LA SENTENCIA VAN GEND EN LOOS

Por

ROSARIO SILVA DE LAPUERTA

Juez del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

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Revista General de Derecho Europeo 30 (2013)

El 5 de febrero de 1963, el Tribunal de Justicia dictaba su Sentencia en el asunto 26/62 Van Gend en Loos. Se cumplen, por tanto, cincuenta años de una Sentencia que significó un cambio esencial en la jurisprudencia del Tribunal y el comienzo de una larga lista de fallos que iban a ir estableciendo los principios básicos del Ordenamiento Jurídico de la Unión.

Pero, ante todo, situemos la Sentencia en su contexto. El Tribunal había sido creado hacía prácticamente diez años, con el Tratado de París constitutivo de la CECA. En concreto, el 4 de diciembre de 1952, el Tribunal se había constituido en su primera sede de la Villa Vauban en Luxemburgo, estando compuesto por siete jueces, uno por cada uno de los Estados fundadores y uno más de nacionalidad neerlandesa para garantizar el número impar y dos abogados generales, uno francés y otro alemán. Frente a los que habían propugnado un órgano de naturaleza arbitral no permanente, triunfaron los partidarios de un órgano de naturaleza jurisdiccional y permanente, con competencia para controlar la actuación de la Alta Autoridad, pero también el cumplimiento por parte de los Estados miembros de sus obligaciones, así como garantizar los derechos de los particulares, aspecto éste, que como veremos a continuación, se encuentra en el centro de la cuestión resuelta por la Sentencia Van Gend en Loos.

Ésta concepción de órgano jurisdiccional del Tratado CECA fue recogida por los Tratados de Roma, constitutivos de la CEE y del EURATOM, con un añadido, que luego resultó fundamental en el desarrollo del Derecho de la Unión, la cuestión prejudicial de interpretación recogida en el artículo 177 CEE, ya que el Tratado CECA sólo preveía la cuestión prejudicial de validez en su artículo 41.

Durante sus primeros diez años de existencia, el Tribunal se había limitado, básicamente, a controlar la actuación de la Alta Autoridad. En efecto, entre 1954 y 1961 el Tribunal de Justicia había dictado 70 Sentencias y casi todas ellas tenían por objeto la anulación de Decisiones de la Alta Autoridad sobre la base de los procedimientos previstos en los artículos 33 y 35 del Tratado CECA.

El asunto Van Gend en Loos constituye la segunda cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia, habiendo sido la primera el asunto 13/61 Bosch e.a., cuya Sentencia de 6 de abril de 1962 la antecede sólo en diez meses.

El planteamiento de esta cuestión no es meramente fortuito. Desde que al comienzo de 1961 los Tratados de Roma comienzan a desarrollarse y a aplicarse por los órganos jurisdiccionales nacionales, tanto los Servicios Jurídicos de los ejecutivos comunitarios, como los abogados integrados en la FIDE, y muy especialmente, la rama neerlandesa, focalizaron sus trabajos en la cuestión del efecto directo.

Uno de los miembros de la rama neerlandesa de la FIDE era Ter Kuile, un abogado internacionalista de Rótterdam y asesor del Banco de Comercio y Navegación, quién, junto al antiguo decano del Colegio de Ámsterdam Stibbe, utilizaron la oportunidad que les brindaba un simple litigio aduanero para plantear la cuestión del efecto directo del artículo 12 CEE y forzar así al Tariefcommissie a plantear dos cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia.

Los hechos eran bastantes simples. Una empresa de transportes neerlandesa, Van Gend en Loos, importaba de la República Federal de Alemania un producto que se utilizaba para fabricar pegamento. La Administración de Aduanas de los Países Bajos clasificó la mercancía en la partida arancelaria 39.01-a-1 del Arancel del BENELUX y aplicó un derecho a la importación del 8% ad valorem.

La empresa presentó una reclamación ante el Inspector de derechos a la importación y de impuestos especiales de Zaanden, alegando que el 1º de enero de 1958, fecha de entrada en vigor del Tratado CEE, estos productos se encontraban incluidos en la partida 279-a-2 y eran gravados al 3% y que, posteriormente, el 1 de marzo de 1960, se había aumentado el Arancel en violación del artículo 12 CEE.

Su reclamación fue desestimada el 6 de marzo de 1961 y contra dicha resolución la empresa interpuso un recurso ante el Tariefcommissie de Ámsterdam, quién, considerando que el litigio planteaba una cuestión importante sobre la interpretación del Tratado CEE, formuló al Tribunal de Justicia dos preguntas:

Primera: Si el artículo 12 del Tratado CEE tiene un efecto interno, en otros términos si los justiciable pueden hacer valer, sobre la base de este artículo, derechos individuales que el Juez dede salvaguardar.

Segunda: En caso de respuesta afirmativa, si la aplicación en los Países Bajos de un derecho del 8% a la importación de un producto procedente de la República Federal de Alemania, constituye un aumento ilegal en los términos del artículo 12 del Tratado CEE o si se trata de un aumento razonable del derecho de importación aplicable antes del 1º de marzo de 1960, que aunque constituya un aumento, no debe considerarse prohibido por el artículo 12.

De conformidad con lo previsto en el artículo 20 del Estatuto del Tribunal, se invitó a las partes en el procedimiento principal, a los Estados miembros y a la Comisión a presentar observaciones.

A pesar de la importancia del asunto, sólo tres Estados miembros, Bélgica, República Federal de Alemania y Países Bajos, presentaron observaciones, manteniendo por un lado, la inadmisibilidad de las preguntas, bien porque lo que se planteaba era la compatibilidad del Derecho neerlandés con el Tratado, bien porque se planteaba una cuestión de naturaleza constitucional, el conflicto entre dos disposiciones de Derecho internacional integradas en el Ordenamiento interno, que sólo podía ser resuelta por los tribunales nacionales y, por otro lado, en cuanto al fondo, negando el efecto directo del artículo 12 del Tratado.

Sin embargo, fue la Comisión, quién a través del Director de su Servicio Jurídico Michel Gaudet, presentó en sus observaciones una defensa, no sólo de la competencia del Tribunal, pues sino los efectos de las disposiciones del Tratado sobre el Derecho interno de los Estados miembros se verían determinados no por el propio Tratado sino por cada Derecho nacional, sino también del efecto directo del artículo 12, basado en la especial estructura jurídica del Tratado y del Ordenamiento Jurídico que establece, así como en la necesidad de dar al Derecho comunitario una aplicación efectiva y uniforme en el conjunto de la Comunidad.

El Abogado General Karl Roemer, en sus Conclusiones de 12 de diciembre de 1962, rechazó los argumentos de inadmisibilidad alegados por los Estados miembros y efectuó una importante afirmación de la especial naturaleza del Derecho comunitario, que, como luego veremos, el Tribunal recoge en parte en su Sentencia. Dice el Abogado General, que "el Derecho de la Comunidad no se agota en las relaciones contractuales entre varios Estados, como sujetos del derecho de gentes. La Comunidad tiene sus propias Instituciones independientes de los Estados miembros, dotadas del poder de adoptar actos administrativos y de establecer reglas jurídicas que crean directamente derechos y obligaciones, no solo para los Estados miembros y sus administrados sino también para los nacionales de los Estados miembros".

Sin embargo propone al Tribunal una respuesta negativa a la primera pregunta basada en los siguientes argumentos. Primero, numerosos artículos del Tratado sólo contienen obligaciones para los Estados miembros y no normas de efecto directo interno. Segundo, la mayoría de las disposiciones de los Tratados designan a los Estados miembros como destinatarios. Tercero, la fórmula del artículo 12 no utiliza términos como "prohibición", "prohibido", "incompatible" o "sin efecto". Cuarto, en el estado actual del Derecho comunitario los Estados miembros conservan todavía en una gran medida poderes legislativos en materia aduanera. Quinto, el artículo 12 tiene una naturaleza compleja y su aplicación directa plantearía grandes problemas, sobre todo si se piensa que en materia aduanera los Estados miembros no están sólo sometidos a una obligación de no hacer sino que tienen que adaptar constantemente su legislación a la evolución del mercado. Y sexto, la situación constitucional de los Estados miembros y en particular por lo que se refiere a las relaciones entre el Derecho supranacional y el Derecho nacional, es muy distinta, lo que plantea divergencias si una vez reconocido el efecto directo hay que resolver el problema de la primacía entre el Derecho nacional y el Derecho supranacional.

En cuanto a la segunda pregunta, el Abogado General considera que el Tribunal, en el marco del procedimiento del artículo 177, sólo puede dar al Juez nacional directrices de interpretación, afirmando que el artículo 12 tiene un efecto absoluto para cada producto y no admite excepciones, que para determinar si ha existido un aumento del Arancel hay que tener en cuenta el Arancel vigente el 1 de enero de 1958 y que la práctica aduanera de cada Estado miembro es determinante.

El Tribunal de Justicia, en su Sentencia sigue al Abogado General en cuanto a la admisibilidad de las cuestiones, pero no en cuanto a la respuesta a dar. Así, por lo que se refiere a la primera pregunta, el Tribunal sigue los siguientes pasos. Primero, aplica un sistema interpretativo clásico de los Tratados Internacionales, que de forma sistemática se va a mantener hasta nuestros días, "para saber si las disposiciones de un Tratado Internacional tienen un determinado alcance, hay que tener en cuenta el espíritu, la economía y los términos".

En segundo lugar, procede al reconocimiento de los justiciables como sujetos de derechos establecidos por los Tratados. "El objetivo del Tratado CEE que es establecer un mercado común cuyo funcionamiento afecta directamente a los justiciables de la Comunidad", "el preámbulo del Tratado, más allá de los Gobiernos, se refiere a los Pueblos", "la creación de órganos que institucionalizan derechos soberanos cuyo ejercicio afecta, tanto a los Estados miembros, como a sus ciudadanos".

En tercer lugar, se pronuncia sobre la naturaleza del Derecho Comunitario "la Comunidad constituye un nuevo Ordenamiento Jurídico de Derecho internacional, en beneficio del cual los Estados han limitado, aunque en ámbitos restringidos, sus derechos soberanos y cuyos sujetos son, no sólo los Estados miembros, sino igualmente sus nacionales".

En cuarto lugar, reconoce el efecto directo del Derecho Comunitario que crea obligaciones para los particulares, pero también derechos que forman parte de su patrimonio jurídico. Estos derechos nacen no sólo cuando existe una atribución explícita en el Tratado, sino también cuando el Tratado impone obligaciones bien definidas a los particulares, a los Estados miembros y a las Instituciones.

Después de efectuar estas afirmaciones generales, el Tribunal examina en concreto el contenido del artículo 12 CEE y llega a la conclusión que goza de efecto directo, dado que enuncia una prohibición clara e incondicional, que no conlleva reserva alguna y no necesita de una intervención legislativa de los Estados. Por tanto, "produce efectos inmediatos y engendra derechos individuales que los órganos jurisdiccionales internos deban salvaguardar".

En cuando a la segunda pregunta, el Tribunal orienta al Juez nacional, afirmando que parara comprobar si los derechos de aduana o las exacciones de efecto equivalente han sido aumentados de forma contraria a la prohibición del artículo 12 del Tratado, hay que tomar en consideración los derechos y exacciones efectivamente aplicados por el Estado miembro de que se trate en el momento de la entrada en vigor del Tratado y que el aumento puede provenir, tanto de una reclasificación del producto, como de un aumento del tipo impositivo aplicable.

Las afirmaciones y respuestas dadas en esta Sentencia pueden parecernos hoy en día obvias, pero en el momento en que fueron pronunciadas constituyeron una pequeña revolución. Los propios miembros del Tribunal a los pocos días del pronunciamiento pusieron en evidencia la importancia de este asunto. Así, el Abogado General Maurice Lagrange en una conferencia el 23 de febrero de 1963 ante la sección francesa de la FIDE afirmó "es una Sentencia de la máxima importancia porque considera las disposiciones del Tratado como reglas de carácter normativo que crean, tanto derechos en favor de los nacionales de los Estados miembros, como obligaciones a su cargo". Igualmente, el Juez Robert Lecourt en la misma fecha escribía en el periódico Le Monde "en el momento más duro de la crisis de Bruselas, el mundo judicial acaba de aportar al edificio europeo una piedra de honorable dimensión". También el juez Alberto Trabucci el 6 de abril de 1963, en una conferencia de la Universidad de Ferrara, afirmó "el tema de la construcción a nivel internacional de Ordenamientos jurídicos propios tiene hoy una justificación porque la audacia de una concepción, que no es ciertamente nueva, pero que ha sido tantas veces combatida hasta la fecha, encuentra un apoyo en una definición jurisprudencial destinada a tener una gran resonancia".

En definitiva, podemos decir que la Sentencia Van Gend en Loos contiene por primera vez una serie de elementos que van a ser posteriormente la base de la construcción jurisprudencial del Derecho de la Unión: el principio de la aplicabilidad directa, la existencia de un nuevo Ordenamiento Jurídico distinto del Derecho internacional de tipo clásico, el reconocimiento de los particulares como sujetos de derechos y obligaciones y el papel central del Tribunal de Justicia. En cuanto a la primacía, aunque fue una cuestión abordada por el Abogado General Roemer en sus Conclusiones, la Sentencia no se pronuncia sobre esta cuestión, aunque si prepara el terreno para que sea tratada en la siguiente gran Sentencia del Tribunal en el asunto 6/64 Costa / E.N.E.L.