AVANCES EN LA COOPERACIÓN POLICIAL: LA NUEVA OFICINA EUROPEA DE POLICÍA (EUROPOL)

Por

ÁGATA Mª SANZ HERMIDA

Profesora Contratada Doctora de Derecho Procesal

Universidad de Castilla-La Mancha

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Revista General de Derecho Procesal 18 (2009)

I. INTRODUCCIÓN

El 6 de abril de 2009 se ha aprobado la Decisión del Consejo 2009/371/JAI por la que se crea la Oficina Europea de Policía (Europol). En realidad, la creación de este ente se acordó en el Tratado de la Unión Europea, de 7 de febrero de 1992(1), y se reguló en el Convenio, basado en el artículo K.3 del dicho Tratado, por el que se crea una Oficina Europea de Policía (Convenio Europol)(2). El Convenio Europol fue ratificado por todos los Estados miembros de la UE y entró en vigor el 1 de octubre de 1998, si bien hizo falta el establecimiento de diversos actos para que el 1 de julio de 1999 Europol se convirtiera en un organismo plenamente operativo.

Manteniendo las grandes líneas de trabajo y de funcionamiento de Europol, la presente Decisión persigue lograr la simplificación y la mejora de su marco jurídico, transformándolo en un ente de la Unión, financiado pues, con cargo a su presupuesto general y sometido a las normas y procedimientos generales, así como a los instrumentos de control de entes similares de la Unión(3).

II. LA OFICINA EUROPEA DE POLICÍA

1. Origen

Con fundamento en lo previsto en el art. K3 del TUE y como embrión de la Oficina Europea de policía (Europol), se creó previamente la ‘Unidad de Drogas de Europol (UDE)’, con sede en La Haya, Países Bajos. La UDE funcionó de 1995 a 1999 y fue sustituida por Europol el 1 de julio de 1999. Su mandato estaba limitado a la lucha contra determinadas formas de criminalidad organizada que afectaran al menos a dos Estados miembros.

Posteriormente, como se ha señalado y por Acto del Consejo, de 26 de julio de 1995, relativo al establecimiento del Convenio, se crea Europol que empieza a ser operativa en 1999. Europol se erige como un organismo con personalidad jurídica propia encargado de gestionar la información confidencial en el ámbito de la delincuencia, siempre que sea “organizada” –y dentro del elenco de tipos tasados- y afecte al menos a dos Estados miembros. Carecía poderes ejecutivos, a diferencia de los servicios internos de policía de los Estados miembros. Su objetivo era potenciar la eficacia de la cooperación entre las autoridades competentes de los Estados miembros responsables de la prevención y la lucha contra la delincuencia organizada y el terrorismo internacional. De ahí que su misión consistiera en contribuir significativamente a las actividades desarrolladas por las fuerzas y cuerpos de seguridad de la Unión Europea para combatir la delincuencia organizada y el terrorismo, tomando las organizaciones delictivas como eje de sus actuaciones(4) . Estaba, en definitiva, esencialmente encargada de recopilar información, de facilitar el intercambio de información, analizarlo y coordinar las operaciones entre los Estados miembros.

2. La Decisión 2009/371/JAI

2.1. Aspectos generales

Como se ha señalado, con esta Decisión se continúa la línea desarrollada en el Convenio Europol, pero se pretende mejorar su funcionalidad y operatividad, a través de la simplificación y mejora de su funcionamiento e intentando poner fin a ciertos problemas que se daban en la práctica con el Convenio Europol. Por ello, esta Decisión sustituye, pues, a las disposiciones del Convenio Europol.

La primera gran reforma afecta a su configuración jurídica ya que a partir de ahora es un ente de la Unión, también con personalidad jurídica propia (art. 2.1), financiada por el presupuesto de la UE y sujeta a las normas y procedimientos generales aplicables a entes similares de la Unión. Con ello se logra la simplificación administrativa que, como se señala al inicio de la Decisión <<permitirá a Europol dedicar más recursos a sus tareas esenciales>>. Es, como se señala en el art. 1.2, la sucesora legal de Europol (con arreglo al Convenio Europol) y mantiene su sede en La Haya, Países Bajos (art. 1.1).

El establecimiento de Europol como un ente de la Unión, reforzará la función del Parlamento Europeo en su control mediante la participación del Parlamento Europeo en la adopción del presupuesto, incluida la plantilla de personal y el procedimiento de aprobación de la gestión. Además de quedar sujeto a las normas y procedimientos generales de entes similares de la UE se prevé su sometimiento a control judicial, de conformidad con lo establecido en el art. 35 TUE.

2.2. Competencias

La Decisión mantiene, como objetivo fundamental, apoyar y reforzar la acción de las autoridades competentes de los Estados miembros y su cooperación mutua en materia de prevención y lucha contra la delincuencia organizada, el terrorismo y otras formas de delitos que afecten a dos o más estados miembros (art. 3), si bien su personal continúa sin gozar de poderes ejecutivos.

Más concretamente, el art. 4 detalla las competencias de Europol y que básicamente se estructuran del modo siguiente:

1. Con carácter general, abarcan la delincuencia organizada, el terrorismo y otras formas de delitos graves que figuran en el anexo a la Decisión, en la medida en que dos o más Estados miembros se vean afectados de tal modo que, debido al alcance, gravedad y consecuencias de los actos delictivos, se requiera una actuación común de los Estados miembros.

2. Por recomendación del consejo de administración, el Consejo establecerá sus prioridades para Europol, tomando en consideración en particular los análisis estratégicos y evaluaciones de las amenazas preparados por Europol.

3. Las competencias de Europol también abarcarán los delitos penales conexos, entendiendo por tales: a) los delitos cometidos con objeto de procurarse los medios para perpetrar los actos para los que Europol sea competente; b) los delitos cometidos para facilitar o consumar la ejecución de los actos para los que Europol sea competente; c) los delitos cometidos para conseguir la impunidad de los actos para los que Europol sea competente.

2.3. Funciones

Como se ha señalado, al carecer de poderes ejecutivos, su función esencial es recoger, almacenar, tratar, analizar e intercambiar información y datos dentro del ámbito competencial que le ha sido asignado, colaborando con los Estados miembros en la transmisión e intercambio de información y, con ello, en la prevención y lucha contra estas formas de criminalidad. Dichas funciones aparecen detalladas en el art. 5 de la Decisión.

De este modo y para el desarrollo de dichas funciones, la labor de Europol se sustenta, de forma general,

1. En las Unidades Nacionales (UNE) que son las encargadas de ejecutar las funciones de Europol y servir de órgano de enlace entre ésta y los organismos públicos componentes de cada Estado, estando obligadas a facilitarles los datos necesarios para la ejecución de sus funciones, suministrando dicha información a la sede Central para su análisis y almacenamiento (art. 8)

2. En los Funcionarios de Enlace (FEE), que son funcionarios designados por las UNE en Europol, que, por un lado, se encargarán de la defensa de los intereses de la respectiva UNE en Europol y, por otro, actuarán como enlace o vínculo entre Europol y las UNE, a cuyo efecto son los encargados de transmitir en una u otra dirección la información requerida y cooperarán y prestarán al personal de Europol el asesoramiento que, en su caso y dentro de sus competencias, sea preciso (art. 9).

Además, la labor operativa de Europol puede verse facilitada a través de la participación de su personal en calidad de apoyo en equipos conjuntos de investigación, conforme a lo previsto en el art. 6. Así se prevé que el personal de Europol pueda, dentro de los límites fijados por las normas de los Estados miembros donde opere el equipo conjunto de investigación y en virtud del acuerdo al que se refiere el apartado 3, prestar asistencia en todas las actividades e intercambiar información con todos los miembros del equipo conjunto de investigación, con arreglo al apartado 5, con el límite de no tomar parte en la adopción de ninguna medida coercitiva. A fin de garantizar que dicha participación sea posible en todos los Estados miembros, se señala en la Decisión la necesidad de garantizar que los miembros del personal de Europol no disfruten de la aplicación de inmunidades mientras estén participando en calidad de apoyo de los equipos conjuntos de investigación. Ello será posible tras la adopción de un Reglamento a esos fines sobre la base de del artículo 16 del Protocolo sobre privilegios e inmunidades de las Comunidades Europeas.

Y también se prevé mejorar la eficacia a través del establecimiento de relaciones y cooperación con otras instituciones, agencias u organismos de la Unión y/o terceros Estados, a cuyo efecto se establecen diversas disposiciones en el capítulo IV de la Decisión. Para combatir eficazmente la delincuencia organizada internacional, Europol mantiene relaciones de cooperación con diversos países y organismos.

2.4. Recopilación, tratamiento y protección de datos.

Desde el punto de vista material, la función esencial de Europol consiste, como se ha señalado, en la recopilación y tratamiento de datos dentro del ámbito competencial que le ha sido atribuido. En efecto, para alcanzar sus objetivos, Europol ha de tratar datos personales, por medios automatizados o en expedientes manuales estructurados. Por ello se hace necesario la adopción de las medidas necesarias para garantizar un nivel de protección de los datos que corresponda, como mínimo, al que se deriva de la aplicación de los principios del Convenio para la protección de las personas con respecto al tratamiento automatizado de datos de carácter personal, firmado en Estrasburgo el 28 de enero de 1981 (Consejo de Europa), y de sus modificaciones ulteriores, una vez que estas modificaciones estén en vigor entre los Estados miembros(5).

Por lo que se refiere al tratamiento de datos, Europol ha de contar –como lo venía haciendo hasta la fecha- con un sistema de tratamiento de información a que se refiere el Capítulo II de la Decisión, en el que únicamente podrá almacenar, modificar y utilizar los datos necesarios para el desempeño de sus funciones. Los datos se referirán a las personas sospechosas de haber cometido una infracción o que hayan sido condenadas por una infracción con arreglo al Derecho nacional de un Estado miembro, o que sean sospechosas de haber participado en una infracción que sea competencia de Europol, así como en su caso, también los datos relativos a las personas con respecto a las cuales ciertos hechos graves justifiquen, desde el punto de vista del Derecho nacional, la presunción de que cometerán infracciones que son competencia de Europol. En la Decisión se establecen ciertas limitaciones respecto de los datos personales que pueden figurar en el sistema y los datos relativos a los delitos (art. 12), así como las personas autorizadas al acceso a dicha información, que son las unidades nacionales, los funcionarios de enlace, el director y los directores adjuntos, así como los agentes de Europol debidamente habilitados.

El sistema de tratamiento de la información consta de tres elementos: el sistema de información informatizado (art. 11 y ss), los ficheros de trabajo (art. 14) y el sistema de índices (art. 15).

Finalmente y como no podía ser de otro modo, en el Capitulo III se regulan diversas disposiciones comunes al tratamiento de la información es lograr una protección adecuada de los datos que figuran en los sistemas de información. Se persigue además garantizar la legitimidad del tratamiento de los datos y el cumplimiento de lo previsto en el Reglamente (CE) n. 45/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios.

El Texto de esta Decisión puede consultarse en

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:121:0037:0066:ES:PDF

NOTAS:

(1). Acción Común 95/73/JAI, de 10 de marzo de 1995, relativa a la Unidad de Drogas de Europol [Diario Oficial L 62 de 20.3].

(2). Acto del consejo de 26 de julio de 1995, relativo al establecimiento del Convenio por el que se crea una Oficina Europea de Policía (Convenio Europol). (DOCE, serie C, n. 316, de 27 de noviembre de 1995).

(3). En efecto, instrumentos jurídicos recientes han creado entes similares de la Unión en ámbitos cubiertos por el título VI del Tratado de la Unión Europea, como la Decisión 2002/187/JAI del Consejo, de 28 de febrero de 2002, por la que se crea Eurojust para reforzar la lucha contra las formas graves de delincuencia, o la Decisión 2005/681/JAI del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, por la que se crea la Escuela Europea de Policía (CEPOL).

(4). http://www.europol.europa.eu/index.asp?page=facts_es&language=es

(5). A este respecto, en la Decisión se señala que «Una decisión marco del Consejo relativa a la protección de datos personales tratados en el marco de la cooperación policial y judicial en materia penal será aplicable a la transferencia de datos personales por los Estados miembros a Europol. El conjunto de disposiciones pertinentes en materia de protección de datos de la Decisión no se verá afectado por dicha decisión marco y la presente Decisión contiene disposiciones específicas sobre protección de datos personales que regulan estas cuestiones de forma más pormenorizada, debido a la naturaleza, las funciones y las competencias particulares de Europol»