LA QUALIFICA DI “MINISTRO DI CULTO” TRA AUTOREFERENZIALITÀ CONFESSIONALE E DISCREZIONALITÀ AMMINISTRATIVA. LE INTESE DEL XXI SECOLO ED I RECENTI PARERI DEL CONSIGLIO DI STATO, NN. 2748/2009 E 561/2012

Por

RITA BENIGNI

Ricercatore di diritto canonico ed ecclesiastico

Università degli Studi di Roma Tre

[email protected]

Revista General de Derecho Canónico y Derecho Eclesiástico del Estado 30 (2012)

RIASSUNTO:. Il ministro di culto è una qualificazione civilistica riservata a coloro che all’interno della confessione religiosa ricoprono funzioni di governo della comunità e/o di guida anche spirituale dei fedeli. La qualifica è attribuita dall’ordinamento italiano in sede di sottoscrizione delle Intese ex art.8 Cost. oppure con la procedura di Approvazione da parte del Ministero dell’Interno, ex L. n. 1159/1929; in entrambi i casi si assiste ad una cooperazione tra Stato e confessione religiosa. Le Intese sottoscritte nel 2007 ed approvate nel 2012, mostrano un allargamento del principio di autoreferenzialità, per cui lo Stato attribuisce la qualifica di ministro di culto a categorie sempre più ampie di soggetti confessionali. Al contrario, la procedura di Approvazione ministeriale ex L. n. 1159/1929, mostra un ampliamento dei poteri discrezionali dell’ordinamento civile. Nei pareri nn. 2748/2009 e 561/2012, il Consiglio di Stato definisce criteri più selettivi: senza interferire nella nomina confessionale, si pretende una consistenza numerica della comunità di fedeli legata al richiedente, che nei fatti riduce di molto la possibilità di approvazione e di attribuzione della qualifica di ministro di culto.

PAROLE CHIAVE: ministro di culto; autonomia confessionale; laicità dello Stato.

SOMMARIO. L’ampliamento delle qualifiche di ministro di culto. Innovazioni legislative e giurisprudenziali - 2. L’estensione dei soggetti confessionali qualificati, configurabili ministri di culto, nelle Intese degli anni 2000 – 3. La approvazione delle nomina del ministro di culto da parte del Ministero dell’Interno: il superamento del limite di valenza territoriale (Consiglio di Stato, parere 2748/2009) – 4. (Segue) l’accertamento della consistenza numerica e delle concrete esigenze della comunità religiosa (Consiglio di Stato, parere 561/2012).

EL MINISTRO DE CULTO: ENTRE CALIFICACIÓN CONFESIONAL Y DISCRECIONALIDAD ADMINISRATIVA. ‘INTESE’ DEL XXI SIEGLO Y DICTÁMENES DEL CONSEJO DE ESTADO NN. 2748/2009 Y 561/2012

RESUMEN: El ministro es un requisito de la ley civil reservada para aquellos dentro de las funciones del gobierno religión de cobertura en la comunidad y / o guía espiritual de los fieles.El título es otorgado del ordenamento italiano en sede de la firma de los Acuerdos de conformidad con el artículo 8 de la Constitución, o con el procedimiento aprobado por el Ministerio del Interior, de conformidad con la Ley n. 1159/1929; en ambos casos existe una cooperación entre el Estado y la religión. Los acuerdos firmados en 2007 y aprobado en 2012, que muestra una ampliación del principio de la auto-referencia, para lo cual el Estado otorga el título de ministro a categorías cada vez más grandes de personas especificadas por la confesión. Por el contrario, el procedimiento de aprobación ministerial conforme a la Ley n. 1159/1929, muestra una expansión del orden de los poderes discrecionales civil. En sus dictámenes nn. 2748/2009 y 561 2012, el Consejo de Estado italiano define los criterios más selectivos: sin interferir en el nombramiento confesional, reivindicamos una abundancia de las comunidades religiosas vinculadas a la demandante, que, de hecho, reduce en gran medida las posibilidades de aprobación y adjudicación la condición de ministro de culto.

PALABRAS CLAVE: ministro de culto; autonomía confesional; laicidad del Estado.

THE MINISTER OF RELIGION: SELF-CONFESSIONAL AND ADMINISTRATIVE DISCRETION. THE AGREEMENTS OF THE XXI CENTURY AND RECENT OPINIONS OF THE STATE COUNCIL NN.2748/2009 AND 561/2012

ABSTRACT: he minister of religion is a qualification of civil law reserved for those who, within the religious confession, management functions of government in the community and / or of spiritual guide of the faithful. The qualification is awarded by the Italian Code in the signing of Agreements under ex art.8 of the Constitution, or with the procedure of Approval by the Ministry of the Interior, pursuant to ex Law n.1159/1929; in both cases there is a cooperation between the State and the religion confession. The Agreements, signed in 2007 and approved in 2012, showing an enlargement of the principle of self-reference, for which the State confers the title of minister to ever larger categories of persons suggested by the confession. On the contrary, the procedure for ministerial approval, pursuant to Law n. 1159/1929, shows an expansion of the discretionary powers civil order. In its opinions nn. 2748/2009 and 561/2012, the Italian Council of State determines more selective criteria: without interfering in the appointment confessional, they claim an abundance of faith communities linked to the applicant, which in fact greatly reduces the chances of approval and qualify as a minister.

KEY WORDS: minister of religion; autonomy of religious communities; religious neutrality.

I - L’AMPLIAMENTO DELLA QUALIFICA DI MINISTRO DI CULTO. INNOVAZIONI LEGISLATIVE E GIURISPRUDENZIALI

La qualificazione di ministro di culto è riservata dall’ordinamento italiano a soggetti che all’interno di una confessione religiosa risultano investiti di funzioni istituzionali che li distinguono dagli altri fedeli. A tali soggetti la legislazione unilaterale e le norme pattizie conferiscono diritti e prerogative oppure assegnano incompatibilità(1). In termini concreti individuare il ministro di culto o meglio la “categoria di persone cui attribuire la qualifica di ministro di culto non è, tuttavia, opera interpretativa semplice ed agevole”,(2) gli ordinamenti confessionali non presentano infatti una omogeneità di soggetti qualificati che consenta di elaborare una figura astratta cui conferire la qualifica civilistica di ministro di culto. Già nel modello giudaico cristiano le differenze che corrono tra una rabbino ed un sacerdote sono evidenti, e divengono eclatanti se si affianca ad essi un imam o un monaco buddista o si guarda ai nuovi movimenti religiosi(3). In tale contesto l’attribuzione ad un dato individuo della qualifica di ministro di culto, è il punto di arrivo di un processo valutativo che combina il diritto dello Stato di definire i soggetti del proprio ordinamento(4), ed il principio di autonomia confessionale. Per quest’ultimo sul piano sostanziale, la qualifica civilistica trova sempre una corrispondenza nell’ordinamento della confessione di riferimento, assicurata in via procedurale da una certificazione in senso conforme della confessione medesima(5). La qualificazione interna agisce tuttavia come presupposto di fatto(6), è indispensabile a sostanziare il ministro di culto ma è non sufficiente: l’ordinamento civile non è tenuto a conferire automaticamente la ministerialità ad ogni soggetto confessionale qualificato e certificato “ministro”(7). Lo status di ministro di culto promana al contrario da una verifica dell’ordinamento civile, volta ad accertare la sussistenza dei requisiti ritenuti indispensabili e funzionali al conferimento di diritti, prerogative, limiti e potestà, anche di natura pubblicistica quali la celebrazione di un matrimonio con effetti civili, promananti dalla qualifica ministeriale. Tali requisiti non sono tuttavia definiti in una qualche norma e neppure in un consolidato approdo dottrinale(8); del resto la prescrizione normativa degli attributi della ministerialità contraddirebbe la natura della qualifica ministeriale, che il legislatore ha voluto generica, perché fosse riferibile “ai ministri di qualsivoglia confessione”(9).

Il riconoscimento giuridico di un ministro di culto, è così annoverabile tra le materie ecclesiastiche più esposte ai mutamenti del fenomeno religioso, sia sotto il profilo della diffusione di nuovi movimenti religiosi, che per l’insediamento sul nostro territorio di un crescente numero di credenti islamici o di culti orientali(10). Esperienze che presentano una casistica ministeriale non sempre riducibile o assimilabile al modello giudaico cristiano, e che talora sollevano il rischio di uno snaturamento dell’istituto(11), come nel caso in cui tutti i fedeli fossero investiti di funzioni ministeriali dall’ordinamento interno; oppure, espongono la qualifica ad un fine distorto, come nel caso in cui la nomina a ministro di culto sia ricercata per godere di immunità o per acquisire al proprio gruppo una attestazione ufficiale di “religiosità”(12).

Nel conformarsi alla mutevole realtà confessionale ed alle esigenze pubbliche contingenti, tenendo fermo l’equilibrio tra interessi statuali e quelli confessionali, l’ordinamento civile mostra una continuità procedurale: la attribuzione della qualifica di ministro di culto, passa costantemente per una pattuizione tra Stato e confessione religiosa, nell’ambito della sottoscrizione di una Intesa di cui all’art. 8 della Costituzione, oppure per il procedimento amministrativo di approvazione delle nomine ministeriali, previsto dalla legislazione sui culti ammessi (l. n.1159 del 1929, R.d. n. 289 del 1930). Entro tali schemi, sul piano sostanziale, emerge invece un doppio binario; da una parte si valorizza l’autonomia confessionale riconoscendo nelle Intese qualifiche confessionali sempre meno vicine al modello giudaico cristiano, e dall’altra, sul versante della procedura di cui alla legge n. 1159 del 1929, si registra un rafforzamento dei poteri di verifica e dei margini di discrezionalità dello Stato, nella approvazione del Ministero, evidenziata chiaramente in alcuni quesiti del Ministero dell’Interno e nei conseguenti pareri del Consiglio di Stato, del 2009 e del 2012.

II - L’ESTENSIONE DEI SOGGETTI CONFESSIONALI QUALIFICATI, CONFIGURABILI MINISTRI DI CULTO, NELLE INTESE DEGLI ANNI 2000

La soluzione normativa per l’attribuzione della qualifica di ministro di culto offerta dalle Intese, poggia strutturalmente sul rinvio agli ordinamenti confessionali. Tanto le Intese già approvate che quelle solo sottoscritte, si attengono fedelmente alla “identificazione” confessionale, o meglio alle indicazioni della confessione, anche laddove la figura confessionale cui la qualifica va accordata appare molto distante dal ministro di culto sia della tradizione cattolica che più ampiamente giudaico/cristiana(13).

L’individuazione del soggetto che in concreto ricopre la qualifica di ministro di culto, in tutte le Intese a partire da quelle del 2000, con l’Unione Buddista Italiana e con la Congregazione dei Testimoni di Geova, è agevolata dal rilascio da parte della confessione di appartenenza di una apposita certificazione che il soggetto potrà quindi fornire o esibire all’occorrenza(14). Si tratta di una generalizzazione del sistema di certificazione inaugurato nella Intesa con le Chiese avventiste e con le Assemblee di Dio in Italia(15), che va a sommarsi all’altro strumento di cooperazione tra ordinamento civile e confessionale, consistente nella notifica o trasmissione degli elenchi dei nominativi dei ministri di culto, prevista in particolare dalle norme sull’assistenza spirituale negli Istituti penitenziari. Entrambi gli strumenti sono riproposti nelle ulteriori Intese sottoscritte ex novo nel 2007, con la Chiesa Apostolica in Italia, con la Sacra arcidiocesi Ortodossa di Italia, con la Chiesa di Gesù Cristo dei Santi degli ultimi Giorni, con l’Unione Induista Italiana(16). La certificazione della qualifica e la notifica o la trasmissione delle liste dei ministri alle autorità civili competenti, traducono sul piano formale la autoreferenzialità della nomina da parte del culto; sotto il profilo sostanziale ciò non equivale tuttavia ad una attribuzione automatica della qualità di ministro di culto a qualunque soggetto la confessione reputi tale. La qualifica ministeriale conserva infatti una natura civilistica e deriva da una verifica di conformità sia della confessione che del nominato, ai principi e agli interessi dello Stato, che viene eseguita all’interno dell’iter pattizio. La stipula di una Intesa attesta senza dubbio una piena conoscenza della realtà confessionale di specie da parte dell’ordinamento civile, l’esclusione o la correzione di aspetti contrari all’ordinamento giuridico italiano, e un positivo giudizio di affidabilità della confessione medesima. Lo Stato insomma, nel fare proprie le indicazioni della confessione, non rinuncia affatto ad esercitare l’attività valutativa di tipo discrezionale, che serve a tutelare le proprie esigenze contro nomine di ministri di culto carenti dei requisiti di legge, ma più semplicemente esegue tale verifica in sede pattizia.

L’analisi delle Intese sottoscritte nel XXI secolo mostra un aumento delle figure confessionali ritenute conformi agli interessi pubblici connessi alla attribuzione dello status giuridico di ministro di culto, che si accompagna tuttavia ad una maggiore attenzione per la identificazione in concreto, della persona investita della qualifica confessionale, così da agevolare l’applicazione pratica della normativa. Nelle norme pattizie o più spesso in atti richiamati o strettamente connessi, accanto alla locuzione generale di “ministro di culto”, compaiono sempre più spesso le qualifiche confessionali corrispettive. Nella Intesa con la Chiesa apostolica in Italia(17), il dettato pattizio, come le Intese del novecento, non menziona le singole tipologie e qualifiche ministeriali, limitandosi a statuire che la nomina del ministro del culto è fatta dal Consiglio Nazionale delle Chiese ed è insindacabile (art.3). La Relazione che accompagna il Disegno di Legge, precisa però che il governo spirituale e materiale della Chiesa è affidato ad apostoli, profeti, evangelisti, pastori, dottori, anziani e diaconi, operanti ciascuno nella propria area di competenza, elencazione che si pone come valido indicatore delle persone cui in concreto sarà attribuibile la qualifica ministeriale(18).

L’allargamento dei soggetti ministeriali e la necessità di una maggiore precisione del dato normativo, si palesa invece nella lettera dell’Intesa con la Chiesa di Gesù Cristo dei Santi degli ultimi giorni, che all’art. 4, sotto la rubrica Ministri di culto individua nominalmente le categorie da ricomprendersi nella qualifica elencando le seguenti persone: a) i presidenti di palo e i presidenti di distretto responsabili delle congregazioni esistenti nelle relative suddivisioni; b) i vescovi e i presidenti di ramo, responsabili delle congregazioni più piccole; c) i presidenti del tempio, responsabili delle attività e delle cerimonie religiose che ivi si svolgono; d) i presidenti di missione, responsabili del lavoro svolto dai missionari in Italia(19). Missionari che al contrario, con l’eccezione del predetto Presidente, non sono ministri di culto, sebbene svolgono funzioni di religione o di culto, fra cui in particolare la predicazione del Vangelo, la celebrazione di riti e cerimonie religiose, lo studio della religione, la cura delle necessità delle anime, le attività di istruzione ed evangelizzazione (art. 5)(20). L’elencazione delle qualifiche interne corrispondenti alla categoria civilistica del ministro di culto, del tutto nuova rispetto alle altre Intese(21), va collegata ad una difficoltà di immediata riduzione della realtà ministeriale della Chiesa mormone, ai modelli più sperimentati di ministro di culto, che emerge anche dall’art. 3 dell’Intesa laddove si afferma: “attesa l’esistenza di una pluralità di ministeri, la Chiesa rilascia apposita certificazione della qualifica di ministro di culto, ed ancora, in particolare “della qualifica di missionario e di presidente di missione” (art.5)(22). La specificazione operata, se non riduce gli spazi di autonomia della confessione, rende invece indubbiamente più agevole l’applicazione di tutte le norme (civili, penali, amministrative, persino fiscali) che assegnano rilevanza alla qualifica di ministro di culto. Difficoltà analoghe, sono superate da altre Intese attraverso un ancoraggio più o meno esplicito della nomina ministeriale alle norme statutarie(23). E’ quanto accade per la Congregazione dei Testimoni di Geova(24), la cui Intesa all’art. 2, si riferisce “ai ministri di culto della confessione dei testimoni di Geova, nominati a norma dello statuto della Congregazione”, per il quale, a sua volta, sono denominati ministri di culto gli anziani (o presbiteri); i servitori di ministero (o diaconi); i pionieri (o evangelizzatori) (art.2 Statuto). Qualifiche confessionali a cui nello stesso atto si affiancano: sorveglianti di circoscrizione e distretto, predicatori, conferenzieri, insegnanti, missionari, tutte figure che senza la predetta specificazione, potrebbero prestarsi ad una investitura ministeriale o comunque generare dubbi e confusione. Il collegamento con la norma statutaria è presente in forma esplicita anche nell’Intesa con l’Unione Induista, che all’art. 8, parla di “qualifica di ministro di culto, secondo la definizione dell’articolo 26 dello statuto allegato al testo dell’intesa”, disposizione per la quale “Sono Ministri di culto della Unione Induista Italiana tutti i monaci, svami e pandit che appartengano alla tradizione hindu, e vengano autorizzati dall’Unione Induista italiana a svolgere le mansioni religiose oltre che all’iniziazione e alla formazione degli aspiranti all’esercizio religioso”(25). In tal caso il coordinamento tra Intesa e Statuto è ancora più essenziale poiché come noto, nell’induismo non è rintracciabile una figura confessionale che risponda al modello giudaico-cristiano, e se il pandit è colui che officia i riti e può essere anche laico, swami (il signore di sé) è un appellativo riservato ai guru, ai maestri spirituali e di ascetica. In conclusione quindi, le predette elencazioni i rinvii, ed anche l’adozione del termine ministro di culto, ignoto alla propria tradizione, hanno l’indubbio “scopo di favorire quella certezza giuridica necessaria a regolare situazioni e rapporti sociali di particolare importanza”(26), individuando nell’esperienza della singola tradizione religiosa la figura che sostanzia la ministerialità civilistica. Operazione quest’ultima, che raggiunge la sua massima potenzialità (ad oggi nota) nell’Intesa Buddhista in cui si è inserito e regolamentato un ministro di culto che ha una corrispondenza nell’esperienza concreta della confessione, assai sfumata. Al buddhismo manca infatti sia una gerarchia ecclesiale che una funzione di mediazione tra uomo e dio, tuttavia, “Il consiglio direttivo dell’UBI, su suggerimento della seconda assemblea dei maestri, maestre, monaci, monache e insegnanti buddhisti presenti in Italia, ha convenuto di adottare il termine <<ministri di culto >>, usato in tutte le precedenti intese, per indicare i monaci ed i laici incaricati dalle tradizioni di appartenenza di trasmettere la dottrina e di esercitare il culto buddhista”(27). Il ministro del culto è così identificabile nei monaci e nei laici di entrambi i sessi che svolgono la funzione di maestri di Dharma, con insegnamenti, cerimonie ed iniziazioni, funzioni da non tutti ritenute sufficienti a sostanziare l’attribuzione di diritti, prerogative e potestà del tipo e dell’entità di quelle godute da un ministro di culto (28). La prevalenza della autoreferenzialità della confessione su ogni altra valutazione dell’ordinamento civile, è peraltro confermata da un doppio rinvio ad ordinamenti esterni: la “certificazione” della qualifica prevista nell’Intesa, è rilasciata infatti dall’Unione Buddhista Italiana(29), che a sua volta, nel verificare i requisiti di ministerialità, secondo il modello elaborato dall’UBI,“si rimette alla documentazione proveniente dalle tradizioni di appartenenza”, stante la varietà di percorsi di formazione e figure di maestro(30).

All’ampliamento delle figure ministeriali derivanti dalla ricezione delle singolarità confessionali operanti sul territorio italiano, non corrisponde invece una modifica dello status giuridico del ministro di culto. Quasi con un copia incolla, le Intese del 2000 e del 2007, regolamentano lo status di ministro di culto come le precedenti: in particolare, riconoscono i diritti di assistenza spirituale nelle strutture obbliganti, i poteri di celebrazione del matrimonio con effetti civili ed il segreto ministeriale. Unica annotazione può farsi per il diritto di astensione dal servizio militare; in considerazione della sospensione della leva obbligatoria,(31) le Intese con la Chiesa apostolica e con la Sacra Arcidiocesi Ortodossa, prevedono espressamente, che nel caso di ripristino del servizio obbligatorio di leva, i ministri di culto possono ottenere a loro richiesta l’esonero o l’assegnazione al servizio civile; sono invece dispensati dalla chiamata alle armi se si tratta di ministri con cura di anime. Nello stesso caso, il ministro di culto induista potrà a sua richiesta svolgere il servizio civile nell’ambito delle strutture indicate dalla normativa vigente; disposizione in vero pleonastica poiché pari diritto è già riconosciuto a tutti gli appartenenti agli organismi rappresentati dalla UII, considerato che l’Unione è “per motivi spirituali contraria all’uso delle armi”(art.4). Più correttamente quindi, nell’Intesa con l’UBI non vi è una norma specifica sul diritto al servizio sostitutivo del ministro di culto, poiché per ragioni identiche all’unione Induista, esso è esteso a tutti gli appartenenti agli organismi da essa rappresentati, soggetti all'obbligo della leva (art.3)(32).

III - LA APPROVAZIONE DELLE NOMINA DEL MINISTRO DI CULTO DA PARTE DEL MINISTERO DELL’INTERNO: IL SUPERAMENTO DEL LIMITE DI VALENZA TERRITORIALE (CONSIGLIO DI STATO, PARERE 2748/2009)

La approvazione della nomina del ministro di culto da parte del Ministero dell’Interno, secondo l’iter regolato dalla legge n. 1159 del 1929 e dal r.d. n. 289 del 1930, è a tutt’oggi l’altro strumento mediante il quale l’ordinamento civile attribuisce la qualifica e lo status di ministro di culto ad un soggetto confessionale qualificato. Anche in tal caso si segue giuridicamente lo schema del presupposto, per cui l’approvazione viene conferita ad un soggetto confessionale qualificato, in possesso dei requisiti richiesti dall’ordinamento per ottenere la qualifica civilistica: quello approvato è insomma un “ministro” sia per le regole interne della confessione che per le norme civili. A differenza di quanto accade nel sistema pattizio, nell’iter amministrativo di approvazione, la verifica e la valutazione dell’ordinamento civile acquista però piena evidenza.

Secondo le disposizioni del r.d. n. 289 del 1930, l’iter di approvazione ministeriale si apre con la “domanda diretta al Ministro dell’Interno, dal ministro di culto interessato” e “presentata all’ufficio per gli affari di culto presso il Prefetto” (art. 20 r.d. n. 289 del 1930). L’istanza deve essere corredata dalle informazioni e dalla documentazione utile e necessaria a verificare la qualifica interna ed anche i requisiti oggettivi e soggettivi, indispensabili a sostanziare lo status cui si aspira. Occorre pertanto: la nomina a ministro di culto proveniente dall’organo competente secondo lo statuto dell’ente, atto che autoreferenzia il ministro e funge da presupposto alla successiva qualifica civilistica(33); si aggiungono, la documentazione e le indicazioni previste dal regolamento del 1930, per la approvazione del ministro di un culto ignoto, ed infine, in ogni caso, il certificato di cittadinanza italiana e l’indicazione delle comunità per le quali l’approvazione è richiesta(34). L’iter così avviato è segnato da una evidente discrezionalità,(35) giustificata dal conferimento “di poteri di natura pubblicistica non spettanti alla generalità dei cittadini”(36), che per alcuni dei requisiti, inerenti in particolare il gruppo religioso cui il ministro è connesso, va crescendo nel tempo(37). Meritano in tal senso attenzione due pareri del Consiglio di Stato, il n. 561 dell’11 gennaio 2012, emesso su quesito del Ministero dell’Interno in merito al valore della soglia quantitativa minima di fedeli necessari alla nomina, che per la prima volta il Consiglio traduce in termine numerici (500 fedeli dislocati su un territorio ristretto o 5000 su tutto il territorio nazionale); ed il parere leggermente più risalente, n. 2758 del 22 ottobre 2009, con cui, ancora su quesito del Ministero dell’Interno, si è eliminato il limite di valenza territoriale della approvazione, inserito nel decreto di nomina fin dal 1956. Le due istanze ed i due pareri, originano dalle stesse problematiche e condividono il fine ultimo e non celato del Ministero, di ridurre il numero dei ministri “approvati,” e di evitare possibili tentativi di accreditamento sociale e riconoscimento indiretto, da parte di organizzazioni religiose o sedicenti tali, per il tramite della approvazione di un proprio ministro.

L’esame dei due pareri del Consiglio di Stato manifesta in primo luogo la tendenza a confermare posizioni e principi consolidati nella prassi amministrativa, ma anche nella giurisprudenza e nella dottrina in materia di approvazione delle nomine dei ministri di culto. In primo luogo, in entrambi i pareri si conferma la legittimità costituzionale e la vigenza dell’istituto della approvazione della nomina di ministro di culto, come delineato e regolato dalla legge n. 1159 del 1929 e dal r.d. n. 289 del 1930. Senza alcuna sorpresa, il Consiglio ricorda tanto la propria giurisprudenza(38), quanto il pronunciato della Corte costituzionale(39) a sostegno della sopravvivenza dell’approvazione alla Costituzione del 1948, e al superamento della categoria dei “culti ammessi”. Resta quindi fermo a tutt’oggi, il principio per cui l’obbligo di notificare le nomine dei ministri di culto per la approvazione è da ritenersi sancito quando da tali nomine dipende la produzione di effetti giuridici degli atti del ministro(40). Altrettanto incontestabile e ribadita, è per il Consiglio la natura discrezionale del provvedimento di approvazione e della connessa verifica e valutazione dei requisiti sia soggettivi (affidabilità, serietà e moralità della persona) che oggettivi, inerenti alla confessione di appartenenza, su cui torneremo.

Il Consiglio si attesta sul consolidato di prassi, giurisprudenza e dottrina, anche nel revirement del parere n. 2758/2009. La questione sottoposta ad esame non è nuova, si tratta di stabilire se per la disciplina sui culti ammessi, l’approvazione deve delimitare l’ambito territoriale di svolgimento delle funzioni del ministro acattolico. Tale delimitazione è effettivamente contenuta nei decreti di approvazione secondo una risalente prassi ministeriale; malgrado il silenzio delle norme “nella pratica il Ministero… ha sempre richiesto che si specificassero le località dove erano situate le comunità affidate alla cura dei ministri di culto per i quali si richiedevano le approvazioni, ed i decreti di approvazione ne fanno menzione”(41). Con il parere del I° giugno 1954, n.853 il Consiglio di Stato, ha avallato la prassi del Ministero(42); per il Consiglio, se é vero che l’art. 6 della legge n. 1159 del 1929, assoggetta le nomine dei ministri di culto non cattolico ad approvazione governativa “senza alcuna limitazione di efficacia”, va tuttavia distinto dall’atto di nomina confessionale il provvedimento di approvazione, per cui il primo può non contenere un limite aggiunto dal secondo; in conclusione “non può dubitarsi della potestà dello stato di limitare, all’atto dell’approvazione la sfera di competenza del ministro di culto, atteso che in base ai principi generali l’approvazione postula un ampio potere discrezionale dell’Amministrazione”. Ancor più, a parere del Consiglio una autorizzazione all’esercizio del ministro del culto accordata per l’intero territorio nazionale, “non sarebbe opportuna e forse nemmeno legittima”, non consentendo una adeguata valutazione della “convenienza della nomina del ministro in relazione a tutto il territorio statale ”; inoltre non si comprenderebbe il valore del parere “di un solo Prefetto, come è richiesto dal citato art. 21 r.d. 28 febbraio 1930, n. 289, nell’evidente presupposto che la nomina del ministro di culto abbia effetto nei limiti di una circoscrizione territoriale”. Negli anni successivi il Consiglio ha reiteratamente confermato il proprio parere(43), malgrado i contrari rilievi di dottrina e giurisprudenza(44) che fin dagli anni sessanta rilevavano in particolare, il contrasto tra la delimitazione amministrativa imposta ed il dettato normativo, sotto un duplice profilo. Da una parte l’art. 3 della legge n. 1159 del 1929, si limita a prevedere la notifica della nomina ed il provvedimento di approvazione senza accennare ad alcun limite; né si riscontrano delimitazioni territoriali per l’esercizio delle funzioni ministeriali, nelle norme del r.d. n. 289 del 1930, che regolamentano il procedimento di approvazione e le singole potestà da esso derivanti. D’altra parte, l’art. 8 della legge n. 1159 del 1929, prevede per i nubendi la possibilità incondizionata di scegliere il ministro di culto celebrante, che andrà approvato dall’ufficiale di stato civile. Disposizione completata dall’art. 26 del r.d. n. 289 del 1930, che in positivo contempla la possibilità che un ministro di culto si rechi a celebrare un matrimonio in un comune diverso da quello in cui abbia la residenza. Da tali argomenti “si evince l’esclusione di ogni limite territoriale all’attività del ministro” approvato(45), conclusione su cui ora concorda anche il Consiglio di Stato, facendo proprie le argomentazioni della dottrina e della giurisprudenza delle corti minori fin dagli anni sessanta, ora condivise dal Ministero, che nel quesito inviato invoca, in particolare “il ritorno ad una interpretazione più letterale della norma”(46). Il Consiglio accoglie peraltro le argomentazioni del Ministero anche sull’argomento centrale e qualificante del parere del 1954, desunto dall’art. 21 del r.d. n. 289 del 1930, vale a dire il significato o meglio l’insignificanza o illogicità della richiesta di parere ad un solo Prefetto, per una approvazione di valenza nazionale. Nel quesito rimesso, il Ministero suggerisce una nuova lettura della norma, che si giustifica per il contenuto e la funzione del parere prefettizio: fornire attraverso una idonea istruttoria sulla persona, elementi utili alla sola valutazione della personalità del richiedente. Va peraltro rilevato che nella prassi ministeriale la coincidenza tra la Prefettura di residenza, richiesta di parere, e la circoscrizione territoriale di valenza della approvazione, risultava già superata da tempo, considerato che l’approvazione veniva già rilasciata per tre provincie. Accodandosi al Ministero, il Consiglio si limita ora a precisare che il Prefetto svolge una attività endoprocedimentale, mentre l’approvazione governativa è atto dell’amministrazione centrale, esteso all’intero territorio nazionale; inciso che non sembra carico di particolare valenza(47), salvo rassicurare e garantire il compimento di un vaglio e di una ponderazione complessiva ed esauriente sotto ogni profilo, della nomina da approvare.

Al parere reso dal Consiglio di Stato ha fatto immediato seguito la Circolare del Ministero dell’Interno del 12 novembre 2009 (FG/548/22), inviata alle Prefetture(48), con la quale oltre a comunicare che “nei provvedimenti di conferimento delle funzioni al ministro di culto non si farà più riferimento ad alcuna limitazione territoriale” si precisa che “le approvazioni già concesse devono intendersi estese a tutto il territorio nazionale”. A tal fine si invitano gli uffici in indirizzo ad informare i ministri di culto con nomina approvata e valida nella provincia, “che la limitazione territoriale indicata nel provvedimento deve intendesi non più operante”. L’effetto novativo anche dei decreti di nomina già rilasciati, prodotto dalla combinazione del parere del Consiglio di Stato e della Circolare ministeriale, rimarca l’interesse del Ministero ad una riduzione delle nomine, e soprattutto ad evitare “autorizzazioni in capo a religiosi che operano in realtà estremamente piccole”, rese necessarie “proprio per l’impossibilità dello stesso ministro di esercitare le funzioni in ambito territoriale diverso da quello per cui è autorizzato, dovendosi esso attenere ad una competenza territoriale aprioristicamente stabilita”(49).

IV (SEGUE). L’ACCERTAMENTO DELLA CONSISTENZA NUMERICA E DELLE CONCRETE ESIGENZE DELLA COMUNITÀ RELIGIOSA (CONSIGLIO DI STATO, PARERE 561/2012)

Il successivo parere del Consiglio di Stato n. 561 del 2 febbraio 2012, risulta perfettamente in linea con la politica di contenimento del numero delle approvazioni attraverso una più stretta aderenza della nomina ai requisiti oggettivi deducibili dalle norme del 1929-‘30 e dalla prassi amministrativa; anche il tal caso il Consiglio si pone infatti in continuità con alcuni principi consolidati.

L’approvazione del ministro di culto accanto alla verifica dei requisiti soggettivi, richiede senza dubbio per legge, l’accertamento di profili oggettivi inerenti il gruppo religioso cui il ministro appartiene. Non si tratta di procedere ad una verifica dei contenuti di fede o del patrimonio dottrinale e dogmatico della confessione, né tantomeno di una indiretta valutazione di ordine pubblico o di opportunità politica, sulla presenza e sull’azione della confessione nel territorio italiano. Superato definitivamente ogni profilo poliziesco ed autoritario della approvazione governativa disegnata dalla legislazione sui culti ammessi(50), permane tuttavia il diritto e l’interesse dell’ordinamento civile ad accertare il collegamento del ministro di culto alla attività di una organizzazione effettivamente confessionale(51). Verifica a cui risultano funzionali le notizie “circa l’esatta denominazione del culto, i suoi scopi, i riti, l’autorità ecclesiastica superiore da cui dipende, i mezzi finanziari dei quali dispone e i nomi degli amministratori”, previste dall’art. 20 del r.d. n. 289 del 1930, richiesti dalle Circolari del Ministero dell’Interno fin dal 1956, e trasfuse nella modulistica delle odierne Prefetture. L’attribuzione di uno status giuridico speciale, di vantaggi e poteri che non spettano ai restanti cittadini, trova infatti giustificazione nella soddisfazione di un diritto di libertà religiosa, e più precisamente poggia “sulla presunzione che il loro esercizio avrà presupposti religiosi e andrà a beneficio degli interessi della confessione e dei suoi fedeli”(52). Va inoltre considerato che per il gruppo di appartenenza “l’approvazione della nomina di un suo ministro potrebbe rilevare come <<precedente riconoscimento pubblico>>, secondo uno di quelli che rappresentano, a giudizio della Corte costituzionale, indici rivelatori della natura di Confessione religiosa”(53). Nel ritenere necessaria “la sussistenza di una comunità di fedeli qualitativamente e quantitativamente consistente presso la quale esercitare le funzioni pastorali” ed ancora, “la serietà del fine perseguito e delle esigenze che con la approvazione della nomina si intendono raggiungere”, il Consiglio di Stato, tanto nel parere del 2009 che in quello del 2012, si pone quindi in continuità con la prassi, la dottrina ed anche con la propria giurisprudenza. Nel 1995, chiamato a fornire il proprio parere sul rifiuto di approvazione opposto ad un ministro di culto ortodosso in ragione della "esiguità del numero dei fedeli appartenenti alla comunità", il Consiglio ribadiva che l’approvazione ha natura discrezionale quanto alla valutazione della personalità morale di colui che é nominato ministro di culto(54), della serietà del fine perseguito e delle esigenze che con l’approvazione della nomina si intendono perseguire. Particolare rilievo assume poi, la verifica della effettiva esistenza di una comunità di fedeli che professano quel culto, “vero è, infatti, che la citata legge non pone un numero minimo di fedeli affinché l’approvazione della nomina del relativo ministro di culto possa essere approvata. Ma è altresì vero che il numero dei fedeli può costituire elemento di valutazione della rispondenza della richiesta approvazione al fine cui la norma stessa è rivolta, tanto più che è in riferimento a detti fedeli che si produrranno gli effetti civili ricollegati agli atti del ministro di culto, una volta approvata la relativa nomina”(55). E così, in ragione della esiguità dei fedeli appartenenti alla comunità, quantificati in sede istruttoria in poco meno di dieci unità, il diniego si riteneva legittimo. Per contro si era rilasciata la approvazione, anche in assenza di un autonomo luogo di culto a ciò espressamente adibito nel comune di residenza del ministro richiedente, ritenendo integrate le concrete esigenze della comunità religiosa dalla “esistenza di un luogo anche privato dove l’aggregazione dei fedeli possa liberamente realizzarsi”(56). Emergeva peraltro, già nel parere del 1995, la preoccupazione del Consiglio per un aumento delle richieste di approvazione, e si sottolineava come la valutazione del gruppo di riferimento e del numero dei fedeli “tende ad evitare la proliferazione dei ministri di culto cui si ricollegano i menzionati poteri pubblicistici eventualmente in difetto di reali esigenze della comunità religiosa e solo al fine del godimento dei benefici che alla approvazione della nomina si ricollegano”.

La verifica della consistenza della comunità religiosa cui il ministro è deputato e più in generale l’accertamento delle sue esigenze religiose, a causa della diversificazione del fenomeno religioso sono divenuti nel tempo, passaggi particolarmente delicati, in cui la discrezionalità dell’iter di approvazione ministeriale rischia di generare un “illegittimo diniego ovvero una disparità di trattamento tra le organizzazioni religiose”(57), ma anche un uso distorto della approvazione, piegata a finalità diverse da quella per cui nasce. Nel quesito da cui origina il parere n. 561 del 2012, il Ministero dell’interno informa che “sempre più frequenti sono le istanze correlate all’insorgere di associazioni religiose cui aderiscono poche decine di fedeli e, in alcune situazioni, la richiesta è addirittura ancorata ad una base di 10 fedeli”; e prosegue “non può non rilevarsi che in tali casi la richiesta di approvazione della nomina di ministro di culto appare strumentale ad una mera forma di legittimazione dell’organizzazione religiosa in seno alla realtà sociale cui opera”. Ciò premesso, il Ministero richiede al Consiglio il proprio parere circa la individuazione “dei criteri minimi cui far riferimento per ritenere la sussistenza del requisito numerico oggettivo”. Di fronte alle problematiche sollevate, il Consiglio di Stato, dopo aver richiamato l’art. 20 del r.d. n. 289 del 1930, e sottolineato che alla luce dei requisiti ivi indicati la consistenza numerica è solo uno dei fattori di cui occorre tenere conto nel procedere alla autorizzazione, nelle conclusioni abbandona le formule di principio, la astrattezza e la generalità, e traduce in termini numerici la consistenza della comunità di riferimento, indispensabile alla approvazione. Il Consiglio “… è del parere che l’autorizzazione al ministro di culto debba essere concessa solo se la dimensione della comunità di fedeli raggiunga un valore tale da far ritenere possibile l’esigenza di celebrazione di atti di culto produttivi di effetti giuridici nel nostro ordinamento (matrimoni). Tale valore può essere orientativamente indicato in 500 persone, corrispondente di massima con le più piccole parrocchie cattoliche con parroco residente ovvero intorno alle cinquemila persone ove la comunità di fedeli sia distribuita in tutto il territorio nazionale”.

Le conclusioni del Consiglio sono di quelle destinate a lasciare il segno, se non necessariamente nella prassi amministrativa del Ministero a cui si riservano ampi spazi di adeguamento alle singole realtà confessionali, in concreto valutate(58), di certo nel dibattito sullo status giuridico dei culti di minoranza e nella valutazione delle linee di tendenza della politica ecclesiastica del nostro ordinamento(59). Va in proposito sottolineato, più ancora dell’indice numerico finale, l’iter logico argomentativo attraverso il quale la Corte arriva ad indicare il modulo di base in cinquecento unità. Punto di partenza nell’individuazione della soglia al disopra del quale può essere giustificata la presenza di un ministro di culto, è “la più piccola articolazione territoriale della Chiesa cattolica, (è) la parrocchia”. All’ordinamento canonico ed alla strutturazione territoriale del culto cattolico, si torna a fare specifico riferimento, nel rilevare come “nelle realtà inferiori la Chiesa cattolica quasi sempre mantiene agibile l’edificio di culto ma non designa un parroco residente ed affida la cura della anime ad una presenza periodica settimanale e saltuaria “on call” ad un parroco di una parrocchia vicina o ad un assistente”.

La suggestione di un ancoraggio della approvazione ad una realtà ben nota, radicata, e sperimenta per efficienza ed affidabilità, ha forse appannato nel Consiglio la consapevolezza dell’esistenza di limiti indefettibili alla potestà di verifica della “vera confessione”, della serietà del fine perseguito e delle esigenze da realizzare con la nomina; limiti per i quali non è possibile “che né il primo né il secondo tipo di verifica si traduca in una forma indiretta di ingerenza o intromissione nella vita interna di un gruppo”(60). La sensazione di un amnesia della Corte, è rafforzata peraltro nelle Conclusioni del parere, laddove suggerendo ancora modelli organizzativi, si afferma che “ove ritenuto opportuno la comunità di fedeli delle suddette dimensioni potrà disporre di un secondo ministro di culto in grado di sostituire il primo in caso di impedimento”. Il riferimento al modello cattolico o a qualsivoglia altro “culto più diffuso”, contraddice del resto i principi fondanti su cui è nata e si è nel tempo sviluppata la qualifica di ministro di culto, volutamente generale ed astratta per consentire la tutela di tutti i culti, e soprattutto quelli più distanti dal modello giudaico cristiano. Va peraltro segnalata la difficoltà pratica di una applicazione del criterio suggerito dal Consiglio, che presuppone una conta dei fedeli, necessariamente rimessa alla spontanea dichiarazione dei medesimi(61). Né è condivisibile la connessioni dell’unità di base di circa cinquecento persone, distribuite nelle varie fasce di età, ad “una ragionevole frequenza” di “celebrazioni di matrimoni”, l’approvazione infatti non è funzionale alla sola celebrazione del matrimonio con effetti civili, ed inoltre, non tutti i culti annoverano il matrimonio tra i propri riti(62).

In conclusione, ciò che emerge dai due pareri del Consiglio di Stato, dai quesiti del Ministero dell’Interno ed anche dall’analisi delle Intese del XXI secolo, è la accresciuta difficoltà di individuare in concreto i ministri di culto, di fronte ad una realtà religiosa sempre più diversificata, che richiede attente e coraggiose riforme in materia(63). Si tratta in particolare di “precisare quanto meglio possibile il contenuto civilistico della locuzione ministro di culto sganciandolo dallo status rivestito all’interno della confessione ma senza con ciò ledere il principio costituzionale di autonomia” (64). Quadratura indubbiamente non facile, tanto che, sempre in bilico tra istanze di libertà ed autonomia delle confessioni, ed esigenze di certezza giuridica, garanzia di ordine e sicurezza pubblica dell’ordinamento statale, anche nei progetti di legge sulla libertà religiosa, succedutisi nel tempo, si ripropone un doppio binario: la certificazione delle confessioni delle religiose riconosciute o con personalità giuridica, e l’approvazione della qualifica per via amministrativa, procedura discrezionale che ben si presta alle crescenti esigenze di sicurezza e di certezza, ma con qualche rischio per autonomia e laicità(65).

NOTAS:

(1). Per un primo esame sullo status giuridico del ministro di culto cfr. A. LICASTRO, I ministri di culto nell'ordinamento giuridico italiano, Giuffré, Milano, 2005; C. CIOTOLA, I ministri di culto in Italia, L. Pellegrini, Cosenza, 2009; F. ONIDA, Ministri di culto, in Enciclopedia Giuridica, XX, Roma, 1990, p. 1 ss.; R. BENIGNI, La condizione giuridica dei ministri di culto (Linee evolutive tra diritto e prassi), Reprint nuova Serie n. 2°, Edizioni CUSL, Firenze, 2006; A. BERTOLA, voce Ministri di culto, in Nuovo digesto italiano, VIII, Torino, 1939, 601 ss.; S. FERRARI, voce Ministri del culto, in Digesto Italiano e delle Discipline Pubblicistiche, vol. IX, 533 ss., p. 533.

(2). L. LACROCE, I ministri di culto nel vigente sistema normativo. Una prima ricognizione, in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica, 2003, 2, 365 ss., p. 366.

(3). In argomento cfr. S. FERRARI, Ministri del culto, cit. p. 533; A. BETTETINI, Alla ricerca del <ministro di culto>. Presente e futuro di una qualifica nella società multireligiosa, in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica, 2000, I, 249, p. 251; AA.VV., Autorità religiose e ministri del sacro, in Daimon, 2003, 3, 5 ss .

(4). Cfr. F. ONIDA, Ministro di culto, cit. p. 3-4.

(5). Ci si riferisce in generale ad ogni atto utile ad attestare il collegamento del soggetto alla confessione di riferimento ed il riconoscimento in seno ad essa di una posizione qualificata, come ad esempio la semplice provenienza dalla confessione della richiesta di approvazione ministeriale (legge n. 1159 del 1929), non mancano peraltro esempi di certificazione in senso tecnico. Sul potere di certificazione delle confessioni cfr. A. CONSOLI, L’ordinamento della chiesa nel diritto italiano attuale, in AA.VV. Chiesa e Stato, vol. II, Giuffré, Milano 1935; Id., L' attività amministrativa della Chiesa nel diritto italiano, Giuffré, Milano, 1961; P. GISMONDI, Il potere di certificazione della Chiesa nel diritto italiano, in Annali dell’Università di Macerata, Giuffré, Milano, 1943; P. COLELLA, voce, Potere di certificazione (diritto ecclesiastico) in Enciclopedia del diritto, vol. XXXIV, 1985, 769 ss.; R. BOTTA, Il potere di certificazione delle autorità confessionali nella nuova disciplina pattizia, in Diritto ecclesiastico, 1992, 1, 38 ss.; V. ONIDA, Le certificazioni ecclesiastiche nell’ordinamento italiano. La certificazione della qualità di fedele, in AA.VV. La rilevanza di alcuni aspetti delle potestà confessionali nel sistema giuridico civile: contenuti e scopi, Edisud, Salerno, 1993; A. G. CHIZZONITI, Le certificazioni confessionali nell'ordinamento giuridico italiano, Vita e Pensiero, Milano, 2000. Sulla certificazione nel diritto amministrativo cfr., C. VITTA, Nozione degli atti amministrativi e loro classificazione, in Giurisprudenza Italiana, 1904, p. 183 e ss.; Id. Gli atti certificativi e le decisioni amministrative, in Giurisprudenza Italiana, 1924, p. 97 e ss.; M. S. GIANNINI, voce Atto amministrativo, in Enciclopedia del diritto, vol. IV, p. 172 e ss.; G. SALA, voce Certificati e attestati, in Novissimo Digesto italiano, vol. III, 537 e ss.; A. STOPPANI, voce Certificazione, in Enciclopedia del diritto, vol. VI, 798 ss.; O. TENTOLINI, voce Certificazioni e attestati, in Novissimo Digesto italiano, vol. III, 129 e ss.; S. GIACCHETTI, voce Certificazione (diritto amministrativo), in Enciclopedia Giuridica Treccani, vol. IV, 1 e ss.

(6). F. FINOCCHIARO, Manuale di diritto ecclesiastico, Zanichelli, Bologna, 2000, p. 382; vedi anche F. HUBLER, Ancora sulla posizione dei ministri dei culti acattolici nell’ordinamento italiano, in Archivio giuridico Filippo Serafini, 1972, 93 ss., p. 97; L. VANNICELLI, Sulla posizione giuridica dei ministri di culto, in Diritto di famiglia, 1975, 660 ss., p. 666; G. PEYROT, Libero esercizio degli atti del proprio ministero da parte dei pastori evangelici ed approvazione governativa dei ministri di un culto ammesso, in Diritto ecclesiastico, 1956, II, 374 ss. p. 390.

(7). L. LA CROCE, I ministri di culto nel vigente sistema normativo. Una prima ricognizione, in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica, 2003, 2, 365 ss., p. 367.

(8). Ad essa la dottrina affianca ulteriori requisiti: si richiede in ogni caso “una appartenenza confessionale differenziata” (C. MIRABELLI, Appartenenza confessionale, Cedam, Padova, 1975 p. 321), consistente in una effettiva dedizione alla confessione o nello svolgimento di un’attività specificamente spirituale come impegno prevalente (F. ONIDA, Ministro di culto, cit. p. 4); oppure il possesso di una potestà di magistero sui fedeli (F. FINOCCHIARO, Manuale di diritto ecclesiastico, cit. p. 380). Per altri è necessario che l’appartenenza differenziata sia il frutto di “funzioni esercitate in modo permanente e con carattere di istituzionalità (A. BETTETINI, Alla ricerca del <<ministro di culto>>, cit. p. 260) e comunque che “vi sia una organizzazione per quanto primordiale” e “si possa parlare di un culto, cioè di un onore reso collettivamente alla divinità” (M. FERRABOSCHI, voce Ecclesiastici, (diritto ecclesiastico), in Enciclopedia del diritto, vol. XIV, 250 ss., p. 269). Per superare la contingenza di tali criteri ad un modello classico e giudaico cristiano di organizzazione confessionale, che escluderebbe le confessioni non organizzate o prive di ordinamenti interni (N. FIORITA, Remunerazione e previdenza dei ministri di culto, Giuffré, Milano, 2003, p. 44), altra dottrina ritiene sufficiente una potestà spirituale di magistero o di giurisdizione, su una porzione di fedeli o comunque di appartenenti al culto (A. BERTOLA, voce Ministro di culto, cit. 601 ss.) ed ancora l’effettivo svolgimento da parte del soggetto di tali funzioni qualificate “anche prescindendo dal fatto che l’ordinamento confessionale contempli o meno espressamente tale qualifica (C. CARDIA, Principi di diritto ecclesiastico, Giappichelli, Torino, 2010, p. 263).

(9). C. CARDIA, Principi di diritto ecclesiastico, cit., p. 217.

(10). L’ampliamento del pluralismo religioso genera problemi in diversi ordinamenti. In linea di massima sono venute meno le restrizioni prima esistenti, soprattutto nei Paesi ex comunisti, per l’autonomia delle Chiese, per la nomina dei ministri di culto e gli ecclesiastici in genere (sull’argomento, G. BARBERINI, La libertà di religione nel processo di democratizzazione degli Stati dell’Europa centrale ed orientale, in S. Ferrari, W. Cole Durham Jr., E. A. Sewel (a cura di), Diritto e religione nell’Europa post-comunista, Bologna 2004, p. 8 ss). Tuttavia alcuni ordinamenti dell’Europa orientale riflettono una certa diffidenza per le nuove religioni, richiedono particolari requisiti per il riconoscimento o la registrazione delle confessioni, e determinano così una condizione di difficoltà per i rispettivi ministri di culto, ai quali è negata una condizione giuridica eguale a quella dei ministri di confessioni riconosciute o registrate. Ad esempio la Legge russa del 1997 distingue i “gruppi religiosi”, con diritti notevolmente limitati, dalle “organizzazioni religiose” alle quali è richiesto il requisito di avere operato sul territorio russo da almeno 15 anni. La Corte costituzionale ha mitigato il rigore della normativa del 1997, ma la differenza tra confessioni religiose è rimasta notevole ed ha inciso anche sullo status giuridico dei ministri di culto (sull’argomento cfr. L. SIMKIM, Chiesa e Stato in Russia, in S. Ferrari, W. Cole Durham Jr, E. A. Sewel (a cura di), Diritto e religione, cit., p. 360 ss; vedi anche S. FERRARI, New religious movements in western Europe, in A.Talamanca, M. Ventura (a cura di), Studi in onore di Giovanni Barberini, Giappichelli, Torino, 2009, 285 ss); problematica analoga si rinviene in Romania (cfr. R. E. IORDACHE, Chiesa e stato in Romania, in AA.VV., Diritto e religione nell’Europa post-comunista, Cit., p. 330 ss.). Una questione di carattere generale riguarda inoltre la condizione giuridica degli Imam, in conseguenza del fatto che in diversi ordinamenti europei non è stato possibile riconoscere le comunità islamiche come vere e proprie confessioni religiose (per un primo esame cfr. R. ALUFFI BECK PECCOZ, G. ZINCONE, The Legal Treatment of Islamic Minorities in Europe, Peeters Leuven, 2004; A.A. V.V., Islam and the European Union, European Consortium for Church and State Research Leuven, Peeters, 2004; M. PARISI, L’Islam e i Paesi europei: problemi giuridici e di legalità costituzionale, Edisud, Salerno, 2000). Le restrizioni al riconoscimento ed al godimento dei diritti propri della qualifica ministeriale ed il tentativo degli ordinamenti di contenere la diffusione di alcuni movimenti religiosi, interessano anche l’Europa occidentale (per un primo esame cfr. S. FERRARI, Integrazione europea e prospettive di evoluzione della disciplina giuridica del fenomeno religioso, in V.Tozzi (a cura di) Integrazione europea e società multietnica. Nuove dimensioni della libertà religiosa, Torino 2000, 127ss; F. Bolgiani, F. Margiotta Broglio, R. Mazzola (a cura di ) Chiese cristiane, pluralismo religioso e democrazia liberale in Europa, Il Mulino, Bologna, 2006; A. G. Chizzoniti (a cura di), Chiese, associazioni, comunità religiose e organizzazioni non confessionali nell'Unione Europea,Vita e Pensiero, Milano, 2002). In tal senso, nel 2009, la Corte Europea dei diritti dell’uomo nei casi Gütl c. Austria e Löffelmann c. Austria (Corte europea dei diritti dell’uomo, sez. I, 12 marzo 2009, ric. n. 49686/99 e 42967/98, Gütl c. Austria e Löfelmann c. Austria12 marzo 2009), ha sanzionato la diversità di condizione dei ministri di culto di confessioni religiose non riconosciute (cui era stata negata la esenzione dal servizio militare o civile sostitutivo) rispetto ai ministri di confessioni che hanno pieno riconoscimento giuridico (la Corte ha richiamato in particolare la propria sentenza nel caso Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas c. Austria, ric. n. 40825/98, 31 luglio 2008, relativa al negato status giuridico di società religiosa, alla Congregazione dei Testimoni di Geova).

(11). Il regime giuridico differenziato riservato al ministro di culto è legato alla funzione sociale che esso svolge, in termini di risposta sia alle esigenze di organizzazione e governo di un gruppo religioso, sia di affidamento e di guida dei singoli credenti; in argomento cfr. A. C. JEMOLO, Corso di diritto ecclesiastico, Tipografia Università, Roma 1944-45, p. 210; N. FIORITA, Remunerazione e previdenza cit., p. 41.

(12). Si veda in tal senso il caso posto alla attenzione del Consiglio di Stato nel parere 2 febbraio 1995, n. 1039/90 (in www.olir.it, visitato ad ottobre 2012) , in cui dall’istruttoria svolta dall’amministrazione è risultato che il richiedente, sedicente ministro della Chiesa ortodossa, aveva in precedenza (5 maggio 1989) richiesto l’esenzione dal servizio militare sulla base di una attestazione della Prefettura di Cuneo circa la insostituibilità nella cura dei fedeli. Dopo il rilascio di detta attestazione (in data 18 maggio 1989), l’amministrazione aveva riaperto l’istruttoria (in data 15 settembre 1989), essendo venuta in possesso di elementi tali da far seriamente dubitare della serietà dell’intenzione del richiedente (Carbonatto). Successivamente a tali fatti nel novembre 1989, il Carbonatto chiedeva l’approvazione della nomina a ministro di culto, che gli veniva rifiutata per la esiguità della comunità di riferimento. Sulla connessione tra approvazione e riconoscimento della confessione religiosa, si veda invece il quesito del Ministero dell’Interno 29 aprile 2012, ed il conseguente parere del Consiglio di Stato 11 gennaio 2012, n. 561 (a seguire nel testo).

(13). Si ricorda che i rabbini non sono totalmente sovrapponibili al sacerdote; si tratta infatti di guide spirituali e maestri di interpretazione dei libri sacri, che non svolgono però funzione di mediazione tra i fedeli e la divinità, né gli compete in via esclusiva, la direzione dei riti liturgici collettivi (cfr. R. BERTOLINO, Ebraismo italiano e l’intesa con lo Stato, in R. Coppola (a cura di), Il nuovo accordo tra Italia e Santa Sede, Giuffré, Milano, 1987, p. 590). La distanza dal modello cattolico è ancora maggiore nelle altre tradizioni cristiane: nell’Intesa con la Chiesa evangelica luterana si riconoscono ministri di culto laici, ed anche i diaconi che non hanno funzioni ecclesiastiche ma di natura pratica: collaborano all’amministrazione o prestano servizio in comunità o come infermieri, artigiani o falegnami (cfr. R. BACHRACH, L' intesa della Chiesa evangelica luterana in Italia. Un evento più subìto che desiderato, Claudiana, Torino, 2010; R. SARACINO, L’Intesa con la chiesa evangelica luterana in Italia, in www.olir.it, agosto 2004 (visitato nell’ottobre 2012).

(14). Un obbligo di allegazione della certificazione si ritrova nella Intesa con la Chiesa evangelica luterana in Italia (legge 29 novembre 1995, n.520) all’art. 7, che ai fini della assistenza spirituale nelle carceri, prevede la trasmissione alle competenti autorità dell’elenco dei pastori, diaconi e presbiteri responsabili della assistenza “allegando la certificazione”.

(15). Cfr. art.15, legge 22 novembre 1988, n.516, Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e l’Unione italiana delle Chiese cristiane avventiste del settimo giorno; art. 5 legge 22 novembre 1988, n.517, Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e le Assemblee di Dio in Italia; per un primo esame delle due Intese cfr. G. LONG, Le intese con l’Unione avventista e con le Assemblee di Dio in Italia, in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica, 1987, pp. 119-135; F. MARGIOTTA BROGLIO, Libertà religiosa e sistemi di rapporti tra Stato e Confessioni religiose. Le intese del 1986 con assemblee pentecostali e chiese avventiste, in Rivista di studi politici internazionali, 1987/4, pp. 539-548; L. MUSSELLI, Le intese con le Chiese avventiste e pentecostali, in Le nuove leggi civili commentate, 1990, pp. 44 ss.

(16). Ad oggi sono state approvate l’Intesa con la Sacra Arcidiocesi ortodossa d'Italia ed Esarcato per l'Europa Meridionale, 4 aprile 2007, legge n. 126 del 30 luglio 2012; l’Intesa con la Chiesa di Gesù Cristo dei Santi degli ultimi giorni, 4 aprile 2007, legge n. 127 del 30 luglio 2012; l’Intesa con la Chiesa Apostolica in Italia, 4 aprile 2007, legge n. 128 del 30 luglio 2012. Per la prima volta, le leggi in questione sono state approvate direttamente dalla Commissione Affari Costituzionali del Senato in sede deliberante, evitando un ulteriore passaggio in aula ed accelerando così un iter già complesso. Nei casi di specie infatti, l’iter parlamentare è durato oltre due anni, è stato avviato dai disegni di legge dei senatori Lucio Malan (PdL) e Stefano Ceccanti (PD), presentati tra aprile e maggio 2010, seguiti dai disegni di legge corrispondenti del Governo Berlusconi; dopo passaggi in senato ed alla camera, si è resa necessaria una terza lettura per correzioni di copertura finanziaria. La autorizzazione alla sede legislativa (alla camera) e deliberante (al senato) è stata avanzata dagli stessi relatori e concessa dal governo Monti. Restano ora da approvare l’Intesa con la Congregazione cristiana dei testimoni di Geova, 4 aprile 2007; con l’Unione Buddista italiana (UBI), 4 aprile 2007, e con l’Unione Induista Italiana, 4 aprile 2007; per le ultime due si è già avuto tuttavia, il voto favorevole della Commissione costituzionale del senato, in sede deliberante, il 12 settembre 2012, che apre le porte ad una approvazione della legge entro il 2012, se la camera confermerà pari celerità. L’iter seguito conferma inoltre la possibilità di una proposizione parlamentare del D.L. di approvazione di una Intesa, su cui si è pronunciata la Giunta per il Regolamento della Camera dei Deputati, il 28 febbraio 2007, in riferimento alla proposizione dei progetti di legge C 2307 e C 2308, da parte dell’on. Boato, inerenti l’approvazione di modifiche all’Intesa con la Tavola valdese e all’Intesa con l’Unione italiana delle Chiese cristiane avventiste del 7° giorno; per un primo esame sul tema cfr. G. CASUSCELLI, S. DOMIANELLO, Intese con le confessioni diverse dalla cattolica, in S. Berlingò, G. Casuscelli, S. Domianello, Le fonti e i principi del diritto ecclesiastico, Utet, Torino, 2000, 49 ss.; A. PLACANICA, Aspetti della procedura parlamentare per l’approvazione delle leggi conseguenti a intese con le confessioni diverse dalla cattolica, in Giurisprudenza costituzionale, 2002, p. 4547; J. PASQUALI CERIOL, Il progetto di legge parlamentare di approvazione delle intese con le confessioni diverse dalla cattolica: nuovi orientamenti e interessanti prospettive, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale Rivista telematica (www.statoechiese.it), marzo 2010, visitata ad ottobre 2012.

(17). Per un primo esame dell’Intesa, cfr. L. GRAZIANO, Andando oltre la <<standardizzazione>> delle intese: la Chiesa apostolica in Italia e l’articolo 8,3 della Costituzione, in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica, 2007, 2 353 ss.

(18). Sulla organizzazione della Chiesa Apostolica ed i suoi “ministeri” cfr. I. HOWELLS, Il governo della chiesa, RDG,1989

(19). La Chiesa mormone si diffonde strutturandosi territorialmente, il Ramo è l’unità amministrativa più piccola, composta da non più di 200 membri; livello superiore è il Rione (200- 600 membri ), più rioni (almeno tre) formano un Palo (2000 - 4000 membri) che è dotato di una relativa autonomia amministrativa. A capo del ramo vi è il presidente di ramo, coadiuvato da due consiglieri; i rioni sono sotto la responsabilità dei vescovi e di due consiglieri; il palo è presieduto dal presidente di palo e da un sommo consiglio, dodici consiglieri detti sommi sacerdoti. I responsabili delle unità territoriali hanno l’autorità di celebrare riti (battesimo, confermazione, l’elargizione dello Spirito Santo), il suggellamento (la celebrazione del “matrimonio eterno”), la benedizione dei malati e del sacramento (il pane e l’acqua eucaristici). Essi svolgono la loro attività in modo volontario e a titolo gratuito, l’Intesa infatti non dispone alcunché circa le remunerazione. Ad eccezione delle autorità generali e dei patriarchi che sono chiamati a vita, il resto degli uffici è temporaneo, con una durata da tre a sette anni e può essere ricoperto da tutti i maschi degni, di età appropriata; cfr. M. INTROVIGNE, I Mormoni, Libreria Editrice Vaticana, Città del Vaticano e Interlogos, Schio, 1993; TH. F. O'DEA, I Mormoni, trad. it., Sansoni, Firenze, 1961; R. LEGRAND Un'opera meravigliosa e un prodigio, trad. it., Ed., Chiesa di Gesù Cristo dei Santi degli Ultimi Giorni, Francoforte sul Meno, 1981; Principi Evangelici, trad. it. ed., Chiesa di Gesù Cristo dei Santi degli Ultimi Giorni, Francoforte sul Meno, 1985. Per un primo esame della Intesa cfr. V. PACILLO, L’Intesa con la Chiesa di Gesù Cristo dei Santi degli Ultimi Gironi: prime considerazioni, in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica, 2007, 2, 371 ss.

(20). La missione è in primo luogo un’area geografica sotto la responsabilità del Presidente di Missione, nella quale i missionari vengono chiamati a svolgere, a tempo pieno, lavoro di proselitismo: si tratta di un vero e proprio servizio di tipo volontario, della durata di 24 mesi per gli uomini e 18 mesi per le donne. Il Presidente di missione svolge anch’esso un servizio volontario e a tempo pieno, per la durata di tre anni.

(21). Nelle precedenti Intese il nomen della categoria soggettiva confessionale è generalmente utilizzato quando il soggetto non è un ministro di culto ma gode di alcune prerogative proprie (es. colpoltore evangelista, che è iscritto nelle liste degli ambulanti anche se in sovrannumero) oppure esercita alcune funzioni tipiche del ministro di culto, pur non essendo tale (es. i diaconi della ADI, ammessi alla assistenza spirituale).

(22). Il riferimento ad “una pluralità di ministeri” compare anche nell’art. 3 della Intesa con l’Unione Cristiana Evangelica Battista d’Italia (UCEBI, legge 12 aprile 1995, n.116), in cui tuttavia “attesa” la pluralità, ci si limita a disporre la comunicazione dei nominativi dei ministri designati, ai fini dell’assistenza spirituale e della celebrazione del matrimonio; non si prevede una certificazione della nomina e non si indicano le qualifiche confessionali che si ritengono corrispondenti a quella civilistica di ministro di culto. La autoreferenzialità confessionale risulta così ben più ampia di quanto emerge nelle Intese più recenti; difficilmente l’ordinamento civile potrà contestare la non corrispondenza tra ministro civile e categoria interna o percepire eventuali irregolarità di una nomina dalla sola comunicazione delle generalità del soggetto. La formula utilizzata nell’Intesa con l’UCEBI, fu del resto salutata come segno di un importante riconoscimento della autonomia confessionale e della specificità della Chiesa battista (cfr. F. SCARAMUCCIA, R. MAIOCCHI, L’intesa Battista: un'identità rispettata, Claudiana, Torino, 1994; S. COLOMBO, I rapporti tra lo Stato e l’Unione Cristiana Evangelica Battista d’Italia: l’intesa del 1995, in www.olir.it, dicembre 2003, pp. 23 ss., visitato ad ottobre 2012). Si ricorda che nella Chiesa evangelica battista non vi è distinzione tra fedeli laici ed ecclesiastici, “il <<ministro>> è un servo, una serva nelle mani di Dio” che opera a servizio della comunità ed è eletto dalla Chiesa locale (o dall’assemblea generale dell’UCEBI qualora al “ministro” si affidano incarichi extraecclesiastici). Il ministero che si riceve dipende dalle funzioni cui si è preposti, si distinguono il pastorato (anche femminile), la diaconia (anche femminile) che viene conferita per diversi servizi, dalla assistenza fino alla celebrazione di matrimoni, ed i missionari; per un primo esame cfr. M. RUBBOLI, I Battisti: un profilo storico-teologico dalle origini a oggi, Claudiana, Torino, 2011; F. SCARAMUCCIA, L’ordinamento delle Chiese battiste in Italia, in V. Parlato, G.B. Varnier, Normativa ed organizzazione delle minoranze confessionali in Italia, Giappichelli, Torino,1992, 331 ss.; V. MARANO, I cristiani evangelici, in S. Ferrari, G.B. Varnier (a cura di ), Minoranze Religiose in Italia, San Paolo, Cinisello Balsamo (MI), 1997, 75 ss.

(23). Non sempre gli Statuti delle confessioni (soggetti a controllo ed ai limiti dell’art.8.2 Cost.), contengono la regolamentazione delle qualifiche e delle funzioni ministeriali, che come il patrimonio dogmatico o liturgico, trovano invece posto in atti e scritti sottratti al vaglio dell’ordinamento civile. L’individuazione specifica della qualifiche confessionali che integrano il ministro di culto, oltre a consentire una più agevole verifica degli interessi e valori connessi al riconoscimento civilistico di un ministro di culto, conferisce così maggiore certezza in sede di applicazione della norma e di identificazione di un data persona come ministro. Non è un caso in tal senso, che la enumerazione delle qualifiche ministeriali riguardi culti con i quali l’ordinamento civile ha per ragioni storiche e di presenza sociale, una minore familiarità.

(24). Le trattative per l’Intesa sono iniziate nel 1997 ed il testo è stato firmato nel 2000. Presentato in Parlamento, il disegno di legge d’approvazione dell’Intesa è decaduto con la XIII legislatura. Nel corso della XIV legislatura il disegno di legge non è stato ripresentato. Su impulso del Governo Prodi, il testo è stato aggiornato alla successiva legislazione di nuovo sottoscritto il 7 marzo 2007. Per un primo esame sui Testimoni di Geova e l’organizzazione interna cfr. M. INTROVIGNE, I testimoni di Geova, Mondadori, Milano,1991; G. MARINELLI, I Testimoni di Geova. Storia, dottrina, problemi e prassi, Tip. Cartogr. Artigiana, Ferrara, 1988; M. CASTIGLIONE, I testimoni di Geova: ideologie e consenso sociale, Claudiana, Torino, 1981; A. LORENZI, I Testimoni di Geova. Scritti, dottrine ed evoluzione storica, Il Cerchio, Roma, 2010; vedi anche la pubblicazione ufficiale della Congregazione, Potete vivere per sempre su una terra paradisiaca, Testimoni di Geova, Roma 1982. Sull’Intesa cfr. N. COLAIANNI, Le intese con i Buddisti e i Testimoni di Geova, in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica, II, 2000, pp. 475 ss.; F. PIZZETTI, Le intese con le confessioni religiose, con particolare riferimento all’esperienza, come Presidente della Commissione per le intese, delle trattative con i Buddhisti e i Testimoni di Geova, in A. Nardini, G. Di Nucci (a cura di), Dall’Accordo del 1984 al disegno di legge sulla libertà religiosa. Un quindicennio di politica e legislazione ecclesiastica, Cacucci, Roma 2001, pp. 309-319.

(25). Per un primo esame dell’Intesa cfr. R. BENIGNI, L’Intesa con l’Unione Induista Italiana Santana Dharma Samgha, in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica, 2007, 2, 413 ss.

(26). C. CARDIA, Principi di diritto ecclesiastico, cit., pp. 263, 264.

(27). Relazione al progetto di legge n.7023, Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e l’Unione buddhista Italiana, presentato il 25 maggio 2000.

(28). Cfr. A. ALBISETTI, Il “mancato matrimonio” buddhista, in C. Cardia (a cura di), Studi in Onore di Anna Ravà, Giappichelli, Torino, 2003, 13 ss., pp. 16-17; Id. Tra diritto ecclesiastico e diritto canonico, Giuffré, Milano, 2010 pp. 295 ss.; N. COLAIANNI, Le intese con i buddisti, cit.; B. RANDAZZO, Diversi ed eguali. Le confessioni religiose davanti alla legge, Giuffré, Milano, 2008, p. 370; in argomento vedi anche S. ANGELETTI, La nuova intesa con l’Unione Buddhista Italiana: una doppia conforme per il Sangha italiano, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale Rivista telematica (www.statoechiese.it), Maggio 2008, visitato ad ottobre 2012; A. S. MANCUSO, L’attuazione dell’art. 8.3 della Costituzione. Un bilancio dei risultati raggiunti e alcune osservazioni critiche, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale, Rivista telematica (www.statoechiese.it visitato ad ottobre 2012), febbraio 2010, p. 19-20,

(29). Cfr. artt. 2 e 4 dello Statuto dell’Unione Buddhista Italiani (UBI).

(30). Relazione al progetto di legge n.7023, cit.

(31). Con legge 23 agosto 2004, n.226, l’ordinamento italiano ha disposto la sospensione della leva, già prevista dalla legge n.331 del 2000, a far data dal 1° gennaio 2005. La leva è "sospesa" e non abolita, potrà riattivarsi in caso di guerra o di crisi di particolare rilevanza, cfr. art. 2 legge n. 331 del 2000

(32). Nulla è previsto dall’Intesa con la Congregazione dei testimoni di Geova, né per i ministri della Chiesa mormone, l’Intesa con quest’ultima per il caso di ripristino della leva prevede però che “i membri della Chiesa, di cittadinanza italiana, che prestano servizio come missionari a tempo pieno possono, su loro richiesta vistata dall’autorità ecclesiastica, usufruire del rinvio dal servizio militare durante il tempo in cui sono missionari in attività, per un periodo non superiore ai trenta mesi”.

(33). Il Ministero, secondo una prassi risalente e consolidata (ne da già notizia T. MAURO, Posizione dei ministri di culto acattolici, in Studi in Onore di Vincenzo Del Giudice, vol. II, Giuffré, Milano, 1953, 103 ss., p. 142), si attiene all’atto di nomina dell’ente di culto, verificandone la sola autenticità; cfr. C. MIRABELLI, L’appartenenza confessionale, cit., p. 330, il quale parla di “accertamento di una qualificazione giuridica della persona, espressa con un provvedimento ricognitivo”.

(34). Il r.d. del 1930, distingueva due ipotesi: la richiesta di approvazione del ministro di un culto noto, per cui era sufficiente la domanda corredata dall’atto di nomina confessionale (art. 20 c.2), e la richiesta per il ministro di un culto ignoto, per cui si richiedevano le ulteriori notizie di cui all’art. 20 comma 3. Le informazioni sub art. 20, comma 2-3, sostanziano oggi la richiesta di autorizzazione, che per le indicazioni delle Prefetture va presentata in bollo, e deve essere corredata: dal certificato o autocertificazione di nascita, residenza cittadinanza italiana; dall’atto di nomina a ministro di culto da parte dell’organo competente secondo lo statuto dell’ente; dalla copia dell’atto costitutivo o dello statuto; da brevi notizie sui riti e mezzi finanziari di cui il culto dispone, nonché dall’indicazione del nome degli amministratori. La indicazione della comunità o delle comunità per le quali è richiesta l’approvazione, ed il certificato di cittadinanza, sono invece funzionali alla celebrazione del matrimonio.

(35). La discrezionalità è una caratteristica fondante del diritto amministrativo, accanto, e per alcuni “più del potere giuridicamente autoritativo” (P. LAZZARA, Autorità indipendenti e discrezionalità, Cedam, Padova, 2002). Per un primo esame cfr. C. MORTATI, Istituzioni di Diritto Pubblico, Tomo I, Cedam, 1975, pp. 237 ss.; A. PIRAS, voce Discrezionalità amministrativa, in Enciclopedia del Diritto, vol. XIII, 87 ss; A. PUBUSA, voce Merito e discrezionalità amministrativa, in Digesto delle Discipline Pubblicistiche, vol. V, 412 ss.; A. M. SANDULLI, Manuale di Diritto Amministrativo, vol. I, Jovene, 1989, pp. 591 ss.; P. VIRGA, Diritto Amministrativo, vol. II, Giuffré, 1995, pp. 4 ss.; F. CARINGELLA, Corso di Diritto Amministrativo, tomo II, Giuffré, 2003, pp. 1169 ss.; R. VILLATA, L’atto amministrativo, in L. Mazzarolli, G. Pericu, A. Romano, F. A. Roversimonaco, F. G. Scoca (a cura di), Diritto Amministrativo, V ed., Monduzzi, Bologna, 2005, vol. I, 770 ss.

(36). Cfr. Consiglio di Stato, sez. I, 2 febbraio 1995, parere n.1039/90, cit.

(37). La discrezionalità degrada a mero riscontro tecnico-formale nella verifica della cittadinanza e della conoscenza della lingua italiana o dei requisiti culturali minimi, quali la capacità di saper leggere e scrivere, indispensabili all’esercizio delle funzioni, si pensi ad esempio alla redazione di un atto di matrimonio; come già rilevato, scompare invece del tutto di fronte alla “qualificazione interna”.

(38). Il Consiglio cita in particolare la pronuncia della sez IV, 24 aprile 1956, n. 412 nella quale si è ritenuto non abrogato l’istituto della approvazione, poiché il provvedimento amministrativo in questa ipotesi è produttivo di conseguenze giuridiche favorevoli che non potrebbero derivare dalle norme costituzionali. Alle stesse conclusioni il Consiglio era pervenuto nella sentenza sez. IV, 8 luglio 1955, in Diritto ecclesiastico, 1956, II, 373, con nota di G. PEYROT, Libero esercizio degli atti del proprio ministero, cit.

(39). Cfr. Corte Costituzionale 18 novembre 1958, n. 59; in Giurisprudenza costituzionale, 1958, 885 ss. La Corte conferma la vigenza e la legittimità delle norme dell’art. 3 della legge n.1159 del 1929, “riguardanti la notificazione della nomina e la approvazione governativa dei ministri dei culti acattolici, giacché tali norme non escludono la figura del ministro di culto non approvato, ma escludono soltanto gli effetti giuridici degli atti da lui compiuti”. La Corte dichiara invece costituzionalmente illegittimi gli artt. 1 e 2 del r.d. n. 289 del 1930, laddove richiedono la approvazione per la apertura di un tempio, per tenere cerimonie religiose e compiere altri atti di culto negli edifici aperti al culto. La sentenza poneva termine ad un contrasto soprattutto giurisprudenziale tra quanti ritenevano del tutto inapplicabili le norme della legge n. 1159 del 1929 e del r.d. n. 289 del 1930, e quanti invece li ritenevano pienamente vigenti cfr. F. FINOCCHIARO, Note intorno ai ministri dei culti acattolici ed ai poteri dell’autorità in relazione al diritto di libertà religiosa in Diritto ecclesiastico, 1959, II, 27 ss., p. 29, note 1-2; Id. Uguaglianza giuridica e fattore religioso, Giuffré, Milano, 1958, 181 ss.

(40). Per la Corte Costituzionale la disposizione del secondo comma dell’art. 3 della legge n. 1159 del 1929, “in base al quale nessun effetto giuridico può essere riconosciuto agli atti dei ministri di culto non approvati, vale a determinare in tal senso il contenuto e lo spirito del primo comma”, vale a dire il limite entro cui l’approvazione resta vigente e legittima.

(41). G. PERYROT, Le riunioni religiose e l’esercizio del culto nelle norme attualmente vigenti in Italia, Claudiana Editrice, Torre Pellice, 1950 p. 33.

(42). Consiglio di Stato, sez. I, parere I° giugno 1954, n. 853, in Diritto ecclesiastico, 1956, 1, 196 ss. Il parere venne rilasciato su quesito della Direzione Generale degli Affari di Culto, sulla legittimità della procedura per la quale il Ministero dell’Interno emette un nuovo decreto di approvazione nei confronti dei ministri di culto acattolico già precedentemente approvati, nel caso in cui essi si trasferiscano da una sede all’altra. Va inoltre ricordato che per il Consiglio la limitazione aveva valore per tutti gli atti del ministero (apertura di templi, collette, affissioni e diffusione di stampati, matrimonio etc.).

(43). Cfr. Consiglio di Stato pareri: 28 agosto 1959, n.1332; 27 febbraio 1970, n.377; 16 marzo 1984, n. 435; 7 giugno 2006, n. 1947.

(44). Cfr. G. PEYROT, Competenza dei ministri di culto diverso dal cattolico romano a celebrare matrimoni validi agli effetti civili, limiti territoriali e responsabilità eventuali ai sensi della legge statale, in Giustizia penale,1960, II, 559 ss; F. ONIDA, voce Matrimoni degli acattolici, in Enciclopedia del diritto, vol. XXV, 870 ss.; F. FINOCCHIARO, Del matrimonio, art.79-83, in Commentario del codice civile, a cura di A. Scialoja e G. Branca, Libro primo - Delle persone e della famiglia, Zanichelli, Bologna-Roma, 1971, pp. 842 ss.; F. HUBLER, Ancora sulla posizione dei ministri, cit., p. 134, con ampi riferimenti giurisprudenziali. Nel suo quesito (Ministero dell’Interno 13 luglio 2009, in premessa al parere del Consiglio di Stato 22 ottobre 2009, n. 6357), lo stesso Ministero da conto di numerose impugnazioni dei decreti di approvazione, in relazione alla limitazione territoriale, e di conseguenti pronunce di accoglimento contro cui l’Amministrazione non ha mai proposto opposizione.

(45). A. BIANCONI, Inesistenza ed irrilevanza di limiti territoriali nella competenza dei ministri approvati di un culto ammesso, in ordine alla celebrazione di matrimoni validi agli effetti civili, in Diritto ecclesiastico, 1961, II, 297 ss., p. 302.

(46). Quesito del Ministero dell’Interno 13 luglio 2009, cit.; come già rilevato il Ministero ricorda l’esistenza di numerose sentenze che autorizzano il ministro a celebrare il matrimonio fuori dall’ambito territoriale per cui è approvato o che per le stesse ragioni negano la nullità del matrimonio celebrato, segno di una prassi locale e di una interpretazione diffusa più aderente al dettato normativo.

(47). Il parere specifica come secondo gli orientamenti più recenti la limitazione della validità dei provvedimenti amministrativi ad un luogo determinato non è legato alla circostanza che l’atto viene rilasciato da una autorità locale piuttosto che centrale, ma dipende dalla natura intrinseca dell’attività svolta. Il richiamo alla autorità centrale non sembra quindi teso a fondare o giustificare “l’assenza di una ragione giuridica per delimitare l’ambito territoriale delle funzioni del ministro di culto acattolico”.

(48). Cfr. Circolare del Ministero dell’Interno Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione, 12 novembre 2009, N. FG/54/22, avente ad oggetto: art. 3 legge 1159/1929 e art. 26 r.d. 289/1930. Competenza territoriale del provvedimento di approvazione delle nomine dei ministri di culto; la Circolare è stata inviata anche ai Commissari del Governo per le Provincie di Trento e Bolzano ed al Presidente della Giunta Regionale della Valle D’Aosta,

(49). Quesito del Ministero dell’Interno 13 luglio 2009, cit.

(50). Nell’impianto fascista l’approvazione governativa dei ministri dei culti ammessi, condivide la natura poliziesca dell’intera disciplina dei culti ammessi, basati su limiti e controlli di ordine pubblico e buon costume, e realizza in particolare “il diritto ed il dovere, ad un tempo, di assicurarsi che chi esercita l’importante e delicata missione della cura di anime sia, per condotta morale e politica e per cultura, degno della missione stessa” (M. PIACENTINI, I culti ammessi, Hoepli, Milano, 1934, p. 434).

(51). cfr. A. LICASTRO, Sui requisiti <<morali>> per l’approvazione della nomina dei ministri dei <<culti ammessi>> (osservazioni a TAR Sicilia – Catania, Sez. II, 28 settembre 2007, n. 1505), in Stato, Chiese e pluralismo confessionale, Rivista telematica (www.statoechiese.it visitato ad ottobre 2012), gennaio 2008, p. 22, il quale parla di “accertamenti diretti a stabilire che in concreto l’istanza sia ricollegabile all’attività di una <<vera>> Confessione religiosa”.

(52). F. ONIDA, Ministri di culto, cit. p. 6.

(53). A. LICASTRO, Sui requisiti <<morali>> per l’approvazione, cit., p. 16; il riferimento è alla sentenza della Corte Costituzionale 27 aprile 1993, n. 195.

(54). La verifica della personalità morale del ministro, nell’intenzione del legislatore del 1929-30, realizzava “il diritto ed il dovere, ad un tempo, di assicurarsi che chi esercita l’importante e delicata missione della cura di anime sia, per condotta morale e politica e per cultura, degno della missione stessa.” (M. PIACENTINI, I culti ammessi, cit. p. 434) in tal senso la Relazione del Guardasigilli alla Camera sulla legge istitutiva richiedeva che i ministri fossero “graditi al Governo” sotto ogni profilo, anche etico e morale. Nel sistema costituzionale l’accertamento della personalità morale, particolarmente discrezionale, si collega alla attribuzione di poteri e prerogative ed in particolare al potere di celebrare matrimoni religiosi con effetti civili. Su tali basi il Consiglio ha ritenuto “legittimo il diniego di approvazione da parte del Ministro dell’interno della nomina a ministro di un culto diverso dalla religione cattolica in relazione ai precedenti penali riscontrati a carico dell’interessato” (Consiglio di Stato sez. I, 16 giugno 2004, parere n.7499, in Consiglio di Stato, 2004, fasc.11, 2525 ss., si trattava di un ministro di culto della Chiesa cristiana evangelica pentecostale, che aveva riportato condanne per i reati di emissione continuata di assegni a vuoto, omissione di atti di ufficio, invasione di terreni in concorso). Contra cfr. TAR Sicilia, sez. Catania, sez. II, 28 settembre 2007, n.1505 (in Diritto ecclesiastico 2007, 3, 358 ss.), per cui non esiste un potere discrezionale di valutazione della personalità morale; per un primo commento vedi A. LICASTRO, Sui requisiti <<morali>> per l’approvazione, cit.

(55). Consiglio di Stato, 2 febbraio 1995, n.1039/90, cit., il Consiglio ha ritenuto legittimo il diniego, rilevando che “tale valutazione (che) tende ad evitare la proliferazione dei ministri di culto cui si ricollegano i menzionati poteri pubblicistici eventualmente in difetto di reali esigenze della comunità religiosa e solo al fine del godimento dei benefici che alla approvazione della nomina si ricollegano”; il Consiglio insiste del resto in più passaggi, sul fatto che la mancanza di una approvazione “ ... non limita la professione del culto, né la celebrazione del relativo culto, né l’assistenza spirituale ai fedeli”. In seguito all’entrata in vigore della Costituzione, e all’esito della pronuncia della Corte costituzionale n. 59 del 1958, cit., si ritiene che “la necessità dell’approvazione resterebbe solo in vigore per le seguenti facoltà speciali 1° celebrazione dei matrimoni con effetti civili; 2° dispensa dalla chiamata alle armi in caso di mobilitazione; 3° assistenza religiosa dei militari acattolici mobilitati” (A. BERTOLA, voce Ministro di culto, in Novissimo digesto italiano, vol. X, 741 ss., p. 748; A. LICASTRO, I ministri di culto nell’ordinamento giuridico italiano, cit., p. 141).

(56). Consiglio di Stato sez. I, 7 giugno 2006, n.1947, in Giurisdizione amministrativa, 2006, I, 1360.

(57). Consiglio di Stato parere n. 561 del 2012, cit.

(58). Lo stesso parere afferma: “l’amministrazione potrà verificare tale valore e prendere in esame modelli riferiti ad altri culti anche non regolati da intese con lo Stato italiano e modificare ove opportuno il valore del “modulo base” di 500”. Al parere hanno fatto seguito diverse interrogazioni parlamentari al Ministro dell’Interno, in cui si denuncia la discriminazione ai danni delle confessioni di minoranze per la disparità di trattamento e per gli ostacoli frapposti all’esercizio della libertà religiosa; si rileva in particolare che “il limite numerico, non tiene conto del fatto evidente che alcune confessioni religiose hanno i propri fedeli disseminati in territori molto vasti e proprio questo determina per i loro ministri di culto impegni maggiori”; del resto – si dice - tale limite non è previsto “neppure dalla normativa fascista” (cfr. Interrogazione a risposta orale, 3-02689, 29 febbraio 2012, presentata dal Lucio Malan; interrogazione a risposta scritta, 4/15516, del 28 marzo 2012, firmatario, Sandro Olivieri). In entrambe le interrogazioni si chiede se il Ministro dell’Interno “intenda dare agli uffici preposti del Ministero indicazioni chiare affinché il parere non vincolante del Consiglio di Stato non pregiudichi in alcun modo l'applicazione di leggi che non prevedono alcun limite numerico e delle norme e dei principi costituzionali che garantiscono l'esercizio della libertà religiosa”. Entrambe le interrogazioni sono ancora in attesa di risposta.

(59). La bibliografia sulle minoranze religiose e sulla faticosa attuazione del pluralismo religioso in Italia è assai vasta, per un primo esame cfr. V. PARLATO, G. B. VARNIER (a cura di), Normativa ed organizzazione delle minoranze confessionali, cit.; Id. Principio pattizio e realtà religiose minoritarie, Giappichelli, Torino, 1995; S. FERRARI, G. B. VARNIER, Minoranze Religiose in Italia, cit.; G .LEZIROLI (a cura di) Dalla legge sui culti ammessi al progetto di legge sulla libertà religiosa, Atti del convegno (Ferrara 2002), Jovene, Napoli 2004; C. CARDIA, Concordato, intese, laicità dello Stato. Bilancio di una riforma, in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica 2004, 1, 30 ss.; G. BOUCHARD, Concordato e Intese, ovvero un pluralismo imperfetto, in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica, 2004, 1, 65 ss.; O. FUMAGALLI CARULLI, Legge e libertà religiosa. Dai <<culti ammessi>> alla libertà religiosa: un cammino incompiuto, in Iustitia, 2004, 2-3, 171 ss; G. CASUSCELLI, Appunti sulle recenti proposte di legge in tema di libertà religiosa, in Il diritto ecclesiastico, 118, 2007, 1-2, pp. 67-81; Id. , Perché temere una disciplina delle libertà religiose conforme a Costituzione?, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale. Rivista telematica (www.staoechiese.it, visitato ad ottobre 2012), novembre 2007, l’autore richiama ad una speciale attenzione per le confessioni “che risultano essere minoritarie, in senso quantitativo e/o sociologico, perché maggiormente esposte al rischio di dovere affrontare le discriminazione gli ostacoli “di fatto” provenienti anche dai pubblici poteri, centrali e locali” (p. 14 – 15); Id., Libertà religiosa collettiva, e nuove intese con le minoranze confessionali in Stato, Chiese e pluralismo confessionale. Rivista telematica (www.staoechiese.it, visitato ad ottobre 2012), marzo 2008; M. TEDESCHI, Le minoranze religiose tra autonomia e immobilismo del legislatore, in Chiese e pluralismo confessionale Rivista telematica (www.statoechiese.it, visitato ad ottobre 2012), aprile 2010; G. B. VARNIER, Il diritto di libertà religiosa: le stagioni della storia e la voluntas legislatoris, in V. Tozzi, G. Macrì, M. Parisi (a cura di), Proposta di riflessione per l’emanazione di una legge generale sulle libertà religiose, Giappichelli, Torino, 2010, 3 ss.

(60). A. LICASTRO, Sui requisiti <<morali>> per l’approvazione, cit., p. 23.

(61). Lo stesso parere afferma che “la verificabilità dei numeri orientativi indicati con riferimento alla salvaguardia della libertà di <<professare la propria fede religiosa>>” costituzionalmente garantita, … potrà essere ottenuta tramite spontanea dichiarazione dei fedeli e non tramite accertamenti eseguiti contro la volontà degli stessi”. La spontaneità dell’informazione tutela il fedele anche contro la confessione di appartenenza, soggetta al Codice della privacy (D.lgs n. 196/2003), per il quale l’organizzazione religiosa non può diffondere all’esterno i dati sui propri fedeli. Per un primo esame A. CHIZZONITI, Prime considerazioni sulla legge 675 del 1996 "Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali", in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica, 1997, 2, 379 ss.; V. MARANO, Diritto alla riservatezza, trattamento dei dati personali, e Confessioni religiose: note sull’applicabilità della legge 675/96 alla Chiesa cattolica, in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica, 1998, 305 ss.; D. MILANI, Il trattamento dei dati sensibili di natura religiosa tra novità legislative e interventi giurisprudenziali, in Il diritto ecclesiastico, 2001, 1, 266 ss.; R. ACCIAI, Privacy e fenomeno religioso, in www.olir.it, marzo 2005 visitato ad ottobre 2012; V. RESTA, La protezione dei dati personali di interesse religioso dopo l’entrata in vigore del codice del 2003, in www.olir.it, settembre 2005, visitato ad ottobre 2012.

(62). Si segnala in proposito una recente sentenza del TAR Lazio (21 maggio 2012, n. 4544), che nell’accogliere il Ricorso di un ministro di culto buddhista avverso il diniego di approvazione della propria nomina, censura tra le altre le conclusioni del Ministero per le quali l’approvazione della nomina, anche ove accordata, “non sarebbe produttiva di effetti” stante la mancata previsione dell’istituto del matrimonio nella Intesa sottoscritta il 4 aprile 2007 con l’UBI. I motivi addotti dal TAR sono invero insufficienti, poiché ci si limita a rilevare che l’Intesa non è attuata e pertanto in assenza della legge di approvazione il ministro buddista sottostà alla disciplina del 1929. Non si accenna invece, neppure minimamente, al fatto che la approvazione della nomina non limita i suoi effetti alla celebrazione del matrimonio, né si tiene conto dell’inesistenza del matrimonio nell’esperienza buddista. La vicenda merita comunque attenzione poiché evidenzia la confusione che tanto nella prassi amministrativa, quanto nelle aule di giustizia aleggia sulla attribuzione della qualifica di ministro di culto e sul conseguente status giuridico.

(63). G. CASUSCELLI, Appunti sulle recenti proposte di legge, cit. p. 76; l’autore sottolinea la “necessità di una definizione che tenga conto dell’esistenza di <<nuovi culti>> ai quali non si attaglia la figura sia di <<ministro di culto>> sia di <<ministro di culto con cura d’anime>> o <<con giurisdizione>>, tenendo conto della rilevanza della qualifica ai fini del segreto confessionale, delle intercettazioni, del diritto di visita a carceri, ospedali, delle forme straordinarie di testamento” delle incapacità e delle ineleggibilità per cui si ritiene necessario un ripensamento globale.

(64). N. FIORITA, D. MILANI, Il personale religioso (ministri di culto), in V. Tozzi. G. Macrì, M. Parisi (a cura di), Proposta di riflessione per l’emanazione di una legge sulla libertà religiosa, Giappichelli, Torino, 2010, 266 ss., p. 227.

(65). cfr. N. FIORITA, D. MILANI, Il personale religioso, cit. p. 233.