TRANSPARENCIA Y BUEN GOBIERNO

Por

SEVERIANO FERNÁNDEZ RAMOS Y JOSÉ Mª PÉREZ MONGUIÓ

Catedrático y Profesor Titular de Derecho Administrativo

Universidad de Cádiz

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Revista General de Derecho Administrativo 55 (2020)

SUMARIO: 1. TRANSPARENCIA PÚBLICA. 1.1. Límites del derecho. 1.2. Otras cuestiones del derecho de acceso. 1.3. Regímenes especiales. 2. BUEN GOBIERNO. 2.1. Participación ciudadana.

1. TRANSPARENCIA PÚBLICA

1.1. Límites del derecho

1.1.1. La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva

La sentencia de la Audiencia Nacional (Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso) de 17 de junio de 2020, Nº de Recurso: 70/2019, relativa a una solicitud a la Autoridad Portuaria de La Coruña de acceso a la documentación sobre el expediente de responsabilidad ante el Tribunal de Cuentas por obras ejecutadas en el puerto La Langosteria, contiene determinaciones de gran interés referidas a la aplicación al caso de diversos límites al derecho de acceso. En este primer punto, el organismo portuario alegó que la documentación formaba parte de un expediente en el que el Tribunal de Cuentas ejerce una función jurisdiccional, por lo que era de aplicación el límite de la letra f) del artículo 14.1 LTAIBG.

Sin embargo, la Sala de la Audiencia Nacional rechaza esta alegación de forma contundente: <<No basta con que una documentación haya sido incorporada a un proceso judicial para que resulte de aplicación el límite previsto en el artículo 14.1 f), sino que es necesario argumentar en qué medida el conocimiento de esa información puede ser perjudicial para una de las partes en el proceso. Si resulta que esa información ya obra en el proceso judicial, el alegato resulta ciertamente incomprensible. Cuando una de las partes es una administración pública que está obligada a actuar con transparencia, no se entiende esta alegación, puesto que está obligada a defender la legalidad de su actuación, pero sin ocultar la información obrante en el expediente administrativo>>.

Y más adelante añade la sentencia: <<Las alegaciones que se hacen por la apelante, tales como que reconocer el derecho al acceso a la información a la documentación citada supone penalizarla, denotan un espíritu que se encuentra muy alejado de los fundamentos de la Ley de Transparencia, que exige que quienes están a cargo del manejo de fondos públicos sean sometidos a un permanente escrutinio público. No existe un derecho a proteger la información de la que puedan derivarse responsabilidades para los gestores públicos. Como personas individuales tendrán el derecho a no declarar contra sí mismos en el marco del procedimiento penal que pudiera iniciarse en su contra. Pero no pueden prevalerse de sus cargos públicos para no entregar una documentación oficial que obra en los expedientes administrativos y que pueda perjudicarles.

Se habla de un “efecto llamada” al proceso de otros interesados, que se produciría de hacerse pública la información y se insiste en el “juicio público” al que serían sometidos los responsables de la Autoridad Portuaria de La Coruña. Este argumento no es sino repetición de los anteriores. Es precisamente el objetivo de la ley de Transparencia exponer a los responsables del manejo de los fondos públicos a un público escrutinio, de manera que se permita el debate sobre si sus decisiones han sido acertadas. Quien se haya desempeñado con responsabilidad no tiene por qué temer esa exposición pública, por más que a veces los derechos de información y opinión no se ejerzan con respeto a la presunción de inocencia que también ampara a los gobernantes>>.

Se trata de apreciaciones de enorme valor pedagógico, que no podemos sino suscribir entusiásticamente.

1.1.2. Seguridad pública

En el asunto de la antes citada sentencia de la Audiencia Nacional (Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso) de 17 de junio de 2020, Nº de Recurso: 70/2019, relativa a una solicitud de acceso a la información a la Autoridad Portuaria de La Coruña trata también la aplicación de la ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas, se declara confidencial toda información relativa a las infraestructuras estratégicas y de sus planes de protección, así como de las infraestructuras calificadas como críticas.

Recordemos que la solicitud de información versaba sobre un expediente de responsabilidad ante el Tribunal de Cuentas por obras ejecutadas en un puerto. Pues bien, frente a tal alegación, la Sala señala lo siguiente:

<<Desde luego que tal información es confidencial en la medida en que pueda afectar a la seguridad de las instalaciones calificadas como estratégicas o críticas. Pero no basta con que determinada información tenga relación con infraestructuras así clasificadas para que deba denegarse el derecho a la información. Deberá justificarse, al menos someramente, por qué los datos contenidos en los informes, por el nivel de detalle o por su carácter sensible, pueden comprometer la seguridad pública en el caso de difundirse. Los informes fueron emitidos por los servicios jurídicos y la finalidad era analizar la correcta gestión de los fondos públicos. No hay indicios de que se refieran a detalles técnicos sobre la construcción de la infraestructura que puedan facilitar acciones de sabotaje de las mismas, al menos con el suficiente detalle para que la información resulte útil a estos efectos, por lo que por más que insista la apelante sobre este punto, y dado la generalidad de sus manifestaciones, que delatan una y otra vez una oposición frontal a suministrar cualquier información relativa a la gestión de los asuntos que tienen encomendados, no es posible acceder a su pretensión de revisión de la sentencia>>.

1.1.3. Funciones de inspección, vigilancia y control

La Junta de Personal de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de Valencia, solicitó a la delegación en Valencia que le informase, entre otros, de los siguientes extremos:

- Los objetivos asignados a principios de 2015 y 2016, a las distintas áreas, administraciones, unidades, equipos y secciones de la delegación especial y el nivel de consecución obtenidos.

- Criterios de reparto de las bolsas de productividad de mejor desempeño baremada de inspección por objetivos y agentes tributarios que incluya e detalle de los fijados desde la Dirección de la AEAT, así como los establecidos por la Delegación especial, con desglose por grupos funcionales, niveles y módulos de valoración en su caso, en el año 2015 y 2016.

- Objetivos asignados a principios de 2015 y 2016 a los efectos de la valoración y concesión de productividad extraordinaria por resultados vinculados al Plan Especial de Intensificación de Actuaciones (PEIA) de los años 2015 y 2016.

El Abogado del Estado sostuvo en casación que la información solicitada - los objetivos asignados por áreas, administraciones, unidades, equipos y secciones de la Delegación Especial de Valencia- tiene un nivel de concreción que llevaría a la imposibilidad de ejecutar la función inspectora y de prevención del fraude sobre los contribuyentes seleccionados, pues pasarían a ser de conocimiento público con carácter previo a la actuación inspectora, con identificación de particulares o empresas sobre las que se pretende actuar. Se solicitan datos de la parte variable de una retribución que va ligada directamente a la consecución de unos objetivos concretos y definidos, a la cual no puede accederse por imperativo legal. Y al igual ocurre con los criterios de reparto, pues dependen directamente del grado de consecución de los anteriores objetivos.

En cambio, el Tribunal Supremo, Sentencia núm. 748/2020, de 11 de junio (recurso casación núm.: 577/2019) apreció lo siguiente: <<Es cierto que la información solicitada pretende obtener un mayor grado de detalle, en cuanto aparece referida a las distintas áreas, unidades, equipos y secciones de la delegación, pero se trata de objetivos referidos a ejercicios anteriores o al año en curso y no a objetivos futuros que puedan dificultar o impedir la investigación y control del fraude fiscal de posteriores ejercicios, sin que tampoco se aprecie que la información requerida afecte a los datos personales de los empleados o de terceros, ni mucho menos a los datos tributarios o fiscales de los contribuyentes, pues tal y como afirma la Junta (de Personal) que no se solicita información sobre <<los sectores o actividades económicas sobre los que debe actuarse, ni mucho menos los particulares o empresas sobre los que se pretende actuar, […] sino que la información viene referida a datos cuantitativos de número de expedientes, actas, deuda recobrada etc, […] que en ningún momento desvelan los ámbitos sobre que la AEAT considera prioritarios>>.

<<Por ello, este Tribunal considera, en consonancia con lo afirmado en las instancias anteriores, que la información solicitada podría haberse proporcionado de forma que no se pusiese en peligro la actividad inspectora, y, en todo caso, si la Administración consideraba que algún extremo concreto podría suponer un peligro real en la lucha contra el fraude fiscal, debería haberlo justificado de forma expresa y detallada, explicado las razones por las que dicha información constituía un peligro para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios o el desarrollo de la actividad investigadora del fraude fiscal>>.

De este modo, el Tribunal Supremo se reafirma en la doctrina sobre la cual la aplicación de los límites al acceso a la información requiere su justificación expresa y detallada que permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida.

1.1.4. La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión

La antes citada sentencia de la Audiencia Nacional (Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso) de 17 de junio de 2020, Nº de Recurso: 70/2019, relativa a una solicitud de acceso a la información a la Autoridad Portuaria de La Coruña trata también la alegación por parte de la entidad pública de este límite. Para justificar su aplicación se dice que “la información solicitada (…) contiene datos, elementos e intervenciones que, conforme a las Normas de Funcionamiento de la Autoridad Portuaria (…), tienen carácter confidencial, ya que se establece que las sesiones no son públicas y existe una reserva absoluta con respecto al contenido de las deliberaciones e intervenciones, las cuales es evidente que forman parte de la documentación solicitada al ser la base de los diferentes acuerdos adoptados en relación a la materia objeto de enjuiciamiento”.

Por su parte, la Sala de la Audiencia Nacional, tras señalar que tan <<evidente>> no ha de ser cuando ni así lo estimó el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y el juez de instancia, añade: <<De lo que se trata es de amparar la libertad de opinión de los integrantes del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria, de manera que no puedan ser inquietados en la toma de posturas. Una protección que deberán de recibir durante el proceso de toma de decisiones con mayor intensidad que cuando la decisión ya haya sido tomada. Pero en ningún caso la protección de la libertad en la toma de decisiones puede justificar que se oculten informes elaborados por los servicios de asesoramiento de la Autoridad Portuaria ni la reclamación de información efectuada por el Tribunal de Cuentas en el ejercicio de su función de fiscalización contable. Esta pretensión es totalmente contraria a los principios elementales de la Ley de Transparencia, que no pretende sino reforzar el principio democrático de control de los gobernantes a través de mantener informados a todos los agentes sociales sobre su actividad>>.

1.1.6. Los datos personales

Una persona solicitó a la Corporación de RTVE información sobre las retribuciones anuales brutas durante los años 2014 y 2015 de cargos directivos de la Corporación. RTVE inadmitió a trámite la solicitud, resolución que fue recurrida ante el CTBG, el cual no sólo rechazó la inadmisión, sino que, entrando sobre el fondo del asunto, se pronunció sobra la solicitud, declarando el derecho del solicitante. Frente a esta resolución estimatoria de la reclamación, RTVE interpuso recurso contencioso, que sería desestimado por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6, mediante sentencia de 6 de marzo de 2018, y frente a esta sentencia RTVE interpuso recurso de apelación ante la Audiencia Nacional, el cual sería también desestimado por la Sala de lo Contencioso administrativo (Sección 7ª), mediante sentencia de 24 de septiembre de 2018. Pero no conforme con estos reveses jurisdiccionales, y siguiendo la pauta de contenciosos anteriores contra resoluciones del CTBG, RTVE planteó también recurso de casación.

El recurso de casación fue admitido por Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo el 31 de mayo de 2019, en el que se declara que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en <<interpretar el artículo 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en relación con el artículo 7.2 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, para determinar si resulta aplicable la exigencia de la especial ponderación a que se refiere el art. 15.3 de la Ley de Transparencia en el caso de que la información solicitada no se refiera a datos de carácter personal, especialmente protegidos por el artículo 7 de la Ley Orgánica 15/1999>>.

Lo cierto es que el objeto de la casación, así redactado, es harto confuso, pues la exigencia de la especial ponderación a que se refiere el art. 15.3 LTBG está, con toda evidencia, referida precisamente a datos no especialmente protegidos (<<Cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos>>, empieza expresando el precepto). De hecho, la sentencia del Tribunal Supremo que resuelve el recurso, sentencia núm. 852/2020, de 22 de junio, Sección 3ª (F. J. 3), llega a declarar lo siguiente: <<ambas partes, recurrente CRTVE y los recurridos, muestran su conformidad con la necesidad de ponderación de los intereses tal y como se contempla en el apartado 3º del artículo 15 LTAIB y así se asume de forma expresa por la el Consejo de Transparencia y Buen gobierno en línea con su anterior decisión (el precedente INCO) en la que manejando los reseñados parámetros -no cuestionados por CRTVE- concluye de forma razonada y razonable sobre la prevalencia en este caso del interés general al acceso a la información sobre los intereses privados de los afectados, los directivos de la Corporación RTVE>>.

De este modo, la sentencia se limita a añadir: <<Esta ponderación de intereses y la primacía del interés público no es desvirtuada por las alegaciones de la Corporación recurrente, que no esgrime ningún alegato válido sobre la incorrección del juicio valorativo realizado por el Consejo, asumido por la Audiencia Nacional, y como hemos constatado la proporcionalidad del examen lleva a la desestimación del recurso en este extremo>>.

Es decir, compartiendo la decisión sobre el fondo (la desestimación del recurso de casación formulado por RTVE), realmente no se aprecia pronunciamiento alguno sobre la supuesta cuestión de interés casacional objetivo, pues lo cierto –como se ha señalado- tal cuestión estimamos que se planteó en términos equívocos.

1.2. Otras cuestiones del derecho de acceso

1.2.1. Cuestiones varias sobre el procedimiento de ejercicio del derecho

E n el asunto de la antes citada sentencia del Tribunal Supremo núm. 852/2020, de 22 de junio, se suscitó una cuestión procedimental de interés, aun cuando el Supremo no se pronunció sobre la misma. En concreto, la CRTVE inadmitió la solicitud por una cuestión formal: la razón esgrimida por Corporación RTVE para acordar la inadmisión fue que el solicitante no se encontraba debidamente identificado, al no haber presentado el original del DNI en el momento de la entrega del escrito de solicitud en formato en papel. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su resolución de 15 de marzo de 2017, rechazó la causa de la inadmisión basada en la falta de verificación de la identidad del solicitante, por ser una omisión subsanable.

Por su parte, en la vía contenciosa, la CRTVE alegó que no resultaba procedente un trámite de subsanación, porque CRTVE no es una Administración Pública ni le resulta por ello aplicable la Ley 39/2015, y en la Ley de Transparencia solamente se prevé un trámite de subsanación por falta de identificación de la información solicitada, no por la falta de acreditación de la identidad del solicitante de la misma.

A este respecto, la sentencia de 6 de marzo de 2018 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6, procedimiento ordinario 17/2017, resolvió lo siguiente: <<Es por ello que no es atendible lo resuelto en su momento por la CRTVE, ni puede ahora prosperar su impugnación asentada en los dos primeros motivos impugnatorios deducidos, pues el solicitante presento su escrito, el cual fue registrado por la CRTVE. En dicho escrito indica su nombre y apellidos, DNI, domicilio, teléfono de contacto y una dirección de correo electrónico. Por lo tanto reunía las condiciones de identificación del solicitante, y si la ahora recurrente consideró que no podía tener constancia de dicha identidad por no acompañar fotocopia del DNI, la mayor efectividad del derecho constitucional antes invocada, exigía que requiriese al solicitante –sea por correo, por correo electrónico, por telf., pues todos estos medios estaban al alcance de la demandante- para que lo aportase, en lugar de adoptar una decisión de inadmisión que no encuentra amparo en el art. 18 de la Ley de Transparencia>>.

Y en vía de apelación la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional, mediante Sentencia de 24 de septiembre de 2018, recurso apelación 49/2018, fue aún más contundente: <<En el caso presente, esa inadmisión se produjo por entender que no estaba identificado debidamente el solicitante, de lo que debe discreparse, como efectúa la sentencia de instancia, al constar expresamente en la solicitud de 7 octubre 2016 el nombre y apellidos, DNI, domicilio, teléfono, correo electrónico, datos suficientemente identificativos de la persona del solicitante, por lo que se cumplen los requisitos del art. 17.2. (…) A este respecto no es necesario decir nada más pues de la mera lectura del escrito de solicitud se aprecia el cumplimiento de todos esos requisitos, de tal modo que la CRTVE tenía constancia de la identidad del solicitante y hacer las comprobaciones oportunas. A partir de ello, cualquier alegación relativa a la subsanación de los defectos es superflua. La solicitud se debió de admitir por reunir los requisitos legales para ello, de manera que el acuerdo de inadmisión era totalmente improcedente>>. Es decir, a diferencia del CTBG y del juzgado en primera instancia, la Sala de la Audiencia rechaza incluso la necesidad de acreditar la identidad.

De otro lado, damos cuenta de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sala de lo Contencioso, Valladolid, Sección: 1) 1253/2019, de 24 de octubre de 2019, Nº de recurso 173/2019. En el marco de un recurso de alzada contra una resolución de un tribunal de oposiciones, un opositor solicitó acceder a determinada información. Desestimado el recurso, el interesado interpuso reclamación ante la Comisión de Transparencia, la cual fue estimada. En vía contenciosa, la Administración alegó la falta de competencia de la Comisión de Transparencia. Pues bien, el Tribunal Superior de Justicia en la sentencia citada señala lo siguiente:

<<Al respecto ha de decirse que la interpretación que efectúa la Sala, no es la de entender que se impugna la globalidad del recurso de alzada, lo que excedería, efectivamente, a la Competencia de la Comisión, sino exclusivamente el contenido del pedimento III del suplico del sedicentemente denominado recurso de alzada, en el cual con invocación del artículo 12 de la Ley 19/2013, se interesa copia de los documentos contenidos en el expediente, refiriéndose también a la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común. Esta pretensión aun formulada en el reiterado recurso de alzada, ha de entenderse que tiene carácter autónomo por más que se formule en el mismo escrito. Al entender desestimada esta solicitud al resolver tal recurso, lo que asimismo ha de entenderse que sigue manteniendo carácter autónomo frente al propio contenido de la desestimación del recurso de alzada, se interpuso reclamación ante la Comisión, en escrito de fecha 7 de marzo de 2017 que iba dirigida a la vulneración del derecho a la información, interesando expresamente que se facilite copia de determinados documentos. La comisión, al resolver la reclamación formulada se refiere estrictamente a la estimación de la denegación del derecho a la obtención de información, que se ha entendido que no está satisfecho en la resolución de la Administración activa y acuerda que por dicha Administración se ha de facilitar determinados documentos al reclamante>>.

De este modo, el Tribunal flexibiliza en grado sumo la exigencia previa a la reclamación de solicitud de acceso a la información, admitiendo como tal la formulada en el marco de un recurso administrativo, al entender que se trata de una pretensión de carácter autónomo.

1.2.2. Cuestiones varias sobre la reclamación ante los órganos de garantía

Una vez más, la antes citada sentencia del Tribunal Supremo núm. 852/2020, de 22 de junio, contiene un pronunciamiento de mayor interés de carácter procedimental. En el caso objeto de examen, como se ha señalado, la CRTVE inadmitió la solicitud por una cuestión formal. Sin embargo, el CTBG no sólo rechazó la inadmisión, sino que entró sobre el fondo de la cuestión. Este modo de proceder del CTBG fue objeto de censura por parte de la CRTVE en las tres instancias jurisdiccionales (Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 6, Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional y Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo), alegando indefensión material, por entender que el CTBG debió ordenar la retroacción de las actuaciones para que la propia CRTVE realizara la ponderación de intereses en conflicto.

Pues bien, el Supremo es contundente en este punto: <<Empero, no se advierte la invocada indefensión por cuanto una vez inadmitida la solicitud de información por CRTVE por razones inconsistentes, y estimada la reclamación por el Consejo de Transparencia, los órganos jurisdiccionales entraron a conocer y a resolver la controversia en los términos en las que se articularon las pretensiones, rechazando la retroacción interesada y la nueva remisión a RTVE, que tuvo ocasión de realizar una ponderación más adecuada de la solicitud de información que indebidamente inadmitió>>.

De otro lado, debe citarse la sentencia de la Audiencia Nacional (Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso) de 13 de marzo de 2020, Nº de Recurso: 45/2019, pues trata la cuestión recurrente de la falta de audiencia a terceros afectados por parte el CTBG. A este respecto recordemos que el artículo 24.3 <<Cuando la denegación del acceso a la información se fundamente en la protección de derechos o intereses de terceros se otorgará, previamente a la resolución de la reclamación, trámite de audiencia a las personas que pudieran resultar afectadas para que aleguen lo que a su derecho convenga>>.

Pues bien, la Audiencia Nacional formula en esta sentencia una interpretación estricta de este precepto: <<Al respecto debemos señalar, como dice la Juez de Instancia, que la AEMPS en su resolución denegatoria no aludió a la protección de intereses de terceros, alegó que se denegaba la información como consecuencia de la confidencialidad de los datos solicitados y que lo único que concede la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno consiste en facilitar la siguiente información: Fecha en la que se solicitó la autorización del producto denominado Calflusar de Laboratorios Heliosar.

Parece ser que el medicamento en cuestión no consta como autorizado, pero ello no impide que se haya efectuado una solicitud de autorización, y solo se va a conceder información referida a la fecha en que se solicitó la autorización y no se van a facilitar datos o los documentos que suelen acompañar las solicitudes, por lo que en modo alguno se están perjudicando derechos de terceros a los que sea necesario dar audiencia>>.

1.2.3. La aplicación de medidas cautelares en el proceso contencioso de revisión de las resoluciones de los órganos de garantía

Es de gran interés la sentencia de la Audiencia Nacional (Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso) de 13 de febrero de 2020, Nº de Recurso: 63/2019. En síntesis, el CTBG estimó una reclamación formulada contra Instituto de Contabilidad y Auditoria de Cuentas, adscrito al Ministerio de Economía y Empresa. Formulado recurso contencioso por el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas contra la resolución del CTBG, el Juzgado Central de lo Contencioso Número 4, dictó auto de fecha 18 de Julio de 2019 por el que se acordó que "Se accede a la medida cautelar de suspensión solicitada por la parte demandante”. A su vez, la entidad solicitante de información interpuso recurso de apelación contra el referido auto dictado en la pieza de medidas cautelares, el cual sería desestimado por la sentencia de la Audiencia Nacional antes citada.

La parte recurrente (la entidad solicitante de información) alegó que la resolución del CTBG es directamente ejecutiva y únicamente en el supuesto de concurrir los requisitos legal y jurisprudencialmente establecidos puede excepcionarse esa regla general. En cambio, la Sala de lo Contencioso realizó la siguiente apreciación:

<<-Al tratarse de un acto de ejecución instantánea, la anticipación de la ejecución del acto administrativo haría perder inexorablemente la finalidad del recurso si el Juzgado dictara en su momento sentencia estimatoria.

-Se enjuicia una obligación de dar, de ejecución instantánea, y en la que, una vez cumplida la obligación, "no existe vuelta atrás".

-Ninguna perturbación grave de los intereses generales o de tercero podría seguirse de no ejecutarse actualmente la resolución impugnada y demorarse hasta que se dicte la resolución que proceda.

(…)

En este caso, la resolución recurrida obliga al Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas a entregar a la parte recurrente en apelación una determinada documentación, y el recurrente ante el Juzgado Central (la obligada a entregar dicha documentación) ha sido quien ha solicitado la adopción de la medida cautelar de suspensión. De no adoptarse la medida en la forma en que vino adoptada por el auto objeto de apelación, debería procederse a dicha entrega (puesto que las resoluciones administrativas son ejecutivas si no se suspenden) de donde resulta evidente que una hipotética sentencia estimatoria que anulase la obligación de entrega de esa documentación devendría completamente ineficaz puesto que la documentación ya se habría entregado.

Se cumple de modo palmario lo previsto en el primer párrafo del artículo 130 (LJCA) que hemos mencionado más arriba: debe acordarse la medida cautelar de suspensión de la obligación de entrega como único modo de garantizar la finalidad legitima del recurso y que, posteriormente, cuando se dicte sentencia no resulte que la documentación haya sido entregada y pudiera carecer de sentido que se afirmase en dicha sentencia que la documentación no debía ser entregada>>.

Lo cierto es que esta regla se puede deducir también del artículo 22.2 de la LTAIBG (<<Si ha existido oposición de tercero, el acceso sólo tendrá lugar cuando, habiéndose concedido dicho acceso, haya transcurrido el plazo para interponer recurso contencioso administrativo sin que se haya formalizado o haya sido resuelto confirmando el derecho a recibir la información>>). Si la regla es válida para la protección de los intereses de terceros, con mayor razón cuando se trata de tutelar los intereses públicos.

1.3. Regímenes especiales

Como se ha puesto de manifiesto en anteriores crónicas, uno de los mayores problemas que suscita la aplicación de la LTBG es el relativo al encaje de esta ley en relación con los inevitables regímenes especiales. Pues bien, la sentencia del Tribunal Supremo núm. 748/2020, de 11 de junio, recurso de casación núm. 577/2019, contiene pronunciamientos del máximo interés.

Mediante Auto de 4 de octubre de 2019, el Tribunal Supremo admitió el recurso de casación declarando que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, consistente en interpretar la Disposición Adicional 1ª de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en relación con el artículo 40.1 del Real Decreto legislativo 5/2015 de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, a fin de determinar si el citado artículo 40.1 del Estatuto prevé o no un régimen jurídico específico de acceso a la información.

De modo general, la sentencia declara: <<La Ley 19/2013, por lo que respecta al acceso a la información pública, se constituye como la normativa básica trasversal que regula esta materia y crea un marco jurídico que complementa al resto de las normas.

(…)

Las previsiones de esta norma tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletorias, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y especifico de acceso a la información en un ámbito determinado>>.

Y, sobre todo, destaca la importantísima afirmación siguiente:

<<El desplazamiento de las previsiones contenidas en la Ley 19/2013 y, por lo tanto, del régimen jurídico general previsto en dicha norma, en todo lo relativo al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades existentes en un ámbito o materia determinada, creando así una regulación autónoma en relación con los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse>>.

Recordemos que el precepto en cuestión Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público establece que las Juntas de Personal y los Delegados de Personal, en su caso, tendrán las siguientes funciones, en sus respectivos ámbitos: <<a) Recibir información, sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento>>.

A la vista del mismo, y ratificando el criterio expresado por el CTBG y los órganos jurisdiccionales que le precedieron en este asunto, el Tribunal Supremo concluye:

<<A juicio de este Tribunal, el precepto transcrito no contiene un régimen específico y alternativo que desplace el régimen general de acceso a la información contenido en la Ley 19/2013, ni limita o condiciona el acceso a la información que las Juntas de Personal pueden tener en relación con aquellas materias relativas los empleados que representan y la información que les atañe.

Dicha norma se limita a señalar que los representantes de los trabajadores (las Juntas de Personal de Personal y los Delegados de Personal) han de recibir información sobre determinados aspectos, entre ellos <<la evolución de las retribuciones del personal>>. Una interpretación flexible de esta norma permitiría entender que bajo la expresión <<evolución de las retribuciones>> se incluyen las variaciones que se producen como consecuencia de la productividad y los criterios de reparto. Pero, en todo caso, aun cuando se acogiese una interpretación más restrictiva, el precepto no impide ni limita el derecho a tener acceso a otros datos distintos, incluyendo aquellos que inciden directamente en la retribución del personal al que representan. El mero hecho de ser destinatario natural de una información concreta no equivale limitar su derecho a solicitar una información pública distinta.

En definitiva, el precepto en cuestión no fija límites o condiciones en el contenido de la información que puede solicitar y obtener las Juntas de Personal, por lo que no se constituye como un régimen jurídico específico de acceso a la información que desplace y sustituya al previsto en la Ley de Transparencia y Buen gobierno>>.

Con independencia de la resolución del supuesto concreto del artículo 40.1 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, lo más destacado de este pronunciamiento es la exigencia, hasta ahora no explicitada por los órganos jurisdiccionales inferiores, según la cual el desplazamiento de las previsiones contenidas en la LTAIBG debe contenerse en <<otra norma de rango legal>>, y que de confirmarse supone un fuerte dique de contención al vaciamiento de la LTAIBG a través de regímenes especiales.

En esta línea de interpretación estricta de la D. A. 1ª LTAIBG se inscribe la sentencia de la Audiencia Nacional (Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso) de 24 de junio de 2020, Nº de Recurso: 66/2019. En este caso una persona solicitó formuló denuncia con posteriores ampliaciones y aclaraciones ante la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Cádiz. Terminada la fase de investigación, se comunicó al denunciante el archivo de la denuncia, tras lo cual solicitó acceso a los documentos <<acceso, vista y copia de los documentos que, formando parte del expediente de referencia, obren en poder de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Cádiz>>.

En síntesis, Inspección de Trabajo y Seguridad Social argumentó tanto en el procedimiento de reclamación antes el CTBG, como en las posteriores instancias jurisdiccionales, que el acceso al expediente por parte del denunciante es objeto de un régimen específico, previsto en una norma especial, sectorial y posterior a la ley 19/2013, como es la Ley 23/2015 Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Recordemos a nuestros efectos que el artículo 20 de la ley 23/2015 Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, establece lo siguiente (cursiva resaltado en la sentencia de la Audiencia Nacional):

<<4. La acción de denuncia del incumplimiento de la legislación de orden social es pública.

El denunciante no podrá alegar la consideración de interesado a ningún efecto en la fase de investigación, si bien tendrá derecho a ser informado del estado de tramitación de su denuncia, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto únicamente cuando el resultado de la investigación afecte a sus derechos individuales o colectivos reconocidos por la normativa correspondiente al ámbito de la función inspectora.

Los representantes unitarios o sindicales de los trabajadores tendrán derecho a ser informados del estado de tramitación de las denuncias presentadas por los mismos en el ámbito de su representación, así como de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto.

En el supuesto de que la denuncia diera lugar al inicio de un procedimiento sancionador, el denunciante podrá tener, en su caso, la condición de interesado, en los términos y con los requisitos establecidos en el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común>>.

Pues bien, según la sentencia de la Audiencia Nacional, <<un análisis detallado del precepto permite entender que el régimen legal que se recoge en el artículo 20 citado se limita a señalar lo siguiente:

-El denunciante no es interesado en la fase de investigación y solo lo es cuando se dé inicio al procedimiento del procedimiento sancionador.

-El denunciante, solo si los hechos denunciados afectan a sus derechos individuales o colectivos, tendrá derecho a ser informado del estado de tramitación de la denuncia y de los hechos que se hayan constatado y de las medidas adoptadas al respecto.

-Solo si se da inicio al procedimiento sancionador, el denunciante tiene la condición de interesado.

Obviamente, debemos concluir que la Ley 23/2015 no recoge un régimen completo sobre el acceso a la información en los expedientes sancionadores tramitados por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sino que, sencillamente, establece determinadas peculiaridades que completan el régimen general del ejercicio del derecho a denunciar que se establece en el apartado 5 del artículo 63 y en el artículo 64 de la Ley 39/2015 sobre Procedimiento Administrativo Común.

No puede olvidarse que hay sectores del ordenamiento que sí recogen regulaciones específicas y completas en materia de acceso a la información como puede ser en protección de datos ó en derecho a la información de los pacientes, pero tal cosa no ocurre igual en materia de procedimientos sancionadores tramitados por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

(…)

A juicio de esta Sala, la aplicación de la ley 23/2015 no es incompatible con la aplicación de la ley de transparencia y pueden compatibilizarse ambas normas tomando en consideración que la ley 19/2013 solo estaría excluida de su aplicación en el caso de que una norma específica reuniera un régimen completo y cerrado sobre el acceso a la información.

En el caso presente, la ley 23/2015, como hemos señalado más arriba, se limita a recoger algunas peculiaridades puesto que, de no existir el artículo 20 de dicha norma, los artículos 12 y 13 de la Ley 19/2013 reconocería con generalidad el derecho a recibir información que la ley 23/2015 limita a algunos casos. Dicha norma no regula el derecho de acceso a determinada información (que es lo que contempla la ley 19/2013) sino que solo se refiere a la determinación de quien se considera interesado en los procedimientos sancionadores iniciados en la Inspección de Trabajo y Seguridad Social; por lo tanto, ambas normas regulan ámbitos diferentes y, a juicio de esta Sala, no se produce ninguna regulación normativa específica de la misma cuestión referida al acceso a la información>>.

Se trata, a nuestro parecer, de una excelente sentencia que sitúa en sus justos términos el juego de los regímenes especiales de acceso a la información pública.

Por último, en relación con la cuestión que divide a los órganos de garantía en relación con la aplicación de la LTAIBG a las solicitudes de acceso a la información formuladas por los interesados en un procedimiento administrativo, se ha pronunciado expresamente la antes citada sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sala de lo Contencioso, Valladolid, Sección: 1) 1253/2019, de 24 de octubre de 2019, Nº de recurso 173/2019: <<Pues bien, a tenor del contenido del derecho que se dilucida, se ha de entender que entre las dos posturas enfrentadas, presentes respectivamente en el criterio del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de la Administración Central del Estado, y el de diversos Consejos de la Administraciones autonómicas -se han citado en la resolución recurrida los de Aragón, Valencia y Cataluña- hemos de reputar como más adecuada la que se ha recogido en la reiterada resolución recurrida, y que es, asimismo, aceptada por la sentencia apelada.

Ello es así, esencialmente, por la consideración de que el carácter de interesado, no puede hacer acreedor de menores derechos a quien ostenta tal carácter, que a cualquier ciudadano que con carácter general puede ejercitar dicho derecho de información, por lo que con mayor razón ha de poder hacerlo quien ostenta unos intereses específicos o incluso derechos en relación con las pretensiones que se dilucidan en un procedimiento>>.

2. BUEN GOBIERNO

2.1. Participación ciudadana

2.1.1. De nuevo sobre las llamadas consultas populares no referendarias

Damos cuenta de la STS núm. 1424/2019, de 23 octubre, Recurso de Casación 1857/2016, Ponente: Fernández Valverde. La sentencia resuelve el recurso contra la STSJ del País Vasco de 25 de abril de 2016, por medio de la cual se estimó el Recurso contencioso administrativo 330/2015, seguido, a instancia de la Administración General del Estado, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Sebastián, adoptado en su sesión de 30 de abril de 2015, por el que fue aprobado definitivamente el Reglamento de Consultas Ciudadanas, publicado en el Boletín Oficial de Guipúzcoa 88/2015, de 13 de mayo.

Para mejor compresión del conflicto, reproducimos los principales preceptos de la norma local impugnada:

Artículo 1. Objeto.

El objeto del presente reglamento es la regulación de las consultas ciudadanas no referendarias en la ciudad de Donostia/ San Sebastián.

Artículo 2. Concepto.

A los efectos de este reglamento, la consulta ciudadana es el instrumento de participación ciudadana promovido por el Ayuntamiento para conocer la opinión de la ciudadanía, mediante un sistema de votación de contenido no referendario, sobre asuntos de interés público de carácter local que le afecten y que sean de competencia municipal.

La consulta ciudadana no referendaria regulada en este reglamento es de naturaleza consultiva, sin perjuicio de que el Ayuntamiento se deba posicionar sobre el resultado de la misma.

Artículo 3. Ámbito de la consulta.

Las consultas ciudadanas no referendarias, serán de ámbito territorial inferior al municipio cuando los efectos del resultado afecten exclusivamente a ese ámbito territorial. No obstante, cuando los efectos de ese resultado afecten al total de la ciudadanía del municipio la consulta será de ámbito de ciudad.

(…)

Artículo 6. Personas legitimadas para votar.

1. Con carácter general, tendrán derecho a participar en las consultas ciudadanas no referendarias todas las personas físicas mayores de 16 años, cumplidos en el momento de inicio de la votación, que estén empadronadas en la ciudad en el momento de la convocatoria de la Consulta.

2. En el caso de consultas territoriales, las personas físicas legitimadas para votar únicamente serán las mayores de 16, cumplidos en el momento de inicio de la votación, que estén empadronadas en ese territorio del municipio en el momento de la convocatoria.

En síntesis, la STSJ recurrida del País Vasco de 25 de abril de 2016, en la línea de otras anteriores (como la STSJ de 27-10-2015, recurso 94/2015) anula la norma por el motivo siguiente: <<Por tanto, en el ámbito del régimen local no se da la figura del referéndum ni la consulta refrendaria, sino esa modalidad de participación ciudadana (no política), en los asuntos de la vida local que regula la Ley de Bases de Régimen Local en el capítulo dedicado a la información y participación ciudadana modificado por la Ley 57/2003, y en el que se integran armónicamente tanto los artículos 69 y 70 Bis que esgrime la Administración demandada en estos autos, como el artículo 71, cuya infracción denuncia la Abogacía del Estado, de manera que incluso el apartado 2 del artículo 70 ha venido a contemplar el ejercicio vecinal de la iniciativa popular, presentando propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de reglamentos en materias de la competencia municipal, y tales iniciativas pueden llevar incorporada una propuesta de consulta popular local, "que será tramitada en tal caso por el procedimiento y con los requisitos previstos en el artículo 71." No cabe por tanto contraponer la habilitación y el deber que en dichos preceptos 69.2 y 70 Bis.1 se encuentran respecto de, "las formas, medios y procedimientos de participación que las Corporaciones establezcan en ejercicio de su potestad de autoorganización" y de, "establecer y regular en normas de carácter orgánico procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local", a lo que dispone el referido artículo 71, ni cabe encontrar en ellos una atribución competencial que faculte para configurar nuevas modalidades o especies de consultas populares de inferior rango y trascendencia, con diferenciaciones nominales y por contraposición a las de carácter refrendario, de suyo inexistentes y no contempladas por el referido artículo 71. Como ya hemos señalado en las Sentencias mencionadas como precedentes, el desdoblamiento entre consultas refrendarias y no refrendarias en el ámbito local carece de fundamento constitucional y de legalidad ordinaria>>.

Por su parte, el Ayuntamiento mantiene que el Reglamento impugnado (artículo 1º), tiene por objeto la regulación de las denominadas "consultas no referendarias" (que también denomina "consultas ciudadanas" ) y que no se deben confundir con las "consultas populares" que son las previstas en el artículo 71 de la LBRL (, manteniendo que son instrumentos de participación diferentes, y reconociendo que las consultas reguladas en el Reglamento impugnado no se atienen a lo previsto en el artículo 71 de la LBRL, pues las mismas ( "consultas ciudadanas") han sido creadas en respuesta a la obligación exigida por el propio legislador en los artículos 69, apartados 1 y 2, y 70 bis.1 de la misma Ley de un tipo de consulta popular con identidad propia y particular, aunque con rasgos y connotaciones características del referéndum, llegando a la conclusión de la existencia de una identificación sustancial entre las "consultas populares" previstas en el artículo 71 de la LBRL y la definición jurisprudencial y doctrinal del término referéndum

En síntesis, el Ayuntamiento recurrente insiste en las diferencias existentes entre las "consultas no referendarias" o "consultas ciudadanas" (de creación municipal) y las "consultas populares" (previstas en el artículo 71 de la LBRL, y concluye señalando que la existencia de las primeras consultas no obsta a que, en los asuntos de "especial relevancia" previstos en el artículo 71 se sometan, no a "consulta ciudadana" sino a "consulta popular", previa autorización del Gobierno, dejando abierta la posibilidad de impugnación estatal de las convocatorias de alguna consulta municipal cuando, por su "especial relevancia", no proceda la "consulta ciudadana" de creación municipal.

El Ayuntamiento recurrente trata de establecer las diferencias entre ambos tipos de consultas haciendo referencia a que sus objetos son distintos, a que las "consultas ciudadanas" previstas en el Reglamento son inherentes a las potestades de autoorganización y reglamentaria de los Ayuntamientos, y a que las "consultas ciudadanas" no se atienen a los términos establecidos en artículo 71 LBRL, ya que, en realidad responden a la obligación impuesta por la misma Ley en sus artículos 69, aparatos 1 y 2, y 70 bis.1, que, según expresa, "consagra un tipo sustantivo de consulta popular con identidad propia y particular, con rasgos y connotaciones características de un referéndum".

Por su parte, el Tribunal Supremo desestima el recurso y ratifica la sentencia, y afirma, <<a partir de la doctrina del Tribunal Constitucional>>, la imposibilidad de articulación de consultas municipales "populares o referendarias" al margen del sistema establecido en el artículo 71 de la LBRL.

Este caso se sitúa en la línea de otros supuestos, particularmente en el País Vasco, en los cuales los tribunales han enjuiciado normas locales que pretenden diferenciar las consultas locales populares sujetas al artículo 71 LRBRL de otro tipo de consultas con denominaciones diversas (consultas municipales, vecinales, ciudadanas…), las cuales no estarían sujetas a la autorización gubernamental. Aun coincidiendo parcialmente con el resultado final, sin embargo, la argumentación tanto del TSJ País Vasco como del propio Tribunal Supremo es, a nuestro parecer, cuestionable.

De entrada, no podemos sino discrepar del parecer de la sentencia del TSJ País Vasco cuando afirma: <<Por tanto, en el ámbito del régimen local no se da la figura del referéndum ni la consulta refrendaria, sino esa modalidad de participación ciudadana (no política), en los asuntos de la vida local que regula la Ley de Bases de Régimen Local en el capítulo dedicado a la información y participación ciudadana modificado por la Ley 57/2003, y en el que se integran armónicamente tanto los artículos 69 y 70 Bis que esgrime la Administración demandada en estos autos, como el artículo 71>>. Como hemos defendido en otro lugar, la consulta popular ordenada (escuetamente) en el artículo 71 LRBRL no es otra cosa que una consulta popular referendaria, precisamente en desarrollo de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero. Y este aspecto sí parece advertirlo la sentencia del Tribunal Supremo cuando afirma la imposibilidad de articulación de consultas municipales <<populares o referendarias al margen del sistema establecido en el artículo 71 de la LRBRL>> (ergo, las consultas de este precepto sí son referendarias).

Asimismo, no podemos compartir la afirmación de la sentencia del TSJ País Vasco cuando declara: <<el desdoblamiento entre consultas referendarias y no referendarias en el ámbito local carece de fundamento constitucional y de legalidad ordinaria>>. Muy al contrario, si algo se infiere de la doctrina constitucional (en particular, desde la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto catalán) es que, en nuestro ordenamiento, la noción de consultas populares es un género que comprende tanto consultas populares referendarias como no referendarias. La cuestión más bien está en analizar si las llamadas <<consultas ciudadanas no referendarias>> de la norma objeto de impugnación tienen o no, efectivamente (con independencia de su denominación), la naturaleza de referendarias.

Y para determinar esta cuestión, y en contra de la defensa del Ayuntamiento, no es relevante el supuesto de hecho: asuntos de la competencia "especial relevancia para los intereses de la comunidad vecinal" en relación con las consultas del art. 71 LRBRL; y <<asuntos de interés público>> en el caso de las <<consultas ciudadanas no referendarias>> de la norma local. Lo relevante, de acuerdo con la doctrina constitucional (desde la STC 103/2008, de 11 de septiembre) es quiénes están legitimados para participar en la consulta. Y, según la norma antes transcrita, <<tendrán derecho a participar en las consultas ciudadanas no referendarias todas las personas físicas mayores de 16 años, cumplidos en el momento de inicio de la votación, que estén empadronadas en la ciudad en el momento de la convocatoria de la Consulta>> (art. 6). Por tanto, la consulta prevista en esta norma es claramente referendaria, pues constituye una verdadera appellatio ad populum.

Otra cosa es que la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, ha venido a dar cobertura a consultas similares a la aquí enjuiciada, sin que haya sido objeto de impugnación (más bien, al contrario, en el Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado - Comunidad Autónoma del País Vasco).

2.1.2. Consultas populares locales

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, mediante sentencia núm. 1661/2019, de 3 de diciembre, resuelve el recurso 197/2018 formulado por el Ayuntamiento de Santa Margalida (Mallorca) contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de febrero de 2018, por el que se acuerda no autorizar la celebración de la siguiente consulta popular en el municipio: << ¿Apoya que el Ayuntamiento se oponga por todas las vías legales a su alcance incluida la jurisdiccional, a la aprobación del proyecto de nueva estación depuradora de aguas residuales en Can Picafort y su emisario submarino que vierte en la bahía de Alcudia de la Playa de Son Bauló?>>.

Debe significarse que el proyecto de la nueva estación depuradora de aguas residuales, colectores y sistema de vertido de Can Picafort, en el término municipal de Santa Margalida (Mallorca), fue declarado de interés general por la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010. Y debe recordarse que, según el artículo 124.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, <<Son competencia de la Administración General del Estado las obras hidráulicas de interés general>>. A partir de estos datos legales, el Tribunal Supremo concluye que el objeto de la consulta no es un asunto de competencia propia municipal, tal como exige el artículo 71 LRBRL.

Asimismo, teniendo en cuenta que la infraestructura en cuestión se incluyó en el anexo V del Protocolo general entre el entonces Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y el Gobierno de las Illes Balears por el que se fija el marco general de colaboración en el ámbito de saneamiento y depuración del Plan Nacional de Calidad de las Aguas: Saneamiento y Depuración 2007-2015", la sentencia concluye también, aunque en rigor no era necesario, que el objeto de la consulta no es tampoco un asunto de carácter local, pues trasciende de modo relevante el ámbito municipal.

Pero, además, la sentencia del Tribunal Supremo se centra en la importancia del informe jurídico previo en los Ayuntamientos para ejercer acciones (artículo 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, así como el artículo 221 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales): <<la importancia de dicho trámite de informe o dictamen preceptivo es subrayada, en sentencia, entre otras, de esta Sala, de 12 de junio de 2018, que recoge la previa de 7 de junio de 2006 (rec. 9483/03) que señala: "Que los preceptos que se dicen vulnerados no ofrecen duda y son categóricos en la exigencia del cumplimiento de ese trámite que no es superfluo ni inocuo, sino que lejos de ello supone una garantía que no se confronta con el Derecho fundamental de tutela judicial efectiva que consagra el art. 24 de la Constitución y el art. 11.3 de la Ley Orgánica del Poder judicial en tanto que garantiza el uso reflexivo por las Corporaciones Locales de las acciones judiciales en la defensa de los intereses generales que representan [...]">>.

De aquí concluye la sentencia: <<El ejercicio de acciones judiciales ha de ser reflexivo, precisándose un informe o dictamen jurídico, que no puede sustituirse, o intentar condicionar a través de una consulta popular>>.

Finalmente, haciendo suyo el argumento del Letrado de la Comunidad Autónoma de les Illes Balears, la sentencia señala que <<el ejercicio de acciones por los Ayuntamientos no es un asunto de "competencia" municipal, sino que se refiere a la "capacidad procesal" de los entes locales para interponer los recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en las leyes>>.