PLENO. SENTENCIA 107/2014, DE 26 DE JUNIO DE 2014, CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIA 1130-2003. PLANTEADO POR EL GOBIERNO DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA, EN RELACIÓN CON DIVERSOS PRECEPTOS DEL REAL DECRETO 1052/2002, DE 11 DE OCTUBRE, POR EL QUE SE REGULA EL PROCEDIMIENTO PARA LA OBTENCIÓN DE LA EVALUACIÓN DE LA AGENCIA NACIONAL DE EVALUACIÓN DE LA CALIDAD Y ACREDITACIÓN, Y DE SU CERTIFICACIÓN, A LOS EFECTOS DE CONTRATACIÓN DE PERSONAL DOCENTE E INVESTIGADOR UNIVERSITARIO

El presente conflicto positivo de competencia tiene por objeto dilucidar si es conforme con el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias la regulación contenida en los arts. 1, 3, 5 y disposición final segunda del Real Decreto 1052/2002, de 12 de octubre, por el que se regula el procedimiento para la obtención de la evaluación de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación, y de su certificación, a los efectos de contratación de personal docente e investigador universitario.

De conformidad con los antecedentes que se han resumido, el Gobierno de la Generalitat fundamenta su impugnación en la vulneración de las competencias que, en materia de enseñanza, atribuye a la Comunidad Autónoma el art. 15 de su Estatuto de Autonomía. El Abogado del Estado considera, por el contrario, que los preceptos impugnados han sido dictados al amparo de las competencias que corresponden al Estado en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.1, 15 y 30 CE.

En el supuesto examinado, la competencia estatal se circunscribe, principalmente, al ámbito definido en el segundo inciso del art. 149.1.30 CE, es decir, a la regulación básica para el desarrollo del art. 27 CE, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia. Corresponde pues al Estado, al amparo de lo dispuesto en dicho precepto, establecer las condiciones básicas relativas al profesorado universitario, en la medida en que la calidad de las universidades se garantiza, entre otros mecanismos, a través de la calidad de quienes imparten la enseñanza, por lo que el Estado le compete establecer, con carácter homogéneo, el mínimo necesario para garantizar, en condiciones de igualdad, la calidad del profesorado universitario, tomando en consideración que la evaluación de la actividad y dedicación docente y de la actividad y dedicación investigadora constituye un criterio relevante para determinar la eficiencia en el desarrollo de la actividad profesional (arts. 33.3 y 40.3 LOU).

La competencia estatal anudada a la garantía de la calidad de la enseñanza, aun teniendo un carácter fundamentalmente de normación, no excluye el ejercicio de funciones de naturaleza ejecutiva, pues “en materia de educación, ya antes hemos indicado que, conforme al art. 149.1.30 CE, el Estado tiene atribuida competencia para dictar normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE. En supuestos como este en que el Estado tiene la competencia sobre la legislación básica de una materia, correspondiendo el desarrollo normativo a las Comunidades Autónomas, este Tribunal ha admitido que, excepcionalmente, puedan considerarse básicos ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 5; o STC 32/2006, de 1 de febrero, FJ 5). En tal sentido hemos afirmado que el contenido normativo de lo básico en esta materia no significa la exclusión de otro tipo de actuaciones que exijan la intervención estatal, entre las cuales pueden incluirse las funciones ejecutivas” (STC 27/2014, de 13 de febrero, FJ 8).

En esta misma línea y en relación a los cuerpos de funcionarios docentes que imparten enseñanzas en el sistema educativo, hemos dicho también que “es posible predicar el carácter básico de normas reglamentarias y actos de ejecución del Estado (STC 235/1999, de 16 de diciembre) y son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio (SSTC 50/1990, de 6 de abril y 147/1991, de 4 de julio, respectivamente). Y ello no como pura excepción al criterio que … constituye la regla de principio (base principal o de mínimo normativo, formalizada como ley) sino como elementos de la definición del contenido y alcance de la competencia atribuida al Estado cuando éste es titular de la potestad de dictar las bases de la disciplina de una materia determinada”; se añade a continuación que el modelo de función pública docente “reclama un tratamiento común de los procedimientos de selección, que garantice de forma homogénea la adecuada selección del profesorado desde una doble perspectiva. Desde el punto de vista del principio de igualdad, habida cuenta de la existencia de un único sistema educativo y de que las personas que lo sirven han de ser capaces de prestar servicios en cualquier parte del mismo, cualquiera que sea la administración educativa en la que hayan ingresado, y desde el punto de vista de la garantía de los objetivos que, en materia de conocimientos y competencias profesionales, deben demostrar los aspirantes, en atención al fundamental papel que desempeñan en el sistema educativo y en el aseguramiento de su calidad.” (STC 213/2013, de 19 de diciembre, FJ 4).

Cabe recordar, asimismo, que en la STC 131/2013, de 15 de junio, se vino a cuestionar que la evaluación positiva atribuida a la ANECA “condiciona de forma incompatible con la autonomía universitaria la decisión de las universidades” y, además, que dicha atribución “resulta desproporcionada e innecesaria para los fines relativos a asegurar la calidad del profesorado”. En relación a esta segunda cuestión, señala la Sentencia, en el fundamento jurídico 8 b), que “la promoción de la calidad docente e investigadora figura entre los objetivos recogidos por la Ley Orgánica como finalidad esencial de la política universitaria [art. 31.1 c) LOU]” y que “la evaluación de la actividad y dedicación docente y de la actividad y dedicación investigadora constituye criterio relevante para determinar la eficiencia en el desarrollo de la actividad profesional (arts. 33 y 40.3 LOU, respectivamente)”, por lo que se rechaza que dicha evaluación atribuida a la ANECA vulnere la autonomía universitaria o resulte desproporcionada en innecesaria para los fines relativos a asegurar la calidad del profesorado.

La Comunidad Autónoma recurrente no discute el ejercicio por la ANECA de funciones de evaluación y acreditación del profesorado universitario contratado, sino únicamente el hecho de que tales funciones tengan efectos en relación a todas las universidades españolas o, en otros términos, se extiendan a todo el territorio. En conexión con lo anterior, el reproche competencial se fundamenta también en que la regulación efectuada haya omitido recoger algún criterio o mecanismo de coordinación que permita dotar de efectos generales en todo el territorio a las evaluaciones y acreditaciones realizadas por la agencia catalana.

En definitiva, la vindicatiopotestatis que se formula va dirigida a obtener que, a través de este Real Decreto, se proceda a configurar la competencia atribuida a la ANECA, como una competencia de carácter residual o secundario, que sólo subsistiría en el respectivo territorio autonómico, hasta tanto se constituyese la correspondiente agencia autonómica, cuyas evaluaciones desplazarían las realizadas por la ANECA y tendrían, además, efectos en todo el territorio nacional.

Pero el carácter de competencia compartida implica, además, que sobre ese mismo objeto jurídico recaigan también las competencias atribuidas al Estado en la materia, pues, en palabras de este Tribunal, estamos ante una “competencia compartida que, como resulta de nuestra doctrina, no limita el pleno desenvolvimiento de las competencias estatales con las que se relaciona” (STC 213/2013, de 19 de diciembre, FJ 3). Se produce así una coexistencia, entre el Estado y la Comunidad Autónoma, en el ejercicio de las funciones de evaluación y acreditación del profesorado contratado.

La unidad del sistema universitario nacional y el reconocimiento del derecho a la movilidad del profesorado contratado son los dos ejes que vienen a justificar la previsión de un procedimiento de acreditación de los profesores universitarios contratados de ámbito estatal. En cuanto a lo primero, la existencia de un sistema universitario nacional, en que el Estado ha de actuar como garante de la calidad de la enseñanza universitaria (art 149.1.30 CE), justifica la existencia de mecanismos de interconexión universitaria, como es, en este caso, la fijación de un estándar común de competencia profesional para el profesorado contratado, que contribuya a objetivar la idoneidad y capacitación de este profesorado y garantice la igualdad de competencias profesionales en todo el territorio.

A ello se une que la previsión de ese procedimiento de acreditación que haga posible la selección de este profesorado de forma homogénea y en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional, viene, además, a permitir el reconocimiento del derecho a la movilidad de estos profesionales, haciendo factible el ejercicio de su actividad en condiciones de igualdad en cualquiera de las universidades españolas. Y no cabe duda de que el derecho a la movilidad forma parte integrante de la libertad académica, en cuanto permite a estos profesionales disponer de una legítima opción para acceder al desempeño de sus funciones en cualquiera de las universidades españolas.

La movilidad del profesorado universitario —tanto funcionarial como contratado— es uno de los objetivos a los que atiende la Ley Orgánica de universidades, como expresamente se recoge en su exposición de motivos: “otro de los objetivos esenciales de la Ley es impulsar la movilidad, tanto de estudiantes como de profesores e investigadores, dentro del sistema español, pero también del europeo e internacional. La movilidad supone una mayor riqueza y la apertura a una formación de mejor calidad, por lo que todos los actores implicados en la actividad universitaria deben contribuir a facilitar la mayor movilidad posible y que ésta beneficie al mayor número de ciudadanos. Las políticas de movilidad … son fundamentales también para el profesorado de las Universidades, ya que introducen elementos de competencia con positivos efectos en la mejora de la calidad global del sistema universitario”. En el mismo sentido, el art. 31.1 e) de la citada Ley Orgánica dispone que: “La promoción y garantía de la calidad de las Universidades españolas, en el ámbito nacional e internacional, es un fin esencial de la política universitaria y tiene como objetivos: … e) La información a la sociedad para fomentar la excelencia y movilidad de estudiantes y profesores”.

Desde esta perspectiva, el objeto de la regulación impugnada no resulta ajeno al título competencial derivado del art. 149.1.1 CE, pues, como ha señalado nuestra jurisprudencia, “junto a la normación, como aspecto esencial del art. 149.1.1 CE, las regulaciones estatales dictadas al amparo de este precepto también pueden contener, cuando sea imprescindible para garantizar la eficacia del derecho fundamental o la igualdad de todos los españoles en su disfrute, una dimensión institucional” (STC 290/2000, de 30 de noviembre, FJ 14). Y, en este sentido, la evaluación y acreditación del profesorado contratado universitario por parte de la ANECA, con efectos en todo el territorio nacional, constituye una medida dirigida a establecer las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el acceso y en el ejercicio profesional de este profesorado y su libertad de circulación en todo el territorio. Y, como ya hemos tenido ocasión de señalar, “en la competencia reservada al Estado en virtud del art. 149.1.30 CE subyace el principio de igualdad de todos los españoles en cualquier parte del territorio español (art. 139.1 CE), que es un principio estrechamente vinculado a esta atribución competencial (STC 122/1989, FJ 5); es decir, se trata de una competencia directamente vinculada a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en cualquier parte del territorio español, y ligada asimismo a la libertad de circulación y establecimiento de los profesionales y a la libre prestación de servicios (arts. 139 y 149.1.1 CE)” (STC 201/2013, de 5 de diciembre, FJ 4). Se trata, en definitiva, de favorecer la movilidad de los trabajadores y la unidad del mercado laboral en este ámbito, eliminando el obstáculo a la libre circulación de estos profesionales que implicaría la necesidad de obtener la correspondiente acreditación en cada una de las Comunidades Autónomas, para poder ser contratado en las diferentes universidades.

Por otro lado, la existencia de una acreditación de ámbito nacional no produce un desplazamiento o vaciamiento de la competencia autonómica, sino la convivencia —derivada de la naturaleza de competencia compartida— entre un modelo común para quienes aspiren al ejercicio en cualquiera de las universidades españolas y un modelo propio en el ámbito autonómico, en virtud del cual, y en ejercicio de la competencia que ostenta, la Generalitat de Cataluña está habilitada para establecer el procedimiento de acreditación del profesorado, que le capacite para el ejercicio profesional en las universidades catalanas. La opción por otra solución posible, en los términos planteados por la Comunidad Autónoma, es decir, el establecimiento de un mecanismo de coordinación que permita dotar de efectos generales en todo el territorio a las evaluaciones y acreditaciones realizadas por la agencia autonómica, no es cuestión que corresponda decidir a este Tribunal, sino que habrá de instrumentarse por quienes se hallan legitimados para adoptarla, de conformidad con lo establecido en el art. 31.3 LOU, en los términos ya analizados.