A LOS 50 AÑOS LA CONSTITUCIÓN FRANCESA CAMBIA DE IMAGEN(1)

Por

SILVIA BAGNI

Becaria Postdoctoral

Universidad de Bolonia

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Revista General de Derecho Público Comparado 4 (2009)

El pasado 21 de julio, el Congreso francés reunido en Versalles aprobó la Ley Constitucional 2008-724 del 2 de julio de 2008, sobre la modernización de la institución de la V Republica, que supone la reforma constitucional más importante, de las veinticuatro reformas aprobadas hasta la fecha (2), del texto de 1958.

La presentación del proyecto de ley del Gobierno en la Asamblea, el 23 de abril 2008, ha estado precedida por el trabajo de un Comité de reflexión constituido ad hoc por el presidente Sarkozy (3), conocido como Comité “Balladur" por el nombre de su Presidente, y formado por profesores universitarios de Derecho y relevantes personalidades políticas e institucionales. En el escrito de presentación que acompañaba al decreto institucional, el Presidente, que previamente había hecho de la reforma constitucional uno de los puntos fuertes de su programa electoral, y de su Gobierno después (4), señalaba las principales directrices de los trabajos del Comité (5):

1. Redefinición de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento, con el potenciamiento de las funciones de este último.

2. Redefinición de las relaciones internas del Poder Ejecutivo entre el Presidente y el primer Ministro, con una más clara identificación de las recíprocas funciones y responsabilidades.

3. Ampliación del elenco y de los instrumentos de garantía de los derechos y libertades fundamentales.

Todo ello, por supuesto, dentro del respeto absoluto a los pilares fundamentales de la forma de gobierno querida y diseñada por De Gaulle en la Constitución del 58.

El Comité “Balladur” ha trabajado de acuerdo con estas directrices, concluyendo sus trabajos con un informe y 77 propuestas sintéticas de modificación de la Constitución. El proyecto de ley gubernativo, a pesar de no haber incorporado íntegramente las conclusiones propuestas en el informe, está descrito en la exposición de motivos reagrupando idealmente las modificaciones de la misma forma. Por este motivo, se mantiene la misma orientación para ilustrar el contenido de la reforma.

El primer grupo de disposiciones persigue el objetivo de atenuar los efectos de la fuerte racionalización parlamentaria querida por De Gaulle como reacción al asamblearismo paralizante de la IV República. La revitalización de las funciones parlamentarias, analíticamente expresadas en el nuevo apartado 1 del artículo 24 (6), pasa esencialmente por mejorar la calidad del proceso legislativo, potenciar las funciones de control del Parlamento sobre el Gobierno, y garantizar la mayor representatividad del órgano parlamentario. Esta última se realiza mediante la fijación del número máximo de miembros de las dos Cámaras, la previsión de la representación de los franceses residentes en el exterior, también en la Asamblea y no sólo en el Senado, y la institución de una comisión independiente, competente para pronunciarse sobre Proyectos de ley relativos a la delimitación de las circunscripciones y al reparto de los escaños en cada una de ellas.

A fin de mejorar la calidad de la ley se han potenciado las comisiones, tanto en el número (de 6 a 8 permanentes) como en las funciones, puesto que el pleno discutirá, no sobre el texto del proyecto de ley gubernativo, sino sobre aquél surgido del debate interno de la Comisión competente, a la que se le ha asegurado un tiempo adecuado (al menos 6 semanas) para poder desarrollar las funciones propias (salvo algunas excepciones, vid. art. 42 const.). La nueva regulación de la fijación del orden del día prevé que el Gobierno mantenga prioridad sólo de dos semanas sobre cuatro, una semana estará reservada para el ejercicio de las funciones de control y un día al mes para los grupos de oposición y minoritarios. Asimismo, viene fuertemente limitada la cuestión de confianza, en el sentido del antiguo art. 49.3, siendo posible tan sólo para proyectos de ley financieros, y de financiación de programas de Seguridad Social, y sólo una vez por sesión. También se ha ampliado el derecho de enmienda, legítimo en presencia de una conexión, “aunque sea indirecta, con el texto depositado o tramitado”, (art. 45 cost.) y ha sido reformado el art. 34, a fin de ampliar el domaine de la loi, que ahora incluye la garantía de la libertad, pluralismo e independencia de los media, el régimen electoral de las asambleas locales y de los representantes franceses residentes en el exterior, así como el status y las funciones de los miembros electos, y las leyes de programación en general, abrogando el límite precedente a los ámbitos económico y social.

Aparte de este núcleo duro de reformas, se encuentran después ulteriores previsiones, cuya puesta en práctica se deja a la sucesiva adopción de leyes o reglamentos, como, por ejemplo, la definición del estatuto de la oposición y de los grupos minoritarios; las modalidades de presentación de los proyectos de ley (7), cuya violación puede comportar la irreceptibilidad de la inscripción en el orden del día sancionada por la Conferencia de los Portavoces de los Grupos y, en caso de conflicto entre la Conferencia y el Gobierno, el recurso al Consejo Constitucional; la posibilidad de someter las proposiciones de ley al parecer del Consejo de Estado; la introducción del instituto de las resoluciones con el fin de bloquear el fenómeno de las leyes sin contenido normativo.

Finalmente, para el ejercicio de la función de control y la valoración de las políticas públicas, la reforma prevé que el Parlamento pueda valerse del Tribunal de Cuentas e institutir las pertinentes Comisiones de investigación.

Las disposiciones del segundo grupo pretenden encuadrar mejor los poderes presidenciales, señalando de manera más neta, los límites de las responsabilidades entre el Presidente y el Primer Ministro en el ámbito interno del poder ejecutivo.

Por lo que se refiere a los poderes presidenciales, ha sido retocado el poder de los nombramientos, previendo que para las funciones y empleos de particular relevancia para la garantía de los derechos y de las libertades o para la vida económica y social de la Nación, los nombramientos estén sujetos al parecer de la Comisión Parlamentaria competente de cada Cámara. Con una mayoría de tres quintos de la suma de votos de ambas comisiones, es posible poner un veto al nombramiento.

De particular impacto es la modificación del art. 16 relativo a los poderes excepcionales, aunque también probablemente sin ningún efecto práctico, puesto que tal mecanismo ha sido utilizado una sola vez desde 1958. De acuerdo con la nueva formulación, el Consejo Constitucional podrá pronunciarse, a solicitud de los Presidentes de las Cámaras o de 60 parlamentarios, 30 días después de la asunción de los poderes de emergencia, de oficio después de 60 días, sobre la permanencia de los requisitos para su ejercicio. También viene explicitada la prohibición de mantener el cargo presidencial más allá de dos mandatos consecutivos; se define el poder de gracia como individual, rechazando la práctica de la gracia colectiva; y se reconoce al Presidente el derecho de dirigirse a las Cámaras reunidas en Congreso, provocando un debate que, sin embargo, no puede someterse a votación.

Si bien los poderes presidenciales resultan después de la reforma mejor delineados y conformados desde el punto de vista de las garantías, éstas no inciden sobre la discrecionalidad presidencial en su uso; sin embargo, la acción de Gobierno se somete a continuación a una revisión procedimental radical. A las disposiciones ya mencionadas relativas al orden del día, a las cuestiones de confianza y a las modalidades de presentación y discusión de los proyectos de ley en el Parlamento, se añade la obligación para el Gobierno de comunicar dentro de tres días al Parlamento, la decisión de envío de tropas francesas al exterior, así como la obtención de la autorización parlamentaria cuando las misiones se prolonguen más allá de cuatro meses; la obligación de ratificación explícita de las ordenanzas, rechazando la práxis habitual de las ratificaciones tácitas que había sido confirmada por la jurisprudencia del Consejo de Estado e, incluso, por el Conseil; y la obligación de someter preventivamente al Parlamento, en particular a las Comisiones creadas específicamente para asuntos comunitarios, los proyectos y las propuestas de actas que hayan de remitirse al Consejo de la Unión (8). La única disposición que amplía las prerrogativas gubernativas es el nuevo art. 50-1, que autoriza al Gobierno para hacer una declaración a la Cámara sobre una cuestión determinada, a la que sigue un debate y, bajo su inicitiva, también una votación, sin comportar responsabilidad política.

Finalmente, tras las disposiciones del tercer grupo se pueden incluir, tanto las modificaciones “di proclama” (ideológicas en sentido amplio), entendiendo por tales aquéllas que afecten a los derechos o llibertades fundamentales, como la garantía de paridad de trato de hombres y mujeres, tanto en el ámbito electoral como en la responsabilidad profesional o social, o como el pluralismo y el derecho-deber de participación de los partidos y grupos políticos en la vida democrática de la Nación, o el reconocimiento de las lenguas regionales como patrimonio de Francia y la constitucionalización de la francofonía; ya sean las reformas más significativas de algunas instituciones como el Consejo Superior de la Magistratura, el Consejo Económico, Social y del Ambiente, la introducción del Defensor de los Derechos, el Referendum, el control de constitucionalidad. En cuanto a éste último, ha sido introducida la cuestión prejudicial de constitucionalidad (9), su remisión por parte de la Corte de Casación o del Consejo de Estado (son aquéllas que someten la cuestión al Conseil) en relación con disposiciones legislativas que violen derechos o libertades garantizadas por la Constitución. Cuando el Conseil acuerde la inconstitucionalidad de la disposición, ésta quedará abrogada a partir del día siguiente a la publicación de la sentencia o de la fecha en que haya sido fijada, con efecto erga omnes pro futuro. El Conseil mantendrá también el poder de decidir sobre los límites y condiciones de retroactividad de la propia decisión.

Por último, ha sido modificado el artículo 11, ampliando el ámbito de aplicación también a las leyes sobre el ambiente, y, sobre todo, introduciendo un referéndum aprobativo de iniciativa mixta, parlamentaria-popular. Una quinta parte de los parlamentarios, apoyados por la décima parte del cuerpo electoral, pueden presentar una proposición de ley sobre las materias indicadas. Si la Cámara no procede al examen de la propuesta en el plazo fijado para una ley orgánica, la propuesta se somete a referéndum aprobativo. Si el resultado es negativo, no será posible reactivar el procedimiento de referéndum sobre la misma materia durante dos años.

Más allá del análisis más profundo de cada uno de los Institutos objeto de la revisión (para muchos de los cuales el juicio no puede sino quedar en suspenso a la espera de la aprobación de las leyes orgánicas y de los reglamentos a la que está subordinada la entrada en vigor de las disposiciones constitucionales revisadas), la reforma francesa ofrece la ocasión al comparatista para hacer una “valutazione di impatto” (evaluación de los efectos) de la comparación sobre los procesos de revisión constitucional y viceversa: por un lado, es posible verificar en qué momento del proceso de reforma el derecho público comparado es utilizado como instrumento al servicio de la función normativa; en dirección inversa, se trataría de ver cómo la modificación incide sobre los modelos y sobre las clasificaciones propuestas por la doctrina.

Tanto en los trabajos del Comité, como en las relaciones de los Rapporteurs en la Asamblea y en el Senado, se encuentra una orientación metodológica que da cuenta de manera analítica de las soluciones adoptadas en otros países sobre los argumentos aportados en la reforma. Las referencias comparatísticas desaparecen casi en el debate parlamentario en el Pleno, pero este dato puede ser considerado como un elemento fisiológico en el proceso legislativo. El argumento comparatístico tiene de hecho un carácter persuasivo cuando el debate está todavía en la búsqueda de soluciones técnicas más adecuadas (en Comisión), mientras que es abandonado cuando la discusión se vuelve política en el encuentro dialéctico entre mayoría y oposición (en el Pleno). Si mientras desde un punto de vista cuantitativo, la función del derecho comparado parece satisfactoria, desde el punto de vista cualitativo, respecto a la valoración de la performance en el caso singular, no se puede más que levantar acta del hecho de que en ninguna de las soluciones jurídicas resultantes en el texto hay recepción, imitación, y, desde mi punto de vista, ni siquiera una mínima forma de inspiración en modelos o institutos consolidados en otros países. También por lo que atañe a la innovación, más fácilmente encuadrable en el proceso interno de circulación de modelos, como la introducción de la excepción de inconstitucionalidad, la lectura del dossier legislativo produce perplejidad respecto a la existencia de una efectiva intención de alineamiento con los modelos europeos (10). Las referencias a Kelsen son pocas y esporádicas, las alusiones directas y abiertas a países en que la excepción es desde siempre una vía de acceso a los Tribunales son igualmente escasas, sin contar con que la elección final ha sido después la de optar por un sistema incidental “di minima”, que alinea al sistema francés, más con el modelo original austriaco de 1929, que con aquéllos contemporáneos en vigor (salvo en Europa, Bulgaria y algunas Repúblicas de la ex Unión Soviética, en particular Bielorrusia, Letonia, Moldavia y Ucrania).

Sobre todo en los dictámenes de las Comisiones legislativas se subraya la imposibilidad de hacer buen uso del derecho comparado, a veces a causa de la peculiaridad del sistema francés (11), y en otras ocasiones por los propios sistemas de comparación. Resulta, entonces, evidente la incapacidad de subsumir cada una de las experiencias concretas en los modelos de referencia, es decir, en esquemas ejemplificativos abstractos, para adaptarlos después a las exigencias del propio ordenamiento (12). En mi opinión, esto deriva de una pobre comprensión del derecho comparado, que muchas veces viene entendido como la suma de derechos extranjeros. El derecho comparado por el contrario, no se limita a “dar noticia” de aquello que ocurre en otros ordenamientos, sino que se propone clasificar tales experiencias. A su vez, las clasificaciones (o los modelos) no deberían ser construidos meramente a través de combinaciones, simples o complejas, de elementos descriptivos (por ejemplo, en tema de justiticia constitucional la mayor o menor presencia del control, los sujetos legitimados para el recurso, los efectos de la sentencia, etc.), más bien debería adecuar las combinaciones estructurales a los contextos normativos y socioeconómicos en los que son adaptables y al impacto sobre el sistema jurídico y sobre las instituciones que pueden producir a largo plazo. Sólo atendiendo a este trabajo de reelaboración, el derecho comparado puede aspirar a no permanecer como un interés del filósofo, sino a ser utilizable también en la praxis jurídica (13).

Una reflexión comparatística sobre la reforma francesa puede ser también el punto de partida para una mise à jour de la teoría de los ciclos constitucionales, que reagrupa las constituciones diacrónicamente según un tipo condicionante o un núcleo de valores y objetivos compartidos (14). En el último decenio, de hecho, en muchos países del ciclo democrático social han sido realizados proyectos de reforma constitucional, o al menos de relevancia constitucional, tanto en términos cuantitativos (por el número de artículos reformados) como cualitativos (por la capacidad de incidir en la forma de Estado o de gobierno): Suiza (2000), Italia (2001), Alemania (2006), y por último Francia; en sentido amplio Reino Unido, a través de las diversas fases de la devolution, y España, si se considera la relevancia del proceso de revisión de los Estatutos de las Comunidades Autónomas todavía en desarrollo. Tomando de nuevo el título de la ley de reforma francesa se podría hablar de un ciclo de modernización de las instituciones: con frecuencia son revisadas las relaciones entre el Estado central y las autonomías territoriales, pero el intento común siempre viene a ser la de “modernizar las instituciones”, adaptándolas a los cambios sociales y económicos de la sociedad global posterior a la caída del Muro. También en Francia el Presidente Sarkozy ha puntualizado oportunamente que la idea soterrada de la reforma no es el advenimineto de la Sexta República, sino más bien la de la renovación en el camino de la continuidad, una voluntad de cambiar la Constitución y no de cambiar de Constitución.

El ordenamiento francés era considerado en la doctrina público-comparatística como arquetipo o modelo ejemplar al menos en dos áreas particulares: forma de gobierno y justicia constitucional. Desde el punto de vista metodológico, para los comparatistas la reforma podría representar, utilizando una metáfora, tanto una revolución copernicana como una confirmación de la teoría tolemaica, según la actitud que prevalezca entre los estudiosos, respecto a la conservación o no de las categorías que han sido elaboradas por ellos. En otros términos, se ha de preguntar si la importancia de la reforma es tal que pone en crisis la autonomía de la categoría del semi-presidencialismo, si es necesario proceder a reclasificar a Francia entre las diversas subcategorías ya existentes o, por el contrario, si la reforma de la Constitución de 1958 no hace sino confirmar que el modelo semi-presidencial, en su estructura actual, sea teóricamente válido, incluso combinando de manera distinta alguna de sus variables.

Respecto al sistema de control de constitucionalidad francés, ¿se puede hoy, después de la reforma, clasificar como perteneciente al modelo incidental?. Personalmente no lo creo. Anticipo que no considero que el acceso por vía incidental a un sistema de control de constitucionalidad determinado sea un criterio suficiente para identificar un modelo, sino que es necesario considerar el contexto en que opera el sistema y los efectos que produce sobre el ordenamiento en su conjunto. De este modo, el único y auténtico ordenamiento encuadrable en el modelo incidental es el italiano (15). Dicho todo esto, y queriendo permanecer ligados a la clasificación tradicional, hablar de modelo incidental para Francia sería una sinécdoque jurídica, tanto como decir que el león y el leopardo pertenecen a la misma familia animal, porque comienzan ambos por la “l”. Sin duda se trata de una característica común, pero no ciertamente un elemento determinante a efectos clasificatorios. Será necesario, por tanto, para este tipo de juicio, esperar a la aplicación del sistema, y no tanto a la adopción de la ley orgánica como a la experiencia concreta judicial en particular, para constatar si a la revisión constitucional seguirá un cambio de mentalidad de los jueces, y sobre todo si éstos no elegirán la vía más breve y frágil del control (difuso) de convencionalidad, que si bien no habilita para expulsar la norma del ordenamiento, permite una decisión inmediata al juez a quo sin pasar por el filtro de la jurisdicción suprema.

NOTAS:

(1). Traducción realizada por Clara Souto Galván, Universidad Rey Juan Carlos.

(2). El texto de la ley y el dossier interno legislativo se pueden consultar en la siguiente dirección: http://www.legifrance.gouv.fr/affichLoiPubliee.do;jsessionid=D97E2C893FB1432B8CC58E18C607A70A.tpdjo08v_3?idDocument=JORFDOLE000018688554&type=general (23 de diciembre de 2008).

(3). Décret no 2007-1108 du 18 juillet 2007 portant sur la création d’un comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V République.

(4). Vid. El discurso del Epinal del 12 de julio 2007.

(5). “(…) notre démocratie a aujourd’hui besoin de voir ses institutions modernisées et rééquilibrées. Nos concitoyens attendent de l’Etat une autorité renouvelée, et plus d’efficacité dans l’action publique, mais ils souhaitent aussi plus de transparence, plus de débat, plus de simplicité. Ils veulent que l’action politique soit au service de l’intérêt général, pas des intérêts particuliers. Ils aspirent profondément à une démocratie exemplaire, à une République irreproachable” (lettre de mission, 18 du juillet 2007).

(6). “Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques”.

(7). Por ejemplo, piénsese en la introducción de la obligación de presentar junto al texto del proyecto, también una valoración de los impactos y un estudio de la factibilidad de la ley.

(8). En materia de Unión Europea está también constitucionalizado el referéndum sobre los proyectos de ley de autorización para ratificar el Tratado de adhesión de los nuevos miembros de la Comunidad.

(9). Para la distinción respecto a la expresión “excepción de inconstitucionalidad”, vid. A. Roux, “Le nouveau Conseil constitutionnel. Vers la fin de l’exception française?", en La Semaine juridique, Edition Générale, nº 31, 30 julio 2008, I, p. 175.

(10). Sino en los términos del principio “Il était un peu arrogant de donner des leçons de morale au monde entier au sujet des droits de l'homme, et de ne pas avoir institué une telle procédure!” (M. Jean-Pierre Fourcade, Senado 24/6/2008).

(11). Vid., por ejemplo, "Ce décalage n’est d’ailleurs pas propre à la France. L’idée de réviser la Constitution pourrait même être découragée par l’analyse comparative qui montre que tous les gouvernements des régimes parlementaires modernes disposent des moyens d’imposer leurs vues au Parlement" ; "Il convient de créer un modèle original. L’exemple britannique reste avant tout une référence historique"; "Si ces exemples historiques ne peuvent être niés, il convient, toutefois, de relever une différence de contexte qui rend toute comparaison avec l’évolution de la Ve République pour le moins audacieuse, inopérante en tout état de cause"; "Le débat sur le droit d’amendement semble singulariser la situation française, tant cette question peut paraître secondaire ailleurs" (Asamblea Nacional, Informe a la Comisión Legislativa, 15/5/2008) ; "Je suis désolé de le dire, mais ce n’est pas dans la tradition française, même si cela se pratique dans certains pays étrangers!" (M. Jacques Myard, Asamblée nacional, 29/5/2008).

(12). "La France suivrait la voie tracée par la plupart des pays dotés d’un contrôle de constitutionnalité de la loi, même si une analyse précise des systèmes étrangers de cours constitutionnelles montre une diversité de situations"; "De nouveau, alors, ressurgissent les exemples inspirés par les modèles étrangers, présentés comme idéaux, mais souvent idéalisés"; "La richesse et la diversité des exemples étrangers montrent le caractère spécifique de chaque structure gouvernementale"; "Si la limitation qui s’impose aux assemblées françaises n’existe dans aucun des pays européens comparables, la pratique ne suffit pas à conclure à l’utilité d’un droit de résolution" (Asamblea Nacional, Informe de la Comisión Legislativa, 15/5/2008) ; "Les expériences étrangères ne permettent pas de décider en faveur d’un système plutôt que d’un autre [a propósito de la prohibición del doble mandato]"; "Un tel dispositif, justifié dans le cadre américain en vertu de la théorie des « checks and balances », est difficilement transposable"; "Un système inspiré du Royaume-Uni, faisant du deuxième groupe le plus nombreux le groupe de l’opposition, paraît plus adapté à la tradition de bipartisme britannique qu’à notre pays"; "Si l’existence des résolutions peut être observée dans de très nombreux parlements étrangers, mentionner ces seuls exemples ne suffit pas à convaincre et une analyse plus poussée est nécessaire" (Senado, Informe de la Comisión Legislativa, 11/6/2008).

(13). Sobre la necesidad de packaging del material normativo y jurisprudencial por parte del comparatista vid. B. Markesinis, Comparative Law in the courtroom and classroom. The story of the Last Thirty-Five Years, Hart Publishing, Oxford-Portland Oregon, 2003.

(14). En la doctrina italiana G. de Vergottini, Diritto costituzionale comparato, I, Cedam, Padova, 2007, pp. 273 ss.; G. Morbidelli, L. Pegoraro, A. Reposo, M. Volpi, Diritto pubblico comparato, Giappichelli, Torino, 2007, p. 61.

(15). Se puede consultar, para una más amplia argumentación, nuestro estudio: La questione incidentale di costituzionalità. I sistemi italiano e spagnolo a confronto nel quadro dei modelli dottrinari, Clueb, Bologna, 2007. Recientemente, se critica la tesis de los modelos de justicia constitucional, sugiriendo utilizar para el estudio de los sistemas de control de constitucionalidad un elenco analítico de los diversos criterios de individuación. Vid. G. Tusseau, Contre les «modèles» de justice constitutionnelle. Essai de critique méthodologique – “Modelli” di giustizia costituzionale. Saggio di critica metodologica, BUP, Bologna, en curso de publicación.