DÍAZ BRAVO, E. EL RECURSO EN MATERIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA EN EL DERECHO EUROPEO Y SU APLICACIÓN EN ESPAÑA, VALENCIA, TIRANT LO BLANCH, 2019, 389 PÁGS.

Por

JAVIER MIRANZO DÍAZ

Universidad de Castilla-La Mancha

[email protected]

Revista General de Derecho Administrativo 55 (2020)

A menudo se hace referencia al papel del Tribunal de Justicia de la Unión Europea como uno de los actores fundamentales en el proceso de integración de la UE, y más concretamente, en lo que respecta al ámbito de la contratación pública. La actividad del TJUE, con su característica perspectiva activista, y no exento de polémicas, ha ido dando forma y dotando de contenido los principios rectores de la contratación pública, imponiendo una interpretación funcional y coherente de las normativas a nivel nacional. Sin embargo, dicha actividad no habría sido posible –o al menos hubiera experimentado importantes dificultades– sin el correcto funcionamiento del sistema de cuestiones prejudiciales que garantizara un diálogo judicial ágil y efectivo. La actividad del TJUE descansa sobre la premisa de este diálogo, que a su vez depende de la eficiencia con la que los asuntos controvertidos lleguen y sean tratados por los tribunales nacionales.

Por ello, una de las reformas fundamentales para el desarrollo del derecho europeo de la contratación pública se corresponde con la aprobación de la Directiva de 89/665/CEE y sus modificaciones a través de la Directiva 2007/66/CE. La reforma, además, ha tenido una incidencia heterogénea en los diferentes Estados, siendo quizá España uno de los que ha experimentado mayores cambios como consecuencia de las reformas comunitarias, que dieron lugar la aprobación de un sistema específico de recursos y tribunales contractuales que ha gozado de una amplia aceptación en la práctica y la teoría jurídicas.

Díaz Bravo analiza en su obra este complejo entramado entre órganos de revisión a diferentes niveles y la incidencia europea en los sistemas jurídicos nacionales de una manera brillante, estructurando el análisis en 3 capítulos: el primero, dedicado a algunas cuestiones introductorias, relacionadas con los principios que inspiran la regulación y el marco evolutivo; el segundo dedicado al análisis de la normativa a nivel europeo; y el tercero analizando la implantación de este sistema de recursos en España a través del recurso especial en materia de contratación pública.

La monografía, que prologa el catedrático Moreno Molina, comienza haciendo en su primer capítulo un estudio del sistema de recursos contractuales de la UE desde la perspectiva de su adecuación a tres principios fundamentales, como son el principio de autonomía procesal, el principio de equivalencia, principio de efectividad y el de interpretación conforme. A través de un análisis de los deferentes hitos o elementos clave del proceso histórico de reforma, se pone de manifiesto cómo la armonización de estos principios con las exigencias del sistema de recursos no ha sido una cuestión automática ni lineal. En este proceso, se destacan, además las reformas normativas y los principales estudios de la Comisión al respecto, la jurisprudencia fundamental del TJUE a la hora de extender las exigencias del sistema de recursos efectivo que el derecho europeo reclamaba. Así, como afirma el autor, aspectos básicos como la introducción del periodo denominado standstill o plazo suspensivo o el ámbito objetivo y subjetivo del recurso fueron establecidos durante este proceso.

Este análisis continúa en un segundo capítulo con un exhaustivo estudio de las implicaciones y la normativa reguladora a nivel europeo, que se divide a su vez en dos partes fundamentales. Para ello, en un primer estadio, la obra lleva a cabo un análisis sistemático acerca de la incidencia de las directivas sobre los principales aspectos de un sistema de recursos efectivo: legitimación activa, plazos para interponer recurso, así como órganos competentes para conocer el recurso, características y facultades, para finalizar con un examen de las cuestiones relativas a los efectos de invalidez, anulación e ineficacia de las resoluciones. En este aspecto, es de resaltar cómo el autor es capaz de sistematizar, de forma clara y concisa, los aspectos esenciales de una normativa europea altamente compleja. Cabe destacar la aproximación que realiza a la cuestión de la legitimación activa como elemento ligado al concepto de interesado en el procedimiento y el desarrollo doctrinal a él asociado. Así, se evidencia el carácter no copulativo de los requisitos habilitantes para la interposición de un recurso en materia de contratación: de un lado el interés en el procedimiento, y del otro la existencia de un perjuicio por una decisión de un poder adjudicador. Del mismo modo, se recuerda el carácter antiformalista del concepto de interesado, que no exige la participación formal en el procedimiento de contratación.

En cuanto al ámbito objetivo, esto es, los actos recurribles, es evidente el efecto que ha tenido la normativa europea, como pone de manifiesto el autor al exponer, en la página 110, que TJUE estableció el criterio, sobre la base de la Directiva, de que son impugnables todos los actos que infrinjan un precepto comunitario o nacional, y que, además causen daño o perjuicio al interesado, puedan ser recurribles, de forma que la regulación que el Derecho interno efectúe sobre la accesibilidad del recurso y los tipos de actos que pueden ser recurridos, no puede afectar bajo ninguna circunstancia el contenido esencial de la Directiva. El trabajo lleva en este punto a cabo un examen exhaustivo de la jurisprudencia del TJUE sobre la materia, evidenciando y clarificando el alcance y los límites de la teoría europea de los actos recurribles, la cual ha obligado a los tribunales a reinterpretar el derecho administrativo nacional y la tradicional división entre “actos de trámite” y “actos resolutorios”.

Por último, es de destacar en este punto el meticuloso estudio que realiza el autor sobre el periodo suspensivo o standstill sustancial, ya mencionado anteriormente, y la suspensión automática, standstill procesal o ante causam, que introdujo la reforma de 2007, y que preveía la necesidad de aplicar suspensiones automáticas en aquellos casos en los que fuera la adjudicación el acto recurrido, así como los efectos anulatorios que la Directiva preveía para infracciones relacionadas con estos efectos suspensivos. En este aspecto, la obra analiza con especial profundidad aquellos presupuestos habilitantes para apreciar, por parte de los tribunales, una suspensión del procedimiento como medida cautelar, haciendo especial énfasis en cómo el necesario juicio de ponderación para apreciarlas ha sido aplicado por el TJUE.

El tercer capítulo, como hemos apuntado, está dedicado a la materialización de las reformas en España, esto es, a las implicaciones fruto de la creación y el funcionamiento del recurso especial en materia de contratación pública. En este ámbito el autor lleva a cabo un examen exhaustivo de la implantación del sistema de recursos en España desde un punto de vista crítico y analítico, analizando algunas de las cuestiones principales de su desarrollo como el objeto de recurso, los foros de tutela, la legitimación para interponerlo o los mecanismos de medidas cautelares. Se exploran, de esta forma, y basado en una amplia muestra de la jurisprudencia judicial y administrativa española, los límites del ámbito de aplicación objetivo, arrojando luz sobre la aplicabilidad sobre los tradicionales actos de trámite o los actos administrativos negativos.

De especial interés son también las consideraciones acerca de los tribunales de recursos contractuales y su posible catalogación como órganos jurisdiccionales, especialmente a partir de la sentencia del TJUE C-203/14, Consorci Sanitari del Maresme. En concreto, son altamente interesantes sus reflexiones sobre el papel del silencio administrativo negativo y otros aspectos que podrían cuestionar su conceptualización como organismos jurisdiccionales. Así, con un pormenorizado análisis, se entiende que el carácter de jurisdiccional de dichos órganos puede verse afectado en tanto en cuanto que se encuentran sometidos a las reglas del silencio administrativo negativo. En todo caso, se considera válida su calificación como órganos jurisdiccionales y se realiza un detallado estudio del funcionamiento interno y organizativo de los órganos de recursos, especialmente del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, de cara a dilucidar las cuestiones fundamentales de permanencia, independencia, el carácter contradictorio del proceso, etc. Para ello, se realiza uno de los análisis más completos observados hasta la fecha en cuanto a su composición, requisitos de los integrantes, duración, inamovilidad y remoción, etc.

En cuanto a la legitimación activa, se parte de la irrelevancia de la distinción entre los conceptos de interés legítimo y derechos subjetivos para el derecho español, en tanto el título habilitante para la legitimación es el interés, interpretado, como se ha comentado, de forma amplia. EL autor concluye, tras un nuevo encomiable análisis de la jurisprudencia europea y nacional, que a la luz de la jurisprudencia desarrollada tanto por el TCE, por el Tribunal Supremo, como por los tribunales de recursos contractuales, el interés legítimo, a la luz del art. 24.1 de la Constitución española, constituye un título de legitimación procesal activa, siempre que se manifieste una relación directa y actual entre el sujeto y el objeto contenido en la pretensión, y que permita producir, en caso de estimarse el recurso, un beneficio en la esfera jurídica del sujeto.

Sin embargo, aunque la legitimación activa desempeña una función trascendental, lo cierto es que el carácter central que se le ha dado por la doctrina a menudo ha hecho que se olvide, o en todo caso, se deje en un segundo plano, la incidencia que para la tutela efectiva han tenido otras reformas asociadas al recurso especial en materia de contratación, como son los efectos suspensivos y la tutela cautelar. En este punto se pone el acento, acertadamente, sobre la incidencia europea en el sistema español en lo relativo al stand still, así como a la suspensión automática en recursos interpuestos contra el acto de adjudicación. La obra destaca por su carácter metódico, y en este punto el análisis jurisprudencial que se realiza sobre la procedencia de la suspensión del procedimiento como medida cautelar es buena muestra de ello. El examen jurisprudencial conforma uno de los más exhaustivos llevados a cabo en la materia, dibujando una imagen excepcionalmente clara de la procedencia y límites de tales medidas. Por último, con esta misma aproximación meticulosa, la última parte del trabajo aborda el procedimiento del recurso abordando sistemáticamente los presupuestos y condiciones de interposición, admisión, tramitación, o resolución, y abordando temas que no han sido tradicionalmente tratados con la debida atención, como las cuestiones formales de la admisión o inadmisión, así como el contenido y la forma que deben contener las resoluciones de los tribunales.

Se trata, pues, de una obra extremadamente interesante que aborda en profundidad el funcionamiento y las garantías del sistema de tutela en la contratación pública española. Pone de manifiesto la influencia del Derecho europeo a través de dos mecanismos principales, como son las fuentes formales y las materiales, representadas estas últimas esencialmente por el TJUE, que se configura como un punto de referencia obligado para los interpretes nacionales y comunitarios. El grado de detalle y pulcritud metodológica del estudio permite al lector sumergirse en el complejo entramado procesal que rodea a la contratación pública, y permite entender de una manera sencilla la interacción no siempre lineal del Derecho de la UE y el derecho nacional español. Se trata de un estudio minucioso y comprehensivo de recomendada lectura para todo aquel interesado en la contratación pública, que aporta cuestiones interesantes tanto desde el punto de vista doctrinal, a través de una edificación teórica acerca de la construcción de los sistemas de recursos en el Derecho europeo y español, como desde el punto de vista práctico, mediante un examen pormenorizado de la jurisprudencia nacional y comunitaria, que permite clarificar aspectos esenciales para la procedencia de medidas cautelares, sobre aspectos objetivos y subjetivos de la interposición del recurso, o los complejos límites y alcances del funcionamiento de los efectos suspensivos en el procedimiento. Todos los aspectos señalados componen, en definitiva, una obra de referencia en al marco de la contratación pública nacional cuya lectura debe considerar cualquier estudioso en la materia.