LA CONTRATACIÓN POR LAS CORPORACIONES LOCALES DE CONCESIONES DE SERVICIOS DE RECOGIDA DE ANIMALES ABANDONADOS Y CENTROS DE PROTECCIÓN ANIMAL. EVOLUCIÓN Y PERSPECTIVAS ANTE LA NUEVA LEY 9/2017, DE 8 DE NOVIEMBRE, DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO

Por

AMADA PERALES FERRER

Colaboradora del Instituto de Derechos Humanos

Universidad de Valencia

[email protected]

Revista General de Derecho Animal y Estudios Interdisciplinares de Bienestar Animal / Journal of Animal Law & Interdisciplinary Animal Welfare Studies 1 (2018)

RESUMEN: La tendencia en los últimos años, en lo que concierne a la contratación por Ayuntamientos y otras Corporaciones Locales de servicios de recogida y de gestión de centros de acogida de animales abandonados, ha sido muy positiva, permitiéndose en la praxis y en la jurisprudencia interpretaciones de pliegos de contratos tendentes a favorecer la aplicación de políticas de bienestar e incluso la mayor puntuación de las asociaciones protectoras que hacían ofertas en competencia con empresas mercantiles tradicionalmente prestadoras de estos servicios. En el presente estudio se analiza en concreto el "sacrificio cero" como expresión de esas nuevas políticas municipales, además de otras manifestaciones concretas de nuevas políticas locales de bienestar animal. También se analizan los argumentos utilizados por los tribunales para admitir la validez de cláusulas tendentes a garantizarla a nivel objetivo y subjetivo, es decir, como condiciones del servicio y como condiciones de solvencia técnica y profesional de los licitadores. Finalmente se evalúa cómo puede influir en esta tendencia la nueva Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que entró en vigor el 9 de marzo de 2018, resaltando en particular las posibilidades de reservas de contratos para las asociaciones que expresamente permiten su texto y el texto de la Directiva 2014/24/UE, una de las Directivas que Ley ha transpuesto al derecho interno español.

PALABRAS CLAVE: servicios municipales, recogida de animales abandonados, refugios y centros de acogida, asociaciones, contratación de gestión de servicios.

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. EL MODELO DE CONTRATACIÓN TRADICIONAL A LO LARGO DEL SIGLO XX. DE LA DEPENDENCIA DE LA ACCIÓN DE LOS REALES PATRONATOS A LA REGULACIÓN DE SERVICIOS LOCALES. EL STATU QUO HASTA EL 8 DE MARZO DE 2018. 1. Ejemplo de contratación de nueva política sustantiva de bienestar de los animales sobre la base del modelo usual de licitador. 2. El siguiente paso: la delimitación de la solvencia técnica del futuro prestador del servicio y las asociaciones de protección de los animales en cuanto que el servicio debe asegurar el bienestar de los animales como esencia del mismo. 3. Un problema singular: el licitador que opera en varios municipios con distintas estrategias y el límite territorial de las competencias locales. 4. La nueva Norma UNE de calidad de los servicios y centros de acogida de animales. III. LA NUEVA LEY 9/2017, DE 8 DE NOVIEMBRE, DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO, POR LA QUE SE TRANSPONEN AL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL LAS DIRECTIVAS DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO 2014/23/UE Y 2014/24/UE, DE 26 DE FEBRERO DE 2014. 1. Los contratos “reservados” a asociaciones. 2. Revisitando el problema de la “filosofía” de las empresas y asociaciones contratistas. IV. CONCLUSIONES.

THE PROCUREMENT BY LOCAL ADMINISTRATIONS OF SERVICES OF COLLECTING AND SHELTERING OF STRAY PET ANIMALS. DEVELOPMENTS AND PERSPECTIVES IN LIGHT OF THE NEW ACT 9/2017, NOVEMBER 8, ON PUBLIC PROCUREMENT

ABSTRACT: In recent years, the trend concerning public procurement by municipalities and other local entities of public services for the collection of stray animals and management of shelters has been very positive. In practice and as seen in the legal decisions of some courts, there have been very favorable interpretations of the conditions of competitive tender offers that aim to favor the implementation of pet animal welfare policies, to the extent that proposals made by humane associations have scored higher points than profit-based corporations that had traditionally provided those types of services. This study analyzes what has been defined as “zero sacrifice” as an example of these new local policies, and as an instance among other indicators that confirm improvements in the implementation of pet animal welfare policies. It also analyzes the arguments used by the courts in order to admit the validity of the contractual clauses intended to both objectively guarantee the conditions for the provision of services and subjectively assure the technical and professional ability of the bidders. Finally, the study analyzes how the new Act 9/2017, November 8, on Public Procurement, that entered into force on March 9, 2018, can influence this positive trend. To do so, emphasis should be placed on organizations’ reservation of the right to participate in procedures for the award of public contracts that is specifically permitted in its text as well as in the text of Directive 2014/24/EU, one of the Directives that this Act incorporates into Spanish law.

KEY WORDS: municipal services, collection of stray animals, shelters and refuges, humane associations, public procurement, provision of services.

I. INTRODUCCIÓN

Tradicionalmente, los servicios de recogida de animales, cuidado y custodia de los mismos se han venido desempeñando por entidades privadas que, tras postularse como candidatas licitadoras y probablemente en atención a sus condiciones de solvencia económica, han obtenido un contrato de concesión de servicios por el órgano de contratación de la correspondiente Administración local. Estas empresas se encargan de recoger tanto a los animales abandonados en la vía pública, como a aquellos abandonados directamente por sus responsables legales en sus instalaciones, donde permanecen durante un periodo de tiempo que varía dependiendo de la Comunidad Autónoma en que nos encontremos, pero que no suele superar los catorce días. Transcurrido dicho plazo sin que el animal sea reclamado o adoptado, normalmente previo pago de la tasa correspondiente, será sacrificado y el espacio que deja en la instalación lo ocupará otro, previsiblemente con el mismo destino.

Estas entidades, conocidas comúnmente como “perreras,” cumplen estrictamente con su cometido ya que no podemos olvidar que el objeto de los contratos públicos se fija en los pliegos de contratación, y si el poder adjudicador no especifica otros requisitos que el de reunir las condiciones de solvencia propias de una empresa privada y el de proporcionar, en las instalaciones, unas condiciones mínimas de bienestar animal, en la mayoría de las ocasiones constataremos que el contrato se respeta.

Sin embargo, actualmente, y debido a la creciente sensibilidad social por el bienestar animal, las Comunidades Autónomas o las Corporaciones Locales (el problema también se traslada a las Corporaciones Locales cuando la legislación de la Comunidad Autónoma impone a las mismas algún tipo de modelo de servicio público, por ejemplo, el “sacrificio cero,” como se verá inmediatamente), están comenzando a modificar este modelo de servicios, de manera que cada vez un mayor número de ellas está introduciendo el concepto de “sacrificio cero” en sus textos legales. Por ello, a partir del momento en el que las legislaciones autonómicas empuñan la bandera del “sacrificio cero” o imponen otras condiciones, el problema adquiere especial relevancia ya que las instalaciones de las Comunidades Autónomas cuentan con mejores estándares que las de las Corporaciones Locales, que poseen centros de acogida o núcleos zoológicos de tamaño generalmente muy inferior al que deberían tener y están en su mayoría colapsadas. Esto ha conllevado que estos servicios y centros hayan acabado siendo gestionados por entidades privadas que las Corporaciones Locales se han visto obligadas a contratar para poder atender tal demanda, pero son entidades que para poder operar sin perder beneficios practican habitualmente el sacrificio de los animales recogidos una vez superados los plazos mínimos legales de espera a que aparezca el dueño (o sean adoptados los animales). Se señala la posible dualidad en la calificación (centros de acogida o núcleos zoológicos) porque es la legislación de la correspondiente Comunidad Autónoma la que regula si debe aplicarse su legislación general sobre núcleos zoológicos u opta por regular específicamente los centros de acogida, como institución autónoma, en su correspondiente ley de protección de los animales.

No obstante, las Corporaciones Locales tienen en la actualidad cierta autonomía para poder cambiar ellas mismas este modelo, pues tienen en su mano una serie de mecanismos que les permite optar por un modelo de calidad mínima estandarizado o por contratar directamente servicios con entidades o asociaciones protectoras. Incluso pueden proceder a la modificación del modelo estando vigentes contratos del modelo clásico si estiman que dejar de operar tal y como se venía haciendo es una opción política más legítima. Ello, por cierto, es lo que ha venido ocurriendo en bastantes lugares desde las últimas elecciones en la primavera de 2015, donde partidos o coaliciones electorales con una agenda específica en la materia obtuvieron representación, o incluso directamente la mayoría para gobernar, en bastantes municipios españoles; o simplemente donde, aún sin esos cambios, los partidos políticos tradicionales han optado por adaptarse a las nuevas exigencias.

Estos mecanismos consistirían en optar por un mínimo de calidad en la contratación – cuestión que es independiente de la relativa a quién puede resultar concesionario con la nueva legislación de contratos de las Administraciones Públicas.

Estas dos opciones, es decir, exigir un mínimo de calidad objetiva a estos servicios o favorecer la contratación de asociaciones protectoras se analizan a continuación, realizando una aproximación, primero, al statu quo previo a la nueva Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , que entró en vigor el 9 de marzo de 2018, y, posteriormente, al contenido de la misma.

II. EL MODELO DE CONTRATACIÓN TRADICIONAL A LO LARGO DEL SIGLO XX. DE LA DEPENDENCIA DE LA ACCIÓN DE LOS REALES PATRONATOS A LA REGULACIÓN DE SERVICIOS LOCALES. EL STATU QUO HASTA EL 8 DE MARZO DE 2018

La cuestión de si con la legislación de contratos aplicable a las Corporaciones Locales era posible un modelo en el cual los servicios municipales de recogida y acogida de animales de compañía abandonados debían ser objeto necesariamente de contratación o podían encargarse a asociaciones protectoras de animales no ha sido del todo pacífica. Ciertamente, la tradición ha venido siendo, desde que a principios del siglo XX se crean los reales patronatos que dieron lugar a las primeras técnicas asociativas de la sociedad civil española en esta materia, que los servicios locales ni siquiera fueran calificados de tales. La Ley de régimen local de 1955 ,(1) vigente hasta la llegada de la democracia en 1976, se olvidó totalmente de estos servicios y funciones municipales. Pero mediante la Orden de 5 de diciembre de 1974 se estableció que los municipios con población superior a los 5.000 habitantes cuidarían de cumplir estrictamente lo que sobre recogida y captura de perros vagabundos disponía el previo Decreto de 17 de mayo de 1952, estableciendo para los de menor población cómo debía prestarse el servicio “volante” por las Diputaciones Provinciales; y la Orden de 14 de junio de 1976 detalló mejor los procedimientos a seguir e incluyó al menos alguna de las normas de bienestar animal que tan exquisitamente había establecido la Real Orden Circular de 1927: adecuadas condiciones de las instalaciones de recogida y estándares algo más genéricos sobre medios de captura y sacrificio eutanásico.(2) Esta Orden sigue regulando estos servicios pese a las reformas de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local .(3)

Con la progresiva profesionalización de las Corporaciones Locales, desde la última década del siglo anterior se fue procediendo abiertamente a concebir estos servicios como tales y, por consiguiente, se fue abandonando el modelo en el cual los ayuntamientos simplemente autorizaban a operar en su término a las asociaciones protectoras. Se pasó, pues, a otro en el cual, normalmente en concurrencia con ellas, la recogida y acogida de estos animales era asumida como servicio público local con cierta calidad, más allá de las “perreras municipales.” Es cierto que en España ello se retrasó hasta la progresiva cobertura de todo el territorio nacional por la legislación general de protección de los animales (normalmente sólo de los de compañía) de las diecisiete Comunidades Autónomas y las dos Ciudades Autónomas porque el modelo europeo (de necesaria implantación de estos servicios) no pudo reforzarse al amparo del derecho imperante en Europa al no haber España ratificado el Convenio Europeo de Animales de Compañía del Consejo de Europa de 1987,(4) en cuya aplicación el Tribunal Europeo de Derechos Humanos había dicho que su artículo 12 implicaba la obligación de los poderes públicos de los Estados parte de proveer servicios públicos de recogida de animales vagabundos.(5)

Si bien ello, por supuesto, suponía una mayor asunción de responsabilidades en la manera de actuar con los animales de compañía abandonados, también implicaba unas mayores obligaciones al pasar entonces la cuestión a estar regulada por la legislación que se ocupa de los servicios de las Corporaciones Locales y, por tanto, de la contratación de empresas para prestar tales servicios en los supuestos en que los ayuntamientos hubieran decidido no prestarlo ellos mismos bien como servicio municipal propio, bien a través de mancomunidades de municipios, bien dejando que se lo preste la correspondiente Diputación Provincial.

En cualquier caso, ello supuso que saliera a debate público si, aun calificándose de servicio público y, por consiguiente, estando sometida su prestación a las normas reguladores de la contratación local, podría mantenerse el modelo clásico de prestación del mismo por asociaciones protectoras o era inevitable someter a éstas, como un contratista más, a las reglas de contratación y de gestión de los servicios públicos. Ello conllevaría, muchas veces, la práctica imposibilidad de continuar con el modelo tradicional al no presentar las asociaciones una estructura ni siquiera cercana a la que ofrecían las clásicas empresas de “control de pestes” que, acostumbradas a operar con técnicas mercantiles, gozaban de mayor capital y de agilidad de sus servicios.(6)

Sin embargo, no puede dejar de destacarse que, precisamente, en los tiempos más recientes, y ante la presión social contraria al modelo puramente empresarial, algunos ayuntamientos aceptaran el reto de compaginar la organización del servicio público con su prestación por asociaciones protectoras siempre que éstas acreditaran cumplir los nuevos estándares políticos más acordes con los tiempos actuales. Naturalmente, sobre las competencias municipales inciden directamente cada una de las diecisiete Comunidades Autónomas y dos Ciudades Autónomas puesto que la obligación o no prestar servicios de recogida y acogida de animales de compañía abandonados por parte de los municipios, y en qué condiciones, es una cuestión que puede venir impuesta y regulada por dichas leyes autonómicas. Lo curioso es que en algunas de ellas, efectivamente, se calificaron estas prestaciones como servicio público obligatorio por los municipios, y sin embargo no entraron a regular su contenido mínimo ni los detalles de cómo debía prestarse ni de qué actividades específicas tenía que llevar a cabo en concreto el municipio.

Uno de los principales problemas que no ha resuelto con éxito ninguna de las legislaciones autonómicas es la de la gestión del resto de animales de compañía que no son perros o gatos cuando la propia legislación autonómica los califica de tales, al incluirlos en su ámbito de aplicación, como por ejemplo ocurre con los caballos,(7) u otros “exóticos de compañía.”(8) Pero recientemente esta tendencia a cuestionar o abandonar el modelo puramente empresarial se ha visto sometida a tensión debido a dos problemas:

En primer lugar, el bienestar de los animales – manifestado en obligaciones detalladas y concretas de gestión conforme a determinados protocolos que técnicamente aseguran tal bienestar – se ha visto mucho más enfatizado al tomar conciencia la población de que estos servicios públicos deben constituir políticas de bienestar animal y no sólo de sanidad o salubridad local (de lo que puede servir de ejemplo paradigmático la exigencia de “sacrificio cero,” que de por sí no está reñido ni mucho menos con el carácter “empresarial” del contrato de gestión de estos servicios ya que cada vez hay más empresas profesionalmente muy competentes que lo ponen en práctica). Pero también, en paralelo, se ha enfatizado en los últimos tiempos la exigencia de un mayor rigor en la regulación, en términos de eficiencia de mercado y libre concurrencia, de los contratos de las Administraciones Públicas en general, lo que puede tener como consecuencia que pueda dificultarse que el servicio sea prestado por asociaciones protectoras; es decir, que puede empezar a cuestionarse si se puede contratar al tercer sector directamente para la ejecución de esas políticas cuando las empresas en general se presume que son más eficientes y están acostumbradas a operar en mercados competitivos.

La existencia de pliegos de contratos que combinan el bienestar de los animales como política pública con el requisito de solvencia empresarial queda mejor descrito acudiendo a algunos ejemplos.

1. Ejemplo de contratación de nueva política sustantiva de bienestar de los animales sobre la base del modelo usual de licitador

Un ejemplo (llamativo porque se convocó muy poco antes – el 1 de febrero de 2018 – de la entrada en vigor de la nueva Ley de Contratos que rige ahora para las todas las Administraciones Públicas desde el 9 de marzo de 2018) es el del Ayuntamiento de San Martín de la Vega (Comunidad de Madrid). Sus Pliegos, pese a exigir requisitos rigurosos de solvencia técnica y estar orientados directamente al sector empresarial, aplican ya la Ley 4/2016 de 22 de julio, de protección de animales de compañía de la Comunidad de Madrid ,(9) por lo que obligan a “presentar un programa de ‘sacrificio cero’ en el que garanticen la vida de los animales, no pudiendo sacrificar animales sanos, ni animales enfermos o accidentados que puedan curarse y tener una calidad de vida aceptable con un tratamiento veterinario adecuado."(10) En dicho programa “también [se] deberá especificar una campaña permanente de adopciones de los animales, en el que esté incluido una página web,”(11) entre otras exigencias de condiciones y protocolos claramente orientados a salvaguardar el bienestar animal y que figure personal especializado en gestión de adopciones, y tenga colaboración directa con entidades dedicadas a la protección animal.

2. El siguiente paso: la delimitación de la solvencia técnica del futuro prestador del servicio y las asociaciones de protección de los animales en cuanto que el servicio debe asegurar el bienestar de los animales como esencia del mismo

Como ejemplo paradigmático puede ofrecerse el del Ayuntamiento de Las Rozas de Madrid, Ayuntamiento “pionero en aplicar el ‘sacrificio cero’ de animales [al menos en la Comunidad de Madrid].”(12)

La contratación en diciembre de 2016 del “Servicio integral de recogida y atención de los animales, gestión del centro municipal de atención animal y supervisión del bienestar animal” permitió al Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid aclarar hasta qué punto es posible la inclusión en los pliegos de contratación de cláusulas orientadas a asegurar su prestación con finalidad no meramente basada en “mentalidad empresarial.” El Pliego de Condiciones Técnicas Particulares imponía, por ejemplo, que:

Todos los animales domésticos acogidos en el Centro, podrán ser adoptados con la excepción de los que el servicio veterinario desaconseje por circunstancias que, en todo caso, deberán ser recogidas en informe debidamente motivado, y visado por el Veterinario Municipal, en el que se detallarán tales circunstancias y las razones de su aplicación y efecto.

El adjudicatario elaborará y proyectará, para su aprobación por el responsable del contrato, un programa para el adecuado desarrollo y prestación de servicio de Adopción de Animales Domésticos, que deberá reunir y cumplir los siguientes requisitos:…(13)

Y, además, incluía como prestaciones accesorias, por ejemplo, el fomento del voluntariado y actuaciones de concienciación, imponiendo, también como prestación, que “se realizarán diversas actividades que fomenten el voluntariado así como la relación entre los animales del centro y los habitantes del municipio y promover, así, la lucha contra el abandono y maltrato animal así como la adopción y/o acogida de los animales.” También “se realizarán actuaciones encaminadas a promover la concienciación y educación social contra el abandono animal y su tenencia responsable.” Y, ya a nivel más técnico, respecto al mantenimiento de los propios animales, “se efectuarán las actuaciones que resulten necesarias para que la estancia de los animales en el Centro se desarrolle en adecuadas condiciones de mantenimiento, bienestar, seguridad y salubridad, velando continuamente por el buen estado de los mismos, todos los días de la semana, festivos incluidos.”(14)

Pero en lo que concernía a los potenciales licitadores, el Pliego de Condiciones Administrativas Particulares, recoge las condiciones que son las que en general se suelen exigir a quienes concurren como licitadores en contratos de servicios municipales:

1. Podrán presentar proposiciones las personas naturales o jurídicas, españolas o extranjeras que tengan plena capacidad de obrar y cuenten con la solvencia requerida para el presente contrato.

2. En el supuesto de personas jurídicas dominantes de un grupo de sociedades, se podrá tener en cuenta a las sociedades pertenecientes al grupo, a efectos de acreditación de la solvencia económica, financiera y técnica o profesional, o de la correspondiente clasificación, en su caso, de persona jurídica dominante, siempre y cuando éste acredite que tiene efectivamente a su disposición los medios de dichas sociedades necesarios para la ejecución de los contratos.

3. Podrán, asimismo, presentar proposiciones las uniones de empresarios que se constituyan temporalmente al efecto de conformidad con el art. 59 del TRLCSP .(15)

Respecto a la solvencia “técnica o profesional,” sus requisitos “mínimos” describen servicios directamente relacionados con el bienestar animal tales como haber desarrollado en los últimos tres años (2013, 2014 y 2015) actuaciones en centros de acogida como por ejemplo:

- Protocolos de mantenimiento físico y psíquico del animal.

- Tareas educativas y divulgativas (especificando número).

- Adopciones (que incluyan elaboración de formularios pre-adopción y de control posterior).

Asimismo, se incluye como requisito mínimo el “haber organizado y realizado, al menos, dos campañas y/o actividades formativas y/o informativas . . . dirigidas a promover la adopción responsable de animales y concienciar contra el maltrato y abandono animal, en la que hayan participado personas con reconocida repercusión mediática o social.” Por su parte, al personal coordinador y responsable del servicio, se le exigían “5 años de experiencia de carácter pedagógico en materia de protección y bienestar animal, con capacidades demostrables de difusión y concienciación social en la matera [sic], y con habilidades sociales y comunicativas generales.”(16)

Pues bien, dos de estos requisitos, el referido a los requisitos de solvencia técnica o profesional sobre campañas o actividades formativas o informativas y, en todo caso, la exigencia de intervención de personas con reconocida repercusión mediática como manifestación de esa solvencia (cláusula XIV del mismo, apartado I, punto 2) y el referido a la experiencia exigida al personal responsable de la ejecución del contrato (cláusula XIV del mismo, apartado II, punto 2), fueron impugnadas por una sociedad anónima licitante ante el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid. Éste, en su resolución nº 55/2016, de 17 de marzo de 2016, mantuvo la validez parcial de los primeros y la total de los segundos. Respecto de los primeros señala la resolución lo siguiente:

El hecho de haber realizado durante la ejecución de otros contratos una campaña formativa o informativa supone un reconocimiento de solvencia de la empresa que acredita su capacidad y experiencia en la realización de estas campañas. Sin embargo la condición de que en la campaña hayan participado personas de reconocida repercusión mediática o social es una medida vinculada, no a las características de la empresa, sino a la mejor ejecución del contrato y por ello, su valoración ponderada, si se desea, debería constar en otro apartado como pueden ser los criterios de valoración de la oferta. A la necesidad de llevar a efecto labores y prestaciones encaminadas a captar la mayor concienciación social dedica el pliego numerosos apartados y entre los criterios de adjudicación figuran las campañas/actividades informativas y formativas, valorables, con hasta 15 puntos, en la cual se puede proponer la promoción y difusión del servicio de acogida y adopción de animales del centro municipal y la concienciación contra el maltrato y abandono animal. Figura expresamente como valorable “captar o conseguir la participación en tales campañas de personas con reconocida repercusión mediática o social.” Es igualmente valorable con 10 puntos el proyecto de gestión del servicio, entre cuyo contenido debe figurar “protocolo/medidas para la promoción de la acogida y adopción, máximo 2 puntos al licitador cuya propuesta alcance en mayor medida el objetivo.”

La exigencia de este requisito no afecta directamente a la solvencia empresarial para la buena ejecución del contrato sin perjuicio de su posible inclusión como un criterio a tener en cuenta y que debería considerarse, en su caso, como criterio de la valoración de la ofertas, en la fase de adjudicación del contrato. Dicha exigencia supone una restricción a los principios de objetividad y libre concurrencia dando lugar a desigualdad y discriminación entre las empresas concurrentes.(17)

Y, respecto de la experiencia exigida al personal responsable, señala lo siguiente:

Considera el recurrente, que “la experiencia exigida al personal en los apartados señalados es excesiva y desproporcionada con el objeto del contrato, y por ello, igualmente, limitativa y restrictiva de la competencia, y que sería más prudente y razonable una experiencia de tres años, en el caso de los responsables y veterinarios, de dos años en el caso técnicos-operarios, siendo suficiente la cualificación profesional del personal administrativo.” Finalmente, considera que la experiencia que se solicita “viola el principio de igualdad de trato y no discriminación y la libertad de concurrencia.”

Según informa el órgano de contratación, las actividades a desarrollar por el contratista para la ejecución y desarrollo del servicio integral que se pretende contratar se insertan en el marco de una línea estratégica consistente en el desarrollo de actuaciones sobre la población de animales domésticos atendiendo a su sanidad, bienestar y protección. Para ello, se solicita que los licitadores dispongan de la solvencia técnica mínima requerida para la prestación del servicio indicado, de forma adecuada y con las actuaciones debidas, y, a tal fin, se exige, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 78.1.e) del TRLCSP , que disponga de los medios humanos necesarios con la titulación y experiencia que se indica. Justifica el órgano de contratación que la dinámica del servicio implica la participación importante y notoria de voluntarios de ahí que, junto a la complejidad técnica del mismo, ya expuesta, así como a su importe y a su duración, deba recurrirse a la necesidad de contar con unos perfiles profesionales mínimos fijados que aseguren y aporten la profesionalidad debida en orden a garantizar el buen fin del servicio.

El recurrente, en ningún momento, ha justificado la razón que le lleva a considerar que la experiencia ha de ser inferior a la requerida en el pliego, ni a motivar que la experiencia exigida viola el principio de igualdad de trato, no discriminación y libertad de concurrencia, ni por qué si se disminuye de cinco años a tres años, en el caso de responsables y veterinarios, y de 3 a 2 años en el caso de personal técnico-operario, desaparece la desigualdad de trato alegada.

Tal como explica el órgano de contratación, la complejidad técnica de las prestaciones deriva en la necesidad de que la profesionalidad requerida sea consecuente y alcance el nivel de exigencia que las prestaciones demandan de tal manera que, ante la prohibición de sacrificio, se atienda a los animales de la manera más rápida posible, y se consiga el mayor número de adopciones posible. No parece excesivo, por tanto, exigir que el personal dedicado al cumplimiento de las anteriores obligaciones tenga una experiencia mínima de cinco años, máxime si se atiende al objeto del contrato y a la importante cuantía económica atribuida al mismo, en la que se contempla, de forma específica, que el coste de personal imputable al contrato tiene una repercusión económica muy elevada en el total del mismo, dada la experiencia que se exige a los medios humanos cuya adscripción se solicita en vista de lo antes expuesto.

En este caso es importante recalcar que entre las obligaciones del personal técnico-operario se encuentra “tener conocimiento del comportamiento y manejo de animales,” deberá tratar y manejar animales potencialmente peligrosos y deberá realizar trabajos de enjaulamiento, operaciones realizadas con vacunaciones, eutanasias, etc. Solicitar que el personal adscrito al contrato y cuyas obligaciones sean las detalladas anteriormente, cuente con una experiencia mínima de tres años no parece que sea discriminatorio ni restrictivo, al contrario, se encuentra plenamente justificado con el objeto del contrato.

El TRLCSP en el artículo 78.h) admite como criterio de solvencia la declaración del equipo técnico que la empresa se compromete a adscribir al contrato, pero no contiene una limitación temporal respecto de la exigencia de experiencia de este personal. Como dispone el artículo 62 del citado texto los requisitos de solvencia y el medio de acreditación debe constar en los Pliegos y estar vinculados a su objeto y ser proporcionales al mismo. En el presente caso se han cumplido, los requisitos del artículo 62 del TRLCSP en cuanto que se han incluido y especificado en el pliego los relativos a la adscripción de medios y se encuentran vinculados al objeto del contrato. Resulta lógico en un contrato cuyo objeto reviste cierta especialización que se exija experiencia al personal que va a intervenir en el contrato dentro de las facultades discrecionales de la Administración.(18)

El acuerdo del Tribunal fue, pues, que debía suprimirse la referencia a la intervención de personas con reconocida repercusión mediática o social, procediendo, de subsistir los motivos de la contratación, a una nueva convocatoria de la licitación, manteniéndose la validez de los pliegos en todo lo demás. Y el resultado final fue que el Ayuntamiento acabó puntuando más a una asociación protectora que a la sociedad anónima.(19)

Que este modelo era legítimo vino a ser ratificado por algunos Tribunales Contencioso-administrativos. En este sentido especial atención merece la Sentencia de 23 de octubre de 2014, en el Recurso nº 1357/2012, de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Madrid,(20) aunque de manera indirecta y por motivos meramente formales pero con vinculación sobre la calificación que estos servicios merecen por comparación con otros.

En este supuesto el Ayuntamiento de Parla (Comunidad de Madrid), en mayo de 2012, aprobó el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y el Pliego de Prescripciones Técnicas del contrato de “Servicios de desinfección, desinsectación, desratización y desratonización, de control de aves urbanas, de recogida de animales abandonados, retirada y destrucción de animales muertos en la vía pública y funcionamiento del Centro de Protección Animal de Parla desglosando en tres la descripción de los servicios a prestar:

- Servicio de desinfección, desinsectación, desratización y desratonización,

- Servicio de control de aves urbanas, y

- Servicio de recogida de animales abandonados, retirada y destrucción de animales muertos en la vía pública y funcionamiento del Centro de Protección Animal de Parla.

El Pliego de Prescripciones Técnicas distinguía también la prestación de los tres tipos de servicios estableciendo distintos requisitos técnicos para cada uno de ellos con distintos objetos, ámbitos de actuación, contenido y alcance del servicio, plan integral de actuación, distintos criterios de valoración, distinta documentación a aportar y distintos requisitos para los licitadores, teniendo cada servicio distinta ponderación en la puntuación final siendo del 40%, 20% y 40%, respectivamente.

El Servicio de desinfección, desinsectación, desratización y desratonización estaba encaminado a combatir fundamentalmente poblaciones de dictiópteros, ortópteros e himenópteros, a la eliminación de los microorganismos patógenos productores de enfermedades, evitando así su propagación y erradicar las apariciones puntuales de focos infecciosos, la erradicación de roedores (ratas y ratones); el de control de aves urbanas estaba dirigido fundamentalmente a la realización de campañas de control sanitario y numérico de palomas urbanas y utilización de sistemas para disminuir el número de aves en el municipio, mientras que el Servicio de recogida de animales abandonados, retirada y destrucción de animales muertos en la vía pública y funcionamiento del Centro de Protección Animal de Parla incluía el servicio de recogida de animales abandonados en el municipio de Parla, el funcionamiento del Centro de Protección Animal, el Servicio de recogida transporte y tratamiento de animales muertos en la vía pública, formación, información y asesoramiento especializado a los propietarios/as de animales domésticos para solventar los problemas que tengan con las mascotas y el fomento de la adopción y tenencia responsable de animales, la colaboración con el área de Sanidad y Salud Pública en el cumplimiento de la Ordenanza Municipal para la Protección Animal y el asesoramiento al Ayuntamiento en cualquier tema relacionado con animales, siendo los animales objeto de captura principalmente animales de compañía (perros, gatos y otros animales pequeños) no siéndolo los animales de renta como ovejas, cabras ó caballos que se encontraran abandonados en la vía pública, así como tampoco los animales silvestres autóctonos ó alóctonos, no siendo objeto de recogida los animales muertos que no sean animales de compañía, en cuanto al Centro de Protección Animal se expresaba que los animales vagabundos encontrados y los cedidos por sus propietarios con carácter definitivo serían albergados en el Centro, debiéndose de aportar las licitadoras con la oferta un protocolo con las normas de adopción fomentándose la adopción entre personas responsables.

Este objeto del contrato se impugnó por una Asociación de defensa de los animales entre otros motivos por entender que los objetos de los contratos que se pretenden contratar son múltiples, discordantes y antagónicos, que se integran en una misma convocatoria de licitación objetos de contrato que son susceptibles de contratación independiente, infringiendo los principios de libertad de acceso a las licitaciones, igualdad de trato y no discriminación por acumulación innecesaria de objetos en un mismo contrato, impidiéndole la posibilidad de licitar pese a estar especializada en la materia de protección de animales.

El Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, el 12 de diciembre de 2014, pese a entender, como recuerda la sentencia en su fundamento jurídico cuarto, que “la acumulación innecesaria de objetos en un mismo contrato es contraria a los principios de concurrencia y libre competencia en la contratación pública, al permitirse que un mayor número de empresas puedan optar al contrato, esta división en lotes puede ser un mecanismo eficaz para incrementar la competencia en la adjudicación,” y que “por otra parte el principio de concurrencia tiende a facilitar la competencia en la contratación permitiendo la adjudicación individual de las diversas prestaciones que componen el objeto, a fin de facilitar el acceso a los contratos a la pequeña y mediana empresa intensificando la competencia,” sin embargo había estimado que:

No se trata de servicios antagónicos entre sí, que dada la actual coyuntura económica agrupar varias prestaciones en un solo contrato permite que los costes de las empresas que las lleven a cabo se reduzcan lo que conlleva una minoración del precios del servicio para la Administración y que la integración de todas las prestaciones de servicios recogidas en el contrato tiene también sentido para incrementar su eficacia, la eficiencia en la ejecución de las prestaciones y a su vez aprovechar las economías de escala que posibilita dicha integración, por lo que, aún admitiendo que en el caso presente las prestaciones pudieran ser unidades independientes, concluye que concurre un componente práctico para que las tres actividades sean contratadas conjuntamente, formando parte de la libre voluntad del órgano de contratación el optar por la contratación conjunta ó fraccionada en uno ó varios lotes.

No obstante, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid estimó lo contrario (fundamento jurídico quinto):

Pues bien, vista la disparidad de los servicios a prestar que no pueden ser tipificados dentro de un mismo Grupo de los recogidos en el RGLCAP, las diferentes clasificaciones exigidas a las empresas licitadoras: Grupo M subgrupo 1 categoría A (Higienización, desinfección, desinsectación y desratización) y grupo R subgrupo 5 categoría A (Recogida y transporte de toda clase de residuos) la exigencia de diferentes requisitos a las empresas concursantes (en cuanto a la prestación del servicio de desinfección, desinsectación, desratización y desratonización que estén completamente especializadas y homologadas por las Autoridades competentes con el fin de realizar un Plan Integral de desinfección, desinsectación desratización y desratonización e inscritas en el Registro Oficial de Establecimientos y Servicios Biocidas de la Comunidad de Madrid; en cuanto al Servicio de recogida de animales abandonados, retirada y destrucción de animales muertos en la vía pública y funcionamiento del Centro de Protección Animal de Parla que la empresa adjudicataria cuente con la correspondiente autorización para el transporte de animales vivos y muertos y que esté inscrita en los Registros oficiales que existan en la Comunidad de Madrid), entendemos que era más conforme al respeto de lo dispuesto en el art 1 del TRLCSP y normativa comunitaria que el contrato se hubiera licitado por lotes independientes permitiendo a los licitadores presentar su oferta o proposición a uno, a varios o a todos los lotes del contrato, de forma que su contratación pueda efectuarse igualmente con uno o varios empresarios, puesto que de esta forma se garantizan mejor los principios de libre competencia y de concurrencia, siendo así que en el caso presente dada la diversidad de los servicios a prestar y de los requisitos exigidos a las empresas se dificulta la participación de licitadores y empresas que, como la recurrente, están especializadas en labores de protección animal y nada tiene que ver con el objeto del contrato referido al exterminio de plagas ó control de aves urbanas, por lo cual se está prácticamente imponiendo a las empresas la obligación de presentarse en UTE, posibilidad admitida en la legislación contractual que sin embargo no debe de suponer una obligación para las empresas.

Aunque la sentencia podría haber entrado en la cuestión de fondo, es decir, la radical diferencia entre los servicios de de recogida de animales abandonados, retirada y destrucción de animales muertos en la vía pública y funcionamiento del Centro de Protección Animal de Parla y los de desinfección, desinsectación, desratización y desratonización y de control de aves urbanas, el argumento se limita a motivos de economías de escala puramente económicos; es decir, a entender que

La licitación en lotes favorece en el caso presente la competencia y participación de las empresas, siendo principios que informan la contratación pública la libertad de acceso a las licitaciones, la publicidad y transparencia en los procedimientos, la no discriminación y la igualdad de trato a los licitadores y candidatos, la búsqueda de la máxima eficiencia en la utilización de los fondos públicos y en el procedimiento, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa.

Por lo demás, no puede justificarse ni presuponerse, que el Ayuntamiento vaya a obtener en todo caso beneficio alguno de interés general en forzar a priori la integración en un único contrato y con un único adjudicatario la prestación de los servicios mencionados. Más probable es que suceda lo contrario: si se obliga a que sólo puedan participar en la licitación aquellas empresas que oferten a la totalidad de los diversos servicios objeto del contrato, se corre el riesgo de excluir empresas especializadas que podrían haber formulado ofertas muy ventajosas, incluso las más ventajosas, a la parte o lote de servicios correspondiente a su especialidad. Es decir, en lugar de promover la concurrencia, se restringiría ésta sin ninguna justificación real basada en magnitudes medibles o cuantificables y en criterios ciertos sobre el beneficio o ventaja que tal forma de proceder aporta para el Ayuntamiento o para el interés general que representa. Y ello, además, cuando, por otra parte, en una licitación por lotes convencional, en la que los candidatos puedan presentar oferta a uno, a varios o a la totalidad de lotes, también puede ocurrir que una misma empresa o unión temporal resulte adjudicataria de todos ellos, pero en ese caso, si ocurre, sería como consecuencia de haber presentado la oferta económicamente más ventajosa en todos y cada uno de ellos, lo que sí se ajusta a los principios que han de regir la contratación pública.

Y, además, contrarrestando los argumentos basados en las economías de escala, estimó que ello no se produce por integrar diversas prestaciones en un único contrato sino que

Hemos de recordar que las economías de escala se producen cuando disminuyen los costes unitarios de una empresa como consecuencia de una ampliación de su producción, pero referida a un mismo bien o servicio que ella produce, no porque se le demanden productos o servicios de otras empresas o sectores de actividad. Por ejemplo, pueden inducirse economías de escala si los municipios de una zona constituyen una mancomunidad que contrata para toda la zona varios servicios, en lugar de hacerlo cada uno para su término municipal, o cuando una central de compras adquiere bienes o servicios comunes para un conjunto de entidades o Administraciones, en lugar de adquirirlos cada una por separado, pero eso no es lo que ocurre en el caso presente.

Todo ello le llevó a estimar que no era conforme a derecho la contratación conjunta de los tres servicios, ya que debieron de licitarse por lotes con la posibilidad de presentar los licitadores ofertas separadas para cada uno de ellos con el fin de favorecer la competencia y participación de las empresas, si bien al haber solicitado la Asociación demandante sólo la separación en concreto del servicio referido a “la recogida de animales abandonados, retirada y destrucción de animales muertos en la vía pública y funcionamiento del Centro de Protección Animal de Parla” y no en los otros dos, el alcance de la estimación del recurso tenía que ser parcial anulándose los Pliegos en relación únicamente a dicho servicio, al objeto de que sea licitado en lote independiente y permitiéndose que los licitadores puedan presentar sus ofertas o proposiciones de forma separada a dicho lote.

Por tanto, no está claro si la diferencia de fondo entre estos servicios está en el especial cuidado al bienestar animal que este servicio implica o, más bien, tal y como parece, en los motivos económicos derivados de incluir en una sola adjudicación estos tres servicios.

Más interés reviste, por tanto, otra sentencia, en este caso de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 10 de febrero de 2017,(21) en el que se impugnaron los pliegos de cláusulas administrativas particulares y pliegos de prescripciones técnicas de la Diputación Provincial de Salamanca del servicio de recogida de perros abandonados en municipios de la provincia de Salamanca de menos de 20.000 habitantes por un periodo de dos años.(22)

Se impugnaban por otra Asociación de defensa de los animales porque:

- No se establece el número de animales a recoger. Propugna que se fije un número en función de la media que resulte de los datos de recogida de otros años, sin perjuicio de prever una partida extra para el caso de que la recogida supere ese número. Su finalidad era evitar que el adjudicatario ajuste la vida de los perros a su presupuesto, pues cuantos más perros recoja y menos tiempo los tenga, mayor es su negocio en detrimento de la vida y bienestar del animal.

- No se contempla el número de plazas que deben tener las instalaciones de los licitadores que se presenten al concurso en previsión del número de animales a recoger, evitando su hacinamiento y, por ello, sufrimiento de los animales, especialmente en época estival.

- No se puntúa en el pliego el bienestar animal. Solamente se puntúa la rapidez en la recogida, pero no las medidas previstas para asegurar el bienestar del animal, cuando la Administración está obligada a velar por los animales bajo su tutela y no dejar el tema en manos de los adjudicatarios.

- No se puntúa la no eutanasia o, al menos, ampliar el número de días antes de sacrificarlos.

- No se contemplaba en el pliego de condiciones técnicas la identificación de los animales recogidos antes de proceder a su cesión, ni un mínimo estudio del perfil de los adoptantes.

- No se exige que se entreguen con microchip, ni que se prime a las sociedades protectoras ni el control de las personas a las que se le entregan los animales.

Por tanto, la cuestión era realmente de fondo en cuanto que listaba la demanda una especie de mínimos en que debía consistir la aplicación de políticas de bienestar animal a este servicio público.(23) Es más, la propia demandante resumía estas alegaciones indicando que

Evidencian que la única preocupación del redactor de los pliegos era el precio a la baja por la prestación del servicio, sin atender al espíritu y finalidad que están presentes en la Ley 5/1997, de 24 de abril, de protección de los animales de compañía , en la Ley 1/1990, de 1 de febrero, de Protección de los animales domésticos , la Ordenanza Municipal de Protección y Tenencia de Animales de Compañía del Ayuntamiento de Salamanca, la Declaración Universal de los Derechos de los Animales, la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004 y la Ley 6/1994, de 19 de mayo, de Sanidad Animal de Castilla y León .

La decisión de instancia no había entrado en el fondo simplemente por estimar que la recurrente carece de legitimación activa para instar su anulación al no haber participado en el procedimiento abierto. La sentencia breve, pero de gran calado, fue al fondo del asunto al afirmar que:

En definitiva, los pliegos responden más a un concepto de servicio público, orientado a solventar problemas de salud y seguridad públicos sin duda importantes, que está superado por un nuevo modelo de servicio público de bienestar animal, que atiende a esos problemas de salud y seguridad públicos que ocasionan los animales abandonados, pero también a los que genera la protección de los animales que se encuentran en esa situación y son objeto de su actuación, respondiendo a la demanda social de una atención humanitaria de los animales en desamparo.

En el art. 13 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea se establece que “Al formular y aplicar las políticas de la Unión en materia de agricultura, pesca, transporte, mercado interior, investigación y desarrollo tecnológico y espacio, la Unión y los Estados miembros ‘tendrán plenamente en cuenta las exigencias en materia de bienestar de los animales como seres sensibles...’”

En la Ley 5/1997, de 24 de abril, de protección de los animales de compañía , de Castilla y León se pone de relieve en su Exposición de Motivos que “La creciente sensibilidad social en torno al respeto, la protección y la defensa de todos los seres vivos, en general, y de los animales más próximos al hombre, en particular, ha ido haciendo necesario incorporar esos principios a una legislación actualizada y en concordancia con los principios inspiradores de los Convenios Internacionales y la normativa de la Unión Europea, en la materia.”

En la mencionada Ley como en su Reglamento, aprobado por el Decreto 134/1999, de 24 de junio, se destaca la importancia de la función que desarrollan las asociaciones protectoras de animales , que pueden ser declaradas entidades colaboradoras de la Administración, si reúnen los requisitos legalmente establecidos.

En su art. 18 se establece que “será competencia de los Ayuntamientos, o en su caso de las Diputaciones, la recogida de los animales abandonados. A tal fin dispondrán de personal adiestrado y de instalaciones adecuadas o concertarán la realización de dicho servicio con asociaciones de protección y defensa de los animales o con entidades-autorizadas para tal fin.” . . .

Reiteradamente ha dicho la jurisprudencia que los Tribunales puedan controlar la concurrencia de los límites generales jurídicamente impuestos a la actividad discrecional no técnica de la Administración que se refieren a la competencia del órgano, procedimiento, hechos determinantes, adecuación al fin perseguido y al juego de los principios generales del derecho.

En el presente caso, las exigencias al licitador contenidas en los pliegos únicamente atienden a uno de los aspectos del servicio público que se ha de prestar: la recogida, pero no se concreta en ellos cómo se ha de prestar en relación con otros aspectos inherentes a ese servicio, como son el alojamiento, manutención y entrega del animal. No se precisa cómo han de ser las instalaciones “adecuadas” ni se contemplan aspectos referidos al fomento de la adopción y de la identificación del animal y su propietario, etc, que la Administración que presta el servicio a través de un tercero debe perfilar respondiendo al modelo de bienestar social de los animales, que la sociedad y la legislación reseñada ahora exigen.

En definitiva, las determinaciones contenidas en los pliegos litigiosos no garantizan que el servicio público se preste y responda al fin que legalmente se persigue con él ni a los principios inspiradores de los Convenios Internacionales, la normativa de la Unión Europea, y la legislación en la materia, orientados a garantizar el respeto y protección de los animales, especialmente, los más próximos al hombre.

3. Un problema singular: el licitador que opera en varios municipios con distintas estrategias y el límite territorial de las competencias locales

Salvada por tanto la legalidad de estas contrataciones, el problema que se encontraron muchas corporaciones locales en 2015 cuando las entidades locales pasaron a ser gobernadas por otras agendas políticas contrarias a la idea de gestión de la recogida, acogida y adopción de animales de compañía abandonados como si fueran plagas fue que los correspondientes Ayuntamientos tenían contratos en vigor con empresas de este segundo tipo que eran las que tradicionalmente acudían a estas licitaciones. Algunas Corporaciones Locales, invocando la legitimidad de las nuevas políticas, pretendieron rescindir contratos vigentes, lo cual políticamente tenía toda la razón de ser pero jurídicamente planteaba serios problemas al tener que ajustarse a las consecuencia que la legislación de contratos impone para este tipo de situaciones.

Que la recogida y resto de la gestión de animales abandonados puede – y debe, si el Ayuntamiento lo acuerda – reajustar sus servicios a las nuevas demandas sociales resulta una obviedad. No en otra cosa consiste la democracia local. El problema, pues, era el del procedimiento a utilizar para ello.

Los servicios de recogida del Ayuntamiento de Colindres (Cantabria) pueden servir de modelo, aunque en este caso el cambio de política fue incluso anterior en algunos meses al las elecciones locales de 24 mayo de 2015.(24) En este caso, el 20 de noviembre de 2014, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento había aprobado un pliego de cláusulas administrativas y un pliego de prescripciones técnicas particulares que habían de regir la contratación mediante procedimiento negociado sin publicidad del servicio de recogida de pequeños animales (abandonados y vagabundos).

En el primero de los pliegos figuraba como “objeto de contrato” “la prestación del servicio de: Recogida de pequeños animales (abandonados y vagabundos) del Ayuntamiento de Colindres, de conformidad con lo establecido en el pliego de prescripciones técnicas particulares.”

En el Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares, además de reiterar el objeto del contrato, se describían los servicios a prestar de la siguiente manera:

Los servicios de recogida de pequeños animales que se encuentren en la vía pública consistirán en la búsqueda, recogida y alojamiento. Los servicios serán demandados por la Policía Local en su caso. El servicio demandado se realizará en un plazo de 2 horas una vez recibido el aviso. El horario de los servicios será de lunes a domingo de 10,00 a 21,00 horas ininterrumpidamente.

El modo de proceder dependiendo de los casos será el siguiente:

- Animales identificados: La empresa procederá a localizar y avisar a los propietarios, los cuales tendrán tres días a partir de la notificación para recuperarlos, abonando previamente los gastos originados por el mantenimiento del animal. Si superado el plazo de tres días, no se presenta nadie para reclamar el animal, éste tendrá la condición de abandonado (no se permite su sacrificio). Se notificará a la Concejalía de Medio Ambiente para que ordene la tramitación de la “Ordenanza sobre Tenencia de Animales de Compañía del Ayuntamiento de Colindres" (Art. 33 Abandono, Falta muy grave) y (Art. 32. multa de 101 a 300 €).

- Animales no identificados: Se mantendrán en el centro de acogida durante los diez días que estipula la Ley de Protección de los Animales de Cantabria en su artículo 13 . Una vez transcurrido el plazo legal para recuperarlos, los animales podrán ser donados o cedidos: *Los animales donados se entregarán castrados y correctamente saneados e identificados, siendo los gastos sufragados por el adoptante. *Animales cedidos: Se tratará por todos los medios de localizar una plaza vacante en alguna de las sociedades protectoras, clínicas veterinarias, asociaciones... *No se permite el sacrificio de los animales no identificados.

También se describía el "Método de trabajo" de la manera siguiente: “Los trabajos habituales se realizarán acorde al compromiso por la defensa de la vida y la dignidad de los animales, y siempre acorde con la legislación vigente, y en particular la que regula los derechos de los animales así como el bienestar animal.” Parecía, por tanto, un contrato de los de nueva generación en los que la nueva perspectiva social era muy tenida en cuenta, con inclusión de cláusula de no sacrificio.

Pues bien, dicho contrato se adjudicó el 15 de enero de 2015 a una empresa (una S. L.) con un plazo de ejecución de dos años, que podía ser prorrogado por otros dos; y muy poco después, el 4 de febrero de 2015, la Concejala de Medio Ambiente propuso que se declarara que, como la intención prioritaria era que no se sacrificase a los animales recogidos, la adjudicataria no podía sacrificar a ningún animal que recogiera, cualquiera que fuese el término municipal de recogida. Lo hacía en estos términos:

“Es necesario señalar que si la intención final o prioritaria es conseguir SACRIFICIO 0 de los animales recogidos no cabe sacrificar NINGÚN animal recogido por la empresa adjudicataria, sea cual sea el término municipal de recogida.

Recordaba la prescripción técnica número 7 [la que describía el "modo de proceder"] e indicaba que solo se podrían sacrificar aquellos animales recogidos que tras informe veterinario fuese imposible mantener con vida, pero nunca por razones de edad o comportamiento del animal. Hacía esta propuesta al comienzo del contrato, con el fin de evitar que se generasen perjuicios.

Sin embargo, esta "extensión" de la filosofía de sacrificio cero del Ayuntamiento de Colindres a perros recogidos en otros términos municipales fue contestada por la adjudicataria por entender que esta obligación así entendida incidiría en la ejecución de otro contrato con otros Ayuntamientos. Entendía que el contrato con el Ayuntamiento de Colindres se refería exclusivamente a los animales recogidos en su término municipal y que, estando permitido por el artículo 16 de la Ley 3/1992, de 18 de marzo, de Cantabria , sobre Protección de Animales, el sacrificio, bajo control veterinario, de animales abandonados, una vez transcurrido el plazo legal para recuperarlos, no podía pretenderse que la obligación de sacrificio cero fuese aplicable a esos otros contratos que tenía concertados con otros Ayuntamientos que se regían por sus cláusulas específicas y acordes a dicha Ley.

Sin embargo, el Ayuntamiento insistió en que la interpretación que había avanzado no tenía por objeto modificar otros pliegos sino concretar que la intención de los pliegos implicaba que sólo se contrataría a una empresa "cuya filosofía de ejecución de los trabajos sea la de Sacrificio Cero" y que la interpretación propuesta no era contraria a la Ley 3/1992, de 18 de marzo, sobre Protección de Animales de la Comunidad Autónoma de Cantabria, puesto que la misma contempla como posibilidad el sacrificio, pero en ningún caso prohíbe dicho “sacrificio cero.”(25)

Ahora bien, al resolver el conflicto de interpretación surgido, el Consejo de Estado dejo en primer lugar sentado cuatro cosas:

a) que la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local , si bien establece una serie de servicios municipales de prestación obligatoria en su artículo 26 entre los que no está el de recogida de animales abandonados y vagabundos, sin embargo, permite encuadrar este servicio dentro de las competencias propias de los municipios, tal y como vienen enumeradas en el artículo 25.2, que entre otras recoge el "medio ambiente urbano" (letra b), la "policía local, protección civil" (letra f) y la "protección de la salubridad pública" (letra j);

b) que, por tanto, es plenamente correcto prestar el servicio mencionado y hacerlo a través de un procedimiento de contratación pública;

c) que también es perfectamente legal que un Ayuntamiento, si la Ley autonómica lo permite, opte por esta política de "sacrificio cero"; y

d) que el contrato es perfectamente legal en cuanto que establece dicha prohibición de que la empresa contratista sacrifique a los animales recogidos, tanto a los identificados como a los no identificados y por ello, es legal que el pliego de prescripciones técnicas mencione el “compromiso por la defensa de la vida y la dignidad de los animales,” y si el contratista sacrificara un solo animal de los recogidos en el término de Colindres se produciría un incumplimiento del contrato; y, por ello, el Ayuntamiento puede disponer las medidas de control e informe que sean convenientes para garantizar el cumplimiento exacto de esa obligación contractual así como para reaccionar en caso de incumplimiento (por ejemplo si, dado que el centro de acogida radicaba en otro municipio, a donde se trasladaban todos los animales recogidos en diferentes municipios, se comprobaba que sólo uno de ellos proveniente del de Colindres se sacrificara).

La controversia a interpretar, pues, giraba en torno a los animales recogidos fuera del término municipal, único punto al que se oponía la adjudicataria y ello porque la misma había concertado prestaciones de hacer de recogida de animales con diferentes entidades locales (sin vulnerar acuerdo alguno de exclusividad con el Ayuntamiento de Colindres porque esa cláusula no figuraba en los pliegos) para llevar a cabo en ellos prestaciones análogas y sólo diferenciables por el criterio territorial, ya que la Ley de Bases de Régimen Local dispone que “el término municipal es el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias” (artículo 12.1).

Pues bien, dado que la cláusula de "sacrificio cero" no era una cualificación del licitador/contratista sino una descripción de la prestación a realizar, es decir, el objeto del contrato, o en expresión del artículo 1261 del Código Civil , el “objeto cierto que sea materia del contrato,” dicho objeto siempre viene, en principio, determinado en el propio contrato.

Como concluyó el dictamen del Consejo de Estado:

Fuera quedan otras realidades, susceptibles de integrarse en prestaciones de análoga o de diferente naturaleza, respecto de las que cada una de las partes conserva su libertad contractual. Dado que el contrato objeto de interpretación se limita a “los servicios de recogida de pequeños animales abandonados, vagabundos y cadáveres del Excelentísimo Ayuntamiento de Colindres” (prescripción técnica número 1 del pliego, y en términos similares, cláusula segunda del pliego de cláusulas administrativas particulares), los restantes servicios, referidos a animales recogidos en otros Ayuntamientos, están excluidos.

Por consiguiente, el contrato de servicios ha de ser interpretado en el sentido de que sus cláusulas solo rigen para los animales recogidos en el Ayuntamiento de Colindres, sin que pueda prohibirse el sacrificio de animales recogidos en otros municipios.

La pretensión del Ayuntamiento, de que la ausencia de sacrificio se extendiera a toda la actuación de la empresa contratista, solo sería posible para un contrato diferente del que es objeto de interpretación, en el que se previera tal política empresarial como requisito de solvencia técnica o profesional en los pliegos. Esto debería ajustarse en todo caso a la Ley de Contratos del Sector Público, y en particular a sus artículos 62, 74, 78 y 79 bis .

En síntesis, los animales abandonados o vagabundos recogidos en el término municipal de Colindres en ningún caso pueden ser sacrificados, y el Ayuntamiento puede prever las medidas de control que estime convenientes para asegurar que esta obligación se cumple. Esta previsión contractual, en cambio, no se aplica a los que la contratista recoja en otros términos municipales, que habrán de regirse por los contratos respectivos que haya celebrado con los Ayuntamientos en cuestión.

Sin embargo, ¿impedía ello al Ayuntamiento, si su voluntad era realmente la de utilizar sólo a empresas “con esa filosofía” de “sacrificio cero” modificar el contrato o, alternativamente, rescindirlo para convocar uno nuevo? Descartada la interpretación del contrato como posibilidad de imponer la política pretendida por el ayuntamiento, quedaban dos posibilidades: modificarlo o rescindirlo. Y es una pena que al plantearse la consulta sólo respecto de la interpretación correcta del contrato vigente sin mayor alcance no pudiera pronunciarse el Consejo de Estado sobre estos dos otros extremos. Es prácticamente seguro que podría haberse recurrido a la regulación de la modificación o rescisión de los contratos al amparo del interés público (o incluso al desistimiento, regulado en la legislación de contratos entonces aplicable y aplicada al contrato de Colindres),(26) pero ello llevaría a la autora de este estudio a explorar otra vertiente que, por la extensión del mismo, no se incluye, sin perjuicio de que será abordada en otros trabajos en el futuro.

4. La nueva Norma UNE de calidad de los servicios y centros de acogida de animales

No constituye propiamente objeto de este trabajo profundizar en esa cuestión acerca de la cual ya existe algo de literatura. Simplemente se recuerda ahora que desde el año 2016 existe una norma estandarizada oficial que, como tal, puede incluirse en las licitaciones y pliegos de condiciones al tratarse de un estándar que, aunque sea voluntario, refleja objetivamente un modelo de calidad mínima del servicio. Se trata, como ya se habrá imaginado el lector, de la Norma UNE 313001:2016, de “Centros de protección animal y residencias de animales de compañía. Gestión sanitaria y de bienestar animal,”(27) (28) norma que, por seguir con el ejemplo tomado de referencia, además de describir instalaciones y procesos, con sus correspondientes protocolos de actuación, impone también el “sacrificio cero,” por lo que su contenido implica que dichos centros también pueden quedar certificados como profesionales de estos nuevos modelos de gestión. Al tratarse de un modelo objetivo de calidad para que el contratista estuviera obligado a respetarlo sería necesario proceder para su inclusión en los pliegos. Se volverá sobre ello más adelante en el último epígrafe de este comentario.

III. LA NUEVA LEY 9/2017, DE 8 DE NOVIEMBRE, DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO, POR LA QUE SE TRANSPONEN AL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL LAS DIRECTIVAS DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO 2014/23/UE Y 2014/24/UE, DE 26 DE FEBRERO DE 2014(29)

Sobre esta adaptación progresiva de los contratos de servicios a las políticas locales de bienestar animal ha venido a incidir la nueva Ley de Contratos que acaba de entrar en vigor el 9 de marzo de 2018. Se ha dicho de esta Ley que en “los contratos de servicios, [en los que] las prestaciones estén perfectamente definidas técnicamente y no sea posible variar los plazos de entrega ni introducir modificaciones de ninguna clase en el contrato el precio es el único factor determinante de la adjudicación.”(30)

Habida cuenta de la progresiva evolución hacia la validez de pliegos que pretenden implantar, en el término territorial correspondiente a la entidad local de que se trate las nuevas políticas de bienestar animal... ¿Supone la nueva Ley un paso atrás en esta materia?

El artículo 93 (“Acreditación del cumplimiento de las normas de garantía de la calidad”) señala que:

1. En los contratos sujetos a una regulación armonizada, cuando los órganos de contratación exijan la presentación de certificados expedidos por organismos independientes que acrediten que el empresario cumple determinadas normas de garantías de calidad, en particular en materia de accesibilidad para personas con discapacidad, deberán hacer referencia a los sistemas de aseguramiento de la calidad basados en la serie de normas en la materia, certificados por organismos conformes a las normas europeas relativas a la certificación.

2. Los órganos de contratación reconocerán los certificados equivalentes expedidos por organismos establecidos en cualquier Estado miembro de la Unión Europea, y también aceptarán otras pruebas de medidas equivalentes de garantía de la calidad que presenten los empresarios.

Pues bien, no otra es la función de las Normas UNE españolas (EN europeas e ISO internacionales),(31) por lo que parece posible remitir a la antes reseñada Norma UNE 313001:2016, de “Centros de protección animal y residencias de animales de compañía. Gestión sanitaria y de bienestar animal”(32) a efectos de exigir unos mínimos de calidad de los servicios de recogida y acogida.

Y respecto a la solvencia técnica o profesional en los contratos de servicios, según el artículo 90 de la nueva Ley, deberá apreciarse teniendo en cuenta sus conocimientos técnicos, eficacia, experiencia y fiabilidad. Ello deberá acreditarse, según el objeto del contrato, por uno o varios de los medios que en ese artículo se enumeran, a elección del órgano de contratación, tales como la relación de los principales servicios o trabajos realizados de igual o similar naturaleza, para cuya determinación el pliego de cláusulas administrativas particulares podrá acudir además de al CPV, a otros sistemas de clasificación de actividades o productos como el Código normalizado servicios de las Naciones Unidas (UNSPSC), a la Clasificación central de productos (CPC) o a la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE), que en todo caso deberá garantizar la competencia efectiva para la adjudicación del contrato. Ello es aplicable junto con otros requisitos que dan suficiente ámbito de discrecionalidad a la Administración contratante,(33) bastando con recordar los modelos antes descritos usados en algunos Ayuntamientos.

Pero, ¿se puede favorecer la contratación de otro tipo de entidades cuya finalidad no sea tanto el ánimo de lucro como la realización de una labor social de la manera más ética, un ejemplo de lo cual serían los refugios y las asociaciones protectoras de animales, ONGs defensoras de su bienestar o de sus derechos, etc., por ser un “instrumento” para la inclusión social?

1. Los contratos “reservados” a asociaciones

Si se analiza detenidamente el texto legal, existen una serie de posibilidades a través de las cuales los Órganos de contratación podrían hacer realidad esta alternativa de contratación sin dejar de cumplir estrictamente con el mandato legal:

Una primera opción, sólo aparente, sería recurrir a los convenios o encomiendas de gestión, que constituyen acuerdos que quedarían fuera del ámbito de aplicación de la citada Ley por virtud de su artículo 6, permitiendo a la Administración designar con cierta libertad las tareas de recogida y cuidado de animales a una o varias entidades protectoras de su localidad. Sin embargo, sólo se permite la exclusión de la Ley a los convenios con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado cuando su contenido no esté comprendido en el de los contratos regulados en la misma o en normas administrativas especiales. Y el contrato de servicios (de recogida y acogida de animales) lo está.

Sin embargo, cabe otra posibilidad: no debe tampoco olvidarse que el artículo 202, que lleva la rutilante rúbrica de “Condiciones especiales de ejecución del contrato de carácter social, ético [énfasis añadido], medioambiental o de otro orden,” permite a los órganos de contratación la inclusión en sus pliegos de cláusulas administrativas particulares, relacionadas con aspectos éticos, aunque sólo se especifica más posteriormente en el resto del texto de este apartado 2 de este artículo 202 cuestiones relacionadas con el medio ambiente y la agenda social. La ética de defensa de los animales no es mencionada ni parece que leyendo la enumeración parece que sea similar a las otras dos de las que se ocupa la Ley de hacer especificaciones, salvo, eso sí, que se adopte una visión amplia – interseccional – de la defensa de los animales a partir de la ética.(34)

Ha pasado hasta ahora, sin embargo, relativamente desapercibido un cambio de gran relevancia que la nueva Ley de Contratos regula en la disposición adicional cuadragésima octava, que transpone al derecho español interno el artículo 77 de la Directiva 2014/24/UE .(35) En esta última se otorga a los Estados miembros la potestad de establecer reservas de algunos servicios a determinadas organizaciones, siempre que cumplan con una serie de requisitos. Como ha resaltado María Josefa Alonso Mas,(36) España no ha hecho uso a nivel estatal de ese ámbito de decisión (podía haber decidido no hacer uso de él, o limitarlo a algunos servicios, o dejar la decisión en manos de las Comunidades Autónomas o Corporaciones Locales, etc.). Por ello, todos los órganos de contratación de los poderes adjudicadores pueden hacer uso de ella y reservar a determinadas organizaciones el derecho a participar en los procedimientos de licitación de los contratos de servicios de carácter social, cultural y de salud que enumera el Anexo IV bajo los códigos CPV 75121000-0, 75122000-7, 75123000-4, 79622000-0, 79624000-4, 79625000-1, 80110000-8, 80300000-7, 80420000-4, 80430000-7, 80511000-9, 80520000-5, 80590000-6, desde 85000000-9 hasta 85323000-9 [énfasis añadido], 92500000-6, 92600000-7, 98133000-4 y 98133110-8.

Sólo cabe la reserva de licitantes para servicios de esos códigos CPV,(37) y entre ellos están los de recogida y acogida de que se viene hablando en este trabajo al estar los códigos CPV de los servicios de veterinaria y, sobre todo, los de “guardería para animales,” 85200000-1 y 85210000-3 respectivamente,(38) incluidos entre los relativos a los de servicios sociales y de salud, y servicios conexos del Anexo IV de la Ley.

Eso sí, las organizaciones a las que se pueden reservar estos contratos deberán cumplir, según el apartado 2 de esta disposición adicional cuadragésimo octava, todas y cada una de las condiciones siguientes:

a) Que su objetivo sea la realización de una misión de servicio público vinculada a la prestación de los servicios anteriormente mencionados mediante la referencia a los códigos CPV listados.

b) Que los beneficios se reinviertan con el fin de alcanzar el objetivo de la organización o en caso de que se distribuyan beneficios, la distribución o redistribución deberá realizarse con arreglo a criterios de participación.

c) Que las estructuras de dirección o propiedad de la organización que ejecute el contrato se basen en la propiedad de los empleados, o en principios de participación, o exijan la participación activa de los empleados, los usuarios o las partes interesadas.

d) Que el poder adjudicador de que se trate no haya adjudicado a la organización un contrato para los servicios en cuestión con arreglo al presente artículo en los tres años precedentes.

Estos contratos no podrán exceder los tres años de duración, y en el anuncio de convocatoria de la licitación deberá hacerse mención expresa de la citada disposición adicional cuadragésima octava.

Por tanto, los órganos de contratación municipales y provinciales en principio cuentan con una multiplicidad de opciones para contratar a entidades que cumplan con unos estándares de calidad mucho más acordes a las crecientes exigencias sociales en materia de bienestar animal que, sin afectar a la igualdad de oportunidades entre licitadores, establezca requisitos de carácter ético para un servicio que, sin duda, debe conllevar en su desarrollo y ejecución un marcado sentido ético.

Por tanto, la decisión de implementar correctamente el bienestar animal en sus territorios y dar un buen uso a las herramientas que le concede la legislación de contratos, que refuerza sin duda las líneas jurisprudenciales anteriormente analizadas respecto de pliegos sometidos a la ley anterior de 2011, queda en manos de de cada órgano de contratación.

2. Revisitando el problema de la “filosofía” de las empresas y asociaciones contratistas

En el epígrafe II.3 anterior se señalaba cómo la necesidad de limitar el ámbito geográfico del contrato al término municipal podría conllevar la “inevitabilidad” de que empresas (o asociaciones) que normalmente no aplican el "sacrificio cero" sean contratadas en municipios que sí lo imponen como política en su término municipal debido a que no puede en principio “ordenar” un municipio que fuera de su propio término se aplique la misma política u otra similar.

Una vez que se han visto las posibilidades del órgano de contratación para las nuevas adjudicaciones es oportuno preguntarse, como se hizo al final del epígrafe anterior en relación con Ayuntamientos que querían cambiar el statu quo con la anterior Ley de Contratos, no tanto qué podrá hacer la Administración local a la vista de la vigencia temporal de contratos que, celebrados conforme a la nueva Ley, pretenda sin embargo reinterpretarlos para que el contratista ajuste siempre su conducta a las exigencias del bienestar animal – cuestión allí resuelta –, sino si se puede exigir en los pliegos que el contratista sea en cualquier caso uno que siempre practique en su gestión de los animales abandonados el “sacrificio cero,” con independencia del lugar donde los preste.

Como ya se señaló antes, no es objeto de este trabajo analizar las posibilidades de modificación o rescisión de contratos en vigor, ya que eso excedería el objeto principal de este trabajo, sin perjuicio de que se abordará en el futuro, y sin perjuicio de indicar, como avance de esos futuros trabajos, que, como ha resaltado Juan Francisco Mestre Delgado,(39) en cuanto a la modificación – y a la rescisión, cuando no cabe dicha modificación – de los contratos de servicios realmente ha habido cambios importantes en la nueva Ley 9/2017.

Se revisita sólo en parte esta cuestión porque la doctrina sentada acerca de cuándo se puede modificar un contrato en el epígrafe II.3 es también relevante a efectos del perfil del contratista a la hora de contratarle con la nueva Ley. Y las preguntas a las que debe responderse, dada la limitación al término municipal que tienen que tener los contratos de servicios públicos locales, son las siguientes: ¿Puede considerarse de interés público que, siendo esencial para el Ayuntamiento el componente del bienestar manifestado, por ejemplo, con el “sacrificio cero,” la empresa o asociación contratada no sólo practique en su término sino también en cualquier otra parte del globo – o, sin exagerar, en otro término colindante o cercano? ¿Es una cuestión de “filosofía,” como decía la concejal de Colindres, o es un requisito de solvencia técnica?

Se trata de preguntas difíciles de responder. Para empezar, ciertamente el que la legislación autonómica imponga el “sacrificio cero” facilita el problema al menos para la selección de un contratista que opere en todo el territorio autonómico (y lo mismo ocurriría ante una hipotética ley básica estatal con ese contenido). De hecho, entre el caso de Colindres y el de la Diputación de Salamanca, el que las leyes de Cantabria y de Castilla y León recogieran obligaciones de servicio público determinadas fue casi lo más relevante ya que en ambos casos la sujeción de la descripción del servicio local a prestar a las políticas de bienestar animal plasmadas en las correspondientes leyes autonómicas fue determinante, tal y como hemos visto antes.

Pero, dada la limitación territorial de los municipios, la cuestión en sí misma es más dudosa puesto que trasladar el interés público “local” o “provincial” a lo que una persona hace fuera del territorio municipal o provincial no es viable, como ya se vio. Por tanto, sólo una justificación objetiva que vincule la praxis (no la “filosofía”) – es decir la “solvencia técnica” – de los contratistas con políticas de bienestar animal en sentido amplio (por ejemplo, eso es lo que hace el Pliego de Las Rozas), que incluya campañas de formación y educación, de adopción, del difusión de lo que implica el bienestar y el propio “sacrificio cero,” etc., podrían justificar la validez de una cláusula limitativa de los licitantes a empresas o asociaciones que siempre practiquen el “sacrificio cero.”

Pero tampoco debe olvidarse la calidad. Siendo indudable que la Norma UNE 313001:2016, de “Centros de protección animal y residencias de animales de compañía. Gestión sanitaria y de bienestar animal” es una norma de calidad que se garantiza a través de la correspondiente certificación mediante auditorías de entidades independientes, la garantía de que el licitante cumple con esos mínimos de calidad, entre los cuales está implícito el “sacrificio cero,”(40) queda pues asegurada si se exige, como prueba de solvencia técnica, que todos los servicios y centros que gestiona el licitante cumplen con dicha Norma. De ahí la trascendencia de la “neutralidad” y juicio de “calidad” que realiza dicha Norma. Es cierto que no certifica a empresas, personas o asociaciones sino a los centros de protección animal. Pero una forma de medir la calidad de una persona física o jurídica, empresa o asociación, es la de exigir que sólo liciten quienes tengan bajo su gestión centros certificados conforme a la Norma. Al fin y al cabo el artículo 90.1.a) de la nueva Ley 9/2017 establece que

La solvencia técnica o profesional de los empresarios deberá apreciarse teniendo en cuenta sus conocimientos técnicos, eficacia, experiencia y fiabilidad, lo que deberá acreditarse, según el objeto del contrato, por uno o varios de los medios siguientes, a elección del órgano de contratación: a) Una relación de los principales servicios o trabajos realizados de igual o similar naturaleza que los que constituyen el objeto del contrato.

¿Un aliciente, pues, más allá de la calidad misma, para incentivar su inclusión en estos contratos?

IV. CONCLUSIONES

En resumen, la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público no sólo permite la confección de nuevos pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas particulares que exijan la implementación del “sacrificio cero” como modelo de sistema y sin perjuicio de otras políticas de bienestar de los animales abandonados, recogidos, acogidos y adoptados por los servicios de las Administraciones Locales, favoreciendo la participación en las licitaciones de refugios y entidades protectoras de animales, e incluyendo consideraciones de naturaleza ética, social y medioambiental que respondan a los parámetros de la sensibilidad, de la concienciación, del interés y de las exigencias públicas actuales en materia de bienestar animal. También le otorga la plena potestad a la Administración para rescatar o suprimir contratos previamente adjudicados a entidades que no cumplan con dichos estándares de calidad y que no respondan a las líneas actuales de desarrollo legislativo y jurisprudencial, siendo éste el reflejo ulterior del interés público para lo que la inclusión de la Norma UNE 313001:2016 en los pliegos puede resultar de bastante utilidad.

NOTAS:

(1). Decreto de 24 de junio de 1955 por el que se aprueba el texto articulado y refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local, de 17 de julio de 1945 y 3 de diciembre de 1953.

(2). Enrique Alonso García, Mª José Montes Martín, Javier Gavela García, Iris Ruiz Montes y Ana Recarte Vicente-Arche. 2011. “Bienestar Animal y Corporaciones Locales.” En Tratado de Derecho Municipal, Tomo III, dirigido por Santiago Muñoz Machado. Madrid: Iustel.

(3). https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1985-5392

(4). https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2017-11637. Como es sabido sólo recientemente lo ha ratificado España. Véase Anna Mulá Arribas. 2017. “España ratifica el convenio europeo sobre protección de animales de compañía, hecho en Estrasburgo el 13 de noviembre de 1987”. Revista General de Derecho Animal & Estudios Interdisciplinares de Bienestar Animal – JAL&IAWS 0: 225-248.

(5). Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos – en adelante STEDH – Asunto Georgel and Georgeta Stoicescu contra Rumanía Application no. 9718/03, de 26 de octubre de 2011. https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-105820#{"itemid":["001-105820"]}]

(6). Para una exposición de este modelo empresarial y los problemas que el mismo plantea a fecha de hoy cuando se trata realmente de controlar pestes o plagas, pueden verse las ponencias y conclusiones de las IV Jornadas sobre la Gestión Municipal del Control de Plagas y su Repercusión en la Salud Pública. Valladolid, 7-8 de octubre de 2013. Asociación de Veterinarios Municipales (AVEM). http://www.veterinariosmunicipales.com/ (las ponencias se pueden obtener por petición a la asociación).

(7). El caballo, en general, es un animal de compañía más que un animal de ganadería (de producción o renta) o de abasto (de carne). Véase el artículo 2.1 del Real Decreto 804/2011, de 10 de junio, por el que se regula la ordenación zootécnica, sanitaria y de bienestar animal de las explotaciones equinas y se establece el plan sanitario equino. https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2011-11344. Muchas Comunidades Autónomas también califican como de compañía a los hurones.

(8). Puede verse, a modo de ejemplo de tratamiento integral de todos los posibles animales domésticos el Reglamento 2/15, de 23 de marzo, para la tenencia, protección y bienestar de los animales domésticos de la Ciudad Autónoma de Ceuta, BOCCE Nº 5.464 de 28 de abril de 2015. 1454-1483. https://www.ceuta.es/ceuta/component/jdownloads/finish/1513-abril/8299-bocce-5464-28-04-2015?Itemid=0

(9). https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2016-11097

(10). Pliego de Prescripciones Técnicas del contrato de servicio de recogida de animales abandonados, vagabundos o extraviados, retirada, transporte y tratamiento de animales muertos en el ámbito público del municipio de San Martín de la Vega. Pg. 3. https://ayto-smv.es/download/perfil_del_contratante/expte._con_201803/ppt_recogidanimales_201803.pdf

(11). Op. Cit. Supra nota 10. Pg. 7. Véase también Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares. https://ayto-smv.es/download/perfil_del_contratante/expte._con_201803/pcap_recogidanimales_201803.pdf

(12). https://www.lasrozas.es/sites/default/files/CONTENIDOS/NOTAS%20DE%20PRENSA/2017/03/11/2017-02-10%20CENTRO%20ATENCION%20ANIMAL.pdf o http://www.lavanguardia.com/vida/20170210/414223318257/entra-en-vigor-la-ley-de-proteccion-de-animales-de-compania-con-el-sacrificio-cero-y-con-sanciones-mas-severas.html (consultado el 26 de abril de 2018). También puede verse: Protección y bienestar animal. Guía para la tenencia responsable de animales de compañía. Consultado el 31 de marzo de 2018.

https://www.lasrozas.es/sanidad%20y%20servicios%20sociales/atenci%C3%B3n%20animal/Proteccion%20y%20bienestar%20animal

(13). Véase el documento “20106001SER Prescripciones Técnicas.” 2016. Pg. 6. Consultado el 31 de marzo de 2018. https://portalciudadano.lasrozas.es/portal/tablonVirtual.do?expId=29935&subseccion=PERSER&opc_id=176&pes_cod=-1&ent_id=3&idioma=1

(14). Op. Cit. Supra nota 13. Pgs. 7-8, 9.

(15). Véase el documento “20106001SER Pliego de Cláusulas Administrativas.” 2016. Pg. 7. Consultado el 31 de marzo de 2018. https://portalciudadano.lasrozas.es/portal/tablonVirtual.do?expId=29935&subseccion=PERSER&opc_id=176&pes_cod=-1&ent_id=3&idioma=1

(16). Op. Cit. Supra nota 15. Pg. 15.

(17). Acuerdo del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid. Resolución nº 55/2016. Pgs. 4-5. http://www.contratosdelsectorpublico.es/DocumentosWEB/02TribunalesContractuales/TACP%20Madrid/TACP%20Madrid%2055-2016.pdf

(18). Op. Cit. Supra nota 17. Pgs. 6-7.

(19). Véase el certificado final, donde se va puntualizando razonadamente cada requisito: “20106001SER Certificado JGL Adjudicación.” 2016. Consultado el 10 de abril de 2018. https://portalciudadano.lasrozas.es/portal/tablonVirtual.do?expId=29935&subseccion=PERSER&opc_id=176&pes_cod=-1&ent_id=3&idioma=1 FICA

DO JGL ADJUDICACIÓN

(20). ECLI: ECLI:ES:TSJM:2014:13463

(21). http://derechoanimal.info/sites/default/files/legacyfiles/bbdd/Documentos/2269.pdf

(22). En desarrollo de su función de prestación de servicios de carácter supramunicipal en la referida provincia, ha venido prestando el servicio de recogida, alojamiento, manutención y entrega de perros abandonados en todos aquellos municipios de menos de 5.000 habitantes que lo demandan, tal y como se establece en la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por ese servicio, aprobada por acuerdo del Pleno de la Diputación en sesión celebrada el 29 de mayo de 2000. El hecho imponible de esa tasa está determinado por la actividad provincial de la prestación del servicio de recogida, alojamiento, manutención y entrega del perro. En la providencia se había justificado el inicio de nuevo expediente de contratación y la improcedencia de la prórroga del contrato vigente en la necesidad de ampliar el mencionado servicio a municipios de menos de 20.000 habitantes.

(23). El contenido de los Pliegos también aparece reflejado en la sentencia, en su fundamento jurídico segundo, a los que se remite. No se reproducen porque en realidad el problema era más lo que no decían que lo que decían.

(24). Véase el dictamen del Consejo de Estado nº 767/2015, de 1 de octubre de 2015. http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE-D-2015-767

(25). El artículo 16 de la Ley de Cantabria 3/1992, de 18 de marzo, de Protección de los Animales, de Cantabria, disponía que: “Los centros de recogida de animales abandonados, una vez transcurrido el plazo legal para recuperarlos, podrán sacrificarlos, donarlos o cederlos, previamente saneados. Los tratamientos deberán efectuarse bajo control veterinario, al igual que el sacrificio, caso de que procediera.”

(26). Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, conforme a su última modificación publicada el 15 de julio de 2014. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2011-17887&tn=1&p=20140715

(27). http://www.aenor.es/aenor/normas/normas/fichanorma.asp?tipo=N&codigo=N0057546.

(28). Véase, por todos, Juan Carlos Ortiz Menéndez, Cristina Velasco Bernal, Javier Gavela García y Carlos Pizarro Chordá. 2017. “El perro y el hombre: historia de una relación. De las perreras municipales a los centros de protección animal del siglo XXI. Aproximación a la Norma UNE 313001 de 2016 en lo que a los centros de acogida y residencias de perros se refiere.” Revista General de Derecho Animal & Estudios Interdisciplinares de Bienestar Animal – JAL&IAWS 0: 181-200.

(29). https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2017-12902

(30). Fernando García Rubio. 2017. “La nueva Ley de Contratos del Sector Público. Descripción de las novedades en la Administración Local.” Instituto Nacional de Administración Pública. Consultado el 30 de marzo de 2018. http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1507995

(31). Véase, por todos, Vicente Álvarez García. 1999. La normalización industrial. Valencia: Tirant lo Blanch.

(32). Op. Cit. Supra nota 27.

(33). Véanse los subapartados b) a i) del artículo 90.1 (y 90.2 por remisión al anterior).

(34). Véase Angélica Velasco Sesma. 2017. La ética animal: ¿Una cuestión feminista? Madrid: Cátedra. Para una introducción al mismo véase la reseña bibliográfica de Alejandro Rivero Vadillo en este mismo número de esta Revista.

(35). https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=DOUE-L-2014-80598

(36). María Josefa Alonso Mas. 2017. “La protección de los animales de compañía desde el Derecho Administrativo: referencia especial a la contratación pública.” Conferencia presentada en el Curso de Derecho Animal en el Ámbito Administrativo, Ilustre Colegio de Abogados de Valencia, 30 de noviembre.

(37). El código CPV, cuyas siglas corresponden a los términos en inglés Common Procurement Vocabulary, consiste en un sistema de identificación y categorización de todas las actividades económicas susceptibles de ser contratadas mediante licitación o concurso público en la Unión Europea. La web española de CPVs de servicios es la siguiente (consultado el 10 de abril de 2018): http://www.minhafp.gob.es/es-ES/Areas%20Tematicas/Contratacion/junta%20consultiva%20de%20contratacion%20administrativa/paginas/cpv.aspx

(38). El servicio contratado por el Ayuntamiento de Las Rozas que se ha analizado en el epígrafe II., por ejemplo, lleva este CPV 85210000-3.

(39). Juan Francisco Mestre Delgado. 2018. “La extinción del contrato de concesión de servicios en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre.” El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho 74: 44-51.

(40). Los procesos de salida de la Norma que implican la salida del animal muerto sólo pueden ser la salida por muerte natural en el centro o la salida por eutanasia humanitaria. Ésta se define como: “Sacrificio de un animal por parte de un técnico veterinario, realizado en última instancia y en situaciones excepcionales, por razones de sanidad animal, salud pública o por problemas de seguridad del animal y/o de conducta del mismo, aplicando procedimientos autorizados tras la insensibilización previa y rápida del mismo, de forma que se le evite todo sufrimiento.”