EL ESTATUTO DE LOS EQUIPAMIENTOS RELIGIOSOS SEGÚN EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO: ESPECIAL MENCIÓN A LA LEY DE CENTROS DE CULTO DE CATALUÑA(1)

Por

MARÍA JESÚS GUTIÉRREZ DEL MORAL

Universitat de Girona

[email protected]

Revista General de Derecho Canónico y Derecho Eclesiástico del Estado 38 (2015)

RESUMEN: El pluralismo religioso obliga a los poderes públicos a gestionar la diversidad de creencias, y también el impacto social –e, incluso, el territorial– del ejercicio del derecho de libertad religiosa. El presente trabajo tiene por objeto el estudio de la regulación urbanística de los equipamientos religiosos. Se examina especialmente una de las fases del proceso urbanístico, en concreto el planeamiento, con una especial mención a la Ley de centros de culto vigente en Cataluña.

PALABRAS CLAVE: equipamientos religiosos, lugar de culto, libertad religiosa, regulación urbanística, planeamiento urbanístico.

SUMARIO: 1. Introducción. La regulación urbanística como requisito necesario para el ejercicio del derecho a la libertad religiosa. 2. Los equipamientos religiosos y las reservas públicas de suelo. 3. Distribución de competencias en la ordenación urbanística y evaluación del impacto social y religioso del planeamiento. 4. Planeamiento urbanístico y libertad religiosa: Incidencias de la regulación urbanística en el ejercicio del derecho fundamental. 5. El planeamiento urbanístico en la Ley de centros de culto de Cataluña. 6. Puntos de confrontación entre planeamiento y libertad religiosa. 7. A modo de conclusión.

THE LEGAL STATUS OF RELIGIOUS PLACES ACCORDING TO URBAN PLANNING: SPECIAL REFERENCE TO THE LAW ON WORSHIP PLACES IN CATALONIA

ABSTRACT: Religious pluralism requires the public authorities take actions in order to manage the diversity of religious beliefs, and also social impact –and even territorial ones– of the exercise of the right to freedom of religion. The object of this article is planning regulations of religious equipments. In particular, it examines the urban planning as a specific stage of the planning development process, with a special mention to the Law of places of worship in force in Catalonia.

KEY WORDS: religious equipments, place of worship, freedom of religion, planning regulations, urban planning.

SUMMARY: 1. Introduction. Urban planning as requirement for the exercise of the right to religious freedom. 2. Religious places and reservations of public land. 3. The distribution of competences in urban planning and the evaluation of its social and religious impact. 4. Urban planning and religious freedom: influence of urban planning in the exercise of this fundamental right. 5. Urban planning in the Law on worship places in Catalonia. 6. Conflicts between urban planning and religious freedom. 7. Conclusion.

1. INTRODUCCIÓN. LA REGULACIÓN URBANÍSTICA COMO REQUISITO NECESARIO PARA EL EJERCICIO DEL DERECHO A LA LIBERTAD RELIGIOSA

Cualquier acercamiento al planeamiento urbanístico desde la perspectiva de los equipamientos religiosos nos obliga a acudir al Derecho administrativo vinculándolo al Derecho eclesiástico del Estado, puesto que establecer lugares o centros de culto es un derecho derivado del derecho fundamental de libertad religiosa como derecho matriz, y como tal merece una protección especial. Las confesiones religiosas tienen una necesidad real de contar con un lugar físico o equipamiento para sus actividades de culto, pero también para las actividades de formación y de gobierno. El pluralismo religioso y de creencias, cada vez mayor, obliga a los poderes públicos a gestionar dicha diversidad, más si cabe en aquellos ámbitos que son competencia de las diferentes Administraciones públicas.

El marco jurídico que determina la relación entre libertad religiosa y urbanismo lo componen los siguientes preceptos de la Constitución (CE): el artículo 16 sobre libertad religiosa, laicidad y cooperación, el artículo 14 sobre igualdad, el artículo 9.2 sobre el Estado social, el artículo 33.2 sobre la función social de la propiedad, y el artículo 47 sobre regulación del suelo de acuerdo con el interés general. Dichos preceptos vienen a ser completados por la Ley orgánica de libertad religiosa de 5 de julio de 1980 (LOLR) y también por los acuerdos con las confesiones religiosas, esto es, el Acuerdo de Asuntos Jurídicos del Estado con la Santa Sede de 3 de enero de 1979 (AAJ), los Acuerdos de cooperación del Estado con la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España (FEREDE), con la Federación de Comunidades Israelitas de España (hoy Federación de Comunidades Judías de España, FCJ) y con la Comisión Islámica de España (CIE), todos ellos aprobados respectivamente por las leyes 24, 25, y 26 de 10 de noviembre de 1992(2).

El texto constitucional, en su artículo 16, reconoce y garantiza el derecho de libertad religiosa de los individuos y de las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley.

La libertad religiosa ostenta, por tanto, una dimensión individual y una dimensión comunitaria, y en desarrollo de esta previsión, el artículo 2.2 LOLR reconoce expresamente que este derecho fundamental comprende el derecho de las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas a establecer lugares de culto o de reunión con fines religiosos, entre otros. Nos situamos, pues, ante un derecho de las confesiones religiosas indispensable para el ejercicio del derecho de los individuos a reunirse y practicar actos de culto (artículo 2.1 LOLR).

De ahí que para facilitar este derecho debamos acudir al Derecho administrativo y en particular al Derecho urbanístico y conocer la competencia de las diferentes Administraciones respecto a la planificación y establecimiento de los equipamientos religiosos, sin perder de vista, en ningún caso, el artículo 16.3 CE, “los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones”, en relación con el artículo 9.2 CE, “corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.

Dichos preceptos constitucionales son los que nos llevan a reconocer que España es un Estado caracterizado por la laicidad positiva, tal como reconoce el Tribunal Constitucional en sentencia 46/2001, de 15 de febrero, entre otras(3). La libertad religiosa y de culto supone el “reconocimiento de <<un ámbito de libertad y una esfera de agere licere [...] con plena inmunidad de coacción del Estado o de cualesquiera grupos sociales>> (SSTC 24/1982, de 13 de mayo, y 166/1996, de 28 de octubre)”, que “se complementa, en su dimensión negativa, por la determinación constitucional de que <<nadie podrá ser obligado a declarar sobre su ideología, religión o creencias>> (artículo 16.2 de la Constitución española)”. Pero la libertad religiosa no se agota en el reconocimiento de una esfera de libertad, individual o colectiva, protegida frente a injerencias externas, sino que cabe apreciar en la misma una dimensión externa “que se traduce en la posibilidad de ejercicio, inmune a toda coacción de los poderes públicos, de aquellas actividades que constituyen manifestaciones o expresiones del fenómeno religioso...”, que “exige a los poderes públicos una actitud positiva, desde una perspectiva que pudiéramos llamar asistencial o prestacional. […] Y como especial expresión de tal actitud positiva respecto del ejercicio colectivo de la libertad religiosa, en sus plurales manifestaciones o conductas, el artículo 16.3 de la Constitución, tras formular una declaración de neutralidad (SSTC 340/1993, de 16 de noviembre, y 177/1996, de 11 de noviembre), considera el componente religioso perceptible en la sociedad española y ordena a los poderes públicos mantener <<las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones>>, introduciendo de este modo una idea de aconfesionalidad o laicidad positiva que <<veda cualquier tipo de confusión entre fines religiosos y estatales>> (STC 177/1996)” (FJ 4).

Esto implica neutralidad de los poderes públicos en materia religiosa y separación entre éstos y las confesiones religiosas, pero sin que ello signifique indiferencia respecto al hecho social religioso, puesto que existe la obligación constitucional de tener en cuenta las creencias religiosas de los ciudadanos y mantener relaciones de cooperación con dichas confesiones(4).

En definitiva estos principios, de libertad religiosa, de igualdad, de laicidad positiva y de cooperación, habremos de tenerlos siempre presentes en la regulación administrativa y urbanística de los lugares y centros de culto. Lógicamente también deberemos tener presentes los textos internacionales sobre derechos humanos, de acuerdo con el artículo 10.2 CE.

En lo que se refiere a las entidades municipales, la Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos de la Ciudad, de 18 de mayo de 2000, establece que “la libertad de conciencia y de religión individual y colectiva queda garantizada por las autoridades municipales a todos los ciudadanos y ciudadanas. Dentro de los límites de su legislación nacional, las autoridades municipales ejecutan todo lo necesario para asegurar dicho derecho velando por evitar la creación de guetos”, (artículo III.3).

Por ello, en este sentido, Ponce Solé ha afirmado de manera acertada que “el real ejercicio del derecho fundamental a la libertad religiosa previsto en el artículo 16 de nuestra Constitución está de una manera o de otra determinado por la regulación que existe del uso del suelo y por las decisiones públicas en relación al mismo”(5). En otras palabras, la regulación urbanística y, más en concreto el planeamiento urbanístico, determina el ejercicio del derecho fundamental de libertad religiosa.

2. LOS EQUIPAMIENTOS RELIGIOSOS Y LAS RESERVAS PÚBLICAS DE SUELO

Antes de entrar en materia de Derecho urbanístico, propiamente dicho, creo que es necesario un breve apunte sobre el término equipamientos religiosos y la reserva pública de suelo, aunque no sea el objeto principal de este estudio, por lo que tampoco entraré con excesivo detalle.

La doctrina administrativista(6) expone que se utiliza indistintamente equipamiento, dotación o zona religiosa, y esta falta de precisión da lugar a confusión, de ahí que se califique como concepto jurídico indeterminado. Es opinión casi unánime que no es posible darle un contenido unitario y por tanto se acusa inseguridad jurídica(7). En algunos casos las normativas autonómicas han venido a clarificar el concepto pero no en todos. Veamos cómo aparece en la regulación catalana.

En Cataluña la Ley de Urbanismo, aprobada por el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Urbanismo (LU), en su artículo 34 dispone que los sistemas urbanísticos vienen integrados por los terrenos que el planeamiento urbanístico reserva para las comunicaciones, para los equipamientos comunitarios y para los espacios libres públicos: “1. Integran los sistemas urbanísticos generales los terrenos que el planeamiento urbanístico reserva para las comunicaciones, para los equipamientos comunitarios y para los espacios libres públicos, si su nivel de servicio es de alcance municipal o superior. Los sistemas urbanísticos generales configuran la estructura general del territorio y determinan el desarrollo urbano. 2. Integran los sistemas urbanísticos locales los terrenos que el planeamiento urbanístico reserva para las comunicaciones, para los equipamientos comunitarios y para los espacios libres públicos, si su nivel de servicio es un ámbito de actuación de suelo urbano o de suelo urbanizable o el conjunto de suelo urbano de un municipio, de acuerdo con lo que establezcan, en este último caso, el plan de ordenación urbanística municipal o el programa de actuación urbanística municipal”.

En concreto “el sistema urbanístico de equipamientos comunitarios comprende los centros públicos, los equipamientos de carácter religioso, cultural, docente, deportivo, sanitarios, asistenciales, de servicios técnicos y de transporte y los otros equipamientos que sean de interés público o de interés social” (artículo 34.5). Se está hablando pues de una reserva de suelo necesaria para destinarse a equipamiento comunitario o social, uso religioso, cultural, docente…, usos todos ellos considerados de interés público o de interés social. Luego, si no existe esa reserva de suelo no estamos ante un centro o lugar religioso determinado por el planeamiento, sino ante un uso religioso permitido o compatible con otro uso principal. Sería el caso de los lugares de culto ubicados en los bajos de un edificio en una zona residencial.

El mismo artículo 34 LU también dispone que “7.Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos de titularidad pública, si son comprendidos en un ámbito de actuación urbanística sometido al sistema de reparcelación, se adquieren mediante cesión obligatoria y gratuita, sin perjuicio de lo que establece el artículo 156. Si hay que avanzar la obtención de la titularidad pública y la ocupación directa regulada por el mencionado artículo no es suficiente, se puede también efectuar una actuación aislada expropiatoria, en cuyo caso la Administración adquirente se subroga en los derechos y los deberes de la persona que era propietaria. 8. Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos públicos que no sean comprendidos en un ámbito de actuación urbanística sometido al sistema de reparcelación se pueden adquirir mediante la actuación expropiatoria que corresponda”. En mi opinión, este último apartado sería aplicable, en principio, para los equipamientos comunitarios de carácter religioso, pues no se excluyen expresamente.

Por otra parte, la LU también dispone que “el planeamiento urbanístico puede calificar como sistema de titularidad pública parte de las edificaciones existentes, de las edificaciones de nueva construcción o del vuelo o del subsuelo de los inmuebles, por razón de la necesidad de implantación de equipamientos comunitarios, así como para facilitar el acceso de los peatones en los sistemas viario y de espacios libres. La obtención de estos sistemas puede efectuarse por expropiación si el inmueble afectado no forma parte de un polígono de actuación urbanística que prevea la cesión gratuita del sistema” (artículo 35.3). Esta previsión nos permite interpretar que podría aprobarse la reserva de parte de un edificio ya construido para un equipamiento comunitario, ya sea de carácter cultural, docente o incluso religioso, entre otros.

En cuanto al término “dotación”, se utiliza habitualmente para referirse a reserva de suelo público, y de una forma especial a la reserva de terrenos para el sistema urbanístico de vivienda dotacional pública (artículos 43, 57, 58, 65 LU, entre otros), por tanto no parece utilizarse en este caso como sinónimo de equipamiento. En el mismo sentido se expresa el Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo (RLU).

Cuando utilizamos el término de equipamiento religioso o equipamiento comunitario de carácter religioso se está aceptando con gran flexibilidad cualquier centro, local, espacio o lugar de las confesiones religiosas para la realización de actividades de naturaleza religiosa (templos, centros parroquiales, conventos, seminarios...), lo cual facilita el ejercicio del derecho fundamental de libertad religiosa(8).

No podemos decir que equipamiento comunitario de carácter religioso, como concepto urbanístico, y lugar de culto, como concepto eclesiasticista, son exactamente sinónimos. Puede ser considerado un equipamiento religioso un edificio destinado a Seminario y no será un lugar de culto; y una capilla de uso privado no será considerada equipamiento religioso pero sí se considerará un lugar de culto.

Los vigentes acuerdos con las confesiones no hacen especial mención de los equipamientos religiosos o de los lugares o centros de culto, pero dan por supuesto que existen(9). En el Acuerdo de Asuntos Jurídicos con la Santa Sede de 1979 apenas se hace una referencia, en su artículo I.5, a su inviolabilidad que queda garantizada, y a la competencia de la autoridad eclesiástica que debe ser oída antes de una posible expropiación forzosa. Unas previsiones que se reproducen prácticamente con los mismos términos en los Acuerdos de cooperación de 1992 con la FEREDE, la FCJ, y la CIE, artículo 2, respectivamente. En cuanto a qué debemos entender por lugar de culto no encontramos una definición en el AAJ, por tanto tendremos que acudir a lo dispuesto en el Código de Derecho Canónico, en particular al canon 1205 según el cual “son lugares sagrados aquellos que se destinan al culto divino o a la sepultura de los fieles mediante la dedicación o bendición prescrita por los libros litúrgicos”, dedicados o bendecidos por la autoridad competente (cc. 1206 y 1207). Por otra parte, los cánones 1214 y siguientes se dedican a las iglesias como edificio destinado al culto divino, a las que los fieles tienen derecho a entrar para la celebración pública del culto divino; su edificación debe ser autorizada por la autoridad eclesiástica competente, y para ello deben observarse los principios y normas de la liturgia y del arte sagrado.

Para el resto de confesiones con acuerdo de cooperación, éstos determinan qué se entiende por lugar de culto en los respectivos artículos 2.1. Para la FEREDE son lugares de culto “los edificios o locales que estén destinados de forma permanente y exclusiva a las funciones de culto o asistencia religiosa, cuando así se certifique por la Iglesia respectiva con la conformidad de la Comisión Permanente” de la Federación. En términos muy similares pero algo más amplios, para la FCJ son lugares de culto, a todos los efectos legales, “los edificios o locales que estén destinados de forma permanente y exclusiva a las funciones de culto, formación o asistencia religiosa, cuando así se certifique por la Comunidad respectiva con la conformidad de la Secretaría General” de la Federación. Finalmente, para la CIE “son Mezquitas o lugares de culto […] los edificios o locales destinados de forma exclusiva a la práctica habitual de la oración, formación o asistencia religiosa islámica, cuando así se certifique por la Comunidad respectiva, con la conformidad de dicha Comisión”.

En definitiva, el lugar de culto “viene delimitado por su afectación a un fin, de manera que se considera tal cualquier edificio o local que de manera exclusiva y permanente esté destinado a funciones de culto, formación o asistencia religiosa”(10). El equipamiento religioso, con relevancia urbanística, sería un lugar de culto de pública concurrencia, como una iglesia o un santuario, y también un centro religioso en el que se desarrolle con carácter principal una actividad cultual, como los centros de formación o de gobierno de las confesiones religiosas(11).

Son las entidades religiosas las titulares del derecho a establecer lugares y centros de culto y, por tanto, también del derecho a manifestar cuáles son los lugares que ostentan este carácter(12). Serán inmuebles destinados no exclusivamente a la oración y culto, en aplicación del principio de igualdad, sino también a actividades formativas o asistenciales. No se hace alusión, por tanto, en la normativa bilateral, a la planificación o ubicación de los lugares de culto, ni al planeamiento, ejecución del planeamiento o gestión urbanística. Por tanto, tendremos que acudir, de manera obligada, al Derecho urbanístico.

Normalmente los equipamientos religiosos son de propiedad privada(13). La práctica habitual en un Estado confesional como era el nuestro llevaba a la cesión, gratuita o a precio simbólico, de terrenos a la Iglesia católica para la edificación de sus lugares de culto. Una práctica que se prolongó en el tiempo, y que hoy se sigue valorando como posible y positiva para favorecer el ejercicio de la libertad religiosa de confesiones minoritarias de nueva implantación con dificultades económicas, por ejemplo, para acceder al suelo en condiciones normales, como así sucede con la confesión islámica(14).

Lo expuesto no impide que pueda haber también centros o lugares de culto de propiedad pública. De hecho en la mayoría de las legislaciones autonómicas la previsión de equipamientos son solo públicos, como en Cataluña(15).

Ambas posibilidades, tanto la cesión, gratuita o no, de terrenos públicos a las confesiones religiosas para la edificación de los lugares de culto, como la propiedad pública de un lugar de culto cedido a una confesión religiosa para su uso(16), tienen como base la laicidad positiva del Estado, que ya hemos apuntado. Los poderes públicos han de ser neutrales y por tanto incompetentes para determinar el carácter religioso de un establecimiento, pero sí pueden prever suelo para que las confesiones libremente establezcan sus lugares de culto, ante la existencia de un interés social. Según la sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 4 de febrero de 1987(17): “del dato de que ninguna confesión religiosa tenga carácter estatal no puede seguirse que la Administración, dado que el precepto referido señala que los poderes públicos <<tendrán en cuenta>> las creencias religiosas de la sociedad española, no puede ni debe atender las necesidades religiosas de la sociedad española, no puede ni debe atender las necesidades religiosas de los ciudadanos. Por otro lado, como señala igualmente la referida sentencia, no aparece que el acto administrativo impugnado establezca alguna discriminación por razones ideológicas” (FJ 1). De igual forma, la Administración puede atender a las necesidades específicas de una confesión religiosa, decidiendo cederles suelo o edificios de titularidad pública para centro de culto, sin que un trato desigual sea siempre discriminatorio, como dispone la STC 340/1993, de 16 de noviembre: “Conviene recordar –al igual que recientemente se ha hecho en las SSTC 110/1993, FJ 4, y 176/1993, FJ 2, con cita de otras decisiones de este Tribunal– que no toda desigualdad de trato legislativo en la regulación de una materia entraña una vulneración del derecho fundamental a la igualdad ante la Ley del artículo 14 de la Constitución, sino únicamente aquellas que introduzcan una diferencia de trato entre situaciones que puedan considerarse sustancialmente iguales y sin que posean una justificación objetiva y razonable. Por lo que dicho precepto constitucional, en cuanto límite al propio legislador, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación objetiva y razonable. A lo que cabe agregar que también es necesario, para que la diferencia de trato sea constitucionalmente lícita, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal diferenciación sean proporcionadas a la finalidad perseguida por el legislador, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. Exigiendo el principio de igualdad, por tanto, no sólo <<que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida por el legislador>> (STC 110/1993, FJ 4). (FJ 4)”.

Por tanto, la aconfesionalidad estatal no impide que la Administración pueda y deba atender las necesidades religiosas de los ciudadanos y de las confesiones. Asimismo, la igualdad no es uniformidad y en el ejercicio de la libertad religiosa podemos y debemos atender a las especificidades de las diferentes confesiones y entidades religiosas(18).

3. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA Y EVALUACIÓN DEL IMPACTO SOCIAL Y RELIGIOSO DEL PLANEAMIENTO

Respecto a la competencia sobre planificación urbanística, la CE, atendiendo a su artículo 149.1. 1º y 18º dispone: el Estado tiene competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales; así como sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas; en su artículo 148.1.3º atribuye a las Comunidades Autónomas la competencia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Así ha sido asumida por la Generalitat de Cataluña, en el artículo 149 del Estatuto de Autonomía de 19 de julio 2006 (EAC), de la ordenación del territorio y del paisaje, del litoral y urbanismo: “1. Corresponde a la Generalitat en materia de ordenación del territorio y del paisaje la competencia exclusiva, que incluye en todo caso: a) El establecimiento de las directrices de ordenación y gestión del territorio, del paisaje y de las actuaciones que inciden en los mismos. b) El establecimiento y la regulación de las figuras de planeamiento territorial y del procedimiento para su tramitación y aprobación. c) El establecimiento y la regulación de las figuras de protección de espacios naturales y de corredores biológicos conforme a lo previsto en el artículo 144.2. d) Las previsiones sobre emplazamientos de las infraestructuras y los equipamientos de competencia de la Generalitat. e) La determinación de medidas específicas de promoción del equilibrio territorial, demográfico, socioeconómico y ambiental... 5. Corresponde a la Generalitat, en materia de urbanismo, la competencia exclusiva, que incluye en todo caso: a) La regulación del régimen urbanístico del suelo, que incluye, en todo caso, la determinación de los criterios sobre los diversos tipos de suelo y sus usos. b) La regulación del régimen jurídico de la propiedad del suelo respetando las condiciones básicas que el Estado establece para garantizar la igualdad del ejercicio del derecho a la propiedad. c) El establecimiento y la regulación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística, así como de su procedimiento de tramitación y aprobación. d) La política de suelo y vivienda, la regulación de los patrimonios públicos de suelo y vivienda y el régimen de la intervención administrativa en la edificación, la urbanización y el uso del suelo y el subsuelo. e) La protección de la legalidad urbanística, que incluye, en todo caso, la inspección urbanística, las órdenes de suspensión de obras y licencias, las medidas de restauración de la legalidad física alterada, así como la disciplina urbanística”.

A su vez, estamos ante una competencia municipal. La Constitución garantiza la autonomía de los municipios en la gestión que le es propia, artículo 137 CE, y tal como dispone el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de la Bases del Régimen Local (LBRL): “2. El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística”. En Cataluña además la Generalitat también tiene competencias en materia de régimen local y en la determinación de las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los demás entes locales, en los ámbitos especificados por los citados artículos 84 y 160.1.b EAC, sin perjuicio de las competencias estatales respecto a los entes locales, conforme al artículo 149.1.18 CE: “La competencia de la Generalitat para asignar competencias a los gobiernos locales se circunscribe a las materias en las que el Estatuto atribuye competencias a la Comunidad Autónoma. En efecto, esta cuestión ya fue abordada en el análisis del art. 84 EAC, donde concluimos que no existe vulneración de la competencia estatal para atribuir competencias a los entes locales en aquellas áreas en las que el Estado disponga de competencia ratione materiae, incluidas las bases en materia de régimen local (art. 149.1.18 CE) (FJ 37). Pues bien, en este caso el precepto estatutario impugnado atribuye a la Generalitat la determinación concreta de las competencias que hayan de tener los entes locales, lo que deberá circunscribirse a las áreas de competencia de aquélla y, por tanto, respetar las competencias del Estado” (FJ 100), STC 31/2010, de 28 de junio de 2010, dictada en recurso de inconstitucionalidad contra el EAC. En concreto tendremos que tener en cuenta los artículos 52 y 53 del Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña que disponen, respectivamente, como atribución del pleno “la aprobación inicial del planeamiento general del municipio y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y otros instrumentos de ordenación urbanísticos”; y como atribución del Alcalde “las aprobaciones de los instrumentos de desarrollo del planeamiento general del municipio no atribuidas expresamente al pleno, y también la aprobación de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización complementarios”(19).

En Cataluña el artículo 42.1 y 7 EAC regula el deber de los poderes públicos de promover políticas públicas de cohesión social, en general; del deber de velar por la convivencia social, cultural y religiosa entre todas las personas en Cataluña y por el respeto a la diversidad de creencias y convicciones éticas y filosóficas de las personas; y del deber de fomentar las relaciones interculturales mediante el impulso y la creación de ámbitos de conocimiento recíproco, diálogo y mediación. De igual forma, el artículo 43 EAC dispone que los poderes públicos deben promover la participación social en la elaboración, prestación y evaluación de las políticas públicas, así como la participación individual y asociativa en los ámbitos cívico, social, cultural, económico y político, con pleno respeto a los principios de pluralismo, libre iniciativa y autonomía. Dichos artículos están directamente relacionados con la materia objeto de estudio.

Respecto a la normativa estatal podemos hacer mención de la vigente Ley del Suelo, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (LS), que es la que regula los derechos y obligaciones de los propietarios de terrenos en España, y que en cualquier caso será derecho supletorio para la legislación autonómica. Se dice que es la piedra angular del Derecho urbanístico, en tanto que regula el derecho a edificar y el valor del suelo. Sin embargo, no existe ninguna referencia a los equipamientos o centros religiosos en esta ley. Sí hace mención reiterada del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible que deberá atender a la cohesión social y a la igualdad, como elementos integrantes de aquél (artículo 2 LS). La Ley del suelo reconoce el derecho a la información de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los procesos urbanísticos, así como la participación ciudadana en la ordenación y gestión urbanística (art. 3). Es, además, un derecho reconocido en la ley a los ciudadanos, participar en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas (art. 4)(20). Por tanto, se puede interpretar como principio general que cualquier ciudadano, pero también una entidad religiosa, tiene derecho a participar en la ordenación y gestión urbanística. Estos principios deberán ser respetados en todo caso por la Administración autonómica y local.

Por otra parte, el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se establece el Reglamento del Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana (RLS) sí dispone en su artículo 29.1.e, que “en suelo urbano, los Planes Generales contendrán, además de las determinaciones de carácter general, las siguientes: […] Emplazamiento reservado para templos, centros docentes, públicos o privados, asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y social que formen parte del equipo urbano comunitario, en proporción adecuada a las necesidades colectivas y a las características socio-económicas de la población”. De igual forma el artículo 51 RLS establece que “la situación concreta de las áreas destinadas al equipamiento que hayan de reservarse para templos, centros asistenciales, sanitarios, parques deportivos y demás servicios de interés público y social, cuando el uso dominante lo exija, se establecerá estudiándola en relación con las redes viaria y de peatones, a fin de garantizar su accesibilidad y obtener su integración en la estructura urbanística del Plan”. Aunque éstas son normas estatales de carácter supletorio son muy interesantes para el tema que nos ocupa, y como podremos comprobar la legislación catalana viene a concretar estas previsiones(21).

También en materia de reparto de competencias merece ser destacada la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que define el urbanismo u ordenación urbana como ordenación de la ciudad, que hace referencia al racional destino y aprovechamiento del espacio físico en el núcleo población; y dispone que la competencia en materia de urbanismo no corresponde al Estado por ser exclusiva de las Comunidades Autónomas (FJ 5-7) (22). Si bien, en todo caso la normativa autonómica deberá respetar los derechos fundamentales y, para lo que nos interesa, la libertad religiosa, así como los conocidos principios informadores del Derecho eclesiástico del Estado.

Afirma la sentencia mencionada que “del juego de los artículos 148 y 149 CE resulta que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencia exclusiva en las materias de "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda". Conforme a estos preceptos constitucionales, las Comunidades Autónomas recurrentes (EAC, artículo 9.9…) tienen atribuida, estatutariamente, competencia "exclusiva" en dichas materias, al igual que sucede en las restantes CC AA […]. Mas ha de señalarse que tal exclusividad competencial no autoriza a desconocer la que, con el mismo carácter, viene reservada al Estado por virtud del art. 149.1 CE, tal como ha precisado la STC 56/1986 (FJ 3), referida al urbanismo, y la STC 149/1991 [FJ 1, B)], relativa a ordenación del territorio. Procede, pues, afirmar que la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquellas que el Estado ostenta en virtud del artículo 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material” (FJ 5).

Asimismo, “el urbanismo, como sector material susceptible de atribución competencial, alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la “ordenación urbanística”, como objeto normativo de las leyes urbanísticas. […] el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades […] tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas, a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación [que puede afectar al derecho de libertad religiosa, respecto al establecimiento de equipamientos religiosos]. El contenido que acaba de enunciarse se traduce en la fijación de lo que pudiéramos llamar políticas de ordenación de la ciudad, en tanto en cuenta mediante ellas se viene a determinar el cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos, y a cuyo servicio se disponen las técnicas e instrumentos urbanísticos precisos para lograr tal objetivo” (FJ 6). Unas tesis que han sido reiteradas por alguna sentencia, por ejemplo la sentencia de la Audiencia Nacional 14 junio 2001 (FJ 2) y la STC 14/2007 de 18 enero (FJ 3).

Por tanto, estamos ante una competencia autonómica y también municipal. La Comunidad Autónoma es competente para legislar y los entes locales son los responsables del planeamiento, la gestión y la ejecución urbanísticas.

En Cataluña la Ley de Urbanismo de 2010 en su artículo 3 define expresamente el desarrollo urbanístico sostenible como un principio general de la actuación urbanística, y la cohesión social es un elemento de aquel. En el mismo sentido, el Reglamento de la Ley de Urbanismo de 2006 establece que el desarrollo urbanístico sostenible tiene como objetivo la utilización racional del territorio, en orden a garantizar la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, y comporta conjugar las siguientes finalidades, entre otras, “la cohesión social, mediante la regulación del uso del suelo de forma que se fomente la mezcla equilibrada de grupos sociales, usos y actividades y se garantice el derecho de los ciudadanos y ciudadanas a gozar de una vivienda digna y adecuada” (artículo 3.c)(23).

Es el mencionado artículo 34 LU el que regula los sistemas urbanísticos generales y locales, e incluye las demandas de naturaleza religiosa, concebidos como equipamientos comunitarios de interés público por tener una clara vocación social. Como tales se consideran primordiales para el logro de un beneficioso desarrollo de los intereses comunes, que emergen de los asentamientos humanos y comprenden todos aquellos centros que prestan un servicio a la población, pues satisfacen necesidades de la vida cotidiana de los ciudadanos, también necesidades religiosas y espirituales, incluidas las necesidades funerarias religiosas, más próximas a los servicios sanitarios(24).

Teniendo en cuenta la mínima regulación legal habrá de ser el planeamiento urbanístico el que valore la necesidad de equipamientos religiosos, su emplazamiento, permitir o prohibir los usos religiosos en determinadas áreas de la ciudad, y con la necesaria participación de los ciudadanos y de las confesiones en el procedimiento de elaboración de dicho planeamiento(25). Todo ello quedará recogido en la Memoria de planeamiento, conocida como Memoria social en Cataluña: un informe explicativo de los objetivos, criterios, fines, justificación y procedimiento de planeamiento urbanístico regulado en los artículos 69 y 84 RLU, respectivamente referidos a la memoria del plan de ordenación urbanística municipal y a la memoria de los planes parciales(26).

“La memoria del plan de ordenación urbanística municipal tiene que establecer las conclusiones derivadas de la información urbanística que son relevantes para la ordenación del territorio, tiene que analizar las diferentes alternativas posibles y tiene que justificar el modelo elegido, las determinaciones de carácter general y las correspondientes a las diferentes clases de suelo” (artículo 69.1 RLU). Contendrá la justificación de la conveniencia de su formulación, información urbanística y estudios técnicos, el programa de participación ciudadana, y objetivos de la ordenación (artículo 69.2 RLU).

“También debe formar parte de la memoria social una evaluación del impacto de la ordenación urbanística propuesta en función del género, así como respecto a los colectivos sociales que requieren atención específica, tales como los inmigrantes y la gente de la tercera edad”. Podemos pensar por ejemplo en grupos de inmigrantes pertenecientes a una religión minoritaria o simplemente diferente a la de mayor presencia social en la población. El objeto será favorecer ese colectivo, merecedor de protección. Esta evaluación del impacto de la ordenación urbanística tiene que contener un análisis de la situación de la población a la que afectará el plan y las necesidades de los colectivos afectados; y la valoración del impacto social que debe comprender: la justificación de la coherencia de la ordenación propuesta con las necesidades detectadas (accesibilidad, movilidad, seguridad y uso del tejido urbano); medidas previstas en el plan que contribuyan al desarrollo de los diversos grupos sociales, religiosos en este caso; y cómo incidirá la ordenación propuesta sobre la situación originaria de dichos colectivos (artículo 69. 5 RLU).

Con ello la memoria social cumple una función prioritaria en la protección del derecho fundamental de libertad religiosa en su dimensión individual y en su dimensión colectiva.

4. PLANEAMIENTO URBANÍSTICO Y LIBERTAD RELIGIOSA: INCIDENCIAS DE LA REGULACIÓN URBANÍSTICA EN EL EJERCICIO DEL DERECHO FUNDAMENTAL

El urbanismo estudia el asentamiento de las poblaciones en el espacio territorial con la finalidad de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Dicho asentamiento genera un complejo entramado de relaciones humanas, sociales, económicas, culturales y también religiosas que han de ser reguladas por las normas jurídicas(27), entre ellas, las normas urbanísticas.

Como es sabido, el plan de urbanismo tiene carácter normativo reglamentario. El planeamiento general ordena y regula todo el territorio municipal, y viene constituido por los planes generales y también por planes especiales o derivados, que desarrollan aquel, por ejemplo sobre usos urbanísticos, o lo amplían con nuevas previsiones.

En Cataluña, el artículo 55 LU determina los tipos de planes: “1. La planificación urbanística del territorio se realiza mediante el planeamiento urbanístico general, que está integrado por los planes directores urbanísticos, por los planes de ordenación urbanística municipal y por las normas de planeamiento urbanístico. Los programas de actuación urbanística municipal forman también parte del planeamiento urbanístico general y lo complementan. 2. El planeamiento urbanístico general se desarrolla mediante el planeamiento urbanístico derivado, que está integrado por los planes especiales urbanísticos, por los planes de mejora urbana, por los planes parciales urbanísticos y por los planes parciales urbanísticos de delimitación. 3. El planeamiento urbanístico derivado está supeditado a las determinaciones del planeamiento urbanístico general. No obstante, los planes especiales urbanísticos pueden introducir en la ordenación del planeamiento urbanístico general modificaciones específicas necesarias para el cumplimiento de sus funciones en los términos regulados por los artículos 67 y 68. En el caso de los planes de mejora urbana, es de aplicación lo establecido por el artículo 70.4”.

Y en todo caso está prevista la participación los ciudadanos en la formulación de los planes urbanísticos, artículos 101 y 102 LU. De hecho el Reglamento de la Ley de Urbanismo catalana le dedica el Título segundo a los derechos de información y participación ciudadanas en la actividad urbanística (artículo 15 a 26), pues nos encontramos ante un auténtico procedimiento especial de elaboración de disposiciones generales, con unas particularidades bien marcadas por el objeto de regulación, esto es, la ordenación del suelo y sus usos que, en último término, puede afectar derechos fundamentales tales como la libertad religiosa.

Como ya se ha anticipado, los centros o lugares religiosos tienen la consideración de equipamientos comunitarios, junto con centros deportivos, culturales, docentes, sanitarios, asistenciales, etc. Se trata de centros al servicio de la población de interés público y que forman parte de los sistemas urbanísticos, es decir, terrenos destinados al establecimiento de servicios y actividades de interés público y social. En este caso, como es obvio, no podemos hablar de un servicio público que iría en contra de la laicidad estatal, pero sí de una actividad de interés público o social(28).

El planeamiento urbanístico es el encargado de señalar el emplazamiento o ubicación y las características de estos equipamientos comunitarios y por tanto de los lugares y centros de culto(29). De forma habitual, el responsable de la planificación urbanística ha gozado de gran discrecionalidad para decidir si debían de existir lugares de culto y, en su caso, dónde deberían estar situados. Al respecto se puede afirmar que los centros religiosos han carecido de un “estándar urbanístico independiente y preciso, estando sometidos al mismo régimen que el resto de los equipamientos”(30). Tampoco ha existido orientación alguna sobre la actividad planificadora respecto a lo adecuado, o no, de determinados lugares para destinarlos a equipamientos religiosos(31), si bien podremos ver como hoy en día Cataluña es una excepción en este caso.

Decidir dónde se ubica un equipamiento religioso no es intrascendente ya que determinados emplazamientos pueden suponer realmente una limitación de la libertad religiosa y provocar segregación urbana(32). Al respecto merece ser destacado el Dictamen del Comité de las Regiones “Política de vivienda y política regional” de 2007(33): “Es importante que las zonas residenciales reflejen la cultura de las comunidades que viven en ellas. Los edificios emblemáticos locales como los centros comunitarios, los lugares de culto religioso, los mercados locales o los comercios especializados son importantes para consolidar las comunidades”(34).

Por tanto, se debe vincular la libertad religiosa (artículo 16 CE) con el objetivo de la cohesión social y territorial, “que se configura como una finalidad de interés general de rango constitucional, prevista implícitamente en diversos preceptos de nuestro texto fundamental (por ejemplo, artículos 40 o 131 CE) y frontalmente opuesta a la segregación espacial de los lugares de culto”. Una finalidad que también es aludida en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea, el artículo 14 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en el artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, entre otros(35).

La apertura de un centro o lugar de culto depende de la libre iniciativa del individuo o de las entidades religiosas en el ejercicio del derecho fundamental de libertad religiosa, aunque los entes locales, como administración competente, también podrían atender a las necesidades de los ciudadanos y recomendar, informar, o sugerir la apertura de un lugar de culto, participando indirectamente en una decisión basada en un derecho fundamental.

La legislación sólo establece la necesidad de que los equipamientos, en general, sean fijados bien en proporción adecuada a las necesidades de la población(36); o bien, en suelo urbanizable, indica estándares genéricos de equipamientos de todo tipo, incluidos, en su caso los religiosos, pero sin exigirlos. De ahí que exista discrecionalidad urbanística y un amplio margen de actuación administrativa, pero no arbitrariedad, en el establecimiento de emplazamientos reservados para lugares de culto en los planes de urbanismo(37).

Ese amplio margen de maniobra está reconocido en la STS de 27 de octubre de 1992, “la determinación urbanística de <<uso religioso>> no implica necesariamente y por sí sola la obligación de ceder obligatoria y gratuitamente, el terreno al que se ha asignado tal determinación” (FJ 2). Por otra parte, el hecho de que no existiera una reserva legal específica para equipamientos religiosos no sería obstáculo para que el planeamiento estableciera dicha reserva, de acuerdo con la STS de 4 de febrero de 1987, ya citada. Al respecto, Seglers expuso acertadamente que “más pronto que tarde los gestores públicos tendrán que abordar una política de fomento en conexión con los lugares de culto, siguiendo la línea abierta por la STS de 4 de febrero de 1987, que entendió que los planes urbanísticos especiales podían destinar terrenos para equipamientos religiosos de titularidad pública, y que esa acción positiva no vulneraba la neutralidad del artículo 16.3 CE”(38).

Siguiendo con la jurisprudencia, en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 19 de junio de 2002, por otra parte, se expone que “la no fijación de emplazamiento para nuevos templos en nada afecta o restringe la libertad religiosa ni el uso religioso que, conforme a Plan, pueda desarrollarse en las distintas zonas”, si no se ha considerado necesario o conveniente la ampliación de los existentes (FJ 4). Asimismo, en la STS de 28 de marzo de 1990 deja claro que la no existencia de un estándar legal concreto no quiere decir que los entes locales puedan hacer lo que quieran pues la discrecionalidad que viene marcada por el principio de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos –artículo 9.3 CE– es controlable jurisdiccionalmente (FJ 3)(39).

Como no podría ser de otra manera, tanto la reserva de suelo para equipamientos de carácter religioso como los usos religiosos del suelo están sometidos al ordenamiento jurídico en vigor, igual que el resto de usos urbanísticos(40). Ni el Derecho administrativo ni el Derecho urbanístico pueden limitar injustificadamente el derecho fundamental de libertad religiosa, y las autoridades locales no pueden imponer más limitaciones que las imprescindibles para preservar el orden público y los derechos fundamentales. Más bien al contrario, el urbanismo debe servir para el desenvolvimiento real y efectivo de los derechos de los ciudadanos respecto de la vivienda y también de la libertad e igualdad religiosa.

5. EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO EN LA LEY DE CENTROS DE CULTO DE CATALUÑA

En Cataluña desde hace unos años está en vigor la Ley 16/2009, de 22 de julio, de los Centros de Culto (LCC)(41). Tal como expone la Exposición de Motivos, la aportación de la presente ley a la garantía del ejercicio del derecho de libertad de culto consiste en establecer que los planes de ordenación urbanística municipal prevean suelos con la calificación de sistema de equipamiento comunitario donde se admitan los usos de carácter religioso. La apertura de locales de culto es un derecho por el que deben velar las administraciones. Desde la laicidad se quieren regular los centros de culto en términos de neutralidad y con la única finalidad de facilitar el ejercicio del culto y de preservar la seguridad y la salubridad de los locales y los derechos fundamentales de todos los ciudadanos relativos al orden público. Y desde la colaboración, se quieren fortalecer unos valores que ya caracterizan el espacio común de nuestra sociedad: la convivencia, el respeto a la pluralidad, la igualdad en los derechos democráticos y la responsabilidad de toda la ciudadanía, sin discriminaciones de ningún tipo.

El artículo 1 LCC dispone que la finalidad de la presente ley es garantizar la aplicación real y efectiva del derecho de las iglesias, las confesiones y las comunidades religiosas a establecer centros de culto, y tiene por objeto prever suelo donde se admita o se asigne el uso religioso, de acuerdo con las necesidades y la disponibilidad de los municipios, así como regular las condiciones técnicas y materiales mínimas que deben garantizar la seguridad de las personas y las condiciones adecuadas de salubridad de dichos centros.

La ley se aplica a los centros de culto de concurrencia pública incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley orgánica 7/1980, de 5 de julio, de libertad religiosa, así como al uso esporádico con finalidades religiosas de equipamientos o espacios de titularidad pública no destinados habitualmente a estas finalidades. Quedan fuera del ámbito de aplicación de la presente ley los lugares de culto situados en centros hospitalarios, asistenciales y educativos, cementerios, tanatorios y centros penitenciarios y los situados en espacios de titularidad pública o privada destinados a otras actividades principales (artículo 2 LLC)(42).

Los centros de culto se definen legalmente como el edificio o local de concurrencia pública, de titularidad pública o privada, reconocido, declarado o certificado por la respectiva iglesia, confesión o comunidad religiosa reconocida legalmente de acuerdo con la Ley orgánica de libertad religiosa, y destinado principalmente y de forma permanente al ejercicio colectivo de actividades de culto (artículo 3 LCC). Esta definición es compatible con lo previsto en los Acuerdos de cooperación con las confesiones y también con la normativa canónica, así como con lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 1992: “La precisión de si un local es o no lugar de culto corresponde a la propia Entidad religiosa, que es titular del derecho a establecerlos con fines religiosos (art. 2.2 de la LO 7/1980, de 5 julio) y por consiguiente, del de manifestar cuáles son los que ostentan dicho carácter” (FJ 2) (43).

En cuanto a la ordenación urbanística, la Ley de Centros de Culto dispone que los planes de ordenación urbanística municipal deben prever suelos con la calificación de sistema de equipamiento comunitario donde se admitan los usos de carácter religioso de nueva implantación, de acuerdo con las necesidades y disponibilidades de los municipios. A tal efecto, deben tenerse en cuenta la información y los datos contenidos en estos planes. Las necesidades y disponibilidades municipales no pueden determinarse en ningún caso en función de criterios que puedan comportar algún tipo de discriminación por motivos religiosos o de convicción (artículo 4 LCC), lo que nos dirige al artículo 14 CE. Por tanto son los municipios los que deben identificar sus necesidades, de acuerdo con la normativa urbanística. No están obligados a realizar esta reserva de suelo, pero en ningún caso su actuación puede suponer un rechazo hacia una confesión o comunidad religiosa, pues una discriminación por motivos religiosos supondría en definitiva también un límite injustificado de la libertad religiosa(44).

Para la asignación del uso religioso a los suelos calificados de equipamiento comunitario, debe aplicarse la legislación urbanística vigente. Las iglesias, las confesiones y las comunidades religiosas, con la finalidad de que se conozcan y puedan preverse las necesidades existentes en relación con la construcción de lugares de culto, tienen derecho a participar en el proceso de formulación del planeamiento urbanístico, mediante los canales que establecen los programas de participación ciudadana de los planes de ordenación urbanística municipal y con la participación en los plazos de información pública establecidos por la legislación urbanística para la tramitación del planeamiento urbanístico (artículo 5).

Asimismo, la ley prevé en la Disposición adicional primera que su aplicación se hará sin perjuicio de lo establecido en los acuerdos firmados con las confesiones religiosas, el AAJ con la Santa Sede, y los acuerdos de cooperación con la FEREDE, la FCJ y la CIE, cuyas previsiones ya conocemos.

El Decreto 94/2010, de 20 de julio, desarrolla la Ley catalana de Centros de Culto (RCC). Este Reglamento tiene por objeto fijar el régimen jurídico de la apertura de los centros de culto de concurrencia pública, atendiendo al derecho de las confesiones religiosas (artículo 1). En particular, para lo que nos interesa, el Título primero contempla las condiciones urbanísticas para la implantación de los centros de culto, en atención a las necesidades de disponer de espacios para el ejercicio de actividades religiosas, desarrollando así el artículo 4 LCC. En este sentido, se establece que la memoria de los planes de ordenación urbanística municipal tiene que contener una evaluación y justificación de las necesidades de suelo para la implantación de centros de culto en el municipio. Para la determinación de estas necesidades se tienen que tener en consideración las sugerencias que formulen las iglesias, las confesiones y las comunidades religiosas, lo que enlaza con el artículo 5 LCC(45).

Es el artículo 3 RCC el que trata de la evaluación y justificación de las necesidades de uso religioso en el planeamiento urbanístico destacando la imprescindible participación de las confesiones religiosas con presencia en el municipio. “La memoria de los planes de ordenación urbanística municipal tiene que contener una evaluación y justificación de las necesidades cuantitativas y de localización de suelo para la implantación de centros de culto en el municipio. Para la determinación de las necesidades municipales de suelo relativas a la implantación de estos centros, se tomarán en consideración, aparte de los estudios específicos que se elaboren en la fase de preparación de los planes de ordenación urbanística municipal, las sugerencias o alegaciones que a tal efecto formulen las iglesias, las confesiones y las comunidades religiosas en el transcurso del proceso de participación ciudadana que se desarrolle con motivo de la formulación de aquellos planes y en el trámite o trámites de información pública regulados por la normativa urbanística en el marco del procedimiento de aprobación del planeamiento general”.

Los planes de ordenación urbanística municipal que no contemplen la evaluación y justificación prevista en este artículo 3, lo tienen que incorporar con ocasión de su revisión y, en cualquier caso, antes del veinte de agosto del 2019 (Disposición transitoria primera RCC).

El Plan de ordenación urbanística, y en su caso el planeamiento urbanístico derivado, atendiendo a los datos obtenidos y de acuerdo con la memoria social tienen que prever suelo con destino a sistema urbanístico de equipamiento comunitario en el que se admita, entre otros, el uso religioso de nueva implantación, sin perjuicio de que se admita igualmente el uso religioso como uso compatible en otras zonas urbanas. En el caso de que se excluya el uso religioso se deberá justificar adecuadamente con informe motivado. La concreción del uso de los equipamientos comunitarios se efectuará mediante el plan especial, de acuerdo con la legislación urbanística, y las ordenanzas municipales sobre instalación o apertura de lugares de culto en razón de la concentración espacial o la distancia entre ellos deberá respetar las previsiones del Reglamento (artículo 4 y 5 RCC).

Tampoco en este caso, con el Reglamento, se consigue una reserva obligada de suelo para equipamientos religiosos. Si bien dada la necesidad de justificar la no previsión de uso religioso se puede llevar a cabo, de forma más fácil, un control por parte de la Generalitat para proteger la libertad religiosa de las confesiones religiosas, así como la igualdad.

Queda en manos de los municipios aprobar ordenanzas que regulen la apertura de centros de culto así como la exigencia de una distancia mínima entre ellos. Al respecto, no parece existir una razón jurídica que justifique una limitación de esta naturaleza y es dudosa su interpretación en relación a alguno de los elementos constitutivos del orden público, único límite de la libertad religiosa (artículo 16 CE y artículo 3.1 LOLR)(46).

Asimismo, se tiene que garantizar que el emplazamiento del equipamiento comunitario con uso religioso esté bien comunicado para no dificultar el ejercicio del derecho de libertad de culto (artículo 6 RCC). Con este fin se regulan los criterios y condiciones urbanísticas de accesibilidad y aparcamiento para los centros de culto de gran capacidad, con una superficie construida superior a mil metros cuadrados o con un aforo previsto de más de quinientas personas, tanto en edificios de nueva planta como en edificios existentes. En estos casos la documentación del plan especial urbanístico de concreción del uso y de establecimiento de las condiciones de ordenación y de edificación del equipamiento, tiene que incorporar una justificación sobre la idoneidad y conveniencia de la implantación del nuevo centro. También tiene que contener un estudio de la movilidad generada y de las necesidades de plazas de aparcamiento de la nueva implantación y el planteamiento de las soluciones contempladas con el fin de garantizar la corrección de los posibles déficits generados (artículo 7 RCC). Se da cabida así a la cohesión social y a evitar la segregación y la formación de guetos, y en definitiva se protege el ejercicio de la libertad y la igualdad religiosas, lo que debe ser valorado positivamente(47). La creación de guetos debe de ser evitada por la planificación urbanística municipal, puesto que en caso contrario será considerado como un claro impacto negativo de la regulación urbanística que, en último término, puede relacionarse con el orden público que ha de ser protegido por la ley.

En cuanto a las determinaciones del planeamiento en relación con los usos existentes, la Disposición adicional primera RCC establece que los centros de culto que existían antes de la normativa vigente si cumplen con las medidas de prevención y seguridad pueden mantener su actividad siempre que cumplan con los siguientes requisitos: “a) Que la actividad desarrollada no haya sido declarada expresamente como incompatible en el planeamiento urbanístico vigente. b) Que en la entrada en vigor del presente reglamento no se haya incoado ningún expediente de protección de la legalidad urbanística por causa de la presunta vulneración de la normativa urbanística”. Estos centros pueden realizar cualquier tipo de obras de reforma y modernización, de acuerdo con la normativa vigente, excepto ampliaciones de superficie, en cuyo caso deberán someterse a la totalidad de las prescripciones del presente reglamento.

Finalmente, el Reglamento, al igual que la Ley, hace alusión al respeto de los acuerdos suscritos por el Estado y las diferentes confesiones religiosas (Disposición final).

Por tanto, la ley, desarrollada por el reglamento, regula el planeamiento urbanístico, estableciendo la obligación jurídica de prever suelos calificados como equipamiento comunitario con usos de carácter religioso. Sólo si en el procedimiento de planificación urbanística no se detectara ninguna necesidad, o si se detectase y fuera imposible asumirla, la ausencia de dicha calificación será legal. Si bien, la memoria social del planeamiento urbanístico debe fundamentar y justificar dichos extremos. Si no fuera así se podría acudir a la vía jurisdiccional(48).

En la calificación para usos religiosos, el planeamiento urbanístico debe atender a las necesidades de la población, a las características geográficas del municipio, y también debe garantizar el derecho fundamental de libertad religiosa, la cohesión social y territorial y la no discriminación, en caso contrario estaremos ante un impacto negativo y una limitación de derechos de los ciudadanos. Para ello la memoria social del planeamiento, como ya he comentado, jugará un papel fundamental. La memoria debe justificar que el plan urbanístico satisface las necesidades de los ciudadanos y debe atender al principio de interdicción de la arbitrariedad, al principio de igualdad, al principio de proporcionalidad(49), pero también al principio de libertad religiosa, al de laicidad y al de cooperación, directrices y límites constitucionales que deben estar presentes en este tipo de regulación urbanística(50).

En cuanto al emplazamiento o ubicación de los equipamientos religiosos, éstos pueden ser situados en todo tipo de suelo urbano, suelo urbanizable o incluso en suelo no urbanizable(51). Asimismo, según la titularidad del suelo los equipamientos comunitarios de carácter religioso serán de titularidad pública(52) o privada, tal como ya hemos comentado.

Recordemos que la legislación catalana no prevé reserva de suelo público para equipamientos religiosos, pero tampoco se hace mención al respecto para el resto de equipamientos comunitarios, y en ningún caso se excluyen(53).

6. PUNTOS DE CONFRONTACIÓN ENTRE PLANEAMIENTO Y LIBERTAD RELIGIOSA

Como parece evidente una buena ordenación y planificación urbanística evitará en gran medida futuros conflictos ante la demanda de apertura de lugares de culto.

Uno de los principales problemas es la ubicación de los centros de culto en la ciudad ya construida. El planeamiento debe atender a las necesidades de todas las confesiones religiosas, también las minoritarias que quizás no tengan aún un lugar de culto. No será lo mismo la demanda de apertura de un lugar de culto de nueva construcción que la apertura en los locales en un edificio ya construido. En este caso no hablaremos de planeamiento y además se deberán tener en cuenta los estatutos de la propiedad horizontal que podrían contener restricciones al respecto(54). En cualquier caso habrá que atender a cada caso en particular y aplicar los principios ya conocidos. Debemos tener presentes los posibles problemas para el orden público que también es límite de la libertad religiosa pero sin que éste se convierta en la excusa de cualquier limitación injustificada del derecho fundamental y de la igualdad religiosa. El interés general no puede servir para avalar una prohibición generalizada de apertura de nuevos lugares de culto(55).

En particular, una prohibición urbanística general de establecer centros de culto puede suponer una lesión del derecho fundamental de libertad religiosa. Y teniendo en cuenta la posible existencia de centros de culto de otra confesión religiosa establecida tradicionalmente en el territorio, además daría lugar a discriminación. Será necesario atender a otras posibles soluciones teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad(56).

Por otra parte, el mandato de ubicar los nuevos centros religiosos en áreas segregadas del núcleo urbano también puede conllevar problemas y lesión de la libertad religiosa. No se debe renunciar a la posibilidad de utilizar los equipamientos religiosos como instrumento de cohesión social, elemento del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, tal como vimos. Es cierto que en algunos casos de esta forma se evitarían los episodios NIMBY (Not In My Back Yard) y los vecinos quedarían más tranquilos, incluso a algunas confesiones religiosas les puede interesar porque les permite disfrutar de mayor espacio, pero también hay que valorar otras circunstancias como la distancia a la zona residencial o la no existencia de medios de transporte público que pueden conllevar de hecho una restricción del ejercicio de la libertad religiosa. El emplazamiento que conlleve a una segregación del lugar de culto no sólo es una solución mala sino que también es ilegal al vulnerar la Constitución y la legislación urbanística. Además está demostrado, en contra de la opinión generalizada, que los centros de culto conllevan seguridad ciudadana allí donde se ubican, y pueden ser utilizados como factor de cohesión e inclusión social(57).

La protección del orden público no puede ser convertida en la excusa que dificulte el ejercicio de la libertad religiosa, pues ello supone un claro impacto social negativo, aunque indudablemente deba ser tenido en cuenta como elemento imprescindible a proteger por la regulación urbanística(58).

Recordemos de igual forma el Dictamen del Comité de las Regiones “Política de vivienda y política regional” de 2007, ya mencionado, y la importancia que otorga a la cohesión social, para lo que es necesario evitar la segregación y la formación de guetos, también recogido en la Carta Europea de Salvaguardaa de los Derechos Humanos de la Ciudad de 2000, artículo III.

Podemos citar algunos ejemplos recientes que reflejan la problemática que plantean los lugares de culto. El Defensor del pueblo en Andalucía ha denunciado que el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) del Ejido, en su revisión y modificación de 2009, vulnera la libertad religiosa porque señala que “los usos asistenciales y religiosos no se consideran compatibles en los edificios destinados a usos residenciales, por lo que sólo podrán autorizarse en edificios para estos usos exclusivos o compartidos con otros usos de servicios públicos” y concreta que “los usos religiosos sólo podrán ejercerse en edificios aislados”(59).

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 17 de noviembre de 2014 ha declarado la nulidad del acuerdo plenario del Ayuntamiento de Bilbao que aprobó definitivamente la modificación puntual del PGOU, consistente en la introducción de dos nuevos artículos por los cuales se prohíbe la instalación de centros de culto en los edificios residenciales de la ciudad (FJ 5) y por no establecer un programa de participación ciudadana en el proceso de elaboración de dicho Plan (FJ 4).

Esta sentencia, por otra parte, confirma la doctrina sentada por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 27 de junio de 2014 que da clara muestra de la discrecionalidad de los municipios en cuanto al planeamiento urbanístico y la previsión de nuevos lugares de culto en zonas ya urbanizadas, si no se justifica y se prueba que efectivamente dicho planeamiento supone una limitación explícita del ejercicio de la libertad religiosa y del derecho de participación ciudadana.

El Tribunal Supremo en sentencia de 13 de mayo de 2013 también declaró nulo el Plan General de Ordenación Urbana de Benissa, en Alicante, por no observar el segundo trámite de información pública ante modificaciones sustanciales del proyecto: La información pública en ese tipo de planeamiento no es un mero trámite en el procedimiento de su elaboración, sino un trámite esencial por la especial incidencia que tienen los planes urbanísticos en la vida de los ciudadanos, máxime cuando se produce, como aquí sucede, la aprobación de un nuevo Plan General de Ordenación Urbana. Se vulnera, por ello, el derecho a la participación pública en el planeamiento urbanístico, […], si se aprueba el instrumento de planeamiento sin el correspondiente trámite de información pública, y también cuando se han introducido, sin ese trámite, modificaciones sustanciales en el planeamiento aprobado”, (FJ 5). Ya la STSJ de Andalucía de 30 de septiembre de 2008, a propósito de un lugar de culto había reconocido que “sin perjuicio de las potestades del planificador, los ciudadanos tienen derecho a decidir cómo debe ser el lugar que constituye el centro de su convivencia, o al menos a ser oídos; lo que no parece correcto es que se sustraigan estos derechos a los mismos, otorgando calificaciones e interpretaciones no ajustadas a una realidad palpable y mediante un procedimiento que dificulta, cuando no impide, el cumplimiento de esos derechos ciudadanos”(60).

7. A MODO DE CONCLUSIÓN

El derecho fundamental de libertad religiosa condiciona la actuación del municipio a la hora de dar contenido y aprobar el planeamiento municipal respecto a la previsión y ubicación de los equipamientos comunitarios de carácter religioso, puesto que forma parte de aquel derecho fundamental el derecho de las confesiones religiosas a tener lugares y centros de culto.

España es un Estado caracterizado por la laicidad positiva de forma que los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas presentes en la sociedad, mantendrán relaciones de cooperación con las confesiones religiosas y asumen el compromiso de facilitar el ejercicio de la libertad y de la igualdad a los ciudadanos y a los grupos en los que se integran, también los religiosos. Por tanto en el planeamiento la administración competente deberá tener presente estos principios facilitando el ejercicio de la libertad religiosa.

Corresponde a los entes locales aprobar el planeamiento, señalando la existencia, emplazamiento o ubicación y características de los equipamientos religiosos, si así lo determinan las necesidades de la población y lo permiten las condiciones geográficas del municipio. No existe en España un estándar urbanístico numérico sobre reserva de suelo para equipamientos religiosos. Se atenderá, por tanto, dentro de unos márgenes de discrecionalidad a los principios de proporcionalidad, de cohesión social, de no discriminación, y por supuesto de libertad religiosa. Esto requerirá un necesario estudio previo, con la imprescindible participación ciudadana, que deberá constar en la memoria social del planeamiento.

La normativa catalana sobre centros de culto hace una correcta regulación del planeamiento urbanístico para equipamientos comunitarios de carácter religioso, atendiendo a todos los principios mencionados. Además prevé que la no previsión de éstos debe estar justificada, lo que facilita el control por parte de la Administración y en definitiva evita la lesión o el impacto negativo para el derecho fundamental de libertad religiosa.

El planeamiento debe evitar soluciones segregadoras y de creación de guetos, negativas para la convivencia e ilegales por vulnerar los principios de igualdad y de cohesión social y territorial pero también la libertad religiosa, si nos referimos a equipamientos de carácter religioso. Por ello se debe buscar una buena comunicación entre los equipamientos religiosos y la población que los utilizará, o se les ha de facilitar el acceso y el aparcamiento. También supondría una limitación del derecho fundamental de libertad religiosa una prohibición generalizada de nueva apertura de lugares de culto que no atienda a las necesidades de la población, un claro impacto negativo para la libertad religiosa de los ciudadanos.

En definitivia ni el Derecho administrativo ni el Derecho urbanístico pueden limitar injustificadamente el derecho fundamental de libertad religiosa, y las autoridades locales no pueden imponer más limitaciones que las imprescindibles para preservar el orden público y los derechos fundamentales. El urbanismo debe servir para el desenvolvimiento real y efectivo de los derechos de los ciudadanos respecto de la vivienda y también de la libertad e igualdad religiosa y a estas finalidades quiere responder la normativa catalana sobre centros de culto.

NOTAS:

(1). Este trabajo se enmarca en el proyecto de investigación “Gestión de la diversidad religiosa y organización territorial” (DER2012-31062), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, y dirigido por la Dra. F. PÉREZ MADRID; y en el proyecto de investigación ANACOBE [“Análisis de costes y beneficios del Derecho Público: métodos e instrumentos para la mejora de la regulación”, (DER2012-31112)], financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, y dirigido por la Dra. D. CANALS AMETLLER.

(2). Al respecto son de gran interés, entre muchos otros que iremos citando, los estudios de J. J. Guardia Hernández, Libertad religiosa y urbanismo. Estudio de los equipamientos de uso religioso en España, Barañáin 2010, 23-26; J. J. Guardia Hernández, “La relación entre urbanismo y libertad religiosa en Cataluña: Llei 16/2009 dels centres de culte”, en Ius Canonicum, 51 (2011), 280.

(3). En el mismo sentido las sentencias del Tribunal Constitucional 128/2001, de 4 de julio y 154/2002, de 18 de julio. M. J. Gutiérrez del Moral – M. A. Cañivano Salvador, El Estado frente a la libertad de religión: jurisprudencia constitucional española y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Barcelona 2003, 170.

(4). En el mismo sentido, M. Moreno Antón, “El tratamiento urbanístico de los lugares de culto: a propósito del Proyecto de Ley de Cataluña sobre Centros de Culto o de reunión con fines religiosos”, en Revista General de Derecho Canónico y Derecho Eclesiástico del Estado, 17 (2008), 9-11; J. J. Guardia Hernández, Libertad religiosa y urbanismo. Estudio de los equipamientos de uso religioso en España, 36.

(5). J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, en Ciudades, Derecho urbanístico y libertad religiosa, Barcelona 2010, 79.

(6). González Berenguer, Moreno López, Valcárcel Fernández, Fernández Criado, Quintana Quintana, Ruiz Checa, Argullol Morgadas, Moreno López, González Romero, Pons González, entre otros. Al respecto véase el estudio de F. Romero Saura, “Lugares de culto y régimen urbanístico”, en Régimen legal de los lugares de culto, Barañáin 2013, 68-76.

(7). Ibíd. 70.

(8). M. Vidal Gallardo, “Pluralismo y ordenación urbanística de los lugares de culto”, en: Anales del Derecho, 32 (2014), 23; M. Moreno Antón, “El tratamiento urbanístico de los lugares de culto: a propósito del Proyecto de Ley de Cataluña sobre Centros de Culto o de reunión con fines religiosos”, 21.

(9). Sobre el régimen legal de los lugares de culto en España véase: J. M. Vázquez García-Peñuela, “Régimen legal de los lugares de culto en el derecho español: Aspectos constitucionales y legales”, en Régimen legal de los lugares de culto, Barañáin 2013, 29-51; M. Rodríguez Blanco, Libertad religiosa y confesiones. El régimen jurídico de los lugares de culto, Madrid 2000, 107-124 (especialmente); S. Aznar García, Régimen jurídico de los lugares de culto en la Comunitat Valenciana. Una propuesta de regulación legal, Tesis Doctoral, Alicante 2014, 26-32. http://rua.ua.es/dspace/handle/10045/40463 (4/02/2015).

(10). M. Moreno Antón, “El tratamiento urbanístico de los lugares de culto: a propósito del Proyecto de Ley de Cataluña sobre Centros de Culto o de reunión con fines religiosos”, 5-6. Ver también M. Rodríguez Blanco, Libertad religiosa y confesiones. El régimen jurídico de los lugares de culto, 21-25.

(11). J. J. Guardia Hernández, Libertad religiosa y urbanismo. Estudio de los equipamientos de uso religioso en España, 40.

(12). STS de 18 de junio de 1992. Ver al respecto: J. M. Vázquez García-Peñuela – P. Sánchez Llavero, “La noción de lugar de culto y las certificaciones confesionales”, en La religión en la ciudad. Dimensiones jurídicas del establecimiento de lugares de culto, Granada 2012, 1-18;M. Leal Adorna, “El Decreto 94/2010, de 20 de julio, de Desarrollo de la Ley 16/2009, de 22 de julio, de Centros de Culto de Cataluña”, en Revista General de Derecho Canónico y Derechos Eclesiástico del Estado, 26 (2011), 10; M. Moreno Antón, “El tratamiento urbanístico de los lugares de culto: a propósito del Proyecto de Ley de Cataluña sobre Centros de Culto o de reunión con fines religiosos”, 6.

(13). La calificación de suelo para uso religioso como equipamiento privado, es pacífica y admitida tanto en la doctrina como en la jurisprudencia: STS de 29 de noviembre de 1989. J. J. Guardia Hernández, Libertad religiosa y urbanismo. Estudio de los equipamientos de uso religioso en España, 60.

(14). También en Francia se aceptan actuaciones administrativas similares a favor de las confesiones religiosas. J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 105-106.

(15). Ver F. Romero Saura, “Lugares de culto y régimen urbanístico”, 76.

(16). Al respecto íbid. 79-81; J. J. Guardia Hernández, Libertad religiosa y urbanismo. Estudio de los equipamientos de uso religioso en España, 59-78; S. Aznar García, Régimen jurídico de los lugares de culto en la Comunitat Valenciana. Una propuesta de regulación legal, 112-141.

(17). Véase un comentario de la sentencia en J. J. Guardia Hernández, Libertad religiosa y urbanismo. Estudio de los equipamientos de uso religioso en España, 91-101; J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 93; J. J. Guardia Hernández, “La relación entre urbanismo y libertad religiosa en Cataluña: Llei 16/2009 dels centres de culte”, 299-300.

(18). Sobre la conformidad respecto a la cesión de terrenos públicos para la construcción de lugares de culto véase: A. Seglers Gómez-Quintero, Libertad religiosa y Estado autonómico, Granada 2004, 281-283; M. Rodríguez Blanco, Libertad religiosa y confesiones. El régimen jurídico de los lugares de culto, 195-204; A. Motilla, “Ministros y lugares de culto”, en Manual de Derecho Eclesiástico, Madrid 2004, 206-207; J. J. Guardia Hernández, Libertad religiosa y urbanismo. Estudio de los equipamientos de uso religioso en España, 82, 88-90. No obstante existe discusión al respecto, pues también hay doctrina que declara que no puede haber equipamientos religiosos públicos pues atentaría la laicidad estatal. Véase J. A. Rodríguez García, Urbanismo y confesiones religiosas: el Derecho urbanístico y los principios de laicidad y cooperación con las confesiones religiosas, Madrid 2003, 138. Cuyas tesis han sido contestadas de forma clara y acertada por J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 106-111.

(19). Sobre competencia en materia de urbanismo ver M. González Sánchez, “Competencias de las Entidades locales en relación con los lugares de culto”, en Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado, 2010, 557-590; M. Moreno Antón, “El tratamiento urbanístico de los lugares de culto: a propósito del Proyecto de Ley de Cataluña sobre Centros de Culto o de reunión con fines religiosos”, 14-18; S. Aznar García, Régimen jurídico de los lugares de culto en la Comunitat Valenciana. Una propuesta de regulación legal, 67-69, 73-78.

(20). Al respecto ver J. M. Alegre Ávila, “Cuestiones jurídico-administrativas sobre la libertad religiosa: planeamiento urbanístico, licencias municipales, expropiación forzosa de los lugares de culto y cementerios”, en Anuario del Gobierno Local, 2010, 395-399.

(21). De la misma opinión S. Aznar García, Régimen jurídico de los lugares de culto en la Comunitat Valenciana. Una propuesta de regulación legal, 85-87

(22). Un comentario a dicha sentencia puede consultarse en A. Seglers Gómez-Quintero, Libertad religiosa y Estado autonómico, 278-280; M. Moreno Antón, “El tratamiento urbanístico de los lugares de culto: a propósito del Proyecto de Ley de Cataluña sobre Centros de Culto o de reunión con fines religiosos”, 4.

(23). J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 97; J. Ponce Solé – J. A. Cabanillas, Lugares de culto, ciudades y urbanismo. Guía de apoyo a la gestión de la diversidad religiosa, Madrid 2011, 39.

(24). A. Seglers Gómez-Quintero, Libertad religiosa y Estado autonómico, 282-283; A. Seglers Gómez-Quintero, “La regulación del factor religioso en la Comunidad Autónoma de Catalunya”, en La libertad religiosa en la Comunidades Autónomas. Veinticinco años de su regulación jurídica, Barcelona 2008, 312-313.

(25). Sobre la importancia de la participación ciudadana en el planeamiento urbanístico ver S. Aznar García, Régimen jurídico de los lugares de culto en la Comunitat Valenciana. Una propuesta de regulación legal, 91-98.

(26). Sobre la importancia de la memoria del planeamiento urbanístico, íbid. 98-102.

(27). A. Seglers Gómez-Quintero, Libertad religiosa y Estado autonómico, 275.

(28). J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 91; M. Moreno Antón, “El tratamiento urbanístico de los lugares de culto: a propósito del Proyecto de Ley de Cataluña sobre Centros de Culto o de reunión con fines religiosos”, 7-8.

(29). Para unas nociones básicas sobre planeamiento urbanístico véase J. J. Guardia Hernández, Libertad religiosa y urbanismo. Estudio de los equipamientos de uso religioso en España, 27-33

(30). J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 92; J. Ponce Solé – J. A. Cabanillas, Lugares de culto, ciudades y urbanismo. Guía de apoyo a la gestión de la diversidad religiosa, 42-43.

(31). M. Vidal Gallardo, “Pluralismo y ordenación urbanística de los lugares de culto”, 21; J. Ponce Solé – J. A. Cabanillas, Lugares de culto, ciudades y urbanismo. Guía de apoyo a la gestión de la diversidad religiosa, 44.

(32). En el mismo sentido J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 94.

(33). Documento 2007/C 146/02, DOUE de 30/06/2007.

(34). Diario Oficial de la Unión Europea, de 30/6/2007. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:146:0010:0018:ES:PDF (13/12/2014). El Comité considera que “la vivienda es uno de los factores clave para luchar contra la exclusión social y el desempleo, y hacer de nuestros pueblos, ciudades, zonas rurales y regiones mejores lugares para vivir y trabajar, fomentar la armonía en el interior de las comunidades y entre ellas, así como para contribuir a alcanzar los objetivos en materia de desarrollo sostenible; [...] La vivienda no es sólo una cuestión de ladrillos y cemento, sino que también afecta a las zonas y a las comunidades donde residimos. Afrontar la agenda de la vivienda implica trabajar en favor de zonas más seguras, más limpias y más verdes en nuestras ciudades y regiones, donde los ciudadanos puedan desarrollar sus vidas y sus interacciones. Las cuestiones relativas a la vivienda también se refieren al acceso al empleo, el transporte y los servicios, y a la creación de un entorno de alta calidad. Esta es la agenda de las <<comunidades sostenibles>>. Es necesario abordar dos dimensiones de esta agenda: la territorial y la social”.

(35). http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/pdf/consolidated_versions_of_the_treaty_on_european_union_2012/consolidated_versions_of_the_treaty_on_european_union_2012_es.pdf (13/12/2014). J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 96; Ponce Solé – J. A. Cabanillas, Lugares de culto, ciudades y urbanismo. Guía de apoyo a la gestión de la diversidad religiosa, 39.

(36). Artículos 25.1.d) y 25.3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 23 de junio de 1978. Véase J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 92-93; J. Ponce Solé – J. A. Cabanillas, Lugares de culto, ciudades y urbanismo. Guía de apoyo a la gestión de la diversidad religiosa, 44.

(37). J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 93.

(38). A. Seglers Gómez-Quintero, “Urbanismo y libertad religiosa: el proyecto de ordenanza tipo de la Generalitat de Catalunya para regular los lugares de culto”, en Revista General de Derecho Canónico y Derecho Eclesiástico del Estado, 10 (2006), 21. Ver también S. Aznar García, Régimen jurídico de los lugares de culto en la Comunitat Valenciana. Una propuesta de regulación legal, 82.

(39). Ver J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 93; S. Aznar García, Régimen jurídico de los lugares de culto en la Comunitat Valenciana. Una propuesta de regulación legal, 82.

(40). J. Ponce Solé – J. A. Cabanillas, Lugares de culto, ciudades y urbanismo. Guía de apoyo a la gestión de la diversidad religiosa, 34: STS de 29 de enero de 1980, STS de 10 de diciembre de 1984, y STS de 4 de febrero de 1987. También en J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 91.

(41). Un comentario a la ley puede consultarse en: J. Ponce Solé – J. A. Cabanillas, Lugares de culto, ciudades y urbanismo. Guía de apoyo a la gestión de la diversidad religiosa, 45-46; M. Leal Adorna, “El Decreto 94/2010, de 20 de julio, de Desarrollo de la Ley 16/2009, de 22 de julio, de Centros de Culto de Cataluña”, 6-22; J. J. Guardia Hernández, “La relación entre urbanismo y libertad religiosa en Cataluña: Llei 16/2009 dels centres de culte”, 290-324;

(42). La Ley no se aplica a los centros de culto incluidos en el Inventario del Patrimonio Cultural Catalán, que se rigen por lo establecido por la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del Patrimonio Cultural Catalán. Véase J. Ponce Solé – J. A. Cabanillas, Lugares de culto, ciudades y urbanismo. Guía de apoyo a la gestión de la diversidad religiosa, 45-46.

(43). Al respecto ver M. Leal Adorna, “El Decreto 94/2010, de 20 de julio, de Desarrollo de la Ley 16/2009, de 22 de julio, de Centros de Culto de Cataluña”, 9-10.

(44). Según Leal Adorna las previsiones de esta ley en ningún caso son una novedad respecto a la legislación urbanística estatal. Ibíd. 12.

(45). Preámbulo RCC.

(46). J. J. Guardia Hernández, “La relación entre urbanismo y libertad religiosa en Cataluña: Llei 16/2009 dels centres de culte”, 301.

(47). En el mismo sentido, M. Leal Adorna, “El Decreto 94/2010, de 20 de julio, de Desarrollo de la Ley 16/2009, de 22 de julio, de Centros de Culto de Cataluña”, 26.

(48). Véase J. Ponce Solé – J. A. Cabanillas, Lugares de culto, ciudades y urbanismo. Guía de apoyo a la gestión de la diversidad religiosa, 46.

(49). J. Ponce Solé, “Derecho, apertura de lugares de culto y libertad religiosa”, en Revista Cidob d’Afers Internacionals, 77 (2007), 155; J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 103; J. Ponce Solé – J. A. Cabanillas, Lugares de culto, ciudades y urbanismo. Guía de apoyo a la gestión de la diversidad religiosa, 50-51; F. Romero Saura, “Lugares de culto y régimen urbanístico”, 78.

(50). Un análisis de los principios informadores respecto a la ordenación urbanística de los lugares de culto ver M. Vidal Gallardo, “Pluralismo y ordenación urbanística de los lugares de culto”, 7-15.

(51). Artículo 47.3 bis y 4 LU.

(52). En cuanto a legislación sobre bienes de dominio público, la vigente Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Públicas de 3 de noviembre, prevé en su artículo 137.4 que la enajenación de los inmuebles podrá realizarse mediante adjudicación directa cuando el adquirente sea una entidad sin ánimo de lucro, declarada de utilidad pública, o una iglesia, confesión o comunidad religiosa legalmente reconocida, entre otros casos.

(53). De hecho, en el Convenio Marco entre el Consell Evangèlic de Cataluña y la Generalitat de Cataluña, de 21 de mayo de 1998 la Generalitat se compromete a tener en cuenta las necesidades de acceso al suelo público para la construcción de lugares de culto, de acuerdo con la normativa vigente en cada momento (artículo 3). Véase Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado, 14 (1999), 886. De la misma opinión es J. J. GUARDIA HERNÁNDEZ, “La relación entre urbanismo y libertad religiosa en Cataluña: Llei 16/2009 dels centres de culte”, 289. El mismo autor también cita la Carta Municipal de Barcelona que en su artículo 65.2.d) también prevé la posible reserva de emplazamientos para “templos” de forma explícita”, para reforzar dicha interpretación. J. J. Guardia Hernández, Libertad religiosa y urbanismo. Estudio de los equipamientos de uso religioso en España, 73-74.

(54). Al respecto véase F. Romero Saura, “Lugares de culto y régimen urbanístico”, 81-82.

(55). De la misma opinión J. Ponce Solé, “Sociedades pluriculturales y administraciones locales: inmigración, diversidad y convivencia a las ciudades. Reflexiones jurídicas”, en Estudios QDL, 11 (2006), 49-51, http://www.urcosos.net/articulos/017%20jponce_quadernsdedret.pdf (13/12/2014); J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 102.

(56). J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 104.

(57). M. Leal Adorna, “El Decreto 94/2010, de 20 de julio, de Desarrollo de la Ley 16/2009, de 22 de julio, de Centros de Culto de Cataluña”, 24; J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 99 y 112: “una ubicación central de los lugares de culto en la ciudad puede tener como factor de prevención de la delincuencia y el incivismo”; “la situación espacial de los equipamientos religiosos actúa como imán social, al generar un tejido social en su área de influencia”.

(58). De la misma opinión, J. Ponce Solé, “Derecho urbanístico y libertad religiosa en España: Aspectos competenciales y materiales”, 101 y 103.

(59). Resolución del Defensor del pueblo Andaluz formulada en la queja 09/5997 dirigida al Ayuntamiento de El Ejido (Almería). Relativa a: Libertad religiosa y de culto. Límites constitucionales de las potestades urbanísticas en relación a la ubicación de lugares de culto y el ejercicio de usos religiosos. http://www.defensordelpuebloandaluz.es/node/592 (28/01/2015)

(60). Para un comentario a estas sentencias véase S. Aznar García, Régimen jurídico de los lugares de culto en la Comunitat Valenciana. Una propuesta de regulación legal, 92-94.