En concreto, PEDRAZUELA GONZÁLEZ, F. (2007): “Análisis técnico-legal de la explotación económica y turística del espacio natural subterráneo”, DURAN VALSERO, J. J. et al (ed.), ob. cit., p. 277 y ss.

(5). SANTOS SOLLA, M. et al. (2018): Turismo rural y de naturaleza: una mirada al mundo, Madrid, Síntesis. El Parlamento Europeo publicó la Resolución, de 27 de septiembre de 2011, sobre “Europa, primer destino turístico del mundo: un nuevo marco político para el turismo europeo”, en la que se habla de impulsar este turismo, el deportivo y el cultural (DOUE C-56 E/42, de 26 de febrero de 2013). Esta Resolución sigue la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - Orientaciones básicas para la sostenibilidad del turismo europeo, de 21 de noviembre de 2003. COM (2003) 716 final.

(6). https://www.unwto.org/es/sustainable-development/biodiversity [Consulta realizada el 15 de febrero de de 2021].

(7). El principal trabajo en España es NOVO VILAVERDE, Mª (2017): La educación ambiental. Bases éticas, conceptuales y metodológicas, UNED, Madrid, 22ª ed.

(8). CABEZAS HERNÁNDEZ, Mª T. (2018): “La ordenación del turismo y las zonas turísticas saturadas desde la perspectiva jurídica”, Mora Aliseda, J. (coord.): Gestión ambiental y desarrollo sustentable. Experiencias comparadas, Cizur Menor, Aranzadi.

(9). ESTEBAN, I. (2007): El efecto Guggenheim. Del espacio basura al ornamento, Barcelona, Anagrama.

(10). BAUZÁ MARTORELL, F. J. (2019): “Limitaciones territoriales y medioambientales al turismo: capacidad de carga y capacidad de acogida”, Revista Internacional de Derecho del Turismo, vol. 3, nº 1. En este trabajo se exponen interesantes casos y el análisis de medidas urbanísticas y tributarias.

(11). LEUNG, Y. et al. (2018): Tourism and visitor management in protected areas, Gland, IUCN. Esta obra recoge diversos principios de actuación en relación con la gestión del turismo, la previsión de sus efectos y la adopción de medidas sostenibles.

(12). SALOM PARETS, A. (2017): “La capacidad de carga “conditio iuris” en la normativa territorial y urbanística”, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, nº 313.

(13). Seguimos a BAUZÁ MARTORELL, F. J. (2019). Los elementos que explicamos son los que recoge la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las directrices de ordenación general y las directrices de ordenación del turismo de Canarias, reformada por última vez por la Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias. Un ejemplo de la heterogeneidad del objeto de este tipo de turismo lo constituye en Asturias el Decreto 61/2017, de 20 de septiembre, por el que se declara Bien de Interés Cultural, con la categoría de Sitio Histórico, un conjunto de doce campos de iglesia en los que existe una vinculación directa entre un tejo y un elemento del patrimonio cultural material. En este ejemplo, existe un tradición centenaria de vincular al árbol del tejo con un lugar sagrado, estableciéndose límites de protección muy reducidos en torno al árbol, pues el mero pisoteo de los visitantes afecta al sistema radicular de estos añejos árboles y les produce daños. La gestión turística de los bosques cuenta con los ejemplos del Hayedo de Montejo (Madrid) o los bosques de Somiedo (Asturias), que reluce por su ausencia en el Castañar de El Tiemblo (Ävila).

(14). En general, recomendamos la siguiente obra: GALLEGO BERNAD, M. S. (2014): La Red Natura 2000 en España. Régimen jurídico y análisis jurisprudencial, SEO/Birdlife, Madrid.

(15). Vid. El art. 3 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad (LPNB), que define el paisaje como: “cualquier parte del territorio cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos, tal como la percibe la población”. Sobre el paisaje y la biodiversidad, vid. SORIANO GARCÍA, J. E. y BRUFAO CURIEL, P. (2013): Claves de Derecho Ambiental, Madrid, Iustel.

(16). PERÁN LÓPEZ, J. (2007): “Desarrollo y aplicación de un modelo de análisis de capacidad de acogida perceptual en espacios naturales protegidos”, Revista de Análisis Turístico, nº 3. Uniendo el anterior criterio de capacidad ecológica y el de la percepción, no son pocos los casos en los que el paisaje se observa y asimila de forma muy diferente por el lugareño y el visitante y a veces lo que se cree que es lo “propio” y ligado estrechamente a un territorio tiene una antigüedad de poco más de un siglo.

(17). PERÁN LÓPEZ, J. (2007: 76).

(18). Con casos tan singulares como el de Somiedo (Asturias), volcado en el oso pardo, el de la comarca de Sanabria (Zamora) respecto del lobo ibérico, o la comarca de las lagunas de La Janda (Cádiz), que cuenta con la observación de las aves migratorias como una de sus principales bazas para la recuperación de la titularidad pública de este humedal, teniendo a Doñana o a Monfragüe como ejemplos de ecoturismo. BRUFAO CURIEL, P. (2017): “La titularidad pública de los humedales: el caso de la laguna de La Janda”, Revista Andaluza de Administración Pública, nº 98. Sólo la mera presencia de ejemplares de esta fauna, aunque no puedan observarse directamente, supone un gran incentivo para esos lugares y la oportuna inversión en turismo. VEGA, J. I. y GARRIDO, P. (2016): “El poder de los intangibles en la comunicación del ecoturismo. El caso del lobo”, Estudios Turísticos, nº 210.

(19). COSCULLUELA MONTANER, L. y LÓPEZ BENÍTEZ, M. (2011): Derecho Público Económico, Iustel, Madrid, 4º ed., p. 207 y ss.

(20). No son pocos los casos por los que se prevé otorgar preferencia a los empadronados en un determinado lugar, ya sea por el mero hecho de las visitas o por contar con reducciones en las diversas tasas. Hay situaciones del todo comprensibles, como el libre tránsito para las personas que vivan en un espacio protegido y desarrollen actividades permitidas, pero el mero hecho de la visita turística cuenta con mayores problemas para su justificación.

(21). JORDANA DE POZAS, L. (1949): “Ensayo de una teoría del fomento en el Derecho Administrativo", Revista de Estudios Políticos, nº 48. Este autor expuso de modo conciso: "La policía es la modalidad administrativa más propia del Antiguo Régimen; el fomento es la más adecuada para el Estado liberal, y el servicio público es el modo predilecto del Estado intervencionista. Mas se trata del predominio de uno u otro sistema, sin exclusión de los demás". En realidad, los tres sistemas conviven en la actualidad y corresponde a la política ambiental decidir si se dan los tres o algunos de los a la vez y en qué grado en un momento y lugar. En palabras del prof. Cosculluela, es lo que se conoce como los principios de intercambiabilidad e interpenetrabilidad de las formas de la actividad administrativa, ob. cit., p. 209.

(22). NIETO GARCÍA, A., "Algunas precisiones sobre el concepto de policía", Revista de Administración Pública, nº 81, 1976.

(23). COSCULLUELA MONTANER, L. y LÓPEZ BENÍTEZ, M. (2011), ob. cit. p. 217.

(24). Los cuales no deberían romper el principio de unidad de mercado desarrollado en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en el marco de la liberalización del sector servicios que recoge, a su vez, la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (más conocida como la Directiva de Servicios), en cuanto a la libertad de establecimiento y la libre circulación de servicios del art. 49 del TFUE, cuya transposición se recoge en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, del libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley anterior.

(25). Cuyo art. 4 al incorporar como principio de actuación de las Administraciones públicas para el desarrollo de una actividad y que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, se deberá aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. El art. 69 de la LPAC define la declaración responsable como “el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio”. Estos requisitos deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable y las Administraciones podrán requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos, debiéndola aportar el interesado. Y por comunicación se entiende “aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho”.

(26). No son los raros los casos en que se manifiesta que no se está muy de acuerdo en que aparezca solo la firma del interesado en la comunicación previa o declaración responsable, algo que incluso inconscientemente supone una aversión al riesgo de poder cometer alguna infracción.

(27). Seguimos aquí in totum a GUILLÉN NAVARRO, N. A. (2016): “El turismo activo y la incidencia multisectorial en el desarrollo de actividades en la Naturaleza”, Revista Española de Derecho Administrativo, nº 179. Este autor ofrece los conceptos diversos que hay sobre el turismo en la Naturaleza y distingue entre sus facetas deportivas, turísticas y ambientales, cuyos regímenes jurídicos comparten elementos comunes. Un ejemplo, desde el punto de vista de las empresas, es el Decreto catalán 56/2003, de 20 de febrero, por el que se regulan las actividades físico-deportivas en el medio natural. Esta norma recoge las actividades que se pueden desarrollar en el medio natural, las condiciones de los participantes y los organizadores. En Andalucía se ha publicado el Decreto 20/2002, de 29 de enero, de turismo en el medio natural y turismo activo.

(28). Art. 38 de la CE: “Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación”.

(29). Art. 5: “Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes. 1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. 2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica”.

Art. 17.4: “Instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad. (…) 4. Las autoridades competentes velarán por minimizar las cargas administrativas soportadas por los operadores económicos, de manera que una vez aplicado el principio de necesidad y proporcionalidad de acuerdo con los apartados anteriores, elegirán un único medio de intervención, bien sea la presentación de una comunicación, de una declaración responsable o la solicitud de una autorización”.

Recordamos que el art. 16 de esta misma norma, sito en el capítulo IV sobre las garantías al libre establecimiento y circulación, declara que el acceso a las actividades económicas y su ejercicio será libre en todo el territorio nacional y sólo podrá limitarse conforme a lo establecido en esta Ley y a lo dispuesto en la normativa de la Unión Europea o en tratados y convenios internacionales.

(30). Art. 17.1 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

(31). El turismo masivo a zonas naturales necesita de las oportunas infraestructuras de transporte. Es el caso del proyecto de teleférico de Granada a Sierra nevada, cuya declaración de impacto ambiental se consideró insuficiente y se ordenó retrotraer las actuaciones al momento previo a la emisión de la declaración de impacto ambiental. Vid. la STS, Sala 3ª, Sección 3ª, de 22 de diciembre de 2016.

(32). GONZÁLEZ GARCÍA, J. V. (2015): “Cuestiones del régimen general del dominio público”, en González García J. V. (coord.), Derecho de los bienes públicos, Tirant lo Blanch, Valencia.

(33). A pesar de la declaración general de demanialidad de la Ley de Aguas, existen innumerables ejemplos de aguas superficiales privadas. Sin embargo, seguiremos el régimen de las aguas públicas a los efectos de este trabajo.

(34). Art. 50 del RD Legislativo 1/2001, de 20 de julio, que aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (TRLA).

(35). Como ha expuesto la asociación “Ríos con Vida” en algunos de sus alegaciones en la provincia de Cáceres. Vid: www.riosconvida.es [Consultada el 11 de febrero de 2021]. Vid. el RD 742/2013, de 27 de septiembre, por el que se establecen los criterios técnicos sanitarios de las piscinas, y por el Decreto 54/2002, de 30 de abril, del Reglamento sanitario de piscinas de uso colectivo de Extremadura, así como el RD 1341/2007, de 11 de octubre, sobre la gestión de la calidad de las aguas de baño.

(36). Art. 55 del RD 859/1986, de 11 de abril: “Las declaraciones responsables para usos con fines de navegación en las aguas de las corrientes naturales, de los lagos y lagunas y de los embalses se presentarán ante el organismo de cuenca”.

(37). Junto con la remisión a la normativa de estabilidad de las embarcaciones su seguridad, de acuerdo con el ordenamiento de la marina mercante. El art. 1 de la Ley 14/2014, de 24 de julio, de navegación marítima señala que se aplica a la que se lleva a cabo por las aguas de los ríos, canales, lagos, o embalses naturales o artificiales, cuando sean accesibles para los buques desde el mar, pero sólo hasta donde se haga sensible el efecto de las mareas, así como en los tramos navegables de los ríos hasta donde existan puertos de interés general. Fuera de estos casos, la navegación por las aguas interiores se regirá por la legislación reguladora del dominio público hidráulico y por las demás disposiciones que le sean de aplicación. Un ejemplo son las limitaciones a la navegación en aguas interiores impuestas por la Orden de 4 de marzo de 2009 por la que se establecen los tramos y masas de agua sometidos a régimen especial y otras reglamentaciones para la conservación y fomento de la riqueza piscícola de la Comunidad Autónoma de Extremadura. En esta misma región y más recientemente, el Decreto 208/2014, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural del Tajo Internacional, prevé el uso público a través de la navegación fluvial (art. 59), bajo la autorización de la dirección general competente en áreas protegidas, con detalles como los siguientes: se permite la navegación privada y/o turística, previa autorización de la Dirección General competente en materia de áreas protegidas, únicamente para dos tipos de embarcaciones: privados o de operadores turísticos. Los privados se dividirán entre las embarcaciones de recreo y las embarcaciones para la gestión de aprovechamientos tradicionales. Por su parte los operadores turísticos se diferenciarán entre embarcaciones de motor y embarcaciones sin motor, como el kayak o las piraguas. Acerca de las embarcaciones turísticas, la administración del parque natural se reserva el derecho de concesión de licencia de navegación para este tipo de embarcaciones, teniendo en cuenta que únicamente tendrán permitida la navegación en el tramo navegable del río Sever y en el tramo del río Tajo comprendido entre la presa de Cedillo y la fuente de La Geregosa, en el término municipal de Santiago de Alcántara. Sin embargo, se prohíben las prácticas deportivas con motos de agua, el esquí acuático, el paracaidismo y las competiciones deportivas con embarcaciones durante todo el año. La explotación turística se ha realizado mediante contrato administrativo especial de la Diputación Provincial de cesión de uso de la embarcación turística denominado “Balcón del Tajo” para la explotación y comercialización del producto rutas turísticas fluviales guiadas e interpretadas por el Parque Natural Tajo Internacional. Sobre la navegación en aguas del Parque Nacional de Monfragüe, se establece que podrán desarrollarse servicios turísticos o de educación ambiental que requieran la navegación, previo Informe de afección favorable. Estos servicios tienen, en todo caso, la consideración de servicios públicos y podrán ser prestados directamente por el Gobierno de Extremadura o ser objeto de concesión administrativa, según el plan de gestión. Esta posibilidad se permitió por la publicación de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, cuya disposición adicional segunda reformó la Ley 1/2007, de 2 de marzo, de Declaración del Parque Nacional de Monfragüe.

(38). Los llamados “caminos naturales” se han promovido recientemente por la Administración para fomentar el uso público, entre otros de los ríos, y en gran parte de su trazado siguen sus riberas. Como muestra tenemos el Camino Natural de Tajo, de mil km de longitud; el del Ebro, con 930 km de longitud, u otros más modestos como el del Matarraña, con 197 km. Estos caminos naturales se recogieron en la disposición adicional sexta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modificó la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Entre sus fines de uso público peatonal y de ciclismo, están el aprovechar lo construido aprovechando itinerarios públicos preexistentes, como antiguos trazados de ferrocarril, vías pecuarias, caminos reales o senderos de ribera, entre otros. Estos caminos se destinan fundamentalmente a la realización de actividades deportivas, culturales y recreativas, como el senderismo y el cicloturismo. Vid. https://www.mapa.gob.es/es/desarrollo-rural/temas/caminos-naturales/caminos-naturales/ [Consulta realizada el 12 de febrero de 2021]

(39). Art. 7 del RDPH.

(40). A pesar de estas previsiones, el DPH se ha utilizado como terreno gratuito para levantar carreteras, líneas de ferrocarril o servir de apoyo para el trazado de líneas eléctricas o telefónicas, que cercenan e impiden la continuidad fluvial y degradan el territorio fluvial. En muchas zonas, sobre todo las de montaña, no son raros los casos de zonas de acampada y turismo en plenas zonas de máximo riesgo de inundación, con el riesgo que conlleva.

(41). Como son los casos del río Piles en Gijón (Asturias), el río Cabe en Monforte de Lemos (Lugo) o el Arga en Pamplona (Navarra) ante el uso de aguas lentas o paradas entre azudes y represas, lo cual afecta gravemente a la calidad ambiental fluvial, sobre todo en un país que cuenta con más de un obstáculo fluvial por kilómetro de río, según resulta de las investigaciones del proyecto “AMBER” del programa H2020 de la UE: www.amber.international [Consulta realizada el 11 de febrero de 2021]

(42). Que adolecen de impactos ambientales como el que en pleno estiaje se provoquen aumentos repentinos de caudal, cuyos volúmenes excesivos y temperatura del agua muy por debajo de lo normal, altera las condiciones naturales del ecosistema fluvial para satisfacer la demanda de aguas rápidas.

(43). Desarrollada por el RD 876/2014, de 10 de octubre, del Reglamento General de Costas.

(44). Art. 11 y ss. de la LC. Sobre el particular, vid. El capítulo dedicado al litoral de: SORIANO GARCÍA, J.E. y BRUFAO CURIEL, P. (2011): Claves de Derecho Ambiental II, Madrid. Iustel.

(45). A diferencia de los deslindes del DPH, por cuya naturaleza intrínseca es muy difícil de practicar, e incluso no resulta del todo recomendable, dada la mutable localización de los ríos, especialmente los mediterráneos, cuyo territorio fluvial es generalmente muy superior a la estrecha franja demanial.

(46). Art. 132 de la CE: “Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”.

(47). Como la pesca recreativa o la recolección de marisco sin fines comerciales, que también cuentan con su impacto en el medio natural y en la economía de quienes se dedican profesionalmente. En los últimos años se promociona a su vez un creciente turismo sobre las actividades tradicionales en la ribera del mar. En Galicia, el Decreto 153/2019, de 21 de noviembre, por el que se regula el régimen de conservación y explotación de los recursos marisqueros y de las algas, recoge en el “turismo marinero” como complemento a la actividad comercial mariscadora.

(48). Art. 27 de la LC y art. 52 del Reglamento General de Costas.

(49). Se prevé que no impiden la efectividad de la servidumbre las canalizaciones subterráneas de servicios, siempre que no puedan tener otra ubicación.

(50). Siendo las Islas Baleares un caso paradigmático. Vid. la STS, Sala 3ª, Sección 2ª, de 7 de noviembre de 2017, sobre la colocación de una barrera en esta servidumbre de tránsito. Sobre la carencia de afección al derecho de propiedad por las servidumbres de costas se ha pronunciado la jurisprudencia en numerosas ocasiones, como la STS, Sala 3ª, Sección 5ª, de 9 de diciembre de 2015, que recoge jurisprudencia anterior.

(51). Art. 38 de la LC y art. 53 del Reglamento General de Costas.

(52). Art. 33 de la LC.

(53). Como lo demuestra la práctica de ocupar la playa en horas de madrugada para el día siguiente, actividad prohibida por mucho Ayuntamientos, o el oportuno balizamiento para el disfrute seguro de las actividades náuticas y de baño.

Como ejemplos mostramos el de Benalmádena (Málaga) en su Ordenanza de 2017 reguladora del uso y disfrute de las playas:

https://www.benalmadena.es/docs/legislacion/ordenanza-playas-texto.pdf

En el mismo sentido, la Ordenanza de playas y calas de Alicante de 2008:

https://www.alicante.es/sites/default/files/documentos/normativa/ordenanza-municipal-playas-y-calas-del-termino-municipal-alicante/ordenanza-playas.pdf

[Consultas realizadas el 12 de febrero de 2021]

(54). Y art. 110 y siguientes del Reglamento de Costas.

(55). Por instalaciones desmontables se entienden aquéllas que: a) Precisen a lo sumo obras puntuales de cimentación, que en todo caso no sobresaldrán del terreno. b) Estén constituidas por elementos de serie prefabricados, módulos, paneles o similares, sin elaboración de materiales en obra ni empleo de soldaduras. c) Se monten y desmonten mediante procesos secuenciales, pudiendo realizarse su levantamiento sin demolición y siendo el conjunto de sus elementos fácilmente trasportable.

(56). Con la importante cuestión de la aplicación retroactiva a la normativa de protección que pueda aprobarse, ya que el art. 55 de la LC prevé que las autorizaciones podrán ser revocadas unilateralmente por la Administración en cualquier momento, sin derecho a indemnización, cuando produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público, o menoscaben el uso público, cuando los terrenos ocupados soporten un riesgo cierto de que el mar les alcance y cuando resulten incompatibles con la normativa aprobada con posterioridad. En este último caso, solo se revocará la autorización, si en el plazo de tres meses desde que le fuera comunicada tal circunstancia a su titular, este no hubiera adaptado su ocupación a la nueva normativa o la adaptación no fuera posible física o jurídicamente. Extinguida la autorización, el titular tendrá derecho a retirar fuera del dominio público y de sus zonas de servidumbre las instalaciones correspondientes y estará obligado a dicha retirada cuando así lo determine la Administración competente, en forma y plazo reglamentarios. En todo caso, estará obligado a restaurar la realidad física alterada.

(57). Art. 64 de la LC.

(58). Art. 72 de la LC.

(59). Art. 65 y ss. del Reglamento de Costas.

(60). Sobre todo cuando estos festejos o actividades se traducen y practican como variantes del fenómeno conocido como botellón o suponen aglomeraciones de un ingente número de personas, como las fiestas de San Juan o festivales de música, que como resultado cosechan los frutos del incivismo, como las toneladas de basura que se recogen posteriormente y de las que dan noticia los medios de comunicación.

(61). Art. 68 del Reglamento de Costas.

(62). Como muestra de la extensión del monopolio reconocido solamente respecto de las competiciones oficiales, pero no de otras de marcado cariz recreativo. Recordemos que el art. 30 de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte califica a las federaciones deportivas como entidades privadas. Su naturaleza jurídica es privada y solamente desarrollan funciones públicas por delegación en las competiciones oficiales. BRUFAO CURIEL, P. (2014): “La extensión del monopolio sobre funciones públicas de las federaciones deportivas a las actividades recreativas o de ocio”, CEF Legal, nº 165. Por esta razón, se critica la “vis expansiva” de la estructura y licencia federativa como título habilitante para el uso restrictivo del medio natural, ya que supone una restricción de la libre asociación y de la libre empresa, sin que las llamadas “a fortalecer el tejido asociativo” de carácter federativo puedan amparar jurídicamente restricciones a libre desempeño personal y empresarial en favor de una federación deportiva concreta, lo cual no es sino crear monopolios que contravienen de plano las Directivas de Servicios, de Defensa de la Competencia y de Contratación Pública de la UE y sus libertades básicas, con derivadas como las restricciones en el mercado de las pólizas de seguros que cubran los riesgos de la práctica del deporte. Por tanto, supone un “flatus vocis” el afirmar que las federaciones deportivas puedan desempeñar sin mayor exigencia un papel protagonista en la gestión del medio natural con la consabida cita de ser “las más interesadas en conservar y proteger el medio ambiente”, algo que se ha de demostrar caso por caso y que de por sí no significa nada. Vid. JIMÉNEZ SOTO, I. (2019): “Federaciones y actividades deportivas y medio natural. Sobre la viabilidad de algunas funciones públicas delegadas”, Revista Andaluza de Administración Pública, nº 105. Sobre el uso de las playas para estos fines, vid. LOBO RODRIGO, A. (2016): La ordenación y gestión de playas. Especial referencia a los usos turísticos deportivos, Valencia, Tirant lo Blanch.

(63). A pesar de lo cual existen campos de fútbol y otros deportes no náuticos en las playas españolas.

(64). Art. 35 de la LC y art. 72 del reglamento de Costas. Por acampada se entiende la instalación de tiendas de campaña o de vehículos o remolques habitables, y por campamento, la acampada organizada dotada de los servicios y suministros establecidos por la normativa vigente. Vid la STS, Sala 3ª, Sección 5ª, de 6 de septiembre de 2016, recaída sobre la titularidad de un cordón dunar en ZMT ocupado por unas instalaciones de acampada estables en la ría de Vigo. Y sobre las cuestiones urbanísticas de este mismo supuesto, vid. la STS, Sala 3ª, Sección 5ª, de 6 de junio de 2017.

(65). Sobre el uso de la fuerza y la compulsión sobre las personas, vid. BAUZÁ MARTORELL, F. J. (2019): El uso de la fuerza en Derecho Administrativo, Madrid, Iustel.

(66). Como es el caso del monumento natural del Acantilado del Asperillo (Huelva), donde se prohíbe la práctica del cross y el libre acceso a pie. Entre otros muchos ejemplos, en los Corrales de Rota (Cádiz) sólo se permite el tránsito por sus muretes a quienes se dediquen a sus usos tradicionales, como la pesca o el marisqueo. Todos estos elementos de nuestro patrimonio natural se encuentran protegidos por el Decreto 226/2001, de 2 de octubre, por el que se declaran determinados Monumentos Naturales de Andalucía.

(67). Art. 339.1 del CC: “Son bienes de dominio público: Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos”.

(68). GONZÁLEZ BOTIJA, F. (2020): “Uso turístico de los Parques Naturales e inflación del dominio público. Especial referencia a la STSJ de Castilla-La Mancha sobre las Hoces del Río Cabriel”, Revista General de Derecho del Turismo, nº 2.

(69). Recomendamos esta obra: PONCE SOLÉ, J. (2003): Régimen jurídico de los caminos y derecho del acceso al medio natural. Madrid, Marcial Pons. 

(70). Art. 388 del CC: “Todo propietario podrá cerrar o cercar sus heredades por medio de paredes, zanjas, setos vivos o muertos, o de cualquiera otro modo, sin perjuicio de las servidumbres constituidas sobre las mismas”.

(71). Art. 530 del CC.

(72). Art. 564 y ss. del CC.

(73). Si esta servidumbre se constituye de manera que pueda ser continuo su uso para todas las necesidades del predio dominante estableciendo una vía permanente, la indemnización consistirá en el valor del terreno que se ocupe y en el importe de los perjuicios que se causen en el predio sirviente, así lo establece el art. 564 del CC.

(74). GONZÁLEZ BOTIJA, F. (2020), ob. cit. pp. 23 y 24.

(75). Art. 16 y ss. de la LVP.

(76). Seguimos a este respecto a GÓMEZ-LIMÓN GARCÍA, J. y GARCÍA VENTURA, D. (2014): Capacidad de acogida de uso público en los espacios naturales protegidos, Madrid, Organismo Autónomo Parques Nacionales, p. 11. Recomendamos la consulta de este trabajo por su claridad a la hora de exponer los daños de un turismo sin control en el medio natural, según afecta a los recursos geológicos, la fauna, la flora, el agua o el ruido. También contribuyen con el criterio de cálculo de los distintos niveles de acogida o carga.

(77). Aunque sigamos contando con ejemplos muy negativos como la falta de la reducción efectiva de los daños provocados por un turismo masivo como el que sufre el Parque Natural de las Lagunas de Ruidera (Ciudad Real).

(78). GÓMEZ-LIMÓN GARCÍA, J. y GARCÍA VENTURA, D. (2014), ob. cit. p. 24.

(79). GÓMEZ-LIMÓN GARCÍA, J. y GARCÍA VENTURA, D. (2014), ob. cit. p. 25.

(80). Como exponen LUQUE GIL, A. M. y BLANCO SEPÚLVEDA, B. (2007): “La regulación de las prácticas recreativas en los Parques Naturales andaluces”, Baetica, nº 29. Estas autoras indican (p. 99): “En España existe un importante vacío en esta materia. No existen métodologías de determinación de la capacidad de carga científicamente contrastadas que permitan determinar las cargas de uso que pueden sostener las actividades que utilizan el viario tradicional. Sólo en determinadas áreas se han llegado a establecer valores de capacidad de carga. Este es el caso de la zona de máxima protección del Parque Natural Sierra de Grazalema, donde se han establecido unos límites de uso. Sin embargo, es necesario aclarar que estos valores han sido establecidos de forma arbitraria y no están respaldados por un estudio científico. Se puede considerar, por lo tanto, que se trata de cargas preventivas y que, en la mayor parte de los casos se encuentran muy por debajo de la capacidad de carga real, al venir impuestas con un sentido eminentemente proteccionista”.

(81). Siguiendo el modelo de la Carta Europea de Turismo Sostenible en Espacios Protegidos de EUROPARC, que promueve las alianzas entre los sectores interesados y la acreditación de los espacios naturales que superen diversos criterios de calidad.

(82). Cada una de estas acciones se desarrollan con detalle en el plan. Por ejemplo, la acción 3.1 sobre buenas prácticas apunta, sin incluir una lista cerrada, al buceo recreativo, actividades náuticas, escalada, barranquismo, espeleología, recolección de setas, observación de aves, fotografía de la naturaleza, observación de cetáceos, pesca recreativa continental y marítima, caza, recorridos en vehículos de motor, senderismo o cicloturismo. Sobre algunas de las especies más emblemáticas, se han publicado guías concretas. Vid. MINISTERIO DE AGRICULTURA (2017): Buenas prácticas para la observación de oso, lobo y lince en España, Madrid.

(83). BARREIRA, A., BRUFAO, P. y RODRÍGUEZ, M. (2010): Estudio jurídico sobre la custodia del territorio, Madrid, Fundación Biodiversidad.

(84). La Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres.

(85). Sobre el punto de vista turístico del paisaje, creación humana del territorio y sus elementos naturales, vid. SORIANO GARCÍA, J.E. y BRUFAO CURIEL, P. (2010): Claves de Derecho Ambiental I, Iustel, Madrid., p. 189 y ss. GIFREU i FONT, J. (2017): “La tutela jurídica del paisaje en el décimo aniversario de la ratificación española del Convenio europeo del paisaje. Especial referencia a la integración de prescripciones paisajísticas en el Derecho urbanístico”, Revista Catalana de Derecho Ambiental, vol. 8, nº 1.

(86). El art. 21 de la LPNB establece la prioridad de los corredores ecológicos y las áreas de montaña en las labores de conservación. Se llega incluso a la limitación del sobrevuelo, dada su afección evidente a la avifauna, el riesgo de accidentes por colisión y también por las molestias ocasionadas por el ruido y la proximidad de las aeronaves. La Orden PCM/1181/2020, de 4 de diciembre por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de diciembre de 2020, por el que se autoriza el sobrevuelo excepcional a una altura inferior a la prevista en el artículo 7.3.e) de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales.

(87). Jurisprudencia de la que sobresale la STJUE (Sala Cuarta), de 24 de noviembre de 2011 (C-404-09), recaída sobre ciertas actividades mineras en el Alto Sil (León).

(88). Las otras figuras de espacios naturales protegidos bajo la LPNB son: las reservas naturales, las áreas marinas protegidas, los monumentos naturales y los paisajes protegidos. En la siguiente obra se recogen los criterios de zonificación, titularidad de los terrenos y facilidades de acceso a los parques nacionales. Vid. MUÑOZ SANTOS, Mª y BENAYAS DEL ÁLAMO, J. (2012): El uso público de la Red de Parques Nacionales de España. Una propuesta de evaluación, Madrid, Organismo Autónomo Parques Nacionales, p. 39 y ss.

(89). Decreto 97/2005, de 11 de abril, por el que se establece la ordenación del parque nacional y parque natural de Doñana. Orden de 10 de enero de 2006, por la que se regula el tránsito a motor en las veredas “Camino de Sevilla y Rocío” (Raya Real) y “De La Rocina” (Camino de Moguer) en el parque nacional y parque natural de Doñana. Esta Orden recoge también el tránsito ecuestre y a pie, así como el estrictamente rociero. Estas particularidades se recogen en: VILLA DÍAZ, A. (2006): “El Rocío y el turismo de peregrinación”, Cuadernos de Turismo, nº 18. Es un supuesto de colisión de usos en unas vías pecuarias de acceso libre a la cabalgada y al tránsito a pie, pero que se encuentran en un espacio natural protegido y que, en virtud de la especialidad y primacía de la norma ambiental, se regula y restringe dicho uso libre.

(90). Es muy abundante la jurisprudencia al respecto. Recientemente se ha dictado la STS, Sala 3ª, Sección 5ª, de 18 de mayo de 2020, recaída sobre un parque natural y diversos instrumentos urbanísticos. Otra decisión de interés es la STS, Sala 3ª, Sección 5ª, de 7 de abril de 2009, que afirma la falta de discriminación al clasificar suelos como protegidos y, por tanto, rechaza el deber de indemnización. La STS, Sala 3ª, Sección 5ª, de 24 de abril de 2017, afirma la primacía de un plan de ordenación de recursos naturales sobre la planificación urbana y el libre tránsito por un camino con servidumbre al mar en la Sierra de Tramontana (Mallorca).

(91). A título de ejemplo, el Decreto de 218/1997, de 30 de julio, creó el Parque Natural de las Fragas del Eume. Sin embargo, todavía no se ha publicado el plan rector de uso y gestión, a pesar de los grandes problemas que sufre, especialmente la sobreexplotación hidroeléctrica, la minera, la forestal y también la afluencia de visitantes.

(92). GUILLÉN NAVARRO, N. A. (2016): “La organización de los parques nacionales”, Revista Aragonesa de Administración Pública, nº extra 16, que muestra que ya en los primeros parques nacionales se previó la participación del Patronato Nacional de Turismo.

(93). Vid. los anexos V y VI del Decreto 42/2016, de 2 de agosto, por el que se amplía el ámbito territorial del parque natural de Doñana, se declara la Zona Especial de Conservación Doñana Norte y Oeste (ES6150009) y se aprueban el plan de ordenación de los recursos naturales y el plan rector de uso y gestión del espacio natural Doñana. Esta norma habla del “impulso al turismo de la Naturaleza” (pp. 231 y ss. del anexo V), donde nos aportan el dato de que en “el año 2013 había autorizadas 32 empresas de turismo activo o vinculadas a la naturaleza que, en total, daban servicios anuales a más de 170.000 personas”. Ya en 2016 se decía que “la afluencia a los centros de visitantes del Espacio Natural en este periodo se ha mantenido en valores comprendidos entre 325.000 y 390.000 personas al año, al tiempo que la demanda de visitas a través de las empresas concesionarias de turismo activo, de naturaleza y educación ambiental, se ha situado entre las 125.000 y las 170.000 personas al año”.

(94). GALLEGO BERNAD, M. S. (2014).

(95). Nos remitimos especialmente a esta importante monografía: JIMÉNEZ SOTO, I. (2015): La configuración jurídica del deporte en el medio natural (relaciones con el turismo, el desarrollo sostenible y la ordenación del territorio), Madrid, Reus. También, GARCÍA SAURA, P. J. (2002): “Necesidad de regular el ejercicio y la actuación de las empresas dedicadas a la prestación de servicios de turismo activo en el medio natural”, Cuadernos de Turismo, nº 9.

(96). SORIANO GARCÍA, J. E. (2007): La defensa de la competencia en España, Madrid, Iustel.

(97). BRUFAO CURIEL, P. (2015): “El concepto de riesgo de los contratos de seguros obligatorios aplicado a los practicantes de actividades deportivas y recreativas”, Revista Aranzadi Doctrinal, nº 2.

(98). GUILLÉN NAVARRO, N. A. (2016): “El turismo activo y la incidencia multisectorial en el desarrollo de actividades en la Naturaleza”, Revista Española de Derecho Administrativo, nº 179.

(99). Cuya razón puede deberse a la época de reproducción o invernada de ciertas especies o a evitar la masificación de personas en épocas de alto riesgo de incendios. También es muy común, como es obvio, condicionar las visitas a las distintas zonas de protección de un espacio natural protegido, e incluso prohibirlas por completo.

(100). Estas sencillas medidas se repiten por doquier. En los monumentos naturales andaluces ya citados, por ejemplo, las visitas al Tornillo del Torcal (Málaga) se restringen a un solo camino peatonal y se prohíbe la escalada. Las Cascadas del Huesna (Sevilla) ven prohibidas todas las actividades deportivas y el baño, salvo autorización expresa. Los Acebuches del Rocío (Huelva) se ven expresamente protegidos frente al tránsito y el asentamiento de animales y personas dentro del vallado que los rodean. La protección del Chaparro de la Vega (Sevilla) incluye la prohibición de la instalación de cualquier tipo de equipamiento bajo la copa de este árbol.

(101). Restricciones ambientales bajo el amparo del RD Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, del texto refundido de la Ley de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial. Contamos, de modo especial en Cataluña, con la Ley 9/1995, de 27 de julio, de regulación del acceso motorizado al medio natural. En Castilla-La Mancha se publicó el Decreto 63/2006, de 16 de mayo de 2006, del uso recreativo, la acampada y la circulación de vehículos a motor en el medio natural. En Navarra se aprobó el Decreto Foral 36/1994, de 14 de febrero, de la práctica de actividades organizadas motorizadas y la circulación libre de vehículos de motor en suelo no urbanizable. En Valencia esta materia se encuentra regulada por el Decreto 8/2008, de 25 de enero, por el que se regula la circulación de vehículos por los terrenos forestales, donde destaca la obligada prestación de una fianza ante eventuales daños en el caso de las autorizaciones para actividades deportivas motorizadas. En Madrid, se cuenta con el Decreto 110/1988, de 27 de octubre, por el que se regula la circulación y práctica de deportes con vehículos a motor en los montes a cargo de la Comunidad de Madrid. El detalle en cuanto a los cupos establecidos, horarios y estacionamiento puede llegar a ser muy concreto, como lo muestra la Orden de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente de la Región de Murcia, de 19 de junio de 2020, por la que se establecen medidas de acceso y tránsito en el Parque Regional de Calblanque, Monte de las Cenizas y Peña del Águila para el año 2020. Recordamos que en la amplia red de vías pecuarias sólo se permite el uso de vehículos de motor a aquellas personas que realicen actividades agroganaderas, de acuerdo con la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de vías pecuarias. También hay que tener presente la publicación de ordenanzas municipales, como las relativas al uso de caminos públicos municipales y vecinales, aspectos ya analizados en un epígrafe especial de este trabajo.

(102). Decreto 80/2015, de 11 de junio, por el que se aprueba el plan de conservación del monumento natural de la playa de Las Catedrales. El Decreto de creación es el 11/2005, de 20 de enero.

(103). Que ya ha producido la muerte de personas y la exigencia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. Vid. El dictamen nº 729/2020, de 28 de enero de 2021, y el dictamen nº 2520/2007, de 7 de febrero de 2008, del Consejo de Estado.

(104). Este caso lo expongo en BRUFAO CURIEL, P. (2016): “El Derecho Militar y Ambiental sobre la actividad de las Fuerzas Armadas y los espacios naturales de interés estratégico”, Revista Española de Derecho Administrativo, nº 179.

(105). Ley 15/2002, de 1 de julio, por la que se declara el parque nacional marítimo-terrestre de las islas atlánticas de Galicia. Este parque nacional tuvo problemas con el respeto del número máximo de visitantes, que llegó a triplicarse algunos días, y la sobreventa de billetes por las navieras concesionarias. Los permisos se dividen entre visitantes y campistas. En la isla de Ons hay normas especiales para los vecinos que allí residen.

(106). Decreto 177/2018, de 27 de diciembre.

(107). https://www.seo.org/2018/06/22/el-prug-que-se-propone-para-el-parque-nacional-de-las-islas-atlanticas-es-insuficiente-para-garantizar-su-conservacion/ [Consultada el 14 de febrero de 2021].

(108). Creado por la Ley 14/1991, de 29 de abril, cuya gestión cuenta con problemas competenciales, dado que la Resolución de 7 de febrero de 2019, del Organismo Autónomo Parques Nacionales, por el que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de febrero de 2019, por el que se amplían los límites de este parque nacional por incorporación de espacios marinos colindantes, atribuye tal competencia a este Organismo Autónomo, en perjuicio de la Comunidad Autónoma.

(109). Decreto 58/2006, de 1 de julio.

(110). Sobre la doctrina general de las potestades administrativas, vid. GAMERO CASADO, E. (dir.) (2021): La potestad administrativa. Concepto y alcance práctico de un criterio clave para la aplicación del Derecho Administrativo, Valencia, Tirant lo Blanch.