LA GARANTÍA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS FUNDAMENTALES EN EL NUEVO SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA PARA LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN COMÚN Y PARA LAS CIUDADES AUTÓNOMAS DE CEUTA Y MELILLA

Por

MARÍA BUEYO DÍEZ JALÓN

Defensora del Pueblo Riojano

Abogada del Estado (en servicios especiales)

[email protected]

Revista General de Derecho Administrativo 25 (2010)

RESUMEN: El nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común. La garantía para la prestación de los servicios públicos fundamentales: educación, servicios sanitarios y servicios sociales. Creación de un nuevo Fondo de Garantía.

PALABRAS CLAVE: Comunidades Autónomas; Financiación; Garantías de prestación; Servicios públicos fundamentales; Un nuevo Fondo de Garantía

SUMARIO: Introducción. I. Breve referencia a los principios generales de la financiación autonómica de régimen común. 1. Principio de autonomía financiera. 2. Principio de suficiencia. 3. Principio de solidaridad. 4. Principio de coordinación. 5. El Principio de corresponsabilidad de las Comunidades Autónomas y el Estado. 6. El Principio de lealtad Institucional. II. Novedades introducidas en el sistema de financiación autonómica por las Leyes 22 y 23/2009. 1. El Fondo de Garantía de los Servicios Públicos fundamentales. 2. El Fondo de Suficiencia Global. 3. Los Fondos de Convergencia Autonómica. III. Resumen de los recursos de financiación de la Comunidades Autónomas de régimen común tras la modificación del sistema. IV. A modo de conclusiones.

ABSTRACT: The new system for financing in the Autonomous Communities with a common regimen. The guarantee for providing the main public servicies: education, public healthcare service and social services. The development of a new Guarantee Fund.

KEYWORDS: Autonomous Communities; Financing; Provision guarantees; Main public servicies; Guarantee Fund.

INTRODUCCIÓN

La articulación territorial que la Constitución Española de 1978 lleva a cabo en su Título VIII implica el reconocimiento a favor de las Comunidades Autónomas, en su artículo 156 , de “autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”. En la práctica, ello supone reconocer, junto a la Hacienda Estatal, la existencia de una Hacienda propia de las Comunidades Autónomas, lo que viene a suponer una consecuencia de su propia organización (autonomía política).

Por su parte, el artículo 157 del Texto Constitucional recoge las líneas maestras de los recursos financieros que las Comunidades Autónomas podrán emplear. Si bien, debe añadirse que el artículo 158 regula los mecanismos de regulación financiera tendentes a garantizar la prestación de un nivel mínimo de los servicios en todo el territorio nacional y a corregir los desequilibrios interterritoriales existentes en España.

Por otro lado, no hemos de olvidar que, la Disposición Adicional Primera de la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. En la práctica ello implica la existencia de un doble sistema de financiación:

- El Sistema de Concierto o Convenio, aplicable exclusivamente a los territorios forales de Navarra y País Vasco.

- El sistema de las Comunidades Autónomas de régimen común que esencialmente se recoge en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante LOFCA).

- Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 8/1980, de financiación de las Comunidades Autónomas .

- Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias .

- Ley 23/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial .

El esquema normativo expuesto, en lo tocante a la financiación autonómica de régimen común destacaba la conocida Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) que recientemente ha sido reformada por la Ley Orgánica 3/2009 , que ya en su Preámbulo afirma cuanto sigue:

“(…) este marco constitucional se completó con la aprobación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA, de ahora en adelante) y con los Estatutos de Autonomía, seis de ellos recientemente reformados.

Así se ha conformado el marco jurídico del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, habiéndose desarrollado bajo su amparo los distintos modelos de financiación que se han venido sucediendo, como consecuencia del desarrollo y consolidación del Estado de las Autonomías.

El pasado 15 de julio, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, a propuesta del Gobierno de España, ha adoptado el Acuerdo 6/2009, para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común y Ciudades con Estatuto de Autonomía.

La presente Ley Orgánica tiene por objeto introducir en el marco jurídico general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía las novedades que incorpora el Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas.

I. BREVE REFERENCIA A LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA DE RÉGIMEN COMÚN

El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en régimen común ha pivotado sobre los siguientes principios:

1. Principio de autonomía financiera, que implica que las Comunidades Autónomas tienen capacidad para determinar los niveles de prestación de servicios públicos que van a prestar y la manera de financiarlos. Si bien, la autonomía financiera se despliega sobre todo en el ámbito de la determinación de los estados de gastos de las Comunidades Autónomas y en la determinación de sus objetivos y prioridades. La autonomía es más limitada, sin embargo, en materia de ingresos, debido al propio sistema establecido.

Según la doctrina del Tribunal Constitucional autonomía significa la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias (STC 37/1987 de 26 de marzo ), difícilmente podrá ejercerse esta competencia si no existe un principio de capacidad económica y de autonomía financiera que permita a las Comunidades Autónomas ser autosuficientes, tanto más cuando es difícil encontrar un supuesto que de una forma u otra no esté ya gravado por un impuesto o tributo de naturaleza estatal o local (STC 289/2000, de 30 de noviembre ).

Empero, este principio de autonomía financiera no es absoluto e ilimitado singo que ha de encajarse en conjunción con otros propios del reconocimiento de la unidad del Estado y de la solidaridad entre todos los españoles. De esta guisa el TC ha matizado la posibilidad de que se establezcan restricciones a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas fundamentadas, en línea de principio, en el carácter básico de las mismas de acuerdo con el artículo 149.1.13 C.E., sino que también halla anclaje constitucional en el límite a la autonomía financiera que establece el principio de coordinación del artículo 156.1 C.E. (SSTC 11/1984, FJ 5. ; 179/1987, FJ 2 , y 68/1996 FJ 10 ). Condicionamiento que, en virtud de lo establecido en el artículo 2.1 b) LOFCA, exige a las Comunidades Autónomas que su actividad financiera se acomode a las medidas oportunas que adopte el Estado “tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa”, toda vez que a él corresponde la responsabilidad de garantizar el equilibrio económico general (STC 171/1996, de 30 de octubre ).

2. Principio de suficiencia, que supone una garantía con el fin de que las Comunidades Autónomas cuenten con medios y recursos suficientes para cubrir el coste ordinario de los servicios transferidos o competencias que tienen asumidas.

En la reforma de la LOFCA operada por la Ley Orgánica 3/2009 , la garantía de un nivel base equivalente de financiación de los servicios públicos fundamentales se instrumenta mediante la creación del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Dicho fondo tiene por objeto garantizar que las Comunidades Autónomas reciben los mismos recursos por habitante, en términos de población ajustada o unidad de necesidad, cumpliendo así el objetivo establecido en el artículo 158.1 CE, de manera que las asignaciones previstas en dicho artículo se instrumentan, de manera reforzada, mediante este nuevo Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales.

También resulta destacable la modificación que se introduce en el artículo 15 con el fin de ampliar los servicios que van a tener la consideración de servicios públicos fundamentales, añadiendo a los ya contemplados de educación y sanidad, los servicios sociales esenciales. Esta circunstancia responde a las nuevas cargas financieras que para las Comunidades Autónomas ha supuesto el nuevo reconocimiento de derechos a los ciudadanos en materia de servicios sociales.

La introducción del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales hace que resulte necesario igualmente modificar el artículo 13 de la LOFCA, afectando tanto a la denominación como a la determinación del Fondo de Suficiencia. Por lo que se refiere a su determinación, este Fondo tiene por objeto cubrir la diferencia entre las necesidades de gasto y la suma de la capacidad tributaria de cada Comunidad Autónoma y las transferencias recibidas del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales.

En lo tocante a su denominación, el Fondo pasa a denominarse Fondo de Suficiencia Global, ya que busca asegurar la suficiencia en financiación de la totalidad de las competencias, y así lo expresa el Preámbulo de la Ley 22/2009 :

“El principio de suficiencia, por su parte, queda garantizado mediante el Fondo de Suficiencia Global, que permite asegurar la financiación de la totalidad de las competencias de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, al tiempo que se respetan los resultados del modelo actual a través de la cláusula del <<statu quo>>, de manera que ninguna pierda con el cambio de modelo”.

3. Principio de solidaridad, que está vinculado a la necesidad de garantizar un nivel mínimo de prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español; pero, por otro lado, implica la necesidad de corregir los desequilibrios económicos territoriales existentes en nuestro país.

4. Principio de coordinación, cuya finalidad es compatibilizar el ejercicio de las competencias por parte de todos los actores: el Estatal y los autonómicos, jugando el Consejo de Política Fiscal y Financiera un papel muy importante en esta materia.

5. El principio de corresponsabilidad de las Comunidades Autónomas y el Estado, en materia financiera, que va en consonancia con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en materia de ingresos y gastos.

El Acuerdo adoptado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de 23 de septiembre de 1996 supuso la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de un importante nivel de corresponsabilidad fiscal, ampliando las posibilidades de cesión de tributos a una parte del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y atribuyendo a las Comunidades Autónomas algunas competencias normativas sobre los tributos cedidos. Estas modificaciones fueron incorporadas a la LOFCA mediante la Ley Orgánica 3/1996 .

Es más la Exposición de Motivos de la LO 3/1996 hacía referencia a la corresponsabilidad fiscal efectiva, de tal suerte que:

“La articulación del principio de corresponsabilidad fiscal efectiva, mediante la ampliación del ámbito de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y la atribución a éstas de ciertas competencias normativas en relación a dichos tributos, requiere precisar el concepto de tributo cedido; aclarar y dotar de estabilidad a la relación de tributos susceptibles de cesión a las Comunidades Autónomas; reformular el ámbito objetivo de los recargos autonómicos sobre tributos estatales; redefinir las líneas generales del alcance y condiciones de la cesión; y dotar al sistema de tributos cedidos de normas procedimentales y órganos, que permitan resolver con rapidez y eficacia los conflictos que puedan suscitarse entre las distintas Comunidades Autónomas con motivo del ejercicio de sus competencias en relación a los tributos que se contemplan”.

Posteriormente, el Acuerdo adoptado por este mismo órgano el 27 de julio de 2001, abundó en el principio de corresponsabilidad fiscal, ampliando la posibilidad de cesión a nuevas figuras impositivas (Impuesto sobre el Valor Añadido, Impuestos Especiales de Fabricación, Impuesto sobre la Electricidad, Impuesto sobre Determinados Medios de Transporte e Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos) y atribuyendo nuevas competencias normativas, dando lugar a una nueva modificación de la LOFCA por la Ley Orgánica 7/2001.

El Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas recoge importantes avances en la línea de seguir potenciando la corresponsabilidad fiscal efectiva y autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, de aumentar el peso de los recursos tributarios sobre el total de la financiación de las mismas, de ampliar las competencias normativas, la capacidad legal para modificar el nivel o la distribución de los recursos tributarios y la participación y colaboración en las labores de gestión tributaria.

Con la aprobación de la Ley 22/2009 el Legislador estatal ha pretendido reforzar los principios de autonomía y de corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas de régimen común. Todo ello, mediante el incremento de los porcentajes de cesión de los tributos parcialmente cedidos a las Administraciones autonómicas y mediante el importante aumento de las competencias normativas que pueden asumir en aras a alcanzar una mayor capacidad para decidir la composición y el volumen de ingresos de que hayan de disponer.

La modificación introducida en el artículo 11 de la LOFCA tiene por objeto elevar del 33% al 50% la cesión a las Comunidades Autónomas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. También se eleva desde el 35% hasta el 50% la cesión correspondiente al Impuesto sobre el Valor Añadido. Por lo que se refiere a los Impuestos Especiales de Fabricación, sobre Cerveza, Vino y Bebidas Fermentadas, Productos Intermedios, Alcohol y Bebidas Derivadas, Labores del Tabaco e Hidrocarburos, el porcentaje de cesión pasa del 40% al 58%.

Ello implica establecer un considerable aumento de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas

Junto con la elevación de los porcentajes de cesión, se contempla igualmente el incremento de las competencias normativas de las Comunidades Autónomas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, hasta ahora limitadas a la determinación de la tarifa y las deducciones, ampliándolas a la fijación de la cuantía del mínimo personal y familiar, modificando para ello el artículo 19 LOFCA.

El párrafo 2º de este precepto, sin perjuicio de su remisión a lo que preceptúe la Ley reguladora de la cesión de tributos, concede a las Comunidades Autónomas competencias normativas en los siguientes términos:

a) En el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, la fijación de la cuantía del mínimo personal y familiar y la regulación de la tarifa y deducciones de la cuota.

b) En el Impuesto sobre el Patrimonio, la determinación de mínimo exento y tarifa, deducciones y bonificaciones.

c) En el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, reducciones de la base imponible, tarifa, la fijación de la cuantía y coeficientes del patrimonio preexistente, deducciones, bonificaciones, así como la regulación de la gestión.

d) En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, en la modalidad <<Transmisiones Patrimoniales Onerosas>>, la regulación del tipo de gravamen en arrendamientos, en las concesiones administrativas, en la transmisión de bienes muebles e inmuebles y en la constitución y cesión de derechos reales que recaigan sobre los mismos, excepto los derechos reales de garantía; y en la modalidad <<Actos Jurídicos Documentados>>, el tipo de gravamen de los documentos notariales. Asimismo, podrán regular deducciones de la cuota, bonificaciones, así como la regulación de la gestión del tributo.

e) En los Tributos sobre el Juego, la determinación de exenciones, base imponible, tipos de gravamen, cuotas fijas, bonificaciones y devengo, así como la regulación de la aplicación de los tributos.

f) En el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, la regulación de los tipos impositivos.

g) En el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, la regulación de los tipos de gravamen, así como la regulación de aplicación de los tributos.

El principal limite en el ejercicio de las competencias normativas es la garantía constitucional del principio de solidaridad entre todos los españoles, de tal forma que no adoptarán medidas que discrimine por razón del lugar de ubicación de los bienes, de procedencia de las rentas, de realización del gasto, de la prestación de los servicios o de celebración de los negocios, actos o hechos; y del mismo modo, han de mantener una presión fiscal global equivalente a la del resto del territorio nacional.

También en materia de Revisión Económico-Administrativa se produce una ampliación de competencias, que se recoge en el artículo 20 LOFICA, al posibilitar que las competencias para el ejercicio de la función revisora en vía administrativa de los actos de gestión dictados por las Administraciones Tributarias de las Comunidades Autónomas en relación con los tributos estatales sean asumidas por las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de la colaboración que puedan establecer con la Administración Tributaria del Estado.

6. El principio de lealtad institucional, que implica la posibilidad de que quinquenalmente pueda determinarse el impacto positivo o negativa de las actuaciones legislativas del Estado y de las Comunidades Autónomas en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera.

Desde el principio de lealtad institucional la reforma legislativa ha querido reforzar sensiblemente la colaboración recíproca entre las Administraciones Tributarias, esto es, las Haciendas autonómicas y la Agencia Estatal de la Administración Tributaria. Prueba de esta colaboración lo es, la posibilidad de delegar en las Comunidades Autónomas la revisión en vía administrativa de los actos de gestión dictados por sus respectivas Administraciones tributarias.

Este aumento de corresponsabilidad fiscal a tenor de la Ley 22/2009 se hace compatible con la unidad de mercado impuesta constitucionalmente.

Como novedad y previsto su funcionamiento desde este año, esto es a partir de 1 de enero de 2010, el Título IV de la Ley 22/2009 crea unos órganos de coordinación de la gestión tributaria y que a tenor de los artículos 65 y 66 de la referida norma legal son:

- El Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria: integrado por representantes de la Administración Tributaria del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Este órgano es el encargado de coordinar la gestión de los tributos cedidos.

- Los Consejos Territoriales para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria: integrados por representantes de la Administración Tributaria del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Ciudad con Estatuto de Autonomía de que se trate, a los que corresponde coordinar la gestión de los tributos cedidos en su respectivo ámbito territorial. Han de seguir las directrices impuestas por el Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria.

El Consejo Superior constituido desde el 1 de enero de 2010, refunde los anteriores Consejo Superior de Dirección y la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria, que quedan extinguidos.

El Consejo Superior como órgano colegiado supremo de coordinación depende directamente del Presidente de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, quien lo preside y está integrado por el Director de la Agencia, con el cargo de Vicepresidente, siete representantes de la AEAT, uno de la Inspección General del Ministerio de Economía y Hacienda, dos de los demás centros dependientes de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, y por un representante de cada una de las Comunidades Autónoma de régimen común y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía.

II. NOVEDADES INTRODUCIDAS EN EL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA POR LAS LEYES 22 Y 23/2009

Además de las modificaciones introducidas por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre , las Leyes 22/2009 y 23/2009, ambas de 18 de diciembre , vienen a completar el sistema de financiación autonómica de régimen común. La segunda de ellas, se ha tramitado de manera independiente de la primera, dado que la tramitación de las leyes que regulan los Fondos de Compensación Interterritorial se inicia por el Senado, según se deduce del artículo 74.2 de la Constitución Española.

Entrando en el estudio de las principales novedades que derivan de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía .

El artículo 1 de la Ley dispone que la presente Ley regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía desde el 1 de enero de 2009, incluyendo la garantía de financiación de servicios públicos fundamentales, los fondos de convergencia autonómica, el establecimiento del régimen general de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y los órganos de coordinación de la gestión tributaria. Asimismo, se adaptan al sistema de financiación la normativa de los tributos cedidos y demás disposiciones tributarias afectadas.

El Título I, bajo la rúbrica “El Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas” se estructura en las siguientes secciones:

- Sección I: Necesidades globales de financiación del año base (artículos 2 a 6)

- Sección II: Recursos financieros del sistema en el año base (artículos 7 a 10) y

- Sección III: Evolución del sistema de financiación: Suficiencia dinámica (artículos 11 a 21).

La Sección I regula la determinación de las necesidades globales de financiación en el año base, que están constituidas por el resultado de sumar a las necesidades de financiación en el año base los recursos adicionales del Estado que se integran en el sistema en los años 2009 y 2010, detallando estos recursos adicionales.

En la Sección II se relacionan los recursos financieros del sistema en el año base que se destinan a financiar las necesidades globales, como son los tributos cedidos, la transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales y el Fondo de Suficiencia Global.

Los tributos cedidos, que conforman lo que se denomina en la Ley la capacidad tributaria de las Comunidades Autónomas, son los que ya recogía la Ley 21/2001, de 27 de diciembre , aunque se produce una elevación del porcentaje de cesión, de la siguiente forma:

- del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas del 33% al 50%,

- del Impuesto sobre el Valor Añadido del 35% al 50% y

- de los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, el Vino y Bebidas Fermentadas, Productos Intermedios, Alcohol y Bebidas Derivadas, Hidrocarburos y Labores del Tabaco del 40% al 58%.

1. El Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales

El Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales instrumenta la participación de las Comunidades tiene por objeto asegurar que cada Comunidad Autónoma recibe los mismos recursos por unidad de necesidad para financiar los servicios públicos fundamentales esenciales del Estado de Bienestar.

Ante la creación de tal Fondo de Garantía nos hemos de interrogar qué constituyen servicios públicos fundamentales. La definición legal de los mismos la hallamos en el artículo 15 de la LOFCA en la redacción dada por la LO 3/2009 , cuyo tenor literal expresa que:

“Uno. El Estado garantizará en todo el territorio español el nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales de su competencia. A efectos de este artículo se considerarán servicios públicos fundamentales la educación, la sanidad y los servicios sociales esenciales.

Se considerará que no se llega a cubrir el nivel de prestación de los servicios públicos al que hace referencia este apartado, cuando su cobertura se desvíe del nivel medio de los mismos en el territorio nacional.

Dos. En cumplimiento del artículo 158.1 de la Constitución y dando satisfacción a lo dispuesto en el apartado anterior, el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales tendrá por objeto garantizar que cada Comunidad recibe, en los términos fijados por la Ley, los mismos recursos por habitante, ajustados en función de sus necesidades diferenciales, para financiar los servicios públicos fundamentales, garantizando la cobertura del nivel mínimo de los servicios fundamentales en todo el territorio. Participarán en la constitución del mismo las Comunidades Autónomas con un porcentaje de sus tributos cedidos, en términos normativos, y el Estado con su aportación, en los porcentajes y cuantías que marque la Ley”.

La filosofía de la creación de este Fondo ha sido la de garantizar a todos los españoles un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos que la Ley considera como “fundamentales”. Previamente a la exposición de los recursos financieros que constituyen este Fondo hemos de exponer una serie de claves para la defensa del “derecho de los servicios fundamentales” para todos, esenciales, en la configuración del Estado español como un “Estado del Bienestar” o de un “Estado Social” en la terminología empleada en el artículo 1.1º de la Constitución y posteriormente plasmado en el Capítulo III del Título I bajo el epígrafe de los llamados “Principios rectores de la Política Social y Económica” (artículos 39 a 52).

En primer término hemos de reputar como servicios públicos fundamentales amén de los propios a la protección de la salud, la educación, el reconocimiento, prestación y garantía del llamado “derecho a los servicios sociales”.

Las notas que configuran el derecho de las personas a los servicios sociales se han de basar en:

a) Universalidad: los legisladores tanto estatal como los autonómicos dentro de su marco competencial han de reconocer la universalización del derecho a las prestaciones básicas del Sistema de Servicios Sociales. Sin olvidar que tan importante es su configuración legal, que implica el nacimiento a favor del beneficiario, de un derecho subjetivo, como su efectividad, por lo que resulta necesaria la configuración de una Cartera de Servicios. Algunas Comunidades Autónomas, como La Rioja, por Ley, nos referimos a la Ley 7/2009, de 22 de diciembre, de Servicios Sociales , ha materializado dicha Cartera de Servicios.

En este sentido se cierra la ley riojana con la inclusión como Anexo, del Catálogo de servicios y prestaciones del Sistema Público Riojano de Servicios Sociales, como corolario de la misma, y materialización de su objetivo principal: el reconocimiento del derecho subjetivo a unos servicios sociales de calidad.

b) Responsabilidad pública: el sistema público de servicios sociales debe sustentarse e la responsabilidad de los poderes públicos, como garantes de los derechos de las personas, haciendo hincapié en el derecho al acceso a los servicios, en la gestión de las prestaciones básicas y en el proceso de planificación.

Dicha responsabilidad pública implica también, garantizar el adecuado funcionamiento de los servicios prestados por las entidades privadas, máxime teniendo en cuenta los imperativos comunitarios europeo impuestos por la Directiva 2006/123, del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (conocida como, la Directiva de Servicios).

c) Compromiso social y participación: la participación y el compromiso social exigen la responsabilidad de las Administraciones Públicas en la respuesta que han de dar ante las necesidades de las personas que necesitan de la prestación de dichos servicios sociales.

Del mismo modo en la gestión pública de la red de servicios sociales se hace necesaria la participación del tejido asociativo. Dicha participación es de naturaleza intrínseca en la concepción del derecho a los servicios sociales.

Desde el punto de vista financiero y para que dichos servicios públicos fundamentales sean efectivos y dispensados desde un principio de igualdad inter-territorial se crea el llamado “Fondo de Garantía de los servicios públicos fundamentales”. De esta forma la LO 9/2009 da una nueva redacción al artículo 15 de la LOFCA con el siguiente tenor:

“Uno. El Estado garantizará en todo el territorio español el nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales de su competencia.

A efectos de este artículo se considerarán servicios públicos fundamentales la educación, la sanidad y los servicios sociales esenciales.

Se considerará que no se llega a cubrir el nivel de prestación de los servicios públicos al que hace referencia este apartado, cuando su cobertura se desvíe del nivel medio de los mismos en el territorio nacional.

Dos. En cumplimiento del artículo 158.1 de la Constitución y dando satisfacción a lo dispuesto en el apartado anterior, el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales tendrá por objeto garantizar que cada Comunidad recibe, en los términos fijados por la Ley, los mismos recursos por habitante, ajustados en función de sus necesidades diferenciales, para financiar los servicios públicos fundamentales, garantizando la cobertura del nivel mínimo de los servicios fundamentales en todo el territorio. Participarán en la constitución del mismo las Comunidades Autónomas con un porcentaje de sus tributos cedidos, en términos normativos, y el Estado con su aportación, en los porcentajes y cuantías que marque la Ley”.

Se concretan los recursos que constituyen este Fondo (el 75% de la capacidad tributaria de las Comunidades Autónomas y la aportación del Estado), así como los criterios de reparto del mismo mediante una serie de variables que van a determinar la población ajustada o unidad de necesidad, incluyendo la población en edad escolar, redefiniendo la ponderación de las variables no poblaciones (dispersión, superficie e insularidad) y diversificando la población protegida equivalente por edades para reconocer mejor el envejecimiento.

2. El Fondo de Suficiencia Global

El Fondo de Suficiencia Global opera como recurso de cierre del sistema, asegurando que las necesidades globales de financiación de cada Comunidad en el año base se cubren con su capacidad tributaria, la transferencia del Fondo de Garantía y el propio Fondo de Suficiencia.

La sección III de este Título I se dedica a la evolución del sistema de financiación, conteniendo el marco general para la aplicación del sistema en los años de su vigencia. Al igual que el sistema regulado en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre , el nuevo sistema de financiación opera mediante unas entregas a cuenta de los recursos sujetos a liquidación y una liquidación definitiva de los mismos, realizando una liquidación conjunta de los recursos sujetos a liquidación y de los Fondos de Convergencia.

Asimismo, se desarrollan los supuestos de revisión del Fondo de Suficiencia Global, que puede obedecer, bien a los traspasos de nuevos servicios o ampliaciones o revisiones de traspasos anteriores, bien a la efectividad de la cesión de tributos, epígrafe bajo el que se incluyen los supuestos de variación en los tipos impositivos de Impuestos Especiales de Fabricación e Impuesto sobre el Valor Añadido, previendo la revisión automática por el Estado.

3. Los Fondos de Convergencia Autonómica

Por su parte, el Título II introduce como novedades los Fondos de Convergencia Autonómica, que están integrados por el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación. Se trata de fondos creados con recursos adicionales del Estado y cuya finalidad es aproximar las Comunidades Autónomas en términos de financiación por habitante ajustado y de favorecer el equilibrio territorial, contribuyendo a la igualdad y la equidad.

- El Fondo de Competitividad se crea con el fin de reforzar la equidad y la eficiencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos y reducir las diferencias en financiación homogénea per cápita entre Comunidades Autónomas, al mismo tiempo que se incentiva la autonomía y la capacidad fiscal y se desincentiva la competencia fiscal a la baja.

- Por su parte, el Fondo de Cooperación se crea con el objetivo último de equilibrar y armonizar el desarrollo regional, estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional en términos de renta de Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía.

El Título III de la Ley establece la regulación de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, desarrollando la modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas que, como hemos adelantado, incrementa los porcentajes de cesión de los principales impuestos cedidos (IRPF, IVA e Impuestos Especiales de Fabricación).

En concreto, la cesión del IRPF y del IVA asciende con la nueva regulación al 50%; mientras que los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la cerveza, el vino y bebidas fermentadas, los productos intermedios, el alcohol y bebidas derivadas, los hidrocarburos y las labores de tabaco se ceden en un 58%.

También se modifica el concepto de residencia habitual a efectos del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, ampliando el periodo a considerar para su determinación de uno a cinco años y haciendo coincidir el punto de conexión para la atribución del rendimiento con el que determina la normativa aplicable.

La sección III del Título III está dedicada a regular el alcance y condiciones específicas de la cesión de los tributos, introduciendo importantes novedades respecto de la normativa anterior.

Así, en relación con el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados se articulan dos modificaciones:

- Por un lado, se adapta la definición del hecho imponible que es objeto de cesión a la nueva redacción del artículo 19 del Texto Refundido del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados prevista en la Ley 4/2008, de 23 de diciembre , por la que se suprime el gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio

- Se generaliza el sistema de devolución mensual en el Impuesto sobre el Valor Añadido,

- Se introducen otras modificaciones en la normativa tributaria, para adaptarlo a la Directiva 2008/7/CE . Por otra parte, se clarifica el punto de conexión para la atribución del rendimiento entre Comunidades Autónomas en el caso de anotaciones preventivas de embargo, cuando el valor real de los bienes embargados en diferentes Comunidades Autónomas sea superior a la base imponible gravada con arreglo a las normas del impuesto, en línea con la doctrina administrativa.

En relación con la Tasa Estatal sobre Rifas, Tómbolas, Apuestas y Combinaciones Aleatorias se modifica el punto de conexión como consecuencia de la supresión del régimen de autorización previa para la organización y celebración de las combinaciones aleatorias, en consonancia con la normativa de transposición de la Directiva de Servicios.

En cuanto al Impuesto sobre Hidrocarburos y el Impuesto sobre la Electricidad, se especifica que es el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio el que proporciona el índice de entregas de los productos gravados y el índice de consumo neto de energía eléctrica, respectivamente.

Respecto al Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, se establece que el punto de conexión es el domicilio fiscal de la persona física o jurídica a nombre de la cual se efectúa la primera matriculación.

Las novedades que se recogen en la Sección IV, reguladora de las competencias normativas de las Comunidades Autónomas, se refieren al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Concretamente, se amplían las facultades de las Comunidades Autónomas para regular la escala autonómica aplicable a la base liquidable y también el tramo autonómico de la deducción por inversión en vivienda habitual, se permite que las Comunidades Autónomas puedan establecer deducciones autonómicas por subvención o ayudas públicas en determinadas condiciones y, novedosamente, se posibilita que aprueben incrementos o disminuciones en las cuantías del mínimo personal y familiar.

Finalmente, la sección V introduce la posibilidad de que las Comunidades Autónomas asuman, por delegación del Estado, la competencia para la revisión de los actos por ellas dictados en relación con los tributos totalmente cedidos tradicionales, el Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos y el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte. Todo ello sin perjuicio de la labor unificadora del Estado, que será ejercida por el Tribunal Económico-Administrativo Central y por la Sala Especial para la Unificación de Doctrina establecida en la Ley General Tributaria.

Con objeto de hacer efectivo el principio de coordinación, la Ley regula en su Título IV los órganos de coordinación de la gestión tributaria entre las administraciones Tributarias del Estado y de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía.

El artículo 65 de la Ley crea el Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria, que es el órgano colegiado, integrado por representantes de la Administración Tributaria del Estado y de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, encargado de coordinar la gestión de los tributos cedidos.

El Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria estará presidido por el Presidente de la Agencia Estatal de Administración Tributaria e integrado por el Director General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que ostentará la Vicepresidencia primera, cinco representantes de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, los titulares de la Secretaría General de Hacienda, de la Secretaría General de Financiación Territorial y de la Inspección General del Ministerio de Economía y Hacienda y por un representante de cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía, uno de los cuales será designado por éstas cada año para ostentar la Vicepresidencia segunda. Aquellas Comunidades y Ciudades Autónomas que tengan encomendadas a dos órganos o entes distintos las funciones de aplicación de los tributos y las de diseño o interpretación de la normativa autonómica, podrán designar dos representantes, si bien dispondrán de un solo voto. Sus funciones se prevén en el artículo 65.3 de la citada Ley.

El artículo 66 regula los Consejos Territoriales para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria son órganos colegiados integrados por representantes de la Administración Tributaria del Estado y de la Comunidad Autónoma o de la Ciudad con Estatuto de Autonomía de que se trate a los que corresponde coordinar la gestión de los tributos cedidos en su respectivo ámbito territorial. Sus funciones se prevén en el artículo 66.2 de la Ley.

III. Resumen de los recursos de financiación de la Comunidades Autónomas de régimen común tras la modificación del sistema

Con objeto de resumir los recursos con que va a contar las Comunidades Autónoma de régimen común, tras el nuevo Sistema de Financiación, podemos hacer la siguiente clasificación:

1. Recursos que atienden a hacer efectivo el principio de autonomía:

A. Ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado. Estos ingresos se regulan en la legislación de patrimonial autonómica.

B. Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

El artículo 6 LOFCA en este sentido dispone que las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir sus propios tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes.

- Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas.

- Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones locales. En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones Locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro.

En esta materia, cabe destacar que los tributos que puede establecer las Comunidades Autónomas de régimen común son, los tributos, las tasas y las contribuciones especiales.

En la práctica, son las tasas las figuras tributarias más utilizadas hasta la fecha y se regulan en las leyes autonómicas, con un concepto que proviene de las categorías tributarias establecidas en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria .

En concreto, el artículo 2 de la citada Ley establece el concepto de tasa disponiendo que:

“2. Los tributos, cualquiera que sea su denominación, se clasifican en tasas, contribuciones especiales e impuestos:

a). Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de un modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado”.

Fuera de las tasas y con naturaleza impositiva, destaca los canon de saneamiento que se regulan en las diferentes normas autonómicas con la naturaleza jurídica de un tributo propio autonómico, de naturaleza impositiva, que se rigen por las disposiciones establecidas en las diferentes leyes autonómicas y, en su defecto, por la Ley General Tributaria, cuya recaudación se destinará íntegramente a financiar las actividades de saneamiento y depuración.

Constituye el hecho imponible el vertido de aguas residuales al medio ambiente, puesto de manifiesto a través del consumo de aguas de cualquier procedencia y con independencia de que el vertido se realice directamente o a través de redes de alcantarillado. Si bien, no estará sujeto al canon:

b. La utilización de agua destinada a suministro de servicios públicos de distribución de agua potable.

c. El consumo de agua de aljibes u otro tipo de depósitos que no se nutran de captaciones propias, sino de suministros que ya hubiesen devengado el canon de saneamiento de La Rioja.

d. El consumo de agua de boca comercializada en envases de menos de 100 litros.

C. Los recargos que pudieran establecerse sobre los tributos del Estado. El artículo 12 LOFCA dispone que las Comunidades Autónomas podrán establecer recargos sobre los tributos del Estado susceptibles de cesión, excepto en el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos. En el Impuesto sobre el Valor Añadido e Impuestos Especiales únicamente podrán establecer recargos cuando tengan competencias normativas en materia de tipos de gravamen.

Si bien, los recargos no podrán configurarse de forma que puedan suponer una minoración en los ingresos del Estado por dichos impuestos, ni desvirtuar la naturaleza o estructura de los mismos.

D. Producto de las operaciones de crédito, con la regulación prevista en el artículo 14 LOFCA.

1. Las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de lo que se establece en el número cuatro del presente artículo, podrán realizar operaciones de crédito por plazo inferior a un año, con objeto de cubrir sus necesidades transitorias de tesorería.

2. Asimismo, las Comunidades Autónomas podrán concertar operaciones de crédito por plazo superior a un año, cualquiera que sea la forma como se documenten, siempre que cumplan los siguientes requisitos:

a. Que el importe total del crédito sea destinado exclusivamente a la realización de gastos de inversión.

b. Que el importe total de las anualidades de amortización, por capital e intereses, no exceda del 25% de los ingresos corrientes de la Comunidad Autónoma.

3. Para concertar operaciones de crédito en el extranjero y para la emisión de deuda o cualquier otra apelación de crédito público, las Comunidades Autónomas precisarán autorización del Estado. Para la concesión de la referida autorización, el Estado tendrá en cuenta el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria definido en el artículo 2.1.b de la presente Ley.

Con relación a lo que se prevé en el párrafo anterior, no se considerarán financiación exterior, a los efectos de su preceptiva autorización, las operaciones de concertación o emisión denominadas en euros que se realicen dentro del espacio territorial de los países pertenecientes a la Unión Europea.

En todo caso, las operaciones de crédito a que se refieren los apartados uno y dos anteriores precisarán autorización del Estado cuando, de la información suministrada por las Comunidades Autónomas, se constate el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.

4. Las operaciones de crédito de las Comunidades Autónomas deberán coordinarse entre sí y con la política de endeudamiento del Estado en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera.

5. La deuda pública de las Comunidades Autónomas y los títulos-valores de carácter equivalente emitidos por éstas estarán sujetos, en lo no establecido por la presente Ley, a las mismas normas y gozarán de los mismos beneficios y condiciones que la Deuda Pública del Estado.

E. Los productos de sus propias multas y sanciones, como consecuencia del ejercicio de la potestad sancionadora en aquellas materias en que las Comunidades Autónomas ostenten competencias de ejecución.

F. Sus propios precios públicos, tratándose de una cuestión que actualmente se regulan en las distintas leyes de las Comunidades Autónomas sobre tasas y precios públicos. Jurídicamente esta categoría se definen como, los ingresos no tributarios que tengan por causa las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios, la realización de actividades o la entrega de bienes, efectuadas en régimen de Derecho público por la Administración de la Comunidad Autónoma cuando, prestándose también tales servicios, actividades o bienes por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados.

2. Recursos que tienden a hacer efectivo el principio de suficiencia, que incluyen los siguientes elementos:

A. Tributos cedidos total o parcialmente por el Estado, que se regulan en los artículos 10 y 11 LOFCA. Aunque en principio los hemos englobado como recursos que tienden a hacer efectivo el principio de suficiencia, lo cierto es que con la nueva regulación que amplía notablemente las competencias normativas de las Comunidades Autónomas podíamos decir que son recursos que están a medio camino entre recursos que hace efectivo el principio de autonomía y recursos que hacen efectivos el principio de suficiencia. En todo caso, el hecho de que aumente el porcentaje total de ingresos derivados de estos recursos en relación a otros recursos (como el fondo de suficiencia) debe analizarse como una ampliación de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas de régimen común y del principio de corresponsabilidad fiscal.

Si bien, el grado de autonomía fiscal es menor que en el caso del establecimiento de tributos propios, dado que la regulación de estos tributos se hace por el Estado, sin perjuicio de que se reconozcan distintos poderes normativos a las Comunidades Autónomas.

El artículo 10 LOFCA establece que:

1. Son tributos cedidos los establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto corresponda a la Comunidad Autónoma.

2. Se entenderá efectuada la cesión cuando haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto correspondiente, sin perjuicio de que el alcance y condiciones de la misma se establezcan en una Ley específica.

3. La cesión de tributos por el Estado a que se refiere el apartado anterior podrá hacerse total o parcialmente. La cesión será total si se hubiese cedido la recaudación correspondiente a la totalidad de los hechos imponibles contemplados en el tributo de que se trate. La cesión será parcial si se hubiese cedido la de alguno o algunos de los mencionados hechos imponibles, o parte de la recaudación correspondiente a un tributo. En ambos casos, la cesión podrá comprender competencias normativas en los términos que determine la Ley que regule la cesión de tributos.

4. Sin perjuicio de los requisitos específicos que establezca la Ley de cesión:

a. Cuando los tributos cedidos sean de naturaleza personal, su atribución a una Comunidad Autónoma se realizará en función del domicilio fiscal de los sujetos pasivos, salvo en el gravamen de adquisiciones por causa de muerte, en el que se atenderá al del causante.

b. Cuando los tributos cedidos graven el consumo, su atribución a las Comunidades Autónomas se llevará a cabo bien en función del lugar de consumo, bien en función del lugar en el que el vendedor realice la operación a través de establecimientos, locales o agencias, bien en función de los consumos calculados sobre una base estadística.

c. Cuando los tributos cedidos graven operaciones inmobiliarias, su atribución a las Comunidades Autónomas se realizará en función del lugar donde radique el inmueble.

Por su parte, el artículo 11 dispone que sólo puedan ser cedidos a las Comunidades Autónomas, en las condiciones que establece la presente Ley, los siguientes tributos:

a. Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con carácter parcial con el límite máximo del 50 %.

b. Impuesto sobre el Patrimonio.

c. Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

d. Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

e. Impuesto sobre el Valor Añadido, con carácter parcial con el límite máximo del 50 %.

f. Los Impuestos Especiales de Fabricación, con excepción del Impuesto sobre la Electricidad, con carácter parcial con el límite máximo del 58% de cada uno de ellos.

g. El Impuesto sobre la Electricidad.

h. El Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte.

i. Los Tributos sobre el Juego.

j. El Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos.

B. El fondo de suficiencia global, que se regula en el artículo 13 de la LOFCA, que dispone lo siguiente:

Uno. Las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía participarán, a través de su Fondo de Suficiencia Global, en los ingresos del Estado.

Dos. El Fondo de Suficiencia Global cubrirá la diferencia entre las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía y la suma de su capacidad tributaria y la transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales.

Tres. El valor inicial del Fondo de Suficiencia Global de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía se determinará en Comisión Mixta. Dicho valor será objeto de regularización y evolucionará de acuerdo a lo previsto en la Ley.

Cuatro. El valor del Fondo de Suficiencia Global de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía únicamente podrá ser objeto de revisión en los siguientes supuestos:

a. Cuando se produzca el traspaso de nuevos servicios o se amplíen o revisen valoraciones de traspasos anteriores.

b. Cuando cobre efectividad la cesión de nuevos tributos.

c. Cuando se den otras circunstancias, establecidas en la Ley.

Cinco. Las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía podrán ser titulares de otras formas de participación en los ingresos del Estado, a través de los fondos y mecanismos establecidos en las leyes.

3. Recursos derivados del Principio de Solidaridad y equidad

A. El Fondo de garantía de servicios públicos esenciales, que se regula en el artículo 15 LOFCA, que establece lo siguiente:

Uno. El Estado garantizará en todo el territorio español el nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales de su competencia. A efectos de este artículo se considerarán servicios públicos fundamentales la educación, la sanidad y los servicios sociales esenciales.

Se considerará que no se llega a cubrir el nivel de prestación de los servicios públicos al que hace referencia este apartado, cuando su cobertura se desvíe del nivel medio de los mismos en el territorio nacional.

Dos. En cumplimiento del artículo 158.1 de la Constitución y dando satisfacción a lo dispuesto en el apartado anterior, el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales tendrá por objeto garantizar que cada Comunidad recibe, en los términos fijados por la Ley, los mismos recursos por habitante, ajustados en función de sus necesidades diferenciales, para financiar los servicios públicos fundamentales, garantizando la cobertura del nivel mínimo de los servicios fundamentales en todo el territorio. Participarán en la constitución del mismo las Comunidades Autónomas con un porcentaje de sus tributos cedidos, en términos normativos, y el Estado con su aportación, en los porcentajes y cuantías que marque la Ley.

B. Los Fondos de Compensación Interterritorial, que están reconocidos en el artículo 158.2 de la Constitución y que en la actualidad se regulan en la LOFCA y en la Ley 22/2001, de 27 de diciembre , teniendo en cuenta la modificación que en esta Ley se ha producido con la entrada en vigor de la Ley 23/2009, de 18 de diciembre .

C. Junto a ellos, la Ley 22/2009, de 18 de diciembre , ha creado los Fondos de Convergencia, integrados por el Fondo de competitividad y el Fondo de cooperación para hacer efectivo el cumplimiento de los objetivos de aproximar las Comunidades Autónomas de régimen común en términos de financiación por habitante ajustado y favorecer la igualdad, así como para favorecer el equilibrio económico territorial de Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía.

Por ello, se crea el Fondo de Competitividad, mediante recursos adicionales del Estado con el fin de reforzar la equidad y la eficiencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos y reducir las diferencias en financiación homogénea per cápita entre Comunidades Autónomas, al mismo tiempo que se incentiva la autonomía y la capacidad fiscal en todas y cada una de las Comunidades Autónomas y se desincentiva la competencia fiscal a la baja.

Mediante este Fondo, se pretende garantizar que aquellas Comunidades Autónomas cuyos recursos por habitante ajustado proporcionados por el nuevo modelo previos a la aplicación de este Fondo sean inferiores a la media, teniendo en cuenta la capacidad fiscal de las Comunidades Autónomas, vean incrementados dichos recursos con arreglo a las reglas de funcionamiento de este Fondo.

Para complementar el Sistema de Financiación en la mejora del Estado de Bienestar y cumpliendo con el objetivo último de equilibrar y armonizar el desarrollo regional estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional en términos de renta, se crea un Fondo de Cooperación con recursos adicionales del Estado, al que se destinará anualmente la cantidad que se prevea en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Serán beneficiarias de dicho fondo aquellas Comunidades Autónomas de régimen común que cumplan alguna de las siguientes condiciones:

a. Que tengan un PIB per cápita inferior al 90% de la media correspondiente a las Comunidades Autónomas de régimen común. El PIB per cápita se medirá en términos de la media correspondiente a los últimos tres años, que inicialmente se refiere al periodo 2007-2009.

b. Que tengan una densidad de población inferior al 50% de la densidad media correspondiente a las Comunidades Autónomas de régimen común, ambos datos referidos al último año, que inicialmente es el 2009.

c. Que teniendo un crecimiento de población inferior al 90% de la media correspondiente a las Comunidades Autónomas de régimen común, tengan una densidad de población por kilómetro cuadrado inferior a la cifra resultante de multiplicar por 1,25 la densidad media de las Comunidades Autónomas de régimen común. El crecimiento de población se medirá en términos del valor correspondiente a los tres últimos años, refiriéndose inicialmente al periodo 2007-2009. La densidad es la correspondiente al último año del periodo.

IV. Valoración Final

El nuevo sistema de financiación autonómico viene a reforzar la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas de régimen común, principalmente mediante el aumento del porcentaje que corresponde a las Comunidades Autónomas de los tributos que estaban cedidos parcialmente, así como un fortalecimiento de las competencias normativas en materia de tributos cedidos.

Si bien, el aumento de la autonomía financiera exige que para no establecer desnivelaciones de las capacidades financieras de las Comunidades Autónomas, se establezcan diversos mecanismos tendentes a hacer efectivo el principio de solidaridad financiera. Por ello, debe valorarse positivamente la creación del Fondo de garantía de servicios públicos fundamentales, así como los fondos de convergencia (fondo de competitividad y fondo de cooperación), A su vez, ello ha implicado que el fondo de suficiencia pase a denominarse fondo de suficiencia global.

De igual valoración positiva goza la consideración como servicios públicos fundamentales los servicios sociales esenciales, debido a las cargas financieras que se han derivado para las Comunidades Autónomas de la normativa estatal en esta materia en los últimos años.

En definitiva, el nuevo sistema de financiación autonómico viene a reforzar el proceso de descentralización política que ha tenido lugar en España en los últimos años mediante el reforzamiento de la autonomía financiera. Si bien, esa potenciación de la autonomía financiera va acompañada de nuevos recursos cuya finalidad es hacer efectivos los principios de solidaridad y de equidad entre las Comunidades Autónomas.