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EL PROTAGONISMO DE LOS PARTIDOS EN EL SISTEMA POLÍTICO; ALGUNAS REFLEXIONES Y PROPUESTAS
Por
VICTORIA RODRÍGUEZ BLANCO
Profesora de Ciencia Política
Universidad Miguel Hernández
Revista General de Derecho Procesal 29 (2013)
RESUMEN: Es una realidad incuestionable que nuestra democracia actual sólo puede ser entendida a través de los partidos políticos. Su presencien el sistema político no sólo no se discute sino que parece consustancial al propio proceso democrático de tal suerte que se afirma sin ningún tipo de dudas que asistimos a un estado partidos.
Desde que nuestra Constitución reconociera su importancia en el artículo sexto del título preliminar hasta hoy han acontecido una serie de circunstancias susceptibles de ser analizadas para poder entender determinados hechos que se están sucediendo en la actual coyuntura en la que nos desenvolvemos. Así por ejemplo se aprecia que los partidos políticos están sufriendo determinados vicios o déficits en sus organizaciones internas, en su relación con los ciudadanos y en su proyección en las instituciones. El desencanto, la poca participación electoral y la quiebra de legitimidad democrática serán algunas de las consecuencias directas no deseables en esa evolución de los partidos políticos en los últimos años.
Este trabajo pretende plantear unas reflexiones acerca de la importancia de los partidos en nuestro sistema político, para a continuación, señalar una serie de propuestas dirigidas a reforzar la democracia interna de los partidos de una parte y de otra, presentar una serie de medidas encaminadas a controlar algo más a las organizaciones partidistas, muy ausentes de la exigencia de responsabilidad. De este modo y debido a su protagonismo en el poder estatal, también colaboraríamos a lograr una recuperación de la imagen gravemente dañada que tienen los ciudadanos de nuestras instituciones públicas y de nuestros políticos.
PALABRAS CLAVE: partitocracia; partido político; democracia; grupo parlamentario.
SUMARIO: 1. Introducción. 2. Los partidos políticos como instrumento de representación. 2.1. Los partidos concurren a la formación de la voluntad. 2.2 El funcionamiento de los partidos será democrático. 3. La proyección de los partidos en las instituciones.3.1 Los partidos en el Parlamento; los grupos parlamentarios 3.1.1.Los parlamentos autonómicos. 3.2 Los partidos en el Gobierno. 3.3. La incidencia de los partidos en el ámbito jurisdiccional. 3.3.1 El Consejo General del Poder Judicial. 3.3.2. El Tribunal Constitucional. 3.4. Los Partidos en otras instituciones.3.4.1.El Defensor del Pueblo. 3.4.2. El Tribunal de Cuentas.3.4.3.El Ministerio Fiscal. 4. Propuestas de reforma para una recuperación de la vida pública. 4.1 Medidas de control a los partidos. 4.2 Medidas para dignificar la vida pública.5. Bibliografía.
SOME REFLECTIONS ABOUT THE IMPORTANCE OF THE POLITICAL PARTIES IN OUR POLITICAL SYSTEM
ABSTRACT: The present democracy can only be understood through political parties and their presence in the political system is indisputable. Since our Constitution recognizes its importance in the sixth article of the preliminary title until today a series of circumstances capable of being analysed have occurred. So, for example, it appreciates that the political parties are suffering from certain vices or deficits in their internal organizations, in its relationship with the citizens and in its projection in the institutions. The disenchantment, the small electoral participation, the bankrupcy of democratic legitimacy are some of the undesirable consequences in the evolution of the politic
Partie in recent years.
This work tries to raise some reflections about the importance of our political parties in our political system, then to indicate a series of proposals directed at reinforcing the internal democracy of the parties on one hand and on the other hand to present a series of measures directed at controlling something more in the political parties, very absent from the requirement of responsibility. In this way and due to its protagonism in state power we would also collaborate to reach a recovery of the seriously damaged image that the citizens have of our political institutions and our politicians.
KEY WORDS: political party; partitocracy; democracy; parliamentary group.
1. Introducción
La importancia de los partidos políticos así como su presencia en las instituciones fundamentales del estado es indiscutible. En la sociedad actual no parece que pueda pensarse una democracia sin partidos, es más como ya advertiría Michels (2003) los partidos políticos se han adueñado de las instituciones así como del poder estatal y su presencia se hace patente en todos los resortes del Estado.
Asimismo en nuestro país y debido sobre todo a las circunstancias históricas de nuestra transición política, se apreció la necesidad de fomentar el protagonismo de los partidos políticos, síntoma inequívoco del pluralismo ideológico. Los partidos fueron objeto de regulación constitucional y su peso en las instituciones estatales se vio además favorecido sobre todo por dos elementos, por el sistema electoral , mediante la elección de listas de partidos , salvo en la elección del Senado , donde se permite al elector mayor margen personal en la modalidad de voto y por otra parte, debido a la forma de gobierno, donde el régimen parlamentario favorecerá la presencia de los partidos a través de esa relación fiduciaria existente entre el Parlamento y el gobierno al emanar éste de la asamblea representativa. Hans – Jürgen Puhle (2007:85) afirma que todos los casos de Parteienstaat, que viene a significar aquella situación “en la que los partidos dominan el Estado y colonizan” importantes segmentos de las instituciones y de la sociedad, coinciden con regímenes parlamentarios y con sistemas electorales proporcionales.
Pero después de estos mas de treinta años de andadura democrática y debido a circunstancias diversas como la conversión de partidos en máquinas electorales tendentes a la búsqueda de los máximos votos, la influencia de los medios de comunicación sobre los ciudadanos, la falta de control sobre las élites dirigentes de los partidos políticos, la ausencia de democracia interna en el seno de las organizaciones partidistas o los abusos de poder de los partidos sobre las instituciones se han provocado una serie de déficits o quiebras.
Si los partidos políticos sufren dolencias, éstas deben ser subsanadas para evitar su traslación a las instituciones fundamentales del estado, debido a esa implantación de las organizaciones partidistas en el poder estatal. De lo contrario corremos el riesgo de que los ciudadanos, perciban una falta de representación real por parte de los políticos que las instituciones no funcionan como fueron configuradas y que todos los políticos parecen actuar bajo unos mismos parámetros, aumentando el desencanto y la pérdida de legitimidad.
Por ello se aportan en este trabajo una serie de reflexiones así como de propuestas tendentes por una parte a corregir algunos aspectos relevantes en el funcionamiento interno de los partidos y por otra a recuperar la imagen de la vida pública, últimamente bastante devaluada.
2. Los partidos políticos como instrumento de representación
Como acabamos de indicar desde que se aprobó la constitución en 1978 hasta hoy se ha producido un cambio en la evolución de los partidos políticos y en el desarrollo de las instituciones de nuestro sistema político y en nuestra sociedad.
Se puede apreciar una ilusión ciudadana y participativa en las primeras elecciones democráticas, que ha ido descendiendo significativamente, hasta nuestros días y por diversos motivos.
Los ciudadanos elegimos a nuestros representantes a través de elecciones periódicas, mediante el procedimiento diseñado en la Ley electoral a través de las listas cerradas y bloqueadas que nos presentan los partidos. Tan sólo para el Senado cabe la elección de personas aunque los ciudadanos utilizan también las mismas siglas que les ofrecen los partidos y apenas rentabilizan ese mayor margen de elección.
Pocas opciones mas tiene el votante para la participación electoral, por tanto desde este punto de vista, las opciones partidistas son fundamentales siendo los partidos los que verdaderamente y de forma mayoritaria obtienen la legitimidad para ser representantes directos de los ciudadanos, lo que ocurra después, ya escapa al poder de control del ciudadano- votante. “La participación del elector se devalúa a un simple derecho de voto” (Hans Kelsen, 2006: 86).
La relación entre el ciudadano- votante- representado y el representante, queda desdibujada, “la representación como relación entre representados y representantes sólo es visible por tanto en el momento inicial, en el momento de las elecciones”, (Portero Molina, 2009:61).
En este contexto, expone nuestro vigente artículo 6 de la Constitución, que los partidos políticos “concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular” y que su estructura interna y funcionamiento serán democráticos. Intentaremos analizar a continuación si estas premisas siguen vivas en la realidad social actual.
2.1. Los partidos concurren a la formación de la voluntad
La primera pregunta a dilucidar reside en delimitar en nuestra sociedad de hoy hasta qué punto es posible afirmar que los partidos aglutinan la manifestación de la voluntad popular. Si consideramos la evolución que han experimentado las organizaciones políticas desde que fueran reguladas por nuestra Constitución hasta nuestros días podríamos concluir que apenas son reconocibles sus formas de organización y funcionamiento en estos más de treinta años de andadura democrática.
Hoy más bien parece que una vez superada la ilusión y entusiasmo de las elecciones fundacionales, se percibe un descontento ciudadano general no sólo con los partidos políticos sino también con la clase política en general.
Von Veyme (1995) al indicar algunas de las transformaciones que han acontecido en la evolución de la vida de los partidos señala también ese proceso de pérdida de ideología que posiblemente haya colaborado a esa erosión del partido como una comunidad de militantes tal y como se concebía en sus orígenes, reduciendo así también ese sentimiento de identificación entre los electores con sus partidos.
En el ámbito interno de los partidos esa relación partido- afiliado se ha deteriorado bastante. En la evolución de los partidos hubo un momento en sus inicios en la transición, en que los afiliados eran tratados con esmero, se buscaba su opinión, se pedía la ficha de afiliación, se editaban publicaciones periódicas que mantenían vivo el vínculo partido- militante. Pero se ha producido una transformación en la comunicación de la élite del partido con sus afiliados o simpatizantes influidos por el crecimiento de la maquinaria electoral y la inmersión de los Mass – Media en la vida de los ciudadanos. El líder – presidente del partido busca el minuto de oro que conecta el mitin de la plaza de toros, con el informativo que van a consumir muchos millones de televidentes a la hora de la comida familiar. De este modo, se ha captado ya el voto de muchos ciudadanos. Ya no es necesario ir recorriendo sedes por los pueblos de España, ni reunirse con colectivos, ni pelear el voto entre los ciudadanos etc. El partido se ha despreocupado en este sentido del afiliado.
Otra de las causas que han debilitado esa relación, militante - partido es el incremento de la financiación pública que reduce la necesidad de obtener recursos económicos de los partidos respecto a sus afiliados y por tanto ahora ya no necesitan ser convocados, no son necesarias las publicaciones internas, se enfría así también la relación partido- afiliado.
En cuanto al ámbito externo, partidos – electores, aparece un indicador preocupante que es el referido al binomio participación – abstención habiendo ésta aumentado de forma significativa en los últimos años. Se está produciendo un descenso de participación electoral en las últimas elecciones celebradas que reflejan en cierta medida que los partidos no son capaces de atraer suficientemente a los ciudadanos para acudir a las urnas cuando son convocados.
Esta disminución en la participación electoral resulta especialmente significativa en las últimas elecciones europeas celebradas recientemente, en junio de 2009, que no llegó al 45 %. Ello pone de manifiesto que los ciudadanos en España y en general en los países del entorno muestran una cierta apatía todo el proceso de construcción Europea. De hecho las autoridades de la Unión, conscientes de este desinterés están llevando a cabo desde hace varios años programas e iniciativas de gran inversión económica con el fin de acercar Europa a los a los ciudadanos.
Pero también es preocupante desde una perspectiva interna la cifra de participación en los referendos de reformas de los últimos estatutos de autonomía. De hecho los propios líderes políticos a la hora de analizar la escasa participación electoral llegaron a decir públicamente que, posiblemente, estas reformas estatutarias no constituían en realidad una auténtica demanda ciudadana.
Si la reforma de los estatutos no era una demanda ciudadana, porque de otro modo, hubiera tenido una mayor respuesta en las urnas, entonces cómo se puede afirmar que los partidos políticos concurren a la manifestación popular. Mas bien parece al contrario, lo que puede evidenciarse es que los partidos políticos en vez de articular las demandas que pueden tener los ciudadanos, se crean otras no solicitadas por ellos.
A este distanciamiento entre la sociedad respecto a los partidos también se ha referido Montero et al.( 2007 ) al indicar que la sociedad española parece estar movilizándose en torno a nuevos movimientos sociales que habrían sabido acoger las genuinas reivindicaciones políticas de los ciudadanos apenas articuladas por los partidos políticos.
2.2. El funcionamiento de los partidos será democrático
Planteábamos anteriormente si nuestros partidos en la actualidad se ajustan a las premisas recogidas en el artículo 6 de la Constitución, hemos analizado si concurren a la manifestación de la voluntad popular y cabe ahora preguntarse si tal y como preceptúa el citado artículo constitucional, tienen una estructura interna democrática.
En relación con ello partiremos del dato básico de que toda la regulación existente en materia de partidos políticos se limita a señalar que su funcionamiento interno será democrático, pero ninguna norma regula o concreta sanción en caso de incumplimiento. En este caso por tanto la pregunta es cómo se garantiza que los partidos vayan a cumplir con ese requisito de funcionamiento democrático.
Es verdad que los estatutos son la norma fundamental reguladora de la organización del partido, pero otra cuestión es señalar los medios de los que dispone el afiliado ante un incumplimiento de los estatutos por su propia dirección.
En todos los partidos se prevé la existencia de unos órganos directivos elegidos democráticamente entre sus afiliados. Estos órganos, constituyen la élite política de los partidos y suelen ser elegidos con carácter nacional o regional por los afiliados, pero en la mayoría de los casos éstos se limitan a ratificar los nombres que les proponen la cúpula directiva.
Es más en muchas ocasiones los afiliados no votan de modo directo, sobre todo en organizaciones numerosas, sino que se ciñen a elegir de modo indirecto a unos compromisarios afines a los que se presentan a la elección, que a su vez aclamará al órgano ejecutivo supremo del partido.
Igual ocurre con el resto del organigrama del partido político, independientemente del nombre que reciba en función de los estatutos de los diferentes partidos, Junta, Comité etc., pero en definitiva escaso es el margen de elección que tiene el afiliado ante un incumplimiento estatutario.
La opinión del militante, apenas tiene relevancia, frente a la actuación decisoria de las cúpulas directivas, quienes son elegidas y en la mayoría de las ocasiones ratificadas una y otra vez, sin limitación temporal. Existen en todos los partidos de nuestro entorno, políticos que no cesan de repetir como cargos públicos, con independencia de que sean más o menos queridos por sus seguidores, más o menos admirados, más o menos aprobados en el ranking social de valoración. Tenemos políticos y líderes que se perpetúan en los cargos, que son discutidos en el interior de la organización, pero que no tienen fácil recambio por las estructuras oligárquicas de la cúpula. Los partidos se presentan como organizaciones cerradas, que pretenden ofrecer una imagen de partido compacto y sin fisuras y como afirma Santesmases (1996) para cumplir con ello han de ejercer un control férreo de todo tipo de disidencia en el interior.
En idéntico sentido se expresa (Linz et al., 2007: 280) cuando reflexiona sobre el cambio que se ha producido en los Congresos de los partidos, que en lugar “de ser arenas para los debates internos, se han convertido en la vitrina del partido”. Los partidos sirven ahora para aclamar a los candidatos, a sus élites organizativas, sin que haya espacio para el discurso deliberativo, la confrontación dialéctica o la elaboración de ponencias que debieran convertirse en el ideario consensuado del partido. Sin embargo, aprovechando el efecto mediático de los congresos de los partidos, se vende a la opinión pública la imagen de unidad, y solidaridad, la fraternidad interna del partido, cuando en esencia, no hubo participación alguna de los afiliados de la organización.
El afiliado no dispone de medios para exigir el cumplimiento o para denunciar el incumplimiento de los estatutos por la propia dirección del partido. En este sentido puede ser válido un ejemplo de una ciudad en España- Elche- que lleva más de 20 años sin elecciones en el seno de la organización del Partido Popular de esa ciudad para elegir a su junta directiva, y su órgano provisional, va cambiado según la dirección regional del partido que exista en cada momento.
Sería deseable por tanto, recuperar vías que permitan la participación de los ciudadanos; que den cabida a la crítica, el debate, y el pluralismo y que ayuden a que los partidos recuperen esa función perdida, cual es la de articular realmente las demandas, e intereses de los ciudadanos y que sean capaces de conformar distintas sensibilidades políticas que constituyan el reflejo de la sociedad. Es destacable en relación con este tema el proceso de elecciones primarias iniciado en el PSOE para elegir a los candidatos en el seno de las agrupaciones de afiliados de este partido. Pero también es verdad que este proceso no está completamente consolidado, ni es general para toda la organización, de hecho por ejemplo se prohibieron en Andalucía y en otros casos no se ha atendido , alegando defectos formales, determinadas candidaturas que no tenían el beneplácito de la cúpula dirigente.Los partidos políticos deben tener una estructura y funcionamiento interno democrático y para ello, hay que permitir canales de participación en el seno de la organización, así como exigir desde los poderes públicos el cumplimiento de dicha democracia .
3. La proyección de los partidos en las instituciones
En nuestra democracia moderna, no cabe pensar en otra forma de convivencia que no sea la democracia representativa a través de los partidos políticos pero ello no es óbice para que tengamos que aceptar unos partidos políticos con quiebras estructurales, cabe plantearse propuestas de reforma que posibiliten unos partidos políticos, fieles representantes de los ciudadanos y que sepan dirigir bien nuestras instituciones políticas.
Se ha sostenido con anterioridad que nuestra sociedad actual se fundamenta en el estado de partidos, éstos (Portero, 2009: 61) “se expanden porque son imprescindibles para vertebrar el espacio político en una democracia de masas”.
Dado que nada escapa al control de los partidos, estos deben ser objeto de vigilancia por parte de los ciudadanos. Los partidos políticos están (Linde, 2002) “mediatizando la división de poderes que debe garantizar un régimen constitucional”. Y por ese importante motivo se debe perfeccionar los mecanismos de control democrático.
El sistema de partidos está presente en las instituciones del sistema político, éstas forman un marco necesario para la solución pacífica de los conflictos pero como nos recuerda (Colomer ,1995) no son neutras, y privilegian ciertas alternancias políticas o son también capaces de reducir el ámbito de la elección de los ciudadanos o crear incentivos para ciertos comportamientos.
En este sentido los partidos políticos sobre todo los mayoritarios se han adueñado de las instituciones así como del poder estatal, y su presencia se hace patente en todos los resortes del Estado.
3.1. Los partidos en el Parlamento; los grupos parlamentarios
Proclama nuestra norma fundamental con contundencia en el artículo 66, “que las Cortes Generales representan al pueblo Español y están formadas por el Congreso y el Senado. Por tanto son ambos, Congreso y Senado, órganos donde reside la soberanía nacional, que representan al pueblo Español. El Parlamento supone el principal instrumento de legitimación del sistema representativo y es precisamente la producción de legitimidad, una de las funciones más importantes como más tradicionales de éste órgano en los sistemas democráticos.
Son los Reglamentos del Congreso y del Senado los que regulan los denominados grupos parlamentarios, que se presentan como instrumentos articuladores de representación en el seno de las Cámaras y serán los grupos los verdaderos protagonistas activos del funcionamiento de ellas. Los grupos parlamentarios suponen la proyección en la Cámara de los partidos políticos donde los diputados se adscriben obligatoriamente al constituirse la asamblea y de cuya disciplina y estructura orgánica pasan a depender, sin que haya diputados individualmente considerados.
Los Grupos eligen a los miembros de la Mesa, conforman la Junta de Portavoces, determinan la composición de las Comisiones, establecen el orden del día de las sesiones, disponen de medios financieros, personales o materiales para realizar su trabajo y son en definitiva los protagonistas únicos del quehacer parlamentario, los verdaderos impulsores activos del funcionamiento de la Cámara, quedando ésta configurada, como un Parlamento de Grupos como acertadamente dice Martínez Sospedra, 1997 ). La potestad del partido sobre el representante individual llega a anular la autonomía de éste sin que pueda afirmarse que el parlamentario defienda los intereses de los ciudadanos de su circunscripción. Casi más bien ocurre que en vez de ser representante de los ciudadanos pasa a convertirse por el peso del partido, en un mero instrumento silencioso de la organización.
3.1.1. Los parlamentos autonómicos
Por otra parte y fruto de nuestro sistema de distribución territorial hay que señalar la consolidación del Estado Autonómico.
Así en el ámbito político la realidad Institucional Española ha evolucionado hacia un sistema plural y complejo donde la dinámica política y la acción pública discurren a través de esferas autónomas diferenciadas (Porras Nadales, 2006:127).
Las Comunidades Autónomas pueden considerarse como entidades territoriales que forman parte del Estado, con personalidad jurídica propia y potestad de autogobierno .El Tribunal Constitucional las ha definido como“ Corporaciones Públicas de base territorial y de naturaleza política”( STC 24 / 1981). Por otra parte los Estatutos de Autonomía, constituyen su norma institucional básica y fundamental, que recoge y regula la organización de la Comunidad Autónoma y, aunque en un inicio la Constitución fijaba unos órganos mínimos para unas determinadas comunidades, lo cierto es que el mapa autonómico ha quedado homogéneo en cuanto a organización se refiere con independencia del proceso autonómico por el que accedieron en su día.
Entre la organización esencial de las Autonomías figura, una Asamblea representativa de los ciudadanos del ámbito territorial propio y que se conforma cada cuatro años por elección popular y de acuerdo a un sistema representativo.
Todas las Comunidades están dotadas de un órgano representativo, una sola cámara, elegida por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Este órgano representativo de los ciudadanos del ámbito territorial autónomo, tiene denominaciones diversas, en unos casos Xunta, Asamblea o Parlamento y tiene como principales competencias la elección del Presidente del gobierno autónomo, la potestad legislativa o la función de control al Presidente y su gobierno.
De modo análogo al Congreso y Senado, los entes territoriales han regulado en sus Reglamentos el funcionamiento de la actividad parlamentaria mediatizada por los Grupos Parlamentarios, como proyección de los partidos políticos en su ámbito autonómico.
3.2. Los partidos en el gobierno
En un modelo parlamentario, con la existencia de esa interrelación de poderes, asistimos a un gobierno, que deriva desde el momento de investidura del presidente, del Parlamento y de la mayoría política que conforma el arco parlamentario. En un marco parlamentario, (Rubio Llorente, 1997) el gobierno coincide con el equipo dirigente del partido dominante en el Parlamento. Ambas instituciones, Parlamento y Gobierno, toman decisiones sobre la base de la misma mayoría de partido político o de coalición, lo que produce un fusión de poderes entre las dos instituciones (Colomer, 2009).
Sería preferible, a mi juicio que ningún partido tuviera la mayoría absoluta de escaños, porque ello hace necesario un esfuerzo de negociación y consolidación de acuerdos con otros grupos políticos, a la vez que se abre la vía de representación a otras minorías políticas, situación que no se produce si un mismo partido tiene todo el control sobre la institución, representativa. Esa misma mayoría preeminente suele hacer inútiles y poco operativos los instrumentos de control al gobierno, de que disponen las Cortes, por cuanto la negativa del grupo mayoritario que apoya al gobierno, puede hacer inoperante esa función de control de la oposición .La práctica política nos muestra en estos casos, que se produce mas bien el ejercicio de un único poder, el del grupo parlamentario mayoritario y no tanto un equilibrio de poderes.
3.3. La incidencia de los partidos en el ámbito jurisdiccional
En un Estado de derecho es esencial la presencia y funcionamiento del poder judicial como garante de la sujeción de todos, ciudadanos y poderes públicos, a la legalidad y al cumplimiento del ordenamiento jurídico.
Hoy el papel del Juez es vital, no sólo por el crecimiento del estado de derecho, y de la implantación del Estado Constitucional, sino también porque los jueces tienen que resolver con frecuencia problemas no resueltos en otras instancias.
Como acertadamente expresa (Guarnieri y Patrizia, 1999) la perdida de la capacidad de las organizaciones políticas como los partidos y sindicatos, de transmitir y dar respuesta a las demandas políticas, no hace más que aumentar la importancia de la justicia, debido al hecho de que en este terreno, su capacidad de respuesta sale reforzada.
Hay que resaltar no obstante la independencia de todos y cada uno de los órganos jurisdiccionales que conforma el poder judicial. Los jueces son independientes frente a otros órganos judiciales y sólo a través de los recursos legalmente establecidos resulta posible interferir, en el proceso de adopción de resoluciones jurisdiccionales (López Aguilar, 1996) .
Pero dicho esto también resulta imprescindible para un correcto enfoque de la realidad, hacer referencia a ciertas conexiones existentes entre el poder político y determinadas instituciones que reflejan una clara influencia de los partidos políticos en el ámbito de la organización judicial. No en vano, son varias las declaraciones institucionales que ha tenido que realizar el Presidente del Consejo General del Poder Judicial para pedir respeto al ámbito judicial afirmando que “la Justicia se encuentra en entredicho en no pocos lugares de la opinión pública y se debe alejar del devenir marcado por la coyuntura política.
Las conexiones mas claras se refieren a dos instituciones claves, que pueden estar en la mente del lector y en las opiniones lanzadas en los medios de comunicación desde hace unos años atrás hasta ahora.
Estas instituciones son por una parte el Consejo General del Poder Judicial y por otra el Tribunal Constitucional como intérprete máximo del ordenamiento constitucional y cuya influencia sobre el orden jurisdiccional es máximo.
3.3.1. El Consejo General del Poder Judicial
En cuanto al Consejo General del Poder Judicial en lo sucesivo, CGPJ, es el máximo órgano de gobierno de los jueces y por ello también en cierto modo constituye el reflejo o escaparate del poder judicial ante la sociedad. No se puede obviar que tiene una influencia directa sobre todo el cuerpo judicial en materia de concursos, traslados, nombramientos o apertura de expedientes. Por tanto, la composición y forma de designación del CGPJ puede ser una decisión clave en el desarrollo, funcionamiento y legitimidad social de ésta institución del Estado.
El órgano de gobierno de los Jueces inició una trayectoria regresiva como referente de independencia frente al gobierno y a los partidos políticos desde la reforma realizada en la forma de selección de sus miembros en 1.985 de forma tal que ahora el juego de las mayorías políticas se trasladó también al máximo órgano de los Jueces.
Son muchos los autores, procesalistas, jueces o constitucionalistas que han criticado la parlamentarización del CGPJ, destacando a nuestro juicio las afirmaciones de (De la Oliva Santos, 1990: 11-29) que ha hablado “de la arbitrariedad y partidismo de un Consejo desfigurado, sin orientación seria, que no defiende la independencia de los jueces, ni los selecciona, ni promueve de forma mínimamente aceptable”.
La forma de selección de los miembros del CGPJ evidentemente influye en su mayor o menor independencia respecto del sistema político, y en este sentido también Guarnieri y Patrizia, 1999: 53) indican que la garantía de independencia será mas fuerte si la composición mayoritaria del Consejo, “la tienen los Magistrados elegidos directamente por sus colegas, suponiendo que tal órgano tenga la ultima palabra en las decisiones que inciden sobre el status del cuerpo”.
La elección de los miembros del CGPJ a través del Parlamento sin embargo es una fórmula respaldada por quienes argumentan la soberanía popular de la justicia, entre ellos (Huertas, 1995). Pero dicho modelo no obstante tiene su contraluz, y es que en última instancia, la selección se va a ajustar al reparto realizado entre los partidos políticos mayoritarios con representación en el Parlamento. Por tanto asistimos a un proceso de selección realizado sobre la base de criterios políticos y así hay que reconocer que no es del todo gratuita pero sí muy conocida la coletilla que expresan continuamente los medios de comunicación cuando se habla de la mayoría conservadora de los jueces, o la mayoría progresista de los magistrados, no aludiendo al tinte ideológico de sus miembros sino al partido político que propuso el nombramiento o al respaldo partidista que existe tras la propuesta de nombramiento de dichas mayorías.
Así también (García Pascual, 1997) considera que nuestro modelo de elección de el Consejo, carece de de capacidad suficiente para poder garantizar la independencia del poder Judicial en su conjunto, además, a través de su competencia disciplinaria puede abrir una vía de posible perturbación en la necesaria independencia personal de jueces y magistrados.
Precisamente el comité nacional de la Asociación de Jueces Francisco de Vitoria ha comunicado en alguna ocasión al CGPJ el incremento de expedientes disciplinarios coincidente con un nuevo mandato.
La crisis que ha sufrido la institución ha sido también reflejada en la declaración realizada en el Congreso por el propio Presidente del CGPJ, ( Carlos Divar, 2009 ) quién afirmó que “ningún Consejo, nació en medio de un clima tan polémico como el que resultó designado el pasado mes de septiembre(…) La recuperación de su credibilidad se tornaba no sólo en principal aspiración consustancial a toda estructura de gobierno sino que además debe pesar la responsabilidad institucional al servicio de la mejora de la justicia”.
Por otra parte, desde el ámbito del colectivo de la justicia, afectado mas directamente por las decisiones que tome este órgano judicial así como por las críticas que desde el exterior recibe la institución, no podemos dejar de referirnos a ese Manifiesto por la despolitización del gobierno del Poder judicial suscrito por mas de 1400 magistrados con fecha de 6 de marzo de 2010.
Entre otras reivindicaciones se critica el sistema actual de elección de los miembros del CGPJ, alegando que debe ser eliminado de la disputa política, y solicitan el regreso a la forma previa a 1985, cuyo modelo mixto era una conjunción perfecta entre estamento judicial y expresión del pluralismo de la sociedad.
3.3.2. El Tribunal Constitucional
En cuanto al Tribunal Constitucional, otra de las instituciones fundamentales de nuestro sistema político también ha sufrido y sigue sufriendo las presiones de los partidos políticos con la finalidad de conseguir un control férreo sobre dicho órgano constitucional.
Es conocido por toda la opinión pública, los bloqueos y desbloqueos acerca de las renovaciones de los miembros del más alto tribunal, en función de la voluntad política de los partidos mayoritarios. Precisamente con fecha de 28 de septiembre de 2010 todos los medios de comunicación se felicitaban porque el PSOE y el PP habían llegado a un acuerdo para la renovación parcial de los magistrados de este tribunal.
Esta polémica abierta entre los partidos políticos mayoritarios, reflejada en la opinión pública supone una manifestación más del uso político de las instituciones del estado.
Dos son los principales focos de atención que versan sobre éste órgano constitucional y que según se actúe sobre ellos pudieran ayudar desde mi punto de vista a recuperar esa neutralidad política que debe tener nuestro más alto tribunal. Uno es el referido y avanzado en las líneas anteriores sobre la elección y composición de sus miembros, el segundo tiene relación con la extensión de sus funciones, que no pocas veces ha provocado tensiones con el Poder Judicial.
1- En cuanto al primero de los aspectos- la selección de sus miembros (Blanco Valdés, 1994) ha criticado como otros muchos autores los modos de elección de los miembros del T. C, así como las filtraciones a la prensa, las propuestas de nombres sin decirlo a los candidatos y las negociaciones entre partidos. Este uso partidista por tanto del máximo órgano constitucional provoca desde luego una mala imagen de la institución.
2 – En cuanto al segundo aspecto a considerar- el ámbito de sus funciones- muchos autores entre ellos ( Pascual Sala, 1995 ) que señalan que debiera delimitarse las funciones del TC más claramente, reduciendo éstas a las propiamente de control de constitucionalidad. De esta manera se puede pensar en la eliminación del recurso de amparo como objeto de revisión constitucional ya que éste es una de las fuentes principales de enfrentamiento entre el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial.
Lo cierto es que a mi juicio desde el mismo momento que hay dos jurisdicciones, la ordinaria y la constitucional, aparece el conflicto pues no se trata de campos claramente separables por cuanto ambos órganos, Supremo y Constitucional están aplicando el mismo ordenamiento jurídico.
En este sentido la última reforma operada por ley orgánica 6 / 2007 de 24 de mayo por la que se modifica la ley orgánica reguladora del Tribunal Constitucional, puede suponer, una menor tensión entre ambas jurisdicciones, al haberse reducido el ámbito de posibilidades de admisión del recurso de amparo y al recodar por otro lado el nuevo artículo 4.2 “que las resoluciones del Tribunal Constitucional no podrán ser enjuiciadas por ningún órgano jurisdiccional del Estado”. Se produce así (Balaguer, 2008) “un blindaje del TC” y un reforzamiento de la institución que esperemos sirva para aminorar la llamada guerra de Cortes.
3.4. Los partidos en otras instituciones
También podríamos hacer iguales reflexiones sobre la implantación del poder político en otras instituciones como el control del ente público de Radio Televisión Española, empresas públicas, organismos autónomos y un largo etc. Sin olvidar tampoco que en la mayoría de las ocasiones se ha trasladado el organigrama señalado en la vertiente estatal a las Comunidades Autónomas que han configurado esquemas organizativos similares y que reflejan de igual modo el dominio de las instituciones por los partidos políticos.
No podemos detenernos mucho más en este trabajo, por la limitación de espacio a la que se debe sujetar los artículos de esta publicación, pero no quiero dejar de advertir que los partidos políticos están presentes en las principales instituciones del Estado como hemos visto anteriormente sin olvidar otras como son el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas o la conexión existente entre el partido del gobierno con el Fiscal General del Estado
3.4.1. El Defensor del Pueblo
Se trata de un órgano auxiliar del Parlamento. Está configurado como alto comisionado de las Cortes Generales y por tanto aparece dependiente de éstas en cuanto a su forma de relacionarse y dar cuenta de su actividad. Es elegido por mayoría de tres quintas partes de los miembros del Congreso y posteriormente debe ser ratificado por esta misma mayoría en el Senado. Su mandato es de cinco años. Por tanto requiere el consenso o acuerdo de los dos partidos mayoritarios. Podemos por tanto repetir aquí los argumentos en contra de esa parlamentarización de la que hemos hablado en otras instituciones, de ese reparto de puestos en diversas instituciones por parte de los partidos políticos.
Aunque el cargo de Defensor del Pueblo es incompatible con estar afiliado a un partido político y con todo mandato representativo, la práctica nos demuestra que en la mayoría de las ocasiones la persona elegida procede de su militancia en algún partido político, del que se dará de baja para poder hacer esa designación compatible legalmente.
3.4.2. El Tribunal de Cuentas
Nuestra Constitución lo configura como supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado así como del sector público.Depende también directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. De su vinculación a las Cortes Generales se desprende la obligación de remitir un informe al Parlamento así como la selección de los Consejeros que son designados en número de seis por el Congreso y otros seis por el Senado, mediante votación de mayoría tres quintos de cada una de las Cámaras. Hay que advertir aquí nuevamente la necesidad del acuerdo inicial de los partidos mayoritarios para alcanzar esas mayorías requeridas. Pero al no coincidir la duración del mandato, nueve años en el caso del Tribunal, con los cuatro años de legislatura ordinaria de las Cortes, se difumina el protagonismo de los partidos políticos sobre éste órgano constitucional y de hecho no puede decirse que exista una mala imagen de la institución en el sistema político, mas bien pudiera afirmarse que de su trayectoria se desprende el funcionamiento de un Tribunal bastante neutro y ajeno al uso partidista.
3.4.3. El Ministerio Fiscal
Existe en el derecho comparado un abanico de posibilidades en la estructuración del Ministerio Fiscal que va desde una dependencia total del Ministerio Público respecto del gobierno hasta una independencia completa, pasando por estadios intermedios, como apunta ( Fuentes Soriano, 2005 ).
En nuestro ordenamiento el Ministerio Fiscal es un órgano de relevancia constitucional con personalidad jurídica propia integrado con autonomía funcional en el poder judicial.
(Fuentes Soriano, 2008) reconoce que la reforma operada por ley 24 / 2007 de 9 de octubre, tiene por finalidad, entre otras, “potenciar la autonomía del Ministerio Fiscal”(1).
No obstante sigue existiendo una vinculación estrecha entre el gobierno y el Fiscal General del Estado al ser éste nombrado por el Rey a propuesta del gobierno, oído previamente el Consejo General del Poder Judicial(2). No supone ello a juicio de (Fuentes Soriano, 2008) necesariamente que aunque el nombramiento, sea a propuesta del gobierno, lo tenga que convertir necesariamente en “un mero instrumento que pueda utilizar en fraude de ley con fines meramente partidistas”.
Sin embargo yo creo que es perceptible por los ciudadanos, que existen épocas de mayor actividad que otras del Ministerio Público, según momentos, cercanía de las elecciones, política antiterrorista seguida por el gobierno etc.
Por tanto parece que hay un espacio para la discrecionalidad y a veces, parece que existen periodos políticos más convulsos que otros y hay momentos donde la actuación del Ministerio Fiscal está más dormida, mientras que en otros se aprecia superactividad.
Estas situaciones pueden suponer en ocasiones un “deterioro del Ministerio Fiscal” (De la Oliva, 1990) que a mi juicio puede ser subsanado con la simple utilización del sentido común, bastaría con tomar una buena elección respecto de quién deba ostentar el cargo de Fiscal General del Estado.
Existen profesionales de reconocido prestigio, candidatos idóneos y perfiles más neutros que pueden desarrollar un buen ejercicio del Ministerio Público sin caer en la politización ni en el servilismo hacia el partido gobernante, cuando de lo que se trata es de velar por la legalidad y el interés público tutelado por la ley.
4. Propuestas de reforma para una recuperación de la vida pública
El sistema electoral y la constitucionalización de los partidos políticos nos han llevado desde el inicio de la transición política hasta el momento actual a una evolución perversa en el quehacer de los partidos políticos. Ahora los partidos dominan nuestras instituciones, se instauran en nuestra sociedad y han difuminado la tradicional y deseable separación de poderes. En nuestro sistema político el partido que ha obtenido la victoria electoral, controla el poder legislativo, controla el gobierno, nombra el Fiscal General del Estado y domina las instituciones más variadas e importantes de nuestra vida política.
Por otra parte el peso del poder de los grupos parlamentarios sobre la institución, hace inútiles los mecanismos de control de las Cortes Generales o autonómicas y el control parlamentario de la acción de gobierno sirve en la práctica de poco. Los Reglamentos de funcionamiento interno de las Cámaras, ajustados a una necesidad histórica de preeminencia de gobiernos fuertes, impiden exigencias de responsabilidad al grupo parlamentario del gobierno y es necesaria una reforma (García Roca, 2004) “donde la mayoría coloque a las minorías en una situación en la que puedan controlarla”.
Además también otros fenómenos como el del transfuguismo así como los elevados casos de corrupción, terminan por producir desafección y desconfianza en los ciudadanos, reflejada en el sentir popular de que todos los políticos son iguales.
Considero necesario recuperar la confianza en las instituciones y sobre todo en los partidos políticos que a fecha de hoy, no parece puedan ser sustituidos. Por ello, desde aquí se proponen una serie de medidas que pensamos ayudarían a un más digno funcionamiento democrático de éstos y a una mejora de la imagen pública de los partidos y de los políticos.
4.1. Medidas de control a los partidos
Incluimos aquí todas aquellas medidas que permitan controlar la organización del partido, posibilitando un ejercicio de democracia interna.
1. Que se regulen legalmente canales de cumplimiento democrático en el interior de la organización partidista. Desde esta perspectiva por ejemplo puede ser válida la regulación para elección de primarias o necesidad de elección democrática de las cúpulas de los partidos políticos.
Se pueden prever asimismo sanciones para la dirección del partido cuando incumplan sistemáticamente los estatutos impidiendo elecciones internas en su seno.
2. A fecha de hoy el afiliado ha perdido influencia en el partido, sobre todo cuando no forma parte del grupo de poder ni de la cúpula dominante.
Se propone fomentar medidas que regeneren el funcionamiento democrático interno de los partidos y permitir la discusión de los disidentes. En muchos casos las voces críticas de los afiliados hacia la dirección provocan, la apertura de expedientes disciplinarios y la suspensión de militancia o expulsión de la organización. Los actuales tribunales de garantías o comités de conflictos existentes en el seno de los partidos, poco escuchan al militante díscolo. Entre otros motivos porque estos comités suelen ser designados por la cúpula directiva del aparato, existe en estos falsos órganos la misma autoridad partidista. Por tanto se limitan a aplicar la disciplina de partido en línea jerárquica.
Para evitar esta situación de dominio de poder de la élite respecto a los afiliados se apuesta por la creación de una figura ajena a los partidos políticos que bien podría llamarse el Defensor del Afiliado. Puede ser un órgano colegiado, elegido por instancias ajenas a los partidos y por concurso público reuniendo determinados requisitos o méritos. Evidentemente este órgano actuaría como árbitro o mediador, entre el afiliado y el partido y se encargaría de resolver los expedientes basados en aquellas conductas que tuvieran tipificación de graves en los estatutos, que vienen a coincidir en parecidas infracciones en todos los partidos.
3. Reformas en los Reglamentos del Congreso y Senado así como en los respectivos reglamentos de las Cámaras Autonómicas tendentes a evitar el dominio del grupo parlamentario sobre el parlamentario individual. En la actualidad todo el control recae en el grupo parlamentario, y poco margen de maniobra tiene el parlamentario en sí mismo. Escasos instrumentos le quedan a éste para realizar su función de control y hasta para recabar información para realizar su trabajo requiere el beneplácito del portavoz del grupo parlamentario. Se pretende dar mayor libertad al cargo electo, como fiel representante de los ciudadanos que lo eligieron y evitar esa traslación de los partidos a las Cortes e instituciones representativas.
4. Reforma del sistema electoral para permitir el sistema de listas cerradas y no bloqueadas. Existen estudios(3) que manifiestan el abuso que los partidos políticos hacen de las instituciones y como mueven anticipadamente a los representantes elegidos por los ciudadanos en una elección concreta, mutando la lista electoral elegida por el votante. Ante ello se propone permitir las listas cerradas pero no bloqueadas, de este modo seguimos dando protagonismo a los partidos políticos pero también aumentamos el margen de maniobra a los ciudadanos para poder elegir algo más. Con esta medida estamos fomentando que los partidos políticos cuiden los candidatos que presentan en sus listas electorales y posiblemente se abstendrían de no mover anticipadamente a los candidatos que tienen mas apoyo ciudadano, alterando las legítimas preferencias de los electores.
Con este tipo de lista cerrada pero no bloqueada seguimos apostando por el protagonismo de los partidos políticos pero damos mayor grado de elección al ciudadano - votante.
4.2. Medidas para dignificar la vida pública
1. Fomento de la vocación en la vida pública en perjuicio de la profesión. Para ello proponemos un descenso de las retribuciones públicas .Entiendo necesaria una remuneración de los cargos públicos que posibiliten el acceso de todos a participar en la vida pública, y que evite prácticas de corrupción. Pero al mismo tiempo las retribuciones no tienen porqué ser mas elevadas que en cualquier otra profesión porque están sirviendo de aliciente a personas que sin ningún interés público acreditado se convierten en profesionales de la política haciendo de ésta su único modo de vida. Personas que no han acreditado una trayectoria profesional en la vida civil, aparecen repentinamente con cargos públicos vitalicios de institución en institución. Son los herederos o los delfines de los líderes y olvidando que la vocación no se hereda, irrumpen en la vida del partido obstaculizando en muchos casos el paso a quienes tienen vocación, pero no tienen tanto tiempo ni tantas fuerzas como para seguir guerras internas de la vida del partido.
La política debe tener las máximas dosis de vocación, se le presupone una noble tarea de preocupación por el bien común o interés general, por ello, tal vez sería aconsejable encontrar la viabilidad constitucional para realizar algún tipo de test psicotécnico para el acceso a determinados cargos, que permitan ver síntomas de dedicación honesta al interés general.
Existen profesiones donde se realizan este tipo de cuestionarios psicológicos, del mismo modo se puede realizar a personas que van a desempeñar un alto grado de responsabilidad política.
Se podría aplicar antes de la incorporación de los candidatos en la lista electoral, por psicólogos incorporados en la Junta Electoral de Zona, como un requisito más del procedimiento electoral en el caso de cargos públicos electivos. Y se realizarían antes de la toma de posesión del puesto directivo público en los casos de designación esto es cuando se trata de cargos no electivos .Con la aplicación de estos test se puede obtener una mayor probabilidad de acierto a la hora de nombrar a determinados cargos, y por otra parte, lograría disminuir el número de casos de políticos corruptos elevando en definitiva el nivel ético de la clase política y recuperando ésta ante los ciudadanos una imagen que nunca debió perder.
(García Roca, 2009) también considera necesarias ciertas exigencias éticas para el recto ejercicio de los cargos públicos y una “mejor selección” de las condiciones personales de los candidatos de los partidos, apostando por una mayor regulación desde el Derecho Público.
2. Limitación de mandatos en todos los cargos y en todos los niveles. La élite debe renovarse y las opciones a presentar a los ciudadanos deben ser atractivas, para favorecer una mayor motivación a la hora de la participación política. Por ello se propone la limitación temporal de los cargos públicos. Entendemos que dos legislaturas es tiempo suficiente para desarrollar un proyecto sea cual sea el nivel de poder institucional desempeñado. Después ya hay poco que inventar, las ideas, se agotan, la ilusión se desvanece y los vicios se adquieren. Por otra parte pocas ilusiones seremos capaces de despertar en los votantes si los candidatos se repiten de modo continuado, si siempre son los mismos los que aparecen en el escenario público.
3. Reformas legislativas tendentes a evitar el abuso de los grupos parlamentarios sobre las instituciones públicas.
Con la regulación actual, el grupo parlamentario que sustenta al gobierno impide, por el juego de las mayorías, el control eficaz que pudiera desempeñar las Cortes o asambleas autonómicas hacia los respectivos gobiernos. Para evitar esta situación se podría realizar reformas en los Reglamentos del Congreso y Senado así como en las respectivas normativas que regulan las Cámaras territoriales para que una comisión de investigación por ejemplo no requiera de una mayoría absoluta para su apertura o constitución.
Así también se puede evitar que los grupos parlamentarios puedan vulnerar la legalidad a su antojo, sin que resulte sanción de este comportamiento. En este sentido podemos poner de manifiesto el abuso de poder del grupo parlamentario popular en las Cortes Valencianas que ha estado boicoteando la designación de la senadora socialista Leire Pajín durante mas de seis meses, por simple capricho, dejando de cubrir un puesto territorial en el Senado(4) .
Con este conjunto de propuestas planteadas creo que se puede corregir algunos defectos de funcionamiento en el seno de los partidos, a su vez se puede eliminar determinados abusos que realizan las organizaciones partidistas sobre las instituciones del Estado y en definitiva pueden colaborar al fomento de la participación electoral de los ciudadanos evitando ese desencanto general hacia los partidos y hacia los políticos.
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Recursos en Internet.
NOTAS:
(1). Reconoce la autora que se han formulado nuevas medidas que refuerzan la autonomía del Ministerio Público tales como la presencia de la Junta de Fiscales de Sala cuando el Fiscal General del Estado vaya a impartir instrucciones en asuntos que afectan a miembros del gobierno, pero advierte que la reforma podía haber ido mas allá y haber extendido esa medida a todos lo supuestos presuntamente delictivos cometidos por políticos o altos cargos del partido político que lo sustenta, serían los supuestos que la catedrática de Derecho Procesal denomina de “criminalidad o corrupción gubernativa ”.
(2). Artículo 29 del Estatuto del Ministerio Fiscal.
(3). En un estudio realizado por las profesoras Belmonte y Rodríguez. pendiente de publicación y presentado en el IX Congreso Español de Ciencia Política de septiembre de 2009 advertimos que los partidos políticos mueven anticipadamente a sus representantes electos en un porcentaje que supera el 10 % antes del año de haberse producido las elecciones.
Esta práctica de los partidos consiste en que, una vez que el ciudadano- votante ha elegido una determinada lista electoral, ésta queda modificada en un 10% al año de haberse producido la elección. Consideramos que se está estafando a los votantes que eligieron una lista concreta de personas de un determinado partido político. Esta práctica partidista es común a todos los partidos, pero suele ser aprovechada sobre todo por los partidos que gobiernan en las instituciones representativas. Asimismo se dieron casos que a nuestro juicio suponen abusos fragantes de los partidos como el de “mover “a un Presidente recién elegido en la Junta de Andalucía a los varios meses de haber sido elegido por sus ciudadanos andaluces, caso Manuel Chaves. Puede verse esta información en www.elmundo.es de 7 de abril de 2009.
(4). La senadora Leire Pajín, sustituía la vacante en el senado de Andrés Perelló, también del PSOE, que dejó de serlo para ir de eurodiputado en las elecciones europeas de junio de 2009. Para una sustitución de mero trámite el grupo popular en la Comunidad Valenciana, tardó más de seis meses en proceder a la sustitución legal. Se puede ver esta información en www.diarioelmundo.es de 25 de noviembre de 2010 o www.diarioinformacion.es de esa misma fecha.
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