CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTOS Y PROPUESTAS DE REFORMA DE ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

Por

LUIS-ANDRÉS CUCARELLA GALIANA

Profesor Titular de Universidad (Acreditado para Catedrático). Doctor en Derecho por las Universidades de Bolonia y Valencia

Área de Derecho Procesal. Universitat de València (Estudi General)

[email protected]

Revista General de Derecho Procesal 38 (2016)

1. INTRODUCCIÓN DEL CONTROL PREVIO DE CONSTITUCIONALIDAD EN LA LEY ORGÁNICA 2/1979, DE 3 DE OCTUBRE, DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

La Ley Orgánica 12/2015, de 22 de septiembre (a partir de ahora LO 12/2015), modifica la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (a partir de ahora LOTC), para el establecimiento del recurso previo de inconstitucionalidad para los Proyectos de Ley Orgánica de Estatuto de Autonomía o de su modificación. Dicha Ley ha sido publicada en el Boletín Oficial del Estado, el 23 de septiembre de 2015, número 228.

En este primer apartado pretendemos exponer cuáles son los argumentos utilizados por el legislador para justificar la reforma de la LOTC. En el siguiente, expondremos el impacto normativo de la LO 12/2015.

Si atendemos al preámbulo de la LO 12/2015, podemos encontrar dos razones esgrimidas, principalmente, para la realización de la reforma:

A) El control de constitucionalidad a posteriori no es el más adecuado para este tipo de normas que ocupan, subordinadas a la Constitución, el más elevado lugar en la jerarquía ordinamental

Éste es el primer argumento utilizado por el legislador. De hecho, se apoya principalmente en dos argumentos. Por un lado, en un informe del Consejo de Estado sobre las reformas de la Constitución, emitido en el año 2006. Y por otro lado, en el hecho de que este control previo de inconstitucionalidad ya estaba previsto en la LOTC hasta la promulgación de la Ley Orgánica 4/1985, de 7 de junio, fecha en la que ya se encontraban casi todos los Estatutos de Autonomía en vigor.

En este sentido, se afirma que “el Estado Autonómico pactado en la Transición y diseñado por la Constitución Española de 1978 ha funcionado razonablemente bien durante los más de treinta y cinco años que la norma fundamental lleva en vigor. Ha permitido la creación y consolidación de un Estado de las Autonomías fuerte y se ha erigido en factor decisivo en la construcción de nuestro Estado social y democrático de Derecho.

La Constitución Española de 1978, en su artículo 147, configura los Estatutos de Autonomía como la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma que el Estado reconocerá y amparará como parte integrante del ordenamiento jurídico. De tal suerte que los Estatutos de Autonomía comparten con la Constitución, en el ámbito respectivo de su Comunidad Autónoma, su conceptualización como principio inspirador y su condición de fundamento del orden social y la convivencia política y cívica.

Por todo ello, resulta evidente que los Estatutos de Autonomía deben estar sujetos a la Constitución como garantía de estabilidad y no fricción en la arquitectura jurídico-institucional del Estado. Si a esto añadimos su carácter de norma con rango de ley, ha de ser el Tribunal Constitucional quien ostente el monopolio de su control de constitucionalidad.

En este sentido, el parecer del Consejo de Estado, en su informe sobre las reformas de la Constitución española emitido en 2006, es diáfano cuando afirma que <<este control a posteriori tal vez no resulte el más adecuado para fuentes normativas que, como los Estatutos, subordinados a la Constitución, ocupan bajo ella el más elevado lugar en la jerarquía ordinamental. Para librarlos de la sospecha de inconstitucionalidad y, a fortiori, de la acusación explícita de incurrir en ella, podría considerarse la conveniencia de reintroducir el recurso previo de inconstitucionalidad>>.

Ciertamente, la existencia de un recurso previo de inconstitucionalidad para los Proyectos de Estatutos de Autonomía y sus propuestas de reforma no constituye una novedad desde un punto de vista histórico-jurídico. De hecho, la existencia del recurso previo de inconstitucionalidad se encontraba instituida por la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, y no fue suprimido hasta la promulgación de la Ley Orgánica 4/1985, de 7 de junio, cuando se encontraban todos -o casi todos- los Estatutos de Autonomía en vigor”.

B) Garantizar el equilibrio entre la especial legitimidad de los Estatutos de Autonomía y el respeto al marco constitucional

Éste es el segundo argumento utilizado por el legislador. Si atendemos al preámbulo de la LO12/2015, podemos destacar las palabras en las que afirma que “todo ello permite inferir que, para evitar el cuestionamiento constitucional e institucional y vertebrar con rigor jurídico y cohesión social el Estado, se torna necesario y conveniente restablecer, adaptándolo a la actual configuración del Estado, el recurso previo de inconstitucionalidad, eso sí, sólo para los Proyectos de Estatutos de Autonomía y sus propuestas de reforma. Se evita así el principal reproche que mereció en el pasado esta institución jurídica cuando pudo ser utilizada por los grupos minoritarios para paralizar la entrada en vigor de normas legales, de carácter orgánico, aprobadas por las Cortes Generales.

En definitiva, se hace necesario garantizar el, no siempre fácil, equilibrio entre la especial legitimidad que tienen los Estatutos de Autonomía como norma institucional básica de las Comunidades Autónomas, en cuya aprobación intervienen tanto las Comunidades Autónomas como el Estado y, en ocasiones, el cuerpo electoral mediante referéndum, y el respeto de dicho texto al marco constitucional, construido alrededor de la Constitución como norma fundamental del Estado y de nuestro ordenamiento jurídico”.

2. IMPACTO NORMATIVO DE LA LO 12/2015 EN LA LOTC

Las modificaciones realizadas inciden en tres ámbitos normativos diferentes(1).

En primer lugar, se modifica el artículo 2 LOTC, con la finalidad de incluir entre las funciones del Tribunal Constitucional (a partir de ahora TC), el control previo de inconstitucionalidad en el supuesto contemplado en el artículo 79 LOTC. Debe tenerse presente que ese artículo 79 es introducido con la reforma que se lleva a cabo y es el artículo con el que se desarrolla la regulación normativa del recurso previo de inconstitucionalidad contra los Proyectos de Estatutos de Autonomías y contra las propuestas de reforma de Estatutos de Autonomía.

De esta manera, se añade un nuevo epígrafe e) bis en el apartado 1 del artículo 2 LOTC, con la siguiente redacción: “Del control previo de inconstitucionalidad en el supuesto previsto en el artículo setenta y nueve de la presente Ley”.

En segundo lugar, se modifica el artículo 10 LOTC con la finalidad de incluir entre los asuntos que corresponden al Pleno del TC, resolver los recursos previos de inconstitucionalidad contra Proyectos de Estatutos de Autonomía y sus propuestas de reforma. En concreto, se añade un nuevo epígrafe d) bis en el párrafo uno del artículo diez, con la siguiente redacción: “De los recursos previos de inconstitucionalidad contra Proyectos de Estatutos de Autonomía y contra Propuestas de Reforma de los Estatutos de Autonomía”.

En tercer lugar, se añade un nuevo Título VI bis con un nuevo artículo 79, con el que se regula el control previo de inconstitucionalidad a la que nos estamos refiriendo.

Hay que recordar que este artículo 79 fue dejado sin contenido con la LO 4/1985, de 7 de junio, a la que anteriormente nos hemos referido.

Siguiendo las consideraciones que hace el legislador en el preámbulo de la LO 12/2015, destacamos del artículo 79 LOTC los siguientes aspectos.

Así, merece la pena señalar que el recurso previo tiene por objeto la impugnación del texto definitivo del Proyecto de Estatuto o de la propuesta de reforma del Estatuto, una vez que haya sido aprobado por las Cortes Generales (art. 79, dos LOTC).

El procedimiento que se sigue es el que con carácter general se regula en la LOTC para los recursos de inconstitucionalidad. No hay especialidad en lo referente a la legitimación activa. De hecho, el apartado tres del art. 79 LOTC dispone que “están legitimados para interponer el recurso previo de inconstitucionalidad quienes, de acuerdo con la Constitución y con esta Ley Orgánica, están legitimados para interponer recursos de inconstitucionalidad contra Estatutos de Autonomía”.

La especialidad está, sobre todo, en el plazo para la interposición de la demanda. En el preámbulo se justifica la necesidad de establecer un plazo “extremadamente breve”. En concreto, el apartado cuatro dispone que “el plazo para la interposición del recurso será de tres días desde la publicación del texto aprobado en el <Boletín Oficial de las Cortes generales>. La interposición del recurso suspenderá automáticamente todos los trámites subsiguientes”.

En este sentido, y completando lo anterior, el apartado cinco dispone que “cuando la aprobación del Proyecto de Estatuto o de la Propuesta de reforma haya de ser sometida a referéndum en el territorio de la respectiva Comunidad Autónoma, el mismo no podrá convocarse hasta que haya resuelto el Tribunal Constitucional y, en su caso, se hayan suprimido o modificado por las Cortes Generales los preceptos declarados inconstitucionales”.

En el preámbulo se afirma que para “impedir dilaciones indeseables en su resolución (del recurso previo de inconstitucionalidad), se establece un plazo improrrogable de seis meses para que el Tribunal resuelva con carácter preferente”. En este sentido, el apartado seis dispone que “el recurso previo de inconstitucionalidad se sustanciará en la forma prevista en el capítulo II del título II de esta Ley y deberá ser resuelto por el Tribunal Constitucional en el plazo improrrogable de seis meses desde su interposición. El Tribunal dispondrá lo necesario para dar cumplimiento efectivo a esta previsión, reduciendo los plazos ordinarios y dando en todo caso preferencia a la resolución de estos recursos sobre el resto de asuntos en tramitación”.

El artículo 79 LOTC culmina regulando los efectos de la desestimación o estimación del recurso previo.

En el caso de desestimación, el apartado siete dispone que “cuando el pronunciamiento del Tribunal declare la inexistencia de la inconstitucionalidad alegada, seguirán su curso los trámites conducentes a su entrada en vigor, incluido, en su caso, el correspondiente procedimiento de convocatoria y celebración de referéndum”.

En el supuesto de estimación, el apartado ocho dispone que “si, por el contrario, declara la inconstitucionalidad del texto impugnado, deberá concretar los preceptos a los que alcanza, aquellos que por conexión o consecuencia quedan afectados por tal declaración y el precepto o preceptos constitucionales infringidos. En este supuesto, la tramitación no podrá proseguir sin que tales preceptos hayan sido suprimidos o modificados por las Cortes Generales”.

En todo caso, el art. 79 LOTC, se cierra con un último apartado en el que se dispone que “el pronunciamiento en el recurso previo no prejuzga la decisión del Tribunal en los recursos o cuestiones de inconstitucionalidad que pudieren interponerse tras la entrada en vigor con fuerza de ley del texto impugnado en la vía previa”.

NOTAS:

(1). Así se pone de manifiesto en el preámbulo de la Lo 12/2015, con las siguientes palabras: “El alcance de la reforma afecta a tres preceptos de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Se modifica el artículo 2, a efectos de incluir entre las funciones del Tribunal Constitucional el control previo de constitucionalidad en los casos previstos en el artículo 79 de la presente Ley (Proyectos de Estatutos de Autonomía y sus propuestas de reforma).

Se modifica el artículo 10, a efectos de incluir entre los asuntos de los que corresponde conocer al Tribunal en Pleno, los recursos previos de inconstitucionalidad contra Proyectos de Estatutos de Autonomía y sus propuestas de reforma.

Se añade un nuevo Título VI bis y un nuevo artículo 79 (que había dejado sin contenido la Ley Orgánica 4/1985, de 7 de junio), que es el que regula el nuevo control previo de inconstitucionalidad de los Proyectos de Estatutos de Autonomía y sus propuestas de reforma, señalando que el recurso tendrá por objeto la impugnación del texto definitivo del proyecto de Estatuto o de la propuesta de reforma de Estatuto tras su tramitación en ambas Cámaras de las Cortes Generales. Por lo demás, el procedimiento se rige por lo previsto para los recursos de inconstitucionalidad, si bien, por la naturaleza propia de este recurso, el plazo para su interposición es extremadamente breve (tres días). Y para impedir dilaciones indeseables en su resolución, se establece un plazo improrrogable de seis meses para que el Tribunal resuelva con carácter preferente. El nuevo artículo 79 precisa además los efectos de la interposición del recurso -que suspende automáticamente la tramitación del proyecto-, y de la Sentencia estimatoria del mismo, que tendrá como consecuencia la imposibilidad de seguir el procedimiento en tanto los proyectos declarados inconstitucionales no hayan sido suprimidos o modificados por las Cortes Generales”.