LA FALLIDA REFORMA DEL LA OCM DEL ALGODÓN: Comentario a la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 7 de septiembre de 2006 sobre la anulación del nuevo régimen de ayudas para el algodón

Por

RAFAEL BONETE PERALES

Profesor Titular de Economía Aplicada

Universidad de Salamanca

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SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.- II. IMPORTANCIA Y PECULIARIDADES DEL SECTOR DEL ALGODÓN EN ESPAÑA.- III. LOS MOTIVOS DEL RECURSO: 1. Violación del Protocolo n.º 4. 2. Incumplimiento de la obligación de motivación. 3. Desviación de poder. 4. Violación del principio de confianza legítima. 5. Violación del principio de proporcionalidad.- IV. A MODO DE CONCLUSIÓN.

I. INTRODUCCIÓN

La PAC ha sido reformada tres veces en los últimos quince años (1). Estas reformas han buscado, sobre todo, sentar las bases para disminuir el proteccionismo vía precios. Esta modalidad de protección empezó a acumular desde casi el inicio de la PAC toda una serie de efectos negativos reiteradamente denunciados en la literatura económica (2). Entre estos efectos negativos destacaban los siguientes: incremento de los recursos presupuestarios destinados a la PAC, distorsión de los flujos comerciales internacionales de productos agrarios, empeoramiento de la situación medioambiental en el mundo rural, freno a la modernización de las estructuras agrarias y un mayor apoyo a las explotaciones menos necesitadas del mismo.

Es evidente que estos efectos negativos no eran nuevos pero el marco institucional no propició una reforma profunda de la PAC hasta mediados de los ochenta (3).

Si la reforma de 1992 se centró en la progresiva sustitución de la protección vía precios por la protección vía rentas en forma de pagos compensatorios, junto con toda una serie de medidas de acompañamiento (apoyo a las prejubilaciones, a la silvicultura y a la tímida política agroambiental) y la de 1999 sustituyó los pagos compensatorios por ayudas directas; la reforma de 2003 ha querido ir más allá y, sin renunciar al cambio iniciado en la de 1992 de disminuir progresivamente el peso de los precios en la protección agraria, se ha centrado, sobre todo, en la desvinculación de la protección de la cantidad producida (4). Este desacoplamiento o disociación entre la ayuda recibida y la cantidad producida finalmente no ha sido total. La vigencia de la desvinculación parcial en algunos sectores, como es el caso del sector del algodón, se ha justificado para evitar el abandono de la actividad agraria en determinadas zonas.

Una vez aprobada la reforma del 2003 (5) en lo referente a la desvinculación, procedía aplicarla a los productos regulados por las correspondientes Organizaciones Comunes de Mercado (OCM). En concreto, desde la aprobación de la reforma de 2003 era necesario establecer las condiciones comunes para los pagos directos a realizar en virtud de los diversos regímenes de apoyo a la renta establecidos en la nueva PAC. Esta reforma se aplicó a toda una serie de productos agrarios a través del Reglamento 1782/2003 (6) de 29 de septiembre de 2003. En el Consejo de Agricultura de los días 21 y 22 de abril de 2004 se procedió a la aprobación del segundo paquete de reformas que afectó a los cultivos mediterráneos. De ahí que finalmente, y una vez aceptado que el desacoplamiento de las ayudas termina siendo más efectivos también para el agricultor (7), el sector del algodón (8) se tuvo que adaptar a la nueva PAC. Esta adaptación se recoge en el Reglamento n.º 864/2004 del Consejo de 29 de abril de 2004 (9).

La normativa aprobada supuso la introducción de este cultivo en el régimen de pago único por explotación contemplado en la reforma de la PAC del 2003. Si bien se optó, como en otros productos del primer paquete, por no desacoplar toda la ayuda. Procedía, por tanto, cuantificar al menos la distribución entre ayuda vinculada y no vinculada además de cuantificar la ayuda.

Es en este contexto de la reforma de la PAC de 2003, caracterizado por la importancia de la desvinculación de las ayudas, en el que hay que entender la nueva regulación comunitaria de las ayudas al algodón recurridas, por las razones que más tarden se expondrán, por el Reino de España en 2004.

II. IMPORTANCIA Y PECULIARIDADES DEL SECTOR DEL ALGODÓN EN ESPAÑA

El algodón es un producto muy protegido en los países desarrollados, en especial en los Estados Unidos (10). A pesar de que China e India demandan grandes cantidades para atender a las necesidades de materias primas de su industria textil, el cada vez mayor protagonismo de Brasil y los incrementos de producción que se dan en Estados Unidos al amparo de un sistema de protección muy generoso, junto con los recientes incrementos de producción de China, gracias también a la instauración de un sistema de protección más favorable a los intereses de los productores de este país, configuran un escenario mundial en el sector del algodón en el que a medio a largo plazo los precios continuarán siendo bajos. En este contexto internacional tan desfavorable, desde hace varios años, para poder competir en los mercados mundiales en el que se tienen que desenvolver los algodoneros de la UE.

A unos precios mundiales del algodón bajos hay que añadir el compromiso de la UE con los países ACP productores de algodón finalmente plasmado en los Acuerdos de Partenariado Económico firmados con cuatro grupos de países africanos (11) y que entraran en vigor a más tardar en 2008 (12). Este apoyo comunitario a los productores de algodón africanos se ve con temor por parte de los algodoneros españoles, lo cual ha provocado que la industria algodonera española haya tenido que recordar (13) que también en la UE hay zonas algodoneras con un nivel de desarrollo menor que en el resto de la UE. En definitiva, la elevada protección del algodón también en el resto del mundo y los compromisos de la UE con los países ACP genera una mayor preocupación que en el pasado a los algodoneros españoles sobre el futuro y la viabilidad económica de su actividad.

Si a estos temores fundados provenientes del exterior de la UE le añadimos un cambio drástico en las reglas de juego, es bastante comprensible la reacción del sector español ante la reforma del sistema de ayudas del algodón de 2004.

Esta reacción no ha sido la misma por parte de Grecia (14) que a pesar de ser el mayor productor de algodón de la UE (15) y el que provocó en su momento el primer régimen de ayudas al algodón de la UE (16), el cual se empezó ya a aplicar en 1981, disfruta de un sector muy diferenciado en su estructura de costes del caso español y con una menor concentración en el territorio de su producción.

Como es conocido la producción de algodón está muy concentrada en España. Casi el 96% de la misma se encuentra en Andalucía y el resto en la Región de Murcia, sobre todo en la zona de Cartagena. En el caso de Andalucía se concentra en los valles del Guadalquivir, Genil y Guadalete y en la campiña de Sevilla y litoral de Cádiz.

Asimismo, este sector es muy intensivo en factor trabajo. De hecho, en Andalucía dependen más de 10.000 agricultores de la evolución económica del sector algodonero y algo más de un millón de jornales están vinculados a esta actividad. Además, la evolución de este sector influye notablemente sobre el futuro económico a corto y medio plazo de más de un centenar de pueblos de Cádiz, Sevilla, Córdoba y Jaén.

Otra peculiaridad es la importancia del regadío en el cultivo de este producto en España. En Andalucía el 98% del cultivo del algodón corresponde a regadío (17), lo que trae consigo unos costes mayores. Como reiteradamente se nos recuerda por los operadores del sector, gran parte de la superficie dedicada al algodón se cultiva bajo plástico (18). Esta opción explica, en parte, que los costes de producción del algodón español estén entre los más elevados del mundo. Lo anterior está claramente vinculado a las necesidades de mano de obra, cubierta tanto por los propios agricultores y familiares como por terceras personas, que genera el cultivo bajo plástico.

La opción por el cultivo bajo plástico se justifica por las ventajas que, según los productores, genera. En primer lugar, hace posible el uso de variedades de ciclo largo de muy alta calidad, lo cual facilita la presencia en los mercados más exigentes. En segundo lugar, permite el cultivo en condiciones desfavorables de suelo, propias de las marismas. Y, por último, también permite la recolección temprana y en todo caso previa a las tradicionales lluvias de noviembre, evitándose así que se perjudique el grado (color) del algodón y la consiguiente disminución de valor del mismo.

A esta opción por el cultivo bajo plástico como peculiaridad española frente a los otros productores de algodón comunitarios hay que añadir la especial vinculación que este sector tiene con las empresas desmotadoras (19) y el carácter eminentemente industrial de la producción de algodón, en un contexto en el que no hay previstos fondos comunitarios para hacer frente a un posible cierre y reestructuración de estas empresas tan dependientes del suministro de su materia prima.

En definitiva, el sector del algodón en España tiene unas peculiaridades que lo llevan a depender de forma muy significativa del apoyo que finalmente reciba de la UE. De ahí que la concreción de la reforma de la PAC de 2003 para el sector del algodón fuera especialmente vigilada por los productores de algodón, las empresas desmotadoras, las fábricas de maquinarias y productores de semillas. Su preocupación se deriva del temor fundado de que los cambios en el nivel y forma de apoyo trajeran consigo una reducción importante de las superficies de cultivo, como así ha ocurrido finalmente al pasar, en el primer año de aplicación de la reforma, de una media de 90.000 hectáreas a 65.000 hectáreas.

III. LOS MOTIVOS DEL RECURSO

Según el apartado 2 del Protocolo 4, del régimen de ayudas al algodón, anejo al Acta de Adhesión de la República Helénica, éste tenía como finalidad, en primer lugar, apoyar la producción de este producto en las regiones de la UE en las que sea importante para la economía agrícola de la zona. En segundo lugar, con este régimen se buscó, en línea con los objetivos de la PAC (20), proporcionar una renta equitativa a los agricultores del sector y estabilizar el mercado mediante la mejora de la oferta y de las estructuras de comercialización.

Como es habitual en el marco de la PAC el régimen de ayudas al algodón, pensado inicialmente para Grecia, se ha modificado varias veces (21), siendo la última reforma, antes de la normativa objeto de recurso, el Reglamento (CE) 1050/2001 (22) y el Reglamento (CE) 1051/2001 (23), ambos del 22 de mayo. En el Reglamento (CE) 1050/2001, como en la normativa previa, se estableció que el régimen de ayudas al algodón comprendería la concesión de una ayuda a la producción. En el Reglamento (CE) 1051/2001 se concretó que la ayuda a la producción del algodón sin desmotar sería igual a la diferencia entre el precio objetivo acordado por el Consejo de Ministros de Agricultura, recogido en el propio Reglamento, y el precio en el mercado mundial. Además se establecía que dicha ayuda se abonaría a las empresas desmotadoras por el algodón sin desmotar que compraran a un precio no inferior al precio mínimo fijado en el mismo Reglamento 1051/2001. Este sistema de ayudas, previo a la reforma recurrida, se caracterizaba, por tanto, por la existencia de una clara vinculación entre la cantidad producida y la ayuda finalmente recibida y por el abono de la ayuda a las empresas desmotadoras. Sin embargo, como ya se ha señalado, la disociación, desvinculación o desacoplamiento de la ayuda directa al productor constituye uno de los elementos esenciales de la reforma de 2003 o Reforma Fischler (Comisario de Agricultura cuando se aprobó la misma). Como también lo es la existencia de un pago único.

Como ya se ha señalado esta reforma se aplicó a toda una serie de productos agrarios a través del Reglamento 1782/2003 y en el caso del algodón a través del Reglamento n.º 864/2004.

Sin embargo, una aplicación integra de los contenidos de la reforma de 2003 al sector del algodón se consideró muy negativo porque provocaría la desaparición de gran parte de las explotaciones. De ahí que en este Reglamento n.º 864/2004, finalmente impugnado, se optara por un desacoplamiento parcial. En concreto, en el quinto considerando del mismo Reglamento se establece, una vez descartada la opción de aplazar la integración del régimen de ayudas en el régimen de pago único, que una parte de la ayuda (parte acoplada o vinculada a la producción) debe seguir vinculada al cultivo de algodón por medio de un pago específico por hectárea admisible. Esta parte de la ayuda se fija en un 35% de la parte nacional de la ayuda que se concedía indirectamente a los productores. Previamente, en el mismo considerando, se afirma que es preciso que el pago del importe de dicha ayuda se efectúe tratando de garantizar unas condiciones económicas que permitan la pervivencia del cultivo del algodón en las regiones dedicadas a dicha actividad y evite su sustitución por otros cultivos.

Por otro lado, la parte desacoplada se cuantifica en el 65% restante de la parte nacional de la ayuda que se concedía indirectamente a los productores.

Aunque finalmente la distinción entre ayuda acoplada y desacoplada nos indica que no se optó por el desacoplamiento total, este cambio de régimen de ayudas, brevemente resumido, se consideró tan radical por parte de España y tan perjudicial para nuestros intereses (24), como después se ha podido poner de manifiesto en el primer año de aplicación de la reforma en suelo español, que finalmente el Estado español recurrió la normativa comunitaria sobre el nuevo régimen de ayudas para el algodón por los siguientes motivos:

1. Violación del Protocolo n.º 4

El Gobierno español considera que el artículo 110 ter del capítulo 10 bis del Título IV del Reglamento n.º 1782/2003, modificado por el Reglamento impugnado, es contrario a la exigencia de un régimen de ayuda a la producción contemplado en el apartado 3 del protocolo n.º 4, anejo al Acta de Adhesión de la República Helénica. A juicio de España, este nuevo régimen de ayudas al algodón, a diferencia de lo que ocurría con los anteriores, no presupone que el algodón haya sido cosechado. Y esto es así, según el gobierno español, porque en este artículo 110 ter (25) se establece como única condición para poder acogerse a la ayuda específica al algodón que la superficie sea mantenida, como mínimo hasta el momento de la apertura de las cápsulas.

Asimismo, el gobierno español interpreta que el concepto de producción recogido en el apartado 3 del protocolo n.º 4 implica que para obtener la ayuda al algodón debe haber sido cosechado dado que sólo el algodón cosechado puede ser objeto de transformación industrial. Además alega que a la luz de otra normativa relativa sobre el algodón (Reglamento n.º 4006/87 por el que se modifica el Protocolo relativo al algodón) queda claro que el algodón debe ser algodón cosechado. A lo anterior añade, en primer lugar, que en el Código Civil varios países europeos se considera que los frutos naturales se consideran producidos una vez han sido recolectados ya que antes no tienen existencia jurídica separada al formar parte de la propia planta. En segundo lugar, como es sabido, en el marco de la OMC esta nueva ayuda al algodón deja de formar parte de la “caja ámbar”, en la que se incluyen las ayudas a la producción, y pasa a formar parte de la “caja azul”, en la que se incluyen los pagos directos realizados dentro de los programas de limitación de la producción en función de superficies y rendimientos fijos (26).

El Consejo sostiene, sin embargo, que el nuevo régimen de ayuda al algodón al tratarse de un régimen de ayuda a la producción, si bien el hecho que genera ahora el pago de la ayuda se base ahora en el mantenimiento del cultivo hasta el momento de aperturas de las cápsulas, es compatible con el Protocolo n.º 4, anejo al Acta de Adhesión de la República Helénica.

El Tribunal, por su parte, no comparte la definición manifiestamente restrictiva del concepto de producción y le da la razón al Consejo al declarar que el concepto de ayuda a la producción no se opone a la condición para acogerse a la ayuda específica que establece el nuevo régimen de ayuda a la producción del algodón.

A mi juicio, de esta primera parte de la sentencia no se desprende que el Tribunal haya sido capaz de ver en este motivo de alegación que no es lo mismo para los intereses de los operadores del sector que el algodón se haya recolectado o que la superficie haya sido mantenida hasta el momento de la apertura de las cápsulas, como recoge el Reglamento impugnado. Más tarde con ocasión de pronunciarse sobre otro motivo de alegación nos mostrará, sin embargo, que sí ha captado la diferencia, sobre todo con relación a sus efectos, entre ambas opciones.

2. Incumplimiento de la obligación de motivación

Considera España que el Consejo ha incurrido en un vicio sustancial de forma al no haber explicado las razones que hay detrás de la sustitución del pago indirecto de ayuda a los agricultores a través de las empresas desmotadoras por un pago directo a los agricultores. Tampoco se ha explicado adecuadamente los motivos que le han llevado al Consejo a elegir la apertura de las cápsulas como momento a partir del cual los agricultores tienen derecho a percibir la ayuda vinculada y no otro momento de la fase del proceso de producción.

A juicio del Consejo en el Reglamento recurrido se incluyen las razones de carácter general que están detrás de la opción tomada por el legislador comunitario. Además entiende que no está obligado a explicar por qué razón el pago de la ayuda bajo el nuevo régimen de ayuda al sector no depende ya de la cantidad de algodón cosechada ni de la calidad del mismo. Por su parte, el Tribunal basándose en una reiterada jurisprudencia (27) recuerda que el Reglamento recurrido es un acto destinado a la aplicación general y que por lo tanto la motivación puede considerarse suficiente si, en primer lugar, se indica la situación global, como así se desprende, a juicio del Tribunal, de la exposición de motivos del Reglamento n.º 864/2004, que ha conducido a la adopción de la norma y, en segundo lugar, se recogen los objetivos generales que la norma pretende alcanzar. En concreto una lectura de los considerandos primero, segundo, quinto y sexto del referido Reglamento nos informan de forma suficiente, a juicio del Tribunal, sobre el fin perseguido por el Consejo al adoptar el Reglamento recurrido. Por consiguiente, añade el órgano jurisdiccional, el Consejo no tenía la obligación de, además, motivar específicamente cada una de las decisiones técnicas que adoptó como, por ejemplo, la novedad de condicionar la concesión de la ayuda específica para el algodón al requisito de que el mismo fuera mantenido hasta la fase de la apertura de las cápsulas. Una vez más, a mi juicio, pierde el Tribunal la oportunidad de dar a entender que capta con corrección las diferencias que hay para los operadores del sector del algodón el hecho de que haya recolección o no de este producto.

3. Desviación de poder

A juicio del Gobierno español la nueva modalidad de proteger al sector algodonero persigue un fin distinto del previsto en el apartado 6 del protocolo n.º 4 (28) y con la finalidad última de eludir el procedimiento establecido específicamente por el Tratado de la CE para la reforma de las normas de Derecho primario incluidas en dicho Protocolo.

El Consejo insiste en que el nuevo régimen se ajusta a lo que debe entenderse por “adaptación necesaria” en el contexto del apartado 6 del protocolo n.º 4, anejo al Acta de Adhesión de la República Helénica.

Por su parte, el Tribunal, siguiendo lo ya declarado en otras sentencias (29), considera que no estamos ante un supuesto de desviación de poder porque para que así sea deben existir indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicho acto ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso. Para el Tribunal es evidente que España no ha aportado tales indicios y además el sector del algodón no ha sido ni el único ni el primer sector que se ha tenido que adaptar a la nueva PAC nacida de la reforma de 2003. Añade el órgano jurisdiccional a lo anterior que la base jurídica constituida por el apartado 6 del Protocolo 4 atribuye al Consejo una amplia facultad de apreciación para decidir lo que se consideran necesarias adaptaciones del régimen de ayudas al algodón contemplado en el referido Protocolo y que, en todo caso, el Gobierno español no ha demostrado que al adoptarse el Reglamento objeto de recurso, sobre la base del apartado 6 del Protocolo 4, el Consejo persiguiera el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento previsto para la reforma de las normas de Derecho primario.

4. Violación del principio de confianza legítima

Quizá este sea el motivo menos justificado de todos los alegados por parte de España. Ya que una cosa es no estar de acuerdo sobre los efectos de los elementos centrales de la reforma de la PAC para el subsector agrario en el que se trabaja y otra es pretender que era algo así como un cambio no anunciado. Especialmente si tenemos en cuenta el tiempo transcurrido entre la difusión previa del cambio de filosofía que traía consigo la Reforma de la PAC de 2003, finalmente aprobada, y la fecha de aprobación del Reglamento. De ahí que la alegación española basada en que el cambio del sistema a ayuda al algodón frustró la confianza legítima de los operadores del sector algodonero de seguir contando con el mantenimiento de la situación existente antes de la reforma de la PAC no haya podido prosperar. Lo contrario hubiera sido algo impensable dada la reiterada jurisprudencia sobre la violación del principio de protección de la confianza legítima (30) y el hecho esperable de que el Gobierno español no ha podido aportar, en palabras del Tribunal, ningún indicio idóneo para demostrar que las instituciones comunitarias pudieron hacer nacer en los operadores afectados alguna esperanza fundada en que se mantendría el sistema de ayudas aplicable anterior al incluido en el Reglamento n.º 864/2004. Darle la razón en este caso al gobierno español era incompatible con la adaptación constante, y en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, a las que se han tenido que someter las distintas OCM en la historia de la PAC desde, sobre todo, la primera gran reforma de la protección agraria en la Comunidad aprobada en 1992.

5. Violación del principio de proporcionalidad (31)

Es en este motivo de alegación en el que el Gobierno español ve reconocida su pretensión de que el Tribunal anule los elementos esenciales del nuevo régimen de ayudas al algodón. El resultado favorable (32) a los intereses españoles se ha debido a que ni el Consejo ni la Comisión han podido rebatir de forma solvente los argumentos esgrimidos por España.

Nuestro país defendió que no podían garantizarse, como se exigía, sin embargo, en el quinto considerando del Reglamento recurrido, unas condiciones económicas que hicieran posible la pervivencia del cultivo del algodón en las regiones dedicadas a dicha actividad y evitar así su sustitución por otros cultivos si se fijaba la cuantía de la ayuda específica para el mismo (1045 euros por hectárea) en un 35% del importe de las ayudas disponibles bajo el régimen de ayudas previas y se condicionaba, además, la procedencia de la ayuda al único requisito de que el cultivo se mantenga hasta el momento de la apertura de la cápsulas.

Para reforzar su postura, el Gobierno español aportó dos informes en los que se ponían claramente de manifiesto que si se adoptaban estas dos nuevas medidas no era viable, desde el punto de vista económico, el cultivo del algodón en las regiones españolas. Además, este nuevo régimen generaría el cierre de las empresas desmotadoras, lo que afectaría ya de forma definitiva a las pocas explotaciones que no hubieran optado por abandonar el cultivo, al encontrarse en un escenario en el que no podrían aprovechar el valor comercial del algodón, sin el paso previo por una empresa desmotadora cercana ya que los elevados costes del transporte del algodón hacen inviable su traslado a otras empresas desmotadoras más lejanas.

Por su parte, el Consejo y la Comisión defienden, con la ayuda de un breve estudio comparativo sobre la rentabilidad previsible del cultivo de algodón bajo la nueva normativa, que el nuevo régimen no afecta a la rentabilidad de la producción algodonera y, por lo tanto, al seguir siendo rentable no es probable que se den supuestos de sustitución por otra actividad. En definitiva, a juicio de ambas Instituciones el nuevo régimen sería compatible con el quinto considerando del Reglamento recurrido.

Ante la aportación de los informes españoles y el cuadro comparativo aducido por el Consejo y la Comisión procedía dilucidar si con los cálculos incluidos en este último se podía determinar si el nuevo régimen de ayudas del algodón es manifiestamente inadecuado o no.

El Tribunal, en primer lugar, recuerda que como consta en autos, y a diferencia de lo que en su momento se realizó en el sector del tabaco, entre otros, la aprobación del Reglamento n.º 864/2004 no estuvo precedida por el correspondiente estudio en profundidad sobre los efectos tanto sociales como económicos que podría generar la reforma del sector del algodón. Sin este estudio queda por justificar sobre qué datos se fijo el importe de la ayuda específica establecido en un 35% (equivalente según la Comisión a 1045 euros por hectárea) del total de las ayudas existentes antes de la reforma. El Tribunal no considera suficiente el cuadro, elaborado por la Comisión con el objetivo de que se tuviera en cuenta para aprobar el nuevo régimen de ayuda, en el que se establece la rentabilidad prevista del algodón bajo el nuevo régimen en relación con toda una serie de cultivos alternativos. Y no lo considera suficiente, en primer lugar, porque en los cálculos correspondientes se ha incluido el pago único desvinculado (65% de las ayudas existentes) sin tener en cuenta que, bajo la reforma de la PAC, éste se concede con independencia del cultivo elegido y también cuando el agricultor decide no producir nada. Por lo tanto este pago único desvinculado no puede influir en la decisión de un agricultor a la hora de optar por un cultivo o por otro.

En segundo lugar, el Tribunal acepta el cuestionamiento por parte del Gobierno español de los datos que ha utilizado la Comisión para calcular los costes de producción en el sector del algodón, el cual, como es conocido, es intensivo en factor trabajo. Hecho este que le exigía ser especialmente cuidadosa a la Comisión a la hora de imputar costes laborales. Cuidado que no ha sido observado por esta Institución al no haber incluido en el cuadro elaborado por la misma, el cual ha servido de base, según el Consejo, para obtener los 1045 euros de ayuda por hectárea, los costes saláriales de los propios agricultores y de sus familiares.

Por otra parte, es evidente que la exclusión de estos costes laborales a la hora de realizar los correspondientes cálculos, alegando, como hace la Comisión, la dificultad de su obtención y las diferencias entre las distintas explotaciones no puede utilizarse como argumento para su no inclusión. Especialmente si el gobierno español ha sido capaz simultáneamente de convencer al Tribunal, de que estos costes sí que pueden ser calculados, son además muy relevantes y, sobre todo, que su toma en consideración cuestiona de forma clara la rentabilidad que, según el Consejo y la Comisión, tendría el sector en España bajo el nuevo régimen de ayudas.

Una vez dilucidado que los cálculos realizados por la Comisión omitieron un dato muy relevante: los costes saláriales de los propios agricultores y sus familias, procedía determinar si se deberían haber tenido en cuenta o no los efectos de la reforma del algodón sobre las empresas desmotadoras, piezas éstas muy importantes en la actividad del sector algodonero y que hasta ahora no habían tenido, a mi juicio, un trato adecuado en la sentencia del Tribunal, al haberse pasado por alto el radical cambio de las reglas de juego que para ellas suponía la nueva reforma.

La inexistencia, a juicio del Tribunal, de un adecuado estudio sobre los efectos del nuevo sistema de protección del sector algodonero ha introducido la cuestión, muy clara desde hace tiempo para los operadores del sector, sobre el elevado grado de vinculación que hay entre la producción del algodón y su transformación por las empresas desmotadoras. Y, como establecía la regulación anulada, la vinculación de la ayuda de 1045 euros por hectárea al único requisito de que el cultivo se mantenga hasta el momento de la apertura de las cápsulas, con toda seguridad, a juicio de España, perjudicaba especialmente a las empresas desmotadoras.

Tal es el grado de vinculación que sin la rentabilidad económica de éstas el cultivo del algodón no tiene sentido económico y así lo ha sabido apreciar finalmente el Tribunal al estimar, también por esta razón, el recurso presentado por España.

IV. A MODO DE CONCLUSIÓN

Es muy probable que si se hubiera hecho el correspondiente estudio por parte de los servicios de la Comisión sobre los efectos económicos y sociales para España de la reforma del algodón, y en el mismo, además, se hubieran incluido tanto los costes laborales de los propios agricultores y familiares como la total interdependencia entre el cultivo y el primer tratamiento industrial del producto, no se hubiera aprobado la misma reforma que ha sido recurrida. Sólo se explican ambas ausencias por el desconocimiento que en la Comisión y en los Ministerios de Agricultura de los países que votaron a favor de aprobar el nuevo régimen de ayudas al algodón se tiene sobre la realidad algodonera en España.

La reforma finalmente aprobada, sin tener en cuenta las peculiaridades de este sector en nuestro país, era tan perjudicial para los intereses españoles que no quedó otra solución que intentar conseguir su anulación.

Ahora queda adoptar las medidas para minimizar los efectos negativos que para el sector del algodón español está teniendo la suspensión de los efectos de la anulación de la normativa recurrida hasta que se adopte dentro de un plazo razonable un nuevo Reglamento. Tarea nada fácil y cuya pasividad está situando al sector en una situación cada vez más delicada.

NOTAS:

(1). Un estudio de las mismas puede consultarse en García Delgado J. L. y García Grande, M. J. (dir.) Política Agraria Común: balance y perspectivas, La Caixa, 2005.

(2). Una síntesis que en su momento marcó un punto de inflexión en torno a la valoración positiva de la PAC puede consultarse en Buckwell A. et al, The Cost of the CAP, Ed. Crom Held, Londres, 1982. Un análisis de los efectos negativos de la PAC, previo a la primera reforma de la misma en 1992, nos lo proporciona Rosenblat, J. et. al, The Common Agriculture Policy of the European Community, IMF, Ocasional Paper n.º 62, noviembre de 1988.

(3). Una aproximación detallada sobre esta cuestión puede consultarse en Bonete, R., Condicionamientos internos y externos de la PAC, Serie Estudios, MAPA, 1994.

(4). A lo que habría que añadir la ayuda única por explotación, la condicionalidad de la misma al respeto de la normativa en materia de medio ambiente, seguridad en el trabajo, salubridad alimentaria, sanidad animal y vegetal, bienestar animal y el mantenimiento de las tierras en buenas condiciones agronómicas y ambientales.

(5). Una defensa de la misma, y en especial del desacoplamiento de las ayudas por parte del Comisario responsable de la PAC de 1995 a 2004 puede leerse en Fischler, F. (2006): Why CAP reform is on track, Europe’s World, n.º 2, 2006.

(6). DOUE, L 270/1, 21-10-2003. En el mismo se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.º 2019/93, (CE) n.º 1452/2001, (CE) n.º 1453/ 2001, (CE) n.º 1454/2001, (CE) n.º 1868/94, (CE) n.º 1251/1999, (CE) n.º 1254/1999, (CE) n.º 1673/ 2000, (CEE) n.º 2358/71 y (CE) n.º 2529/2001. En este texto se recogen una serie de regímenes específicos de ayuda para el trigo duro, las proteaginosas, el arroz los frutos de cáscara, los cultivos energéticos, patatas para fécula, sector lácteo, ovino, caprino, vacuno y leguminosas de grano.

(7). Véase sobre esta cuestión el estudio de la OCDE Decoupling- Policy Implications, Paris, Diciembre, 2005.

(8). Y otros productos como aceite de oliva, tabaco y lúpulo.

(9). DOUE, L 161/48, 30-04-2004.

(10). Como afirma la FAO según el Comité Consultivo Internacional del Algodón en 1999 las subvenciones agrícolas a los productores del algodón alcanzaron en los Estados Unidos los 4000 millones de dólares, mientras que en la UE fueron de 800 millones. Las ingentes ayudas de los Estados Unidos explican en gran parte que la producción de algodón se incrementara en un 40% entre 1998 y 2001.

(11). De importancia clave para ellos ya que además de ser para muchos de ellos fuente fundamental de divisas y empleo rural, más de 10 millones de personas obtienen de la producción del algodón rentas suficiente para pagar su comida, según el Informe de la FAO, Estado de Productos Básicos Agrícolas, 2004, Roma.

(12). Sobre esta cuestión y la posibilidad de que finalmente los países ACP no se beneficien tanto como se cree en Europa, es muy revelador el trabajo de Alpha, A. Faucheux, B. Hermelin, B. and V. Fautrel, WTO and EPA Negotiations: For an Enhanced Coordination of ACP Positions on Agriculture, ECDPM Discussion Paper 70, Maastricht: ECDP, 2005.

(13). Como, por ejemplo, en la reunión del Grupo Consultivo del Algodón de la UE celebrada el 16 de noviembre de 2004 en la que se expresaron reiteradamente estas quejas por parte de representantes de organizaciones agrarias españolas.

(14). En el caso de Portugal la producción es muy marginal, reconociéndole la UE como superficie básica nacional 360 ha, frente a las 370.000 ha de Grecia y las 70.000 de España.

(15). Mientras que en España en la campaña 2004-2005 se dedicaron 90.217 hectáreas al algodón en Grecia se superaron las 300.000.

(16). En virtud del Protocolo n.º4 relativo al algodón, anejo al Acta de Adhesión de la República Helénica.

(17). Algo más del 50% se riega por superficie. El riego por goteo se acerca al 29%. Alrededor del 16 % es por aspersión y el resto es secano.

(18). El cultivo bajo plástico no está exento de problemas, especialmente por sus elevados costes. De ahí que se esté haciendo un esfuerzo en investigación para obtener variedades que pueden permitir el cultivo sin plástico.

(19). Son empresas encargadas de realizar la primera transformación industrial del algodón cosechado para lo cual separan las fibras de algodón de las cápsulas y las semillas. Desde 1998 se han organizado la mayoría de ellas (20 de las 23 entidades desmotadoras) en torno a la Agrupación Española de Desmotadores de Algodón (AEDA).

(20). Recogidos en el artículo 33 del TCE.

(21). Cinco veces antes del Reglamento 1050/2001.

(22). DOUE, L 148, 01-06-2001.

(23). DOUE, L 148, 01-06-2001

(24). Incluso algunas organizaciones agrarias como ASAJA consideraron, y así lo pusieron de manifiesto en el marco del Grupo de Trabajo del Algodón reunido en Bruselas el 21 de junio de 2004, que el cultivo del algodón desaparecería en Andalucía y Murcia bajo este nuevo régimen de ayudas.

(25). En el mismo se establece en el apartado 1 que “la ayuda se concederá por hectárea admisible de algodón. Para poder acogerse a la ayuda, la superficie deberá estar situada en una tierra agraria autorizada para la producción de algodón por el Estado miembro, sembrada con variedades autorizadas y mantenida como mínimo, hasta la apertura de las cápsulas en condiciones normales de crecimiento”.

(26). Estas dos últimas aportaciones para reforzar la argumentación española las considera el Tribunal, sin entrar en su análisis, como simplemente no pertinentes.

(27). Como señala la Abogado General, por ejemplo la Sentencia de 19 de noviembre de 1998, España/ Consejo (C-284/94, Rec p. I 7309).

(28). En el que se establece que “el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo decidirá las adaptaciones necesarias al régimen establecido por el presente Protocolo y adoptará las normas básicas necesarias para la aplicación de las disposiciones previstas en el presente Protocolo”.

(29). Por ejemplo en la sentencia de 10 de marzo de 2005, españa/consejo, C –342/94, Rec p.I-7309.

(30). También recogida en la Sentencia Luehrs de 1 de febrero de 1978 (78/77, Rec p. 169).

(31). Principio que como de forma reiterada ha manifestado el Tribunal, y así se recoge en la sentencia objeto de comentario en el apartado 99, se vulnera si la medida adoptada por el legislador es manifiestamente inadecuada.

(32). Si bien los operadores en el sector no han notado todavía los efectos favorables en España por el hecho de que el Tribunal haya suspendido los efectos de tal anulación hasta que se adopte, dentro de un plazo razonable, un nuevo Reglamento. En el momento de escribir esas líneas, si se siguen los planes de la Comisaria de Agricultura de la UE Marian Fischer Boel, parece que la adopción del nuevo Reglamento puede tener lugar en 2008, lo que, en ausencia de medidas transitorias, podría generar graves efectos negativos sobre el sector algodonero español, como, por otro lado, vienen denunciando reiteradamente las organizaciones agrarias, empresas desmotadoras y el mismo Ministerio de Agricultura.