RÉGIMEN DE PREVENCIÓN DAÑOS DERIVADOS DE LOS RESIDUOS DE MINAS Y CANTERAS Y SU RESTAURACIÓN

Por

MIGUEL CASTROVIEJO BOLÍVAR

Consejero de medio ambiente. Representación Permanente de España ante la Unión Europea

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Revista General de Derecho Europeo 17 (2008)

Los residuos de la minería y de las canteras constituyen una importante fuente potencial de riesgos para el medio ambiente y la salud de las personas, como lo demuestran los demasiado frecuentes accidentes que han protagonizado. La extracción de los minerales suele generar grandes volúmenes de residuos derivados en buena medida de los materiales que hay que apartar hasta llegar a la mena en la que se encuentra el mineral o al material buscado. Pensemos que muchas veces, y en grado diverso según la naturaleza del terreno y el material objeto de la explotación minera, hay que separar grandes cantidades de suelo vegetal, diferentes materiales de recubrimiento y rocas estériles de diferente naturaleza hasta que se llega al material de interés para la explotación propiamente dicho, la mena, que es el mineral a extraer. Posteriormente hay que extraer el metal de la mena, lo que a su vez puede requerir el concurso de procesos físicos de diversa naturaleza (machaqueo, flotación, etc.) y químicos, de modo separado o combinados. La explotación de canteras lleva también aparejado el movimiento de grandes volúmenes de material (1). El tratamiento aplicado, los residuos de los productos químicos aplicados, combinados en general con los propios componentes químicos de las rocas tratadas, generan con frecuencia productos y residuos peligrosos que es preciso tratar convenientemente. La consecuencia es que pueden aparecer riesgos importantes tanto por la estabilidad física de los grandes volúmenes a tratar como por la composición química de materiales que componen los residuos.

Los impactos ambientales que pueden producir estos residuos son de diversa naturaleza, si bien tal vez las amenazas más serias sean las que se ciernen sobre las aguas y, en particular, las asociadas al drenaje ácido, que se produce esencialmente cuando hay materiales ricos en sulfuros y que por reacción con el oxígeno y el agua terminan produciendo ácido sulfúrico que, a su vez, disuelve metales pesados (Fe, Pb, Cu, etc.). Se forma así una solución particularmente tóxica y ácida que cuando drena puede contaminar seriamente las aguas superficiales o subterráneas, causar graves daños al medio ambiente y hacer las aguas inadecuadas para el consumo humano.

Figura 1. Residuos de una explotación extractiva

Por otra parte, los elevados volúmenes de residuos que a veces hay que almacenar, pueden tener problemas de estabilidad y terminar desplomándose y causando daños importantes en su movimiento. Muestra de los riesgos de los que se habla son los numerosos? accidentes causados por estos residuos, en los que en general se combina el movimiento en masa de grandes cantidades de materiales con el contenido tóxico de muchos de ellos. Además, estos residuos suelen ir acompañados de grandes cantidades de agua y otros líquidos utilizados en el proceso de extracción de los materiales, lo que impide con frecuencia el almacenamiento en escombreras secas, que puede ser más estable, y obliga a un almacenamiento húmedo en grandes balsas de líquidos y lodos tóxicos, que puede ser más peligroso.

Tanto en casos de materiales inertes como no inertes, tenemos abundantes y tristes casos de accidentes, incluso limitándonos tan sólo al territorio de la Unión Europea. Entre los del primer tipo sufridos en los últimos años merecen destacarse algunos como por ejemplo el acaecido en el País de Gales en 1966, cuando se desplomó una escombrera de una mina de carbón en Aberfan y mató a 144 personas. O el que se produjo en Italia en 1985 con el vertido de 0,2 hm3 de escombreras inertes de fluorita, que mató a 268 personas y destruyó 62 edificios en Stava (Trento). Entre los dos accidentes murieron 412 personas.

Como más recientes, creo que tenemos todos en la memoria el accidente de la mina de Aznalcóllar (Sevilla) en 1998, en el que se vertieron al río Guadiamar 2 hm3 de lodos y 4 hm3 de agua contaminada que llegaron al mismo borde del parque nacional de Doñana, donde se consiguió detener la riada tóxica. Más recientemente todavía se han producido otros dos accidentes en Rumania en el año 2000 cuando se vertieron importantes cantidades de aguas residuales contaminadas en la mina de oro de Baia Mare (con más de 120 tm de cianuro y de metales pesados) y en Baia Borsa, que a través del sistema fluvial atravesaron varios países y llegaron al Danubio, al tiempo que causaron importantes daños ambientales.

Circunstancias objetivas, en cuanto al volumen y naturaleza de los residuos, y políticas, en cuanto a los daños, costes y la alarma causada por los últimos accidentes, llevaron a una concienciación social y política sobre la necesidad y la urgencia de abordar este problema y de establecer, en su caso, un marco común a escala comunitaria para tratar este tipo de residuos con el objeto de reducir los riesgos de que en el futuro volviesen a darse accidentes del tipo de los señalados más arriba.

Tal vez el primer paso formal en este camino sea la presentación por parte de la Comisión de una Comunicación (Comisión, 2000) sobre el desarrollo sostenible en la industria extractiva no energética de la Unión Europea. A esta comunicación siguió otra en octubre (Comisión, 2000 a), tan sólo seis meses después, en la que se enuncian ya las acciones prioritarias a emprender. Decía a la sazón la Comisaria europea de Medio Ambiente, Sra. Wallström, los accidentes de Baia Mare y de Doñana demuestran que es preciso adaptar o hacer más rigurosa la legislación europea urgentemente con el fin de evitar que tales accidentes sucedan de nuevo. Las prioridades que la Comisión planteaba en aquel momento eran tres: a) modificar la directiva Seveso II (96/82/CE) a efectos de incluir ciertas instalaciones de tratamiento de residuos mineros entre aquellas para las que se exige la puesta en servicio de sistemas de gestión de la seguridad que incluyan la evaluación del riesgo frente a accidentes probables, b) elaborar una propuesta de directiva sobre la gestión de los residuos mineros y c) elaborar un documento de referencia (BREF, por sus siglas en inglés ) sobre las mejores técnicas disponibles (Best Available Techniques, BAT por sus siglas en inglés) en el marco de la directiva de Prevención y control integrados de la contaminación (96/61/CE) destinado a reducir la contaminación diaria y a prevenir y mitigar los accidentes en el sector minero de los metales no férreos (2).

Quedaba ahí ya patente la decisión de avanzar con nueva legislación en el sector. El Parlamento Europeo (Parlamento Europeo, 2001) dio un espaldarazo a la Comisión al subrayar la necesidad de una directiva sobre los residuos de las explotaciones mineras.

Al hacer su análisis, la Comisión examinó también hasta qué punto la legislación comunitaria cubría ya los residuos mineros y si ésta era suficiente, pues de hecho tanto la Directiva marco de residuos (75/442/CEE) como la Directiva de vertederos (1999/31/CE), entre otras, cubrían también este tipo de actividades. No obstante había diversas circunstancias que aconsejaban la elaboración de una norma específica. En primer lugar, las prescripciones de la directiva de vertederos se adaptan mal a las particularidades de los residuos de la industria minera y su aplicación estricta podría llevar a unos costes excesivos y tal vez desproporcionados para las instalaciones afectadas. Por otra parte, la directiva marco de residuos es muy amplia y prevé su no aplicación para los casos en que haya legislación específica sobre un tipo de residuos determinado. En esta situación se optó por hacer una norma específica al mismo tiempo que se excluían expresamente este tipo de residuos del ámbito de aplicación de ambas directivas.

En el camino hacia la preparación de la acción comunitaria la Comisión encargó en paralelo sendos estudios sobre la situación del sector y sobre el alcance que en términos económicos podría tener la nueva directiva. Produjo así en octubre de 2001 un primer estudio sobre los costes de mejorar la gestión de los residuos mineros (Symonds, 2001) y, en diciembre del mismo año, otro sobre la gestión de este tipo de residuos en la Unión Europea (BRGM, 2001).

También en esta época se iniciaban los debates que condujeron al acuerdo sobre el Sexto Programa de Acción en materia de medio ambiente, cuyo acuerdo final se cerró en 2002 (Parlamento Europeo y Consejo, 2002), y en el que el Parlamento Europeo y el Consejo sumaron fuerzas a la iniciativa de la Comisión al indicar como acción prioritaria en materia de accidentes y catástrofes (art. 6.2.b) desarrollar nuevas medidas que contribuyan a prevenir los principales riesgos de accidente, en particular los asociados a [.] la minería [.] así como desarrollar medidas en relación con los residuos mineros.

Presentación de la propuesta de la Comisión y adopción de la directiva

Finalmente la Comisión presentó su propuesta de directiva al Consejo y al Parlamento Europeo en junio de 2003 (Comisión, 2003). Los debates comenzaron enseguida en ambas instituciones y una vez que el Parlamento Europeo culminó su primera lectura al final de marzo de 2004 el Consejo pudo ya preparar la fase final del acuerdo político sobre la posición común que cerró en octubre del mismo año. Trasladada la posición común del Consejo al Parlamento Europeo, se inició la fase de segunda lectura. El Parlamento Europeo adoptó el dictamen en segunda lectura en septiembre de 2005. El Consejo no aceptó todas las enmiendas del Parlamento Europeo, por lo que se puso en marcha el procedimiento de conciliación entre ambas instituciones. El Comité de conciliación Consejo – Parlamento Europeo llegó a un acuerdo de texto en diciembre del mismo año y un poco después, en enero de 2006, se formalizaba ya la adopción final de la directiva tal y como la conocemos hoy.

En total, desde la presentación de la propuesta por parte de la Comisión hasta su adopción formal por los colegisladores, Consejo y Parlamento Europeo, pasaron cerca de tres años, un plazo normal en lo que es la toma de decisiones en materia de medio ambiente a escala comunitaria por el procedimiento de codecisión. El proceso fue en su conjunto relativamente rápido, en particular si se compara con el desarrollo actual de las acciones legislativas, pues contando desde el primero de los últimos accidentes graves, Aznalcóllar, en seis años se adoptó una norma comunitaria que debe conducir a su transposición en 2008. O sea, en diez años, se debería pasar de ausencia de legislación a una armonización de mínimos, que en este caso es bastante garantista, en 27 países.

Base jurídica y normas concurrentes

La base jurídica de la directiva es el artículo 175.1 del Tratado de la Comunidad Europea . Tiene importancia la cuestión porque las normas adoptadas a partir de este artículo constituyen una armonización de mínimos a escala comunitaria, lo que deja la puerta abierta a los estados miembros para adoptar medidas más estrictas en el momento de la transposición, siempre que sean compatibles con el Tratado y notificadas a la Comisión. Falta ahora por ver hasta que punto el ejercicio de transposición, que se está llevando en este momento a cabo, se limita a incorporar las disposiciones de la directiva al derecho nacional de cada estado miembro o si, por el contrario, alguno de ellos, en función de sus circunstancias nacionales, decide adoptar medidas más exigentes.

Por otra parte, conviene recordar aquí que esta directiva no es la única aplicable a este sector de actividad económica. Así, a título meramente enumerativo, señalamos como otras directivas también aplicables la directiva sobre prevención y control integrado de la contaminación-IPPC (96/61/CE) , que cubre las extracciones de mineral cuando se trata de una “actividad directamente asociada”; la directiva Seveso II (96/82/CE , revisada por la directiva 2003/105/CE), que cubre las escombreras cuando incluyen sustancias peligrosas; la directiva sobre residuos peligrosos (91/689/CEE) , que incluye ciertos residuos de minería dentro de la lista de residuos peligrosos; la directiva marco de aguas (2000/60/CE) , por lo que afecta a fuentes puntuales de contaminación, entre las que se puede encontrar la minería; la directiva de evaluación de impacto ambiental (85/337CEE , 97/11/CE), que incluye vertederos y extracciones en sus anexos y las directivas sobre aves (79/409/CEE) y sobre hábitats (92/43/CE) , que exigen la evaluación de las incidencias de actividades como la minería en lugares Natura 2000.

Las obligaciones de la directiva a vista de pájaro

El enfoque general de la directiva es relativamente simple, si bien como veremos más abajo, las disposiciones concretas para su aplicación se hacen más complejas en ciertos aspectos concretos. La mayor parte de sus obligaciones se refieren a la gestión de los residuos dentro de las instalaciones destinadas a ese fin. Tal vez la primera obligación de calado para las instalaciones que gestionan los residuos mineros es la necesidad de contar con una autorización administrativa previa, que incluye nuevos requisitos ambientales, para poder operar y cuya concesión prevé un mecanismo de transparencia y de participación pública previos. Vinculada a la autorización aparece también la obligación de hacer un detallado y previsor plan de gestión de los residuos así como de unas normas ambientales y de seguridad mínimas que hay que observar durante la construcción y la gestión de la instalación de residuos. Entre estas normas de carácter ambiental destacan en particular las relativas a evitar la contaminación del aire, del suelo y, en particular, del agua, así como una serie de disposiciones específicas cuando se trata de utilizar antiguos huecos de excavación para el almacenamiento y depósito de los residuos.

Otra obligación importante es la de rehabilitar el terreno ocupado por la instalación de residuos una vez que ha finalizado su actividad, para lo que se establece un entendimiento común de lo que significa la rehabilitación y se obliga al operador a depositar una garantía financiera a efectos de asegurar que dicha obligación queda finalmente materializada.

Tabla 1. Aplicación de la directiva

Ahora bien, estas obligaciones no se aplican siempre del mismo modo, pues en ciertos casos de residuos más inocuos para el medio ambiente o la salud humana, se puede modular e incluso no exigir el cumplimiento de algunas de las disposiciones generales. Por el contrario, cuando se trata de instalaciones que puedan dar lugar a accidentes graves (las llamadas tipo “A”), no sólo son de aplicación siempre todas las disposiciones anteriores, independientemente del tipo de residuos que contengan, sino que además hay que hacer un plan especial de prevención de accidentes que, en caso de riesgos transfronterizos, lleva también aparejada la consulta con otros estados miembros.

Dimensión comunitaria del sector y primeros efectos económicos estimados

La nueva norma cubre un elevado volumen de residuos que de acuerdo con los cálculos de la Agencia Europea de medio ambiente (3) representa aproximadamente un 29% del volumen total de residuos generados en la Comunidad Europea y supera los 400 millones de toneladas al año en el momento de la preparación de la norma. España aporta una porción relativamente elevada de esta cantidad, con alrededor de 70 millones de toneladas en el año 1995, siempre de acuerdo con los datos de la Agencia Europea de medio ambiente (4).

Los costes económicos probables de la norma han sido estimados por Symonds Group (Symonds Group, 2002) en 2002 y revisados en 2003 y se acercan a 670 millones de € en términos de valor actual neto (VAN). Del total, la proporción más elevada corresponde a los áridos de construcción con un 50%, seguidos de la minería de carbón (21%), la de metales (12 %) y el sector de arcillas y yeso (9%).

Figura 3. Principales actividades extractivas afectadas

Los costes medidos en VAN manejados por la Comisión para el sector de áridos de la construcción (Comisión, 2003) en su propuesta son muy elevados en términos absolutos dado que en conjunto hay más de 25 000 canteras en la Unión Europea, si bien en términos relativos son bajos ya que la aplicación de la directiva podría significar aproximadamente 1 céntimo por tonelada de árido vendida y no representaría más del 0,1% de la facturación anual. Para las explotaciones tipo Pyme los costes adicionales se calculan en alrededor de 425 €/año durante la explotación y 625 €/año durante la fase posterior al cierre en este sector. Entre otros casos analizados (Symonds Group, 2001), el coste estimado para las minas de zinc es de 15 € por tonelada de metal extraído y de cerca de 8 € para las de cobre. Para el conjunto de las minas subterráneas de metales el coste adicional medio estimado por la Comisión en 2003 es de 1 € por tonelada de metal extraído.

No obstante, no hay que perder de vista que estos costes han sido calculados en ausencia de la aplicación tanto de la directiva marco de residuos como de la directiva de vertederos a los residuos mineros (aunque como hemos visto entran parcialmente dentro de su campo de aplicación), por lo que si estas directivas se estuviesen aplicando, el incremento de los costes que representa la nueva directiva sería probablemente mucho más bajo. Su aplicación no se traduciría en consecuencia tanto en un aumento neto de costes sino, en buena medida, en una transferencia de los costes derivados de la normativa actual a la nueva norma.

Ámbito de aplicación: ¿cuáles son las instalaciones afectadas?

Tal vez la primera cuestión a precisar es que estamos ante una norma que trata exclusivamente los residuos mineros. Aunque incluye una amplia definición de este tipo de residuos, hay que tener en cuenta que se aplica sólo a las instalaciones dedicadas a su gestión y excluye la actividad extractiva en sí misma y las instalaciones mineras o las canteras en la parte dedicada a las restantes actividades. Dado que es una novedad en el derecho comunitario, la Directiva introduce la definición de residuos de extracción como un nuevo concepto jurídico en la legislación comunitaria.

Son así residuos de extracción los resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento y del almacenamiento de los recursos minerales y de la explotación de canteras (ver Tabla 2). Excluye al mismo tiempo todos los otros residuos generados por estas actividades de extracción o de tratamiento que no resultan directamente de dichas actividades, como pueden ser los residuos alimentarios, los aceites usados, los generados por los vehículos, pilas, acumuladores, etc., que quedan sometidos a la directiva marco de residuos o a la legislación específica de aplicación. También excluye los residuos resultantes de la prospección y la extracción submarina de recursos minerales y su tratamiento, así como la inyección o reinyección de aguas subterráneas utilizadas en los procesos productivos, que quedan reguladas por la directiva marco de aguas (2000/60/CE).

Por otra parte, salvo cuando se trata de instalaciones de categoría “A” (aquellas que por su volumen o contenido pueden dar lugar a accidentes graves), hay ciertas obligaciones de la directiva de cuya aplicación quedan dispensadas las instalaciones de los tipos de residuos que plantean menores riesgos tanto para la salud humana como para el medio ambiente. Así para los:

- residuos inertes, para el suelo no contaminado y los procedentes de la explotación de la turba no será necesario contar con autorización previa ni, por lo tanto, habrá participación pública; tampoco hay obligación de notificar las incidencias que se pudiesen producir a la autoridad en el plazo de 48 h, ni se aplican las medidas obligatorias de formación de personal. Finalmente, tampoco son de aplicación las disposiciones relativas al cierre ni al mantenimiento posterior al cese de la actividad ni, en consecuencia, la exigencia de contar con garantía financiera. Flexibilidad similar pueden aplicar los estados miembros a los residuos de prospección salvo los del petróleo y de ciertas evaporitas.

- residuos no peligrosos no inertes los estados miembros pueden decidir una reducción en las exigencias que se aplican a estas instalaciones por lo que se refiere a 1) la información sobre seguimiento e incidencias que se puedan dar en la instalación; 2) ciertos controles sobre la estabilidad de la instalación después del cierre; 3) el contenido en cianuro de las balsas; 4) la garantía financiera o 5) la información transfronteriza.

Residuos de extracción	Residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento, y del almacenamiento de recursos minerales así como de la explotación de canteras
Residuos	los definidos como tales por la directiva marco de residuos (art. 1,a) de la directiva 75/442/CEE) . Es muy importante tener en cuenta también la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular en los casos Palin Granit (C-9/00), de 18 de abril de 2202 y AvestaPolarit (C-114/01), de 11 de septiembre de 2003, ambos en Finlandia, con los que se amplió notablemente el concepto de residuo.
Prospección	búsqueda de yacimientos minerales de valor económico. Incluye el muestreo, la perforación y las zanjas. Excluye las obras de la explotación de los depósitos y las asociadas con operaciones extractivas existentes.
Extracción	actividad de las industrias extractivas, que son todos los establecimientos y empresas que practican la extracción o el tratamiento de recursos minerales
Tratamiento	el proceso o combinación de procesos mecánicos, físicos, biológicos, térmicos o químicos que se aplican a los recursos minerales, incluidos los de la explotación de canteras, con el fin de extraer la sustancia beneficiada
recurso mineral	yacimiento naturalmente presente en la corteza terrestre de una sustancia orgánica o inorgánica. Incluye combustibles energéticos, minerales metálicos, minerales industriales y materiales para la construcción (rocas ornamentales, etc.). Excluye el agua.

Tabla 2. Definiciones relativas a “residuos de extracción”

Las instalaciones de residuos y la categoría “A”

Son las zonas designadas para el depósito de los residuos de extracción e incluyen las presas, las balsas y escombreras. No incluyen sin embargo los huecos de excavación que se rellenan con residuos para rehabilitarlos.

A efectos de la Directiva hay dos grandes categorías de instalaciones: las “A” y todas las demás. Las instalaciones de categoría “A” son las que en principio entrañan más riesgos y son, por ello, las que están sometidas a mayores exigencias en lo que se refiere al diseño, la construcción, la explotación, el cierre y la fase posterior al cierre (5), así como por la obligación de elaborar una política de prevención de accidentes graves, con planes de emergencia, y de posibilitar una mayor participación del público en relación con los aspectos anteriores. También imponen la obligación de consulta con otros estados miembros cuando pueden dar lugar a accidentes graves con repercusiones transfronterizas. Aquí es donde se extiende la aplicación del régimen de Seveso a todas las instalaciones de residuos de extracción que potencialmente pueden provocar un accidente grave y que no estuviesen ya incluidas previamente en el régimen de Seveso.

La clasificación de una instalación como “A” compete a cada estado miembro, si bien no es optativa sino obligatoria en función de la concurrencia de determinadas circunstancias: bien por la posibilidad de que se produzca un accidente grave (según una evaluación de riesgo por su ubicación, por su tamaño o por su impacto medioambiental, por ejemplo) o bien porque contenga residuos, sustancias o preparados peligrosos conforme a la legislación comunitaria (6) y por encima de ciertos umbrales. (7).

Por otra parte, con carácter general para todas las instalaciones (ver Tabla 3) y en función del riesgo intrínseco de los propios residuos, se establecen diversos plazos de gracia durante los cuales éstos pueden estar almacenados sin que la zona entre a ser considerada como una instalación. Lógicamente, cuanto mayor es el riesgo menores son los plazos establecidos, que en el texto final quedan del modo siguiente:

- sin plazo para las instalaciones de residuos peligrosos y las de categoría “A”,

- menos de seis meses, para las que albergan residuos peligrosos no previstos inicialmente en el plan de gestión,

- menos de un año, para las que contienen residuos no inertes no peligrosos,

- menos de tres años, para las que contienen residuos inertes, no peligrosos de prospección, suelo no contaminado y residuos de la explotación de la turba.

Requisitos generales para todas las instalaciones

Son obligaciones de carácter general inspiradas en la directiva marco de residuos y se aplican a todas las instalaciones (ver Tabla 3), cualquiera que sea el tipo de residuos que albergan y sin excepción de ningún género. Aunque estas obligaciones están dirigidas a los estados miembros, hay algunas de ellas que están más expresamente dirigidas a los operadores de residuos. Tienen gran importancia porque los tribunales pueden interpretarlas en un sentido relativamente estricto. Por ello no debe pensarse que la no aplicación de ciertas disposiciones más detalladas a los residuos que planteen menos riesgos (inertes, suelos no contaminados, etc.) significa que de hecho esta directiva de residuos mineros no impone garantías en cuanto a su gestión. En primer lugar se establece una obligación de resultados para los estados miembros en cuanto a garantizar que los residuos de extracción se gestionan de forma que:

- no supongan peligro para la salud de las personas,

- no utilicen procesos o métodos que puedan dañar el medio ambiente,

- no causen molestias derivadas del ruido o los malos olores,

- no afecten al paisaje ni a los lugares que presenten interés especial,

- se prohíba su abandono, vertido o depósito incontrolado.

Además es también responsabilidad de los estados miembros el garantizar que la operadora tome las medidas necesarias para prevenir o reducir en lo posible cualquier efecto negativo en el medio ambiente o en la salud de las personas, incluida la gestión de todas las instalaciones con posterioridad a su cierre y la prevención de accidentes graves.

A efectos de orientar la acción de los estados miembros y las medidas que deben tomar los operadores de instalaciones, la directiva recoge como elemento obligatorio la toma en consideración de las mejores técnicas disponibles (BAT, siglas derivadas de su denominación en inglés Best Available Techniques), desarrolladas en línea con lo previsto en la directiva IPPC (96/61/CE) , ya comentada. Estas BAT están ya disponibles en el manual de referencia BREF sobre Mejores técnicas disponibles para la gestión de escombreras y de residuos de rocas en las actividades mineras (ver nota a pie de página nº 2). Su objetivo es ayudar a prevenir los accidentes derivados de las balsas y presas de residuos y a optimizar su gestión diaria.

Constituyen una guía para las autoridades, para la industria y para el público interesado. Es muy recomendable para los operadores el examinar con gran atención las técnicas en él descritas porque aunque su seguimiento no es obligatorio de acuerdo con la directiva, no cabe duda de que será una referencia inevitable para administración y tribunales en caso de que tengan que intervenir ante reclamaciones o accidentes derivados de la gestión de cualquier instalación de residuos de extracción.

Plan de gestión de residuos

Los planes de gestión de residuos son en principio obligatorios para todas las instalaciones de residuos y deben ser elaborados por los operadores y sometidos a la autoridad competente de cada estado miembro para su aprobación. Son elementos clave para las autoridades a efectos de poder comprobar el cumplimiento de las obligaciones de la directiva. Su contenido deberá adaptarse obviamente a cada caso y a las condiciones intrínsecas de la instalación, al tipo de residuos y a las condiciones locales del medio ambiente y de población. No obstante la directiva establece ya prescripciones relativamente detalladas en cuanto a su contenido, entre las que se puede destacar:

- la caracterización de los residuos, la estimación de su cantidad y la clasificación de la instalación,

- el estudio de las condiciones del terreno afectado por la instalación,

- el análisis de los efectos ambientales y de las medidas adoptadas para minimizarlos, incluidas en particular la medidas para cumplir la directiva marco de aguas,

- el plan de cierre, rehabilitación y seguimiento posterior.

Por otra parte el plan se revisará cada cinco años y, en su caso, se adaptará a los cambios que se hayan producido en la explotación. Finalmente y a título de excepción, los estados miembros pueden eximir de estas obligaciones en todo o en parte a los depósitos de ciertos residuos no peligrosos procedentes de la prospección de minerales así como al suelo contaminado y los residuos derivados de la explotación de la turba (ver Tabla 3).

Autorización obligatoria para operar y participación del público

Todas las instalaciones deben contar en principio (8) (ver Tabla 3) con una autorización específica antes de poder entrar en actividad, si bien a efectos de reducir la burocracia y las cargas administrativas esta autorización podrá incluirse en otras autorizaciones que fuesen exigibles para la actividad siempre que se garantice el cumplimiento de todas las exigencias de la directiva. Idéntica obligación se extiende a la necesidad de reconsiderar y actualizar las condiciones de la autorización en el momento en que se produzcan cambios sustanciales en la instalación.

Un elemento característico del proceso de autorización, que también se aplica a las actualizaciones de las autorizaciones, es la participación del público en el proceso de decisión. Este mecanismo encaminado a garantizar la participación de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones que le conciernen, deriva esencialmente de las disposiciones del Convenio de Aarhus (ONU, 1998), del que so parte tanto la Comunidad Europea como sus estados miembros de modo individual y que, por tanto, obligan a todos. Las disposiciones contenidas al respecto en esta directiva guardan paralelismo con las otras normas con las que se ha completado la aplicación del Convenio a la Comunidad Europea y a sus estados miembros, en particular la directiva 2003/35/CE (Parlamento Europeo y Consejo, 2003). En esencia obliga a anunciar al público el hecho de que el estudio de una autorización está en curso, a darle acceso al contenido de la solicitud de autorización, a darle la oportunidad de presentar observaciones y a tenerlas adecuadamente en cuenta al tomar la decisión. Nótese que, al final del proceso, la única obligación sustantiva a este respecto por parte de la autoridad es tener en cuenta las observaciones del público, lo que en ningún caso puede entenderse como obligación de seguir o de acomodar la decisión al contenido de dichas observaciones.

Como garantía de conjunto, la autoridad no puede expedir la autorización más que cuando la entidad explotadora cumple todos los requisitos de la directiva.

Construcción, gestión de las instalaciones y protección del agua, el aire y el suelo

Corresponde a los estados miembros garantizar que el personal que gestiona las instalaciones está adecuadamente capacitado y formado, así como que al construir o al modificar instalaciones existentes los operadores garanticen su seguridad y la ausencia de daños al medio ambiente, en particular mediante:

1) una adecuada ubicación, tanto en relación con las zonas protegidas como en lo que se refiere a los factores geológicos, hidrológicos, sísmicos, etc., que la determinan,

2) una construcción, gestión y mantenimiento adecuados para asegurar su estabilidad física,

3) la prevención de la contaminación del aire, del agua y del suelo,

4) el seguimiento, el control y un plan de intervención en caso necesario, así como la información al respecto a la autoridad,

5) la adopción de las disposiciones necesarias para la fase posterior al cierre,

6) la rápida notificación a la autoridad competente, y siempre en un plazo inferior a 48 horas, de cualquier incidencia que pueda afectar a la estabilidad de la instalación o a sus efectos ambientales.

El Parlamento Europeo prestó especial atención a la protección de las aguas, como elemento potencialmente muy afectado por estas actividades, y así lo recogió en el dictamen en segunda lectura, donde insistió en que se obligase a los operadores a demostrar que cumplían todos los requisitos de la directiva marco de aguas (2000/60/CE) y añadió unas garantías especiales a este respecto, que se centran en la obligación de evaluar expresamente el potencial de los lixiviados, de reducir al máximo su producción y de tratarlos adecuadamente cuando tienen lugar. No obstante, también prevé la posibilidad de que estas exigencias se apliquen con flexibilidad en los casos en que el peligro potencial derivado de los lixiviados sea reducido a juicio de la administración.

Un aspecto directamente relacionado con el accidente de Baia Mare es la limitación en cuanto al contenido de cianuro en las balsas, que aparece por primera vez regulado en esta directiva. La obligación más importante al respecto es la de reducirlo al nivel más bajo posible mediante el uso de las mejores técnicas disponibles. Nótese que aquí el uso de las BAT aparece no como una orientación sino como un prescripción. Además establece un contenido máximo de 10 ppm de concentración de cianuro disociable en ácido débil presente en las balsas para las instalaciones nuevas a partir de 1 de mayo de 2008, combinado con un calendario de reducción por fases para respetar ese mismo límite al cabo de 10 años para las instalaciones que estuviesen ya operativas a 1 de mayo de 2008.

Estas disposiciones se aplican a todas las instalaciones salvo en lo que se refiere a ciertos aspectos de la formación de personal, a la obligación de comunicación de incidencias y a los contenidos en cianuro, que pueden no aplicarse a las que contienen residuos de menor riesgo (ver Tabla 3).

Cierre e inventarios de explotaciones cerradas y abandonadas

Una vez finalizada la actividad de la instalación, sólo se puede proceder al cierre de modo que se minimicen los riesgos y los efectos negativos para el medio ambiente y para la salud humana y una vez que se han cumplido todas las obligaciones de la autorización (este tipo de obligaciones pueden reducirse en todo o en parte para los tipos de residuos más inocuos, ver Tabla 3). Además los operadores necesitan una autorización de la autoridad competente para iniciar el procedimiento de cierre. En este proceso, los elementos clave son las obligaciones de rehabilitación del lugar y las de seguimiento una vez cerrado.

En cuanto a la rehabilitación, las obligaciones de la directiva tienen una cierta dosis de flexibilidad y ambigüedad ya que se trata de restaurar el terreno a un estado satisfactorio, en particular en lo que ser refiere a la calidad del suelo, la fauna, los hábitats naturales, los sistemas de agua dulce, el paisaje y los usos benéficos apropiados. La clave aquí está en el significado de estado satisfactorio. ¿Hasta donde llega la obligación de restauración? La directiva no habla desde luego de restauración del medio ambiente en general, ni de ninguno se sus elementos concretos, al estado previo a la intervención. Ciertamente que la obligación es de menor calado que la restauración prevista en la directiva de responsabilidad medioambiental, que interviene en caso de accidentes y que obliga a los operadores a restaurar el medio ambiente dañado y sus servicios al estado inicial, es decir, a su situación previa al accidente.

Un elemento importante y que también deja margen a la interpretación es el alcance de la obligación en cuanto a la superficie a rehabilitar. ¿Se limitará la rehabilitación a los terrenos del interior de la instalación o debe alcanzar también terrenos exteriores a la misma en caso de que hayan sido afectados por las operaciones de explotación? El Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo mantuvieron aquí también sus diferencias, pues mientras que la posición común hablaba sólo de restaurar el emplazamiento, la propuesta de la Comisión y el dictamen del Parlamento Europeo hablaban de restaurar el terreno afectado, lo que potencialmente puede marcar diferencias importantes. El acuerdo final habla de restaurar el terreno afectado, si bien limita la obligación de la garantía financiera exclusivamente a la extensión que inicialmente se haya previsto en el plan de gestión de residuos.

Una vez rehabilitado el terreno afectado por la instalación y previa inspección in situ, la autoridad puede dar ya la autorización para el cierre definitivo de la instalación. Es en esta fase cuando entran en juego las obligaciones relativas a seguimiento y control de la instalación cerrada. El tiempo que habrán de durar y las condiciones de los controles, del mantenimiento y de las medidas correctoras a aplicar en esta fase dependerán en cada caso de los tipos de riesgos que encierre la instalación cerrada y su determinación corresponde a la autoridad competente. La directiva también permite que la autoridad competente asuma estas tareas en lugar del operador, lo que ha provocado algunas críticas por el hecho de que de este modo se puede dar lugar a que sea el contribuyente el que termine corriendo con ciertos gastos que, de acuerdo con el principio de que quién contamina paga, deberían corresponder en exclusiva al operador, lo que, a su vez, puede dar lugar a diferencias de tratamiento de unos operadores a otros en función del estado miembro en el que se encuentren y, con ello, provocar diferencias en el mercado interior.

En conexión con la obligación anterior, la operadora deberá informar de modo inmediato sobre cualquier incidencia significativa en la instalación cerrada y de modo periódico sobre los resultados del seguimiento y control.

Finalmente cada estado miembro debe hacer un inventario de todas las instalaciones cerradas, que debe ser público y que ha de incluir también las abandonadas que supongan o puedan suponer una amenaza grave para la salud humana o para el medio ambiente a corto o a medio plazo. No hay más obligación de rehabilitar las instalaciones abandonadas salvo las que se derivan de los principios generales comunitarios de gestión de residuos y las que se puedan derivar de la propia responsabilidad de las administraciones públicas y de la presión de la sociedad una vez conocido el inventario.

Garantía financiera y responsabilidad ambiental

Para garantizar la respuesta ante las obligaciones derivadas de la gestión de las instalaciones se establece la obligación de depositar una garantía financiera. En paralelo y de modo complementario, para garantizar la reparación de daños ante un eventual accidente, se incluyen estas explotaciones en el régimen de responsabilidad ambiental.

En cuanto a la garantía financiera, la directiva es flexible en cuanto a la forma (depósito financiero, fondos mutuos de la industria, seguro,…) y obliga a su establecimiento con anterioridad al inicio de las actividades. Las autoridades no podrán cancelar la garantía hasta que no se haya culminado el procedimiento de cierre definitivo y aún así no podrán hacerlo para la parte que corresponde al seguimiento, mantenimiento e información posteriores al cierre definitivo. Su importe se calculará en función de los efectos medioambientales de la instalación y se añade un factor de objetividad basado en que tanto la evaluación como la rehabilitación las hiciesen un tercero independiente y cualificado. Además su importe se actualizará periódicamente de acuerdo con el plan de gestión de residuos, pues es razonable que a medida que avancen los trabajos y crezca el tamaño de la instalación, aumenten también los costes de los trabajos de rehabilitación. En esencia se trata de asegurar que se pueden cumplir todas las obligaciones impuestas por la autorización, incluidas las posteriores al cierre, y que hay fondos fácilmente disponibles en cualquier momento para la rehabilitación de los terrenos afectados por la instalación, tal y como se recoge en el plan de gestión.

En cuanto a la rehabilitación y como se ha señalado, la garantía anterior se refiere exclusivamente a los efectos o daños inicialmente previstos. Ahora bien, puede también ocurrir que sobrevenga un accidente y que se produzcan daños no previstos inicialmente, como lo han demostrado tantos accidentes. En estos casos es necesaria la intervención de un régimen de restauración distinto y por ello se incluyen todas las explotaciones cubiertas por esta directiva, sin excepción de ningún género, en el ámbito de aplicación de la reciente directiva de responsabilidad ambiental (2004/35/CE), hoy todavía en fase de transposición. Es una disposición necesaria ya que de lo contrario podrían generarse importantes daños ambientales “huérfanos”, en particular al exceptuar este tipo de residuos del ámbito de aplicación de la directiva marco de residuos y de la de vertederos, que era el mecanismo mediante el que algunas de las instalaciones ahora tratadas habían quedado inicialmente vinculadas al régimen de responsabilidad ambiental.

Entrada en vigor e instalaciones afectadas

La fecha clave de aplicación de la directiva es el 1 de mayo de 2008, momento a partir del cual los estados miembros deben haber culminado las tareas de transposición y en que todas las nuevas autorizaciones quedarán sometidas a los requisitos de la directiva. Para las instalaciones anteriores (ya en operación o con autorización) a esta fecha se establece un plazo transitorio de cuatro años de tal modo que para 1 de mayo de 2012 deben estar también en general conforme a estos mismos requisitos.

Se establece también un régimen transitorio para las instalaciones que han dejado ya de recibir residuos aunque estén todavía activas. En este caso hay diversas disposiciones más o menos onerosas que no serán de aplicación siempre que la instalación haya dejado de recibir residuos antes del 1 de mayo de 2006, esté ultimando los procedimientos de cierre y quede además definitivamente cerrada antes de acabar el año 2010.

Grado de afección a los distintos tipos de instalaciones

Dentro del conjunto de instalaciones afectadas por esta nueva norma, hay diversos grados de afección en función del riesgo que encierra cada una de ellas. El impacto en cada una de ellas variará en función de la naturaleza y volumen de los residuos que traten, así como de las condiciones de los permisos bajo los que opere cada una de ellas.

No obstante, en términos generales se pueden señalar como factores que aumentan el grado de afección de una instalación:

1) la producción de minerales o residuos peligrosos o químicamente activos en circunstancias ordinarias,

2) la utilización de sustancias químicas (como por ejemplo cianuro) para concentrar el mineral,

3) la producción de mineral a partir de roca con potencial de contaminación ácida o alcalina,

4) la utilización de agua para el tratamientodel mineral o para el almacenamiento de los residuos.

En sentido contrario, son factores que en términos generales reducen el impacto de la nueva norma:

1) la producción de mineral o de residuos inertes y que no usen agua ni productos químicos en el proceso,

2) la integración en explotaciones a cielo abierto y que utilicen las cortas o huecos de excavación ya explotados para ir almacenando el suelo, el recubrimiento y la roca estéril,

3) el desarrollo de los trabajos por encima de la capa freática en instalaciones que no se vean sometidas a inundaciones (en caso de residuos inertes),

4) la operación ya en curso con autorizaciones estrictas en términos de seguridad y de protección ambiental.

En el cuadro que sigue se recoge el grado de afección y las excepciones de las normas por tipo general de instalación y de residuo tratado.

Tabla 3. Obligaciones para los distintos tipos de instalaciones (dtva. 2004/35/CE)

Símbolos: +, aplicación obligatoria; x, no se aplica; ~ los estados miembros pueden reducir las obligaciones. Entre paréntesis se precisan las excepciones en caso de ser una facultad limitada a sólo algunas de ellas.

REFERENCIAS

BRGM (2001). Management of Mining, Quarrying and Ore-Processing waste in the European Union. Study made for DG Environment, European Commission. 81 pp. + 7 anexos. Comisión Europea. Bruselas.

http://ec.europa.eu/environment/waste/mining/index.htm

Comisión Europea (2000). Comunicación de la Comisión “Promover el desarrollo sostenible en la industria no energética de la Unión Europea”. COM (2000) 265 final. 23 pp. Comisión Europea. Bruselas.

Comisión Europea (2000 a). Comunicación de la Comisión “La seguridad en la ejecución de las actividades mineras: seguimiento de los últimos accidentes de mina”. COM (2000) 664 final. Comisión Europea. Bruselas.

Comisión Europea (2003). Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la gestión de los residuos de las industrias extractivas. COM (2003) 319 final. 61 pp. Comisión Europea. Bruselas.

ONU (1998). Convención de las Naciones Unidas sobre al acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, de 25 de junio de 1998. ONU. Nueva York.

Parlamento Europeo (2001). Resolución del Parlamento Europeo sobre la Comunicación de la Comisión titulada “La seguridad de la minería: informe de seguimiento de los últimos accidentes ocurridos en el sector”. A5-0214/2001. Parlamento Europeo. Bruselas.

Parlamento Europeo y Consejo (2002). Decisión nº 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de julio de 2002 por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente. 15 pp. Diario Oficial de la Unión Europea, serie L 242/1.

Parlamento Europeo y Consejo (2003). Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de mayo de 2003 por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las directivas 85/337/CEE y 96/61CE del Consejo. Diario Oficial de la Unión Europea, serie L 156/17.

Parlamento Europeo y Consejo (2006). Directiva 2006/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de marzo de 2006 sobre la gestión de los residuos de industrias extractivas y por la que se modifica la Directiva 2004/35/CE. Diario Oficial de la Unión Europea, serie L 102/15.

Symonds Group Ltd (2001). A Styudy on the Costs of Improving the Management of Mining Waste. Report to DG Environment. European Commission. 55 pp. Comisión Europea. Bruselas.

http://ec.europa.eu/environment/waste/mining/index.htm

Symonds Group Ltd (2002). Financial evaluation of a Proposal for a Directive on waste from the extractive industry. Report to DG Environment. European Commission. Comisión Europea. Bruselas.

Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (2003). Sentencia sobre el caso C-114/01, de 11 de septiembre de 2003. Tribunal de Justicia. Luxemburgo.

http:/www.curia.eu.int/jurisp/cgi-bin/form.pl?

NOTAS:

(1). En el caso de la minería no metálica, este proceso suele ser sencillo, pero aun así no siempre se evita la generación de un fuerte impacto ambiental. Como ejemplo, pueden citarse las pizarras de techar, en cuya explotación la proporción de desechos o material arrancado y rechazado es muy significativa.

(2). Hoy ya elaborado, se puede consultar en http://eippcb.jrc.es/pages/FActivities.htm

(3). Ver http://themes.eea.europa.eu/Environmental_issues/waste/indicators/generation/index_html

(4). Ver http://themes.eea.europa.eu/Environmental_issues/waste/indicators/generation/w1_total_waste.pdf

(5). Conviene recordar aquí que la directiva Seveso II (96/82/CE), relativa a las instalaciones industriales con riesgos de causar accidentes graves, excluía de su campo de aplicación las industrias extractivas y los vertederos de residuos. La directiva Seveso III (2003/105/CE) enmendó sin embargo la anterior de tal modo que dio pie a la incorporación a su régimen de las instalaciones con tratamientos químicos y térmicos, así como de las de almacenamiento, escombreras, etc. relacionadas con la actividad de las primeras.

(6). Directivas 91/689/CEE, 67/548/CEE o 1999/45/CE.

(7). Deben ser fijados por la Comisión antes del 1 de mayo de 2008 (fecha límite de transposición de la directiva) por la vía de un comité que la misma directiva establece.

(8). Los estados miembros pueden eximir de esta obligación en todo o en parte a los depósitos de ciertos residuos no peligrosos procedentes de la prospección de minerales así como al suelo contaminado y los residuos derivados de la explotación de la turba.

(9). Plazo a partir del cual el depósito temporal de residuos entra en la categoría de instalación y por tanto son de aplicación las disposiciones de la directiva.

(10). Las que tienen riesgo de producir accidentes graves. Se les aplica el régimen Seveso.

(11). Si se trata de residuos peligrosos no previstos inicialmente en el plan de gestión se aplica un plazo de 6 meses.

(12). Residuos no peligrosos de prospección, salvo en el caso de que se trate prospección de petróleo o de evaporitas distintas del yeso y la anhidrita.