ASPECTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO ROMANO

Por

RICARDO PELEGRÍN

Profesor de Derecho Romano

Universidad de La Habana

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Dentro de los romanistas actuales surge la tendencia a buscar en las fuentes clásicas del Derecho Romano ideas primigenias de ramas jurídicas de ulterior desarrollo y que no aparecen delineadas en los estudios tradicionales de esta antigua ciencia. En este caso se incluye el Derecho Administrativo. Nuevas tendencias de los estudios romanísticos se interesan actualmente por la norma administrativa en el Derecho Romano. Se busca por esta vía, rescatar las soluciones que en tal sentido les sean aplicables en la actualidad o la existencia de algunos principios generales que se mantengan vigentes en cuanto al funcionamiento de la Administración.

El Derecho Administrativo es una rama relativamente joven, la cual se dice ha surgido dentro de las tendencias modernas del Estado como ente organizador de la sociedad, amparado en las concepciones del Estado de Derecho y el liberalismo. Esta aparente juventud del Derecho Administrativo ha provocado que los administrativistas renuncien a un posible amanecer del mismo dentro de lo que se suelen llamar las vetustas leyes romanas, amparadas en concepciones que no albergaban aún la posible existencia de un Derecho Administrativo ni de una Administración Pública como sí resulta perfectamente concebible dentro de la organización administrativa estatal contemporánea.

Algunos antirromanistas se inclinan por desdeñar el Derecho Romano partiendo del criterio de que su aporte al Derecho ha terminado y que se ha recuperado todo aquello que era necesario del mismo. Los estudiosos de esta ciencia, por nuestra parte, trabajamos en el estudio de todo aquello que el mismo nos ofrece y no hemos rescatado aún. Nuevas ramas del Derecho como son el Derecho Administrativo y el Derecho Financiero también deben partir de la base que Roma les legó y formarse una historia en el entendido que si bien no fueron sistematizadas por ellos como ciencia sí las desarrollaron ampliamente en su norma.

Bien es cierto que luego de la crisis del Imperio Romano y el establecimiento del Feudalismo como sistema económico, político y social desaparecen las concepciones de República, Democracia y participación popular, estando todo regido por la voluntad de los señores feudales con un fuerte contenido autoritario y rigiendo estos las facultades administrativas de sus feudos y sobre sus vasallos a través de los contratos de vasallaje y las formas de gobierno feudal. En este caso no se puede pensar en Administración Pública sino en el ejercicio de Gobierno de un sujeto que tiene todas las funciones del Estado en una mayor o menor extensión de tierra y que, a partir de las mismas, desarrollan sus propias políticas en defensa de sus intereses personales. No obstante, ese sujeto tiene que administrar, lo cual queda demostrado por varios administrativistas posteriores en sus obras, y dictar ordenanzas a tales efectos, inspirado tal vez en algunas leyes romanas (1).

No es hasta las Revoluciones Burguesas que, en las campañas anticlericales y antifeudales, se impone lentamente la ideología liberal y aparece la Administración Pública como un componente de los nuevos Estados. Pero, ¿Se puede defender la tesis de la inexistencia de normas de carácter administrativo antes de este momento? Se entiende que en toda esta época anterior las cuestiones que hasta ese momento asume como suyas la Administración Pública eran dictadas por otros poderes históricos, por lo que existe al respecto una larga evolución de antecedentes. Es evidente que su contenido legislativo ya goza de precedentes dentro de otros sistemas jurídicos anteriores.

El Profesor Julio Fernández Bulté ha planteado al respecto que es erróneo sostener que solo bajo el Estado de Derecho burgués puede existir el Derecho Administrativo (2). Esto se basa en la necesidad que han tenido todos los estados desde la Antigüedad de realizar actividades de índole administrativa a fin de organizarse en sí mismos y de coordinar a su vez el empleo de sus recursos (3). Ello ha estado condicionado por la forma económica social imperante, pero han constituido un cúmulo de soluciones ya históricas y que marcan un basto antecedente de lo que luego realizarían los burgueses.

Además, dentro de la historia misma, tradicionalmente, se analiza cómo los diferentes Imperios que han existido se han caracterizado por una fuerte burocracia, la cual ha obligado a la existencia de abundantes normas administrativas al ser necesario establecer los derechos y obligaciones de los funcionarios, así como la relación de estos con los individuos y sus relaciones de jerarquización. Luego, aunque sea cuestionable la existencia de una Administración Pública antes de las Revoluciones Burguesas, es evidente e importante que sí haya existido este tipo de normas jurídicas, las que constituirían un antecedente a estas materias con base también en el Derecho Romano. Ello se fundamenta en la existencia del mismo Imperio Romano, el cual existiría varios siglos, debiendo perfeccionar y complejizar sus normas de organización interna, pudiendo haber dejado un legado para la posterioridad en este otro aspecto.

Luego, existen manifestaciones anteriores defensoras de esta postura, muchas de las cuales nos son ofrecidas por Fernández de Buján (4), quien resalta los criterios de Rudolph von Ihering en “El Espíritu de las Leyes” en 1854; Schulz, en “Principios de Derecho Romano” en 1939; Riccobono, en “El problema de la reconstrucción administrativa romana” en 1964; Impallomeni, en 1983; Nocera, en 1987 y Ángel Latorre en “Valor actual del Derecho Romano”, más recientemente.

Los argumentos más empleados por dichos autores en sus planteamientos son:

* Existencia de una laguna científica en cuanto a la Administración Pública romana.

* Necesidad de revisar el Derecho Público Romano, el cual todavía es tergiversado por los autores contemporáneos.

* Ausencia de estudios acerca del sistema de administración ciudadana y la organización municipal.

* Realización por parte de los romanos de las mismas funciones que hoy le son inherentes a la Administración Pública, desde su perspectiva política.

Todos estos argumentos han sido rebatidos en mayor o menor medida por los detractores de la existencia de un Derecho Administrativo Romano. Ellos han planteado, entre otras cuestiones:

* La inexistencia de un Derecho Administrativo en Roma.

* La ineficacia del estudio del Derecho Público Romano, concentrándose los estudios de Derecho Romano en los estudios del Derecho Privado Romano.

* Existencia de una ideología política diferente como fundamento de su organización política, teniendo una base económica y social diferente a la actual.

El segundo de estos aspectos está siendo objeto de fuertes críticas por parte de los romanistas contemporáneos quienes ya han demostrado la utilidad de estudiar el Derecho Público, no siendo posible limitar el Derecho Romano a la esfera privada pues esta fue una división creada solo para el estudio y carece de fundamento su desestimación en un momento en que la crisis de los sistemas democráticos obliga a una reevaluación de los mecanismos y procedimientos de participación por parte de los romanos, en tanto fueron fundadores de la primera y verdadera república.

El tercero de los argumentos ha sido utilizado por parte de los antirromanistas al expresar que este es un sistema jurídico solo aplicable al esclavismo o, en otro caso, a una época siempre anterior pero realmente carente de utilidad con respecto a los sistemas económicos y sociales contemporáneos. La aplicación y los estudios romanísticos han refutado esta posición por demás anticientífica y reduccionista.

En tal caso, el primero de los argumentos cae también por la simple necesidad que tiene toda sociedad organizada de normar lo que hoy se entendería como objeto del Derecho Administrativo: la Administración Pública. El profesor Fernández de Bujan (5) brinda dos motivos por los cuales no es apreciado el Derecho Administrativo en Roma:

1. Por la inexistencia de un cuerpo unitario de normas exteriormente obligatorio.

2. Por la no separación clara entre normas administrativas y normas reguladoras de las relaciones entre los ciudadanos.

En estos casos, debemos analizar la indivisión por materias de los romanos de su Derecho, asumiéndolas como un todo sistemático y tomar la idea que no existió Derecho Administrativo como ciencia porque no hubo pronunciamientos expresos de los jurisconsultos sobre estos temas y una elaboración doctrinal al respecto cuando en todas las partes del Corpus Iuris Civilis existen criterios y referencias sobre ellos, empezando por el Libro I del Digesto. El estudio y revisión de estas ideas está pendiente por desarrollar aún.

Entre los contenidos regulados por el Derecho Romano y que hoy constituyen objeto de regulación por parte del Derecho Administrativo se encuentran:

* Distribución de competencias y organización de un sistema burocrático y de funcionarios.

* Mecanismos de actuación administrativa.

* Sistema de control administrativo.

* Existencia de un sistema de recursos materiales, personales y financieros propios.

* Limitaciones con fundamento social: Uso de la Expropiación Forzosa.

Para poder fundamentar esta idea es necesario identificar aquellos elementos materiales, personales y financieros con los que contó el Estado romano durante sus diferentes etapas y que serían los medios de su Administración. Este análisis debe partir del surgimiento mismo del Estado Romano, siguiendo luego su evolución posterior. A medida que el estado se fue haciendo más complejo igualmente varió en cuanto a su composición y a las funciones de sus órganos.

Otro presupuesto a tener en cuenta durante el análisis particular de Roma es que su Derecho es el resultado de la evolución por formas de estado diferentes, que realizaron su actividad administrativa en concordancia con la etapa y su estructura estatal. Luego, como la historia política de Roma se divide en tres etapas fundamentales: Monarquía, República e Imperio, cada una expresará esta actividad teniendo en cuenta su estructura y caracteres, determinantes al respecto.

En la primera etapa, la Monarquía, existe el gobierno personal de los Reyes (6) gentilicios, bien de origen romano o etrusco. Este reúne todas las funciones de índole judicial, legislativa, ejecutiva, administrativa, civil, religiosa y militar. El Senado tuvo una función netamente asesora y consultiva en todo lo referente a cuestiones políticas, administrativas y religiosas. Los comicios eran las reuniones populares mediante las cuales se concibió la participación del los miembros de la civitas en las decisiones políticas, dando o no su aprobación de las mismas tomadas por el Rex. Podían ser de tres tipos: curiados, centuriados y tribales, bien se reunieran los ciudadanos agrupados en la Curia, la Centuria o la Tribu, respectivamente.

Siguió al derrocamiento de la Monarquía por los patricios, el advenimiento de la República como forma de estado. En esta todos participaban en las decisiones políticas considerándose a los ciudadanos como una masa políticamente organizada, populus, dotados de los poderes para decidir sobre todos los aspectos de la vida en Roma y los territorios que fueron conquistando durante esos siglos. La estructura política se hace más compleja con la sustitución del Rey por los dos Cónsules, la creación de las magistraturas y la nueva distribución de facultades a estas y al Senado, foco de poder en estos años. También aumenta la importancia de los Comicios y de la participación popular. En esta etapa se produce el ascenso del plebeyado y la creación del Tribunado de la Plebe.

La tercera etapa es la época imperial en la cual todas las funciones del estado son asumidas por el Emperador. Este va retirando los poderes de los diferentes órganos y magistraturas y retoma el control de todas las funciones ahora de un estado de grandes extensiones de tierra, que requieren una mayor complejidad organizativa y de dirección, así como celeridad y centralismo en la toma de decisiones. De hecho, la figura del Emperador es una evolución de la antigua magistratura de la Dictadura. Con el fortalecimiento de la figura imperial, la militarización creciente del estado y la oficialización del cristianismo se produjo un proceso de divinización en torno a ellos.

Para finalizar este primer análisis realizo una enumeración de las tantas actividades que realizaron los romanos y son coincidentes con los actuales contenidos del Derecho Administrativo: organización de municipios, provincias y de la ciudad de Roma; organización de una actividad militar y de policía; establecimiento de políticas económicas y financieras; establecimiento de una asistencia pública, donde se incluyen beneficios de salud y enseñanza; ordenamiento de actividades públicas tales como el culto y los espectáculos; existencia de obras públicas; realización de concesiones administrativas al permitir el uso y disfrute de cosas del dominio público; prestaciones de servicios públicos por asociaciones privadas, a través de la firma de contratos administrativos; establecimiento de vías y minas públicas así como limitaciones y regulaciones sobre estas actividades en la esfera privada por interés público; regímenes especiales de utilización de determinadas cosas por la existencia de los bienes públicos y universales dentro de las cuales tenemos los puentes públicos y el régimen de aguas; utilización de la expropiación forzosa; existencia de procedimientos equiparables a los administrativos como los interdictos; entre otros.

Además, en los textos clásicos romanos aparece el actual vocabulario técnico administrativo y financiero en palabras como aerarium, fiscus, fraus fisci, tributum, res publicae, res universitatis, res communis, stipendium, exactio, exemptio, concessi y la misma palabra administración, derivada del latín administratio. Su más antigua raíz debe buscarse en la unión del prefijo ad, expresión de vínculo y cercanía, al verbo ministrator que forma parte de la familia de palabras minister, ministerium, ministratix y ministro, todas asociadas al sirviente, al criado, al que ofrece, al que procura, al ministro, al gobernador, al que ejecuta. Se habla entonces de aquello unido al que gobierna en calidad de sirviente; a la actividad que los funcionarios y magistrados romanos iban realizando según iba determinando el soberano de Roma, el populus, para satisfacer las necesidades de los romanos mismos.

LA NORMA ADMINISTRATIVA EN ROMA ANTE LAS CLASIFICACIONES DEL DERECHO ROMANO

Lo primero que la búsqueda en las fuentes revelará es que los romanos no dividieron en ramas su Derecho. Para ello debe entenderse el funcionamiento del sistema jurídico romano dotado de una unidad interna coherente, en tanto las divisiones por ramas no son sino resultado del mismo proceso de recuperación y organización metodológica para su estudio desde el siglo XVIII en adelante. Los romanos no consideraron que se pudiera dividir el Derecho, en tanto este es un conjunto de leyes y valores que deben funcionar de manera armónica y coherente. Para ello era necesario mantener todas las normas cerca, siendo solo posible separar, como bien apunta Celso: “para el estudio”, el Derecho en Público y Privado y en Civil, Natural y De Gentes. No consta entonces en las fuentes otra clasificación o separación del Derecho, sino aquellas que por cuestiones objetivas se tuvieron en cuenta al momento de redacción de los textos, separando los contenidos de manera práctica en virtud de los temas tratados en cada libro o tabla (7).

Sin embargo, esta misma distinción a la cual acabo de hacer referencia no es uniforme en ninguno de estos casos ya que los contenidos se incorporan ocasionalmente y no cuentan con un orden coherente, según la perspectiva académica actual de división de los contenidos. De esta forma en el Libro I del Digesto, dedicado a las cuestiones generales del Derecho y a las funciones públicas aparece la división de las cosas y la situación jurídica del status libertatis y familiae. Esto pudiera ser entendido como una irregularidad técnica por parte de los compiladores pero el asunto es que ellos realmente no consideraban importante estas distinciones (8).

De hecho, se aprecia en el Derecho Romano la existencia de figuras jurídicas cuyo contenido se debate entre lo público y lo privado siendo imposible establecer con claridad una distinción perfecta de a cual de estas posibles ramas reconocidas se asocia. En ese caso se encuentran los contratos de sociedad y de mandato, los cuales cuentan con un contenido tanto Público como Privado. En el sentido privado la sociedad es aquel contrato en virtud del cual dos o más personas se obligaban a poner en común bienes o industria con un fin lícito, para obtener ganancias y repartírselas. En sentido público se refiere a todo el conglomerado de individuos que tienen un fin común que es el de organizar la comunidad romana. La licitud debe ser entendida tal cual la vieron los romanos en tanto ellos consideraban lícito aquello que por la vía de la costumbre era aceptado por todos con carácter general y que por tanto no podía ser violado por los particulares. Luego, al estar todos conformes y tener los mismos intereses, se convierten en socios de aquello que era común a todos por encima de cualquier cuestión privada: la vida en común. Se cumplen en este caso los principios de la figura contractual pues entre los requisitos de la misma figuran: el consentimiento, las aportaciones a un fondo común, un fin lícito y la existencia de un interés común. Estos requisitos son apreciables en cualquiera de ambos casos de sociedad, solo que cambia esencialmente el sentido dado el alcance de las diferentes figuras. Por ejemplo, el consentimiento no sería sino la voluntad política de los ciudadanos de Roma que deviene compromiso político y vínculo jurídico engrosando así las filas del populus, el fin lícito y el interés común vienen dados por la aceptación general de los intereses del populus como propios y de ahí que sus normas reflejen tales necesidades gozando de total vigencia, eficacia y realización. Finalmente, las aportaciones no serían sino los diferentes ingresos que entregarían los romanos para el bien común: la res publicae, los impuestos a los cuales ellos estarían sujetos.

Otro tanto sucede con el mandato cuyo origen se aprecia en las fuentes asociado a las figuras del dominus y del libertus en tanto este último debía realizar determinados servicios por las Leyes del Patronato para su antiguo amo de manera gratuita. Luego, esta obligación de carácter inicialmente privado se extrapola a la cuestión pública al ser el vínculo que se expresa entre el populus y el magistrado, ahora en funciones de mandante y mandatario, respectivamente.

En ambos casos vamos a encontrar figuras como las societates vectigales, las cuales fueron corporaciones de carácter privado pero con la finalidad pública de realizar el cobro de los impuestos, o como el de los funcionarios que van a ir perdiendo la concepción de la magistratura original en cuanto al contenido de sus funciones, centradas cada vez más a la figura del emperador, pero que van a seguir siendo mandatarios de los ciudadanos de Roma.

Este tipo de análisis va eliminando la aparente distancia existente entre los Derechos Públicos y Privados romanos sobre los cuales no existe una idea práctica para el romano mismo, dicotomía tergiversada en la contemporaneidad por los ideólogos burgueses y los juristas contemporáneos que hacen aún de tal distinción el centro de muchos debates (9).

De esta manera, los recuperadores nombraron a las ramas del Derecho según los contenidos tratados por los mismos romanos conformando lo que sería el Derecho Civil, incluso con incorporación del Derecho de Familia. Pero no pudieron percibir la existencia de un Derecho Administrativo romano por diferentes cuestiones:

* No se recuperó el Derecho Romano para su aplicación al Estado, lo cual constituye una tendencia moderna en la nueva dimensión del Derecho Público, sino para solucionar cuestiones de carácter eminentemente privado.

* Los sujetos recuperadores son expresión de épocas durante las cuales la población iba desvinculándose más del ejercicio del poder, el cual iba recayendo en las manos primero de los emperadores y luego en las Monarquía Absolutas. Esta centralización de las actividades políticas y administrativas determinó que los individuos no pudieran percibir la existencia de estos contenidos sino solo como aspectos de carácter histórico sin aplicación vigente.

* La idea de una Administración Pública no había aparecido antes de las Revoluciones Burguesas y cuando lo hace está ligada al Estado cuya tripartición de poderes no se corresponde con la concepción unitaria y, por ende, republicana latina de los romanos, siendo el Derecho Romano de poca aplicación en este sentido, más cuando este se está recuperando para organizar las relaciones individuales. La participación del ciudadano en materia administrativa formaba parte de sus deberes como tal y no algo independiente, apreciable por la burguesía. Esta, además, en su concepción representativa de la democracia no dotaba al ciudadano directamente de la capacidad para determinar sobre los asuntos de carácter administrativo, sino al órgano que lo representaba. No son compatibles entonces estos sistemas y no se puede encontrar en Roma ese Derecho Administrativo que sí era evidente en otros campos del Derecho.

* Se tuvo, además, una concepción todavía muy estrecha del Derecho Romano que impedía darle a sus normas una aplicación más amplia. La restricción al interpretar este Derecho le hizo perder por mucho tiempo no solo parte de su contenido y su Derecho Público sino muchos elementos de carácter axiológico que forman parte del legado de Roma y ocasionalmente son opacados por la recurrencia de su antigüedad cual si fuera un desmérito, olvidándose así el mores maiores consuetudo y todas las enseñanzas que como civilización aportaron a la humanidad.

No obstante, es ineludible como dentro de la sociedad romana, y más puntualmente dentro de su res publicae, se dieron las condiciones propias de una Administración Pública, aún cuando no era concebida como tal. A los ojos del populus romano, el estado era el conjunto de ciudadanos políticamente reunidos y que, aunque se expresaban a través de órganos determinados por ellos para realizar funciones específicas, era realmente la autoridad colectiva, la potestas, lo que determinaba los destinos de Roma. Este análisis parte de lo que consta en las mismas fuentes y se asumió de manera simplista que lo público eran los sacerdotes, los magistrados y todo aquello que concerniera a todos por igual. Es necesario destacar que dentro de aquello que concernía a todos se encontraba la responsabilidad de administrar aquello que a todos pertenecía, siendo eso por tanto parte de las obligaciones de ese populus.

Los estudios actuales del Derecho Público Romano nos abren las puertas a un nuevo mundo del conocimiento dentro de las leyes de Roma, en las cuales se haya percibir la existencia de los primarios signos de Derecho Administrativo.

Desde el surgimiento del Estado en Roma y su posterior expansión por la Península fue siendo necesario establecer las diferentes esferas de actuación por parte de los diferentes miembros del mismo. En la época de la Monarquía, aún cuando todo giraba en torno a la figura central de los reyes, estos contaban con algunos funcionarios cuya función estaba determinada incluso no por la ley sino por la misma costumbre de los romanos. No obstante, la antigüedad de esta época y la inexistencia de un complejo aparato de funcionarios alrededor del Rey, dada su función central, hacen innecesario el análisis de esta primera etapa. Por otra parte, se pueden confundir las funciones de estos con los sacerdotes sobre los cuales recaían muchas atribuciones de contenido jurídico y abrirse el debate entre lo religioso y lo propiamente administrativo. Sí es significativo que los primeros funcionarios del Estado romano hayan sido sacerdotes dado el honor que esto expresaba dentro de Roma.

Con el paso de la Monarquía a la República apareció una nueva forma de organización política. La actividad administrativa se mantuvo, por supuesto, y se debió ir haciendo más sofisticada. El principal órgano administrativo era el Senado. Este controlaba todos los recursos del Estado a través de los Senadoconsultos, llevaba las finanzas, redactaba el balance quinquenal, establecía el carácter y cantidad de los impuestos así como la fabricación de la moneda.

Luego, según las concepciones sobre las cuales se levantó la sociedad republicana, en la cual todos los ciudadanos tenían participación y determinaban en la actividad política y administrativa de Roma, los individuos podían incidir a través de los comicios pero de forma limitada. Esto se debe a que la actividad de administración siempre ha tendido a irse concentrando en los órganos con capacidad para tomar la determinación en este sentido cual era el caso del Senado pero realmente se carecía de una forma expedita de influencia sobre tales asuntos. No obstante, los mecanismos de control político y popular a través de los mismos Tribunos de la Plebe y la utilización de su poder negativo hacían posible vetar las diferentes decisiones tomadas por este órgano o los magistrados. Estos tuvieron igualmente una delimitación de sus funciones, por lo que incidieron de forma más directa en determinadas esferas de la administración. Cada uno de ellos conocía su competencia. Estos asuntos se fueron perfilando no solo por la costumbre sino por las leyes que se fueron promulgando al calor de las guerras civiles y de las contradicciones republicanas. Este proceso se desarrolla en la medida que va siendo necesario no solo crear las diferentes magistraturas sino los diferentes espacios de competencia de las mismas.

Por otra parte, con la expansión de Roma, se fueron formando los municipios y Provincias romanas. Los municipios tenían una capacidad más restringida y dependían de la voluntad central. No obstante, poseían un erario propio y estaban representados por magistrados locales: duoviri iuri dicundo, gozando de reconocimiento como personas jurídicas de carácter público a lo cual se asocia entonces una personalidad que les permite actuar como sujetos de derecho y así contraer derechos, obligaciones y patrimonio. Todo ello genera una actividad de administración sobre tales bienes y la posibilidad de manumitir esclavos públicos, heredar a los latinos iunianos y ser instituidos herederos.

En la última etapa: el Imperio, se evidencia la existencia de un poder centralizado en la figura del Emperador. Este asume todas las funciones de las magistraturas romanas y se convierte en el principal órgano que resume todas las funciones y dentro de ellas, las administrativas. Esta asimilación de todas las funciones vinculadas además a la existencia de un poder central se manifiesta, por ejemplo, en la absorción del Erario por el Fisco que es el patrimonio del Emperador. Sí es importante en esta época distinguir las funciones administrativas de las militares. El Emperador era el Jefe del Ejército Romano y en consonancia con ello debía tomar toda una serie de decisiones que concernían a la guerra, su mantenimiento y costo. No obstante, pretender unir ambas cuestiones es como plantear que Roma era un estado eminentemente militar que no tenía un desarrollo de la esfera civil, cual si fuera Esparta. Esta idea no es sostenible más cuando en la época Imperial la contratación y el comercio alcanzan en Roma un desarrollo superior por el avance mismo de las relaciones individuales. Por otra parte, no se excluye la posibilidad de una administración por parte de los estados sobre la esfera militar, lo cual se manifiesta en la actualidad con el desarrollo de la carrera armamentista y la existencia de Ministerios y Secretarías de Defensa en todas las administraciones del mundo.

Una solución a esto es aportada por Teodoro Mommsem en su “Compendio de Derecho Público Romano”. El autor sostiene que: “desde Trajano a causa del deplorable estado en que se encontraba el estado financiero de las ciudades itálicas, encontramos funcionarios encargados de inspeccionar la administración económica de cada una, nombrados por el Emperador. Si en Roma e Italia el Emperador no tenía facultades militares, su participación en el gobierno provincial estribaba absolutamente sobre el Imperium o poder proconsular y sus auxiliares eran regularmente oficiales del Ejército, al revés de lo que sucedía con los auxiliares itálicos” (10).

Sin embargo, la persistencia de elementos republicanos hace que no se pueda destruir absolutamente el poder del Senado, quien va cediendo lentamente su influencia política ante la autoridad personal. Surgen a su vez otro gran número de magistraturas en las Reformas de Augusto (11) y de Claudio (12) que tienden realmente a perfeccionar la estructura imperial pero cuyas funciones y atribuciones vienen determinadas por el mismo Emperador que las crea. En el estudio de las mismas se aprecia que tenían en sus funciones un contenido administrativo y que, en tanto tenían capacidad para incidir en la voluntad del Emperador en lo concerniente a sus esferas, podían incluso determinar en la promulgación de las Constituciones Imperiales en esos sentidos. Todo Imperio se caracteriza por la presencia de un alto número de funcionarios creados y dirigidos por el Emperador para la culminación de las disímiles actividades que la simple persona de un hombre no alcanzará a realizar.

El estudio actual de la dicotomía Derecho Público-Derecho Privado permite concebir a la sociedad romana tan capaz desde un punto de vista como desde el otro, habiendo desarrollado ambas esferas del Derecho. Ello, unido a la complejidad que fue alcanzando la organización estatal romana hacia el Imperio, y la necesidad de realizar por parte de esos órganos actividades cada vez más dinámicas, impulsaron la promulgación de leyes administrativas, cuyo contenido es tan variado, compulsivo y casuístico como el actual Derecho Administrativo. Al igual que ahora su sistematización en un cuerpo único resulto complicado por la dinámica propia de las materias objeto de regulación. En Roma fueron incluidas en las fuentes por su propio carácter de ley o por formar parte de algún comentario; actualmente se trata de codificar y ha sido, de todas las ramas, la que más dificultades ha presentado en tales sentidos. Tal vez el estudio del Derecho Romano permita avanzar en tal proyecto.

Existen motivos y perspectivas para revisar el Derecho Romano y encontrar en sus fuentes los orígenes de muchas de las normas administrativas actuales. Aunque el desarrollo doctrinal no fue demasiado, existió en Roma una fuerte presencia de esta legislación y debe utilizarse para perfeccionar la actual ciencia del Derecho Administrativo moderno.

SURGIMIENTO Y EVOLUCIÓN DEL PATRIMONIO ESTATAL EN ROMA

Ya en la primera etapa se ha planteado de la realización de importantes funciones administrativas por el estado, lo cual se manifiesta a través de algunas de las diferentes funciones que los órganos de este momento desempeñaron. El Rey, ante todo, designaba a su sucesor y, si no, este era designado por el Senado y ratificado por el pueblo. En cualquier caso siempre operaba la designación como método de determinación de este cargo (13). Otro tanto sucedía con los miembros del Senado, del Colegio de los Pontífices y de los Augures, en este caso designados por del Rey.

Entre las facultades exclusivas reconocidas al Rey (14) se encuentra la libre disposición de tierras libres, haciendo frecuentes asignaciones de las mismas a favor de la Población (15). La leyenda establece que durante los primeros reinados (Rómulo o Numa Pompilio) se repartió el suelo de Roma por los reyes a sus pobladores. Se cuenta que para ello fue dividida la tierra en propiedad comunal y privada (16).

La propiedad comunal pertenecía a todos, aunque se encontraban por tanto bajo el control y la administración del estado. El romano podía obtener los frutos mediante el pastoreo de ganado y cultivo de determinadas áreas. Esta medida mantenía en productividad el suelo no entregado a los particulares y ayudaba a las familias a complementar la producción obtenida de la propiedad privada. Este suelo se entendía común a todos los individuos pero no por ello debe asociarse este criterio estricto sensu a la clasificación que dieron a las cosas en comunes. En este caso se evidencia más que el sentido de común, el carácter de público, en tanto pertenece a todo el pueblo de Roma en su conjunto (17). Esta primera determinación, tal vez traslucida por la incertidumbre en torno a los tiempos antiguos, deja percibir claramente la función del Rey como administrador de la tierra romana y constituye un acto esencialmente de la administración conceder el uso y disfrute de aquello que se entendía de todos. La comunidad patricia tenía sobre esta área el Derecho de Posesión: el ius possessionis (18).

Esto guarda una fuerte relación con las distribuciones de tierra realizadas por el estado a particulares y que generaron la propiedad privada. Los reyes entregaron a cada pater familiae 2 yugadas de tierra equivalentes a 5000 metros cuadrados de tierra, 0,5 hectáreas, en propiedad. Esta cantidad resultaba insuficiente para mantener, con tan poco desarrollo de la economía y del comercio, a una familia de tres hijos, pequeña para la época.

A partir de esta misma paridad de tierras administradas por particulares y de otras administradas por el Estado, es que aparece la clasificación de las cosas según formaran o no parte del patrimonio individual y, como consecuencia se dedicaran a llenar las necesidades fundamentales del hombre o se destinaran a la colectividad (19): res in patrimonio, res in comercio y res extrapatrimonium, res extracomercium. Sohm plantea al respecto que “en el Derecho Romano antiguo era como si no existiese patrimonio social. El patrimonio público perteneciente al Estado, a la ciudad y a sus dioses, figuraba entre las cosas sustraídas al comercio” (20).

No obstante, no se plantea que el suelo común pertenezca al rey, aunque se reconoce al Estado los derechos sobre el bien más preciado que era la tierra, base de toda riqueza en una sociedad gentilicia como aquella. Por tanto, es necesario establecer una distinción entre lo que comenzaría a ser la “Hacienda Pública” romana y el patrimonio propiamente dicho del Rey. En estos primeros tiempos se puede ver cómo el Rey, al repartir tierras, adjudica para el Estado una parte de las mismas. Estas no pasan a la propiedad individual, sino que se ponen en función de la sociedad para que no permanezcan incultas. En esta época inicial ni siquiera existe un desarrollo de la esclavitud que le permita contar a los reyes con grandes cantidades de esclavos que produzcan esas tierras en nombre de toda la colectividad, predominando la forma de esclavitud por deudas. Cada uno de ellos presenta su propio patrimonio familiar y sus propias tierras que tienen que hacer producir, cuyos frutos no pasan al ámbito público. No obstante, el hecho de ser un gran propietario constituye un buen aval social para el respaldo popular ante la designación (21) como Rex.

Luego, partiendo de la propiedad de estas tierras, el Estado iría asumiendo la de todas aquellas otras cosas que fuera necesitando para realizar sus actividades y va conformando con sus primeras riquezas, el Dominio Público de la monarquía romana. Esta idea se materializa en la asimilación paulatina de nuevos territorios y valles vecinos a la ciudad, que serían declarados propiedad de Roma, y sus tierras serían objeto de distribución de la manera habitual. Con el aumento ulterior de las construcciones del estado y de sus propiedades, aparecen nuevas cosas fuera del patrimonio y se empieza a establecer la distinción entre aquellas de derecho divino y otras de derecho humano, y dentro de estas la distinción en sagradas, religiosas y santas; y públicas, comunes y universales, respectivamente.

Es interesante ver cómo en Roma operó esta distinción incluso en materia de derecho divino pues el mismo culto quedó separado en la clasificación como cosa sagrada cuando se trataba de aquellos templos o altares de carácter popular o eran religiosos los altares y sepulcros privados.

El estado, en su proceso de consolidación, levantaría las sedes de sus instituciones y llevaría a cabo sus propias obras constructivas. Estas, en una época primaria de desarrollo, estaban asociadas al propio domicilio del rey o funcionario, aunque algunos como Numa establecerían su residencia en lugares determinados, expresión del papel público de sus funciones (22). La creación de los Colegios Sacerdotales creados por el mismo Numa, la edificación de un palacio para el Senado: la Curia de Hostilio, el establecimiento del Puerto de Ostia por Anco Marcio y la construcción de los canales y la institución de juegos por Tarquino Prisco confirman la temprana labor de la administración romana aún en época monárquica. Todas estas cosas se entendían como públicas al no pertenecer a nadie en particular sino a todos, siendo responsabilidad de los reyes su conservación y mantenimiento.

Vinculado a estas últimas necesidades, y teniendo en cuenta lo expresado en cuanto el Estado no contaba con fuentes de ingreso propias, estando separadas las cosas públicas de las propiedades personales de los reyes, desde los inicios de Roma se establecieron diferentes tipos impositivos que gravaban a la sociedad romana y con los cuales el romano primitivo, quien era un sujeto austero que disfrutaba del honor y la dignidad que representaba formar parte de su ciudad y colaborar con ella, entregaba con orgullo. Existieron así tributos sobre la ciudadanía, la utilización de la tierra comunal, la realización del culto público y para la guerra de Roma con otros pueblos vecinos, fundamentalmente. El pago de estos podía ser en especie o en dinero, pero realmente aún el sistema monetario en Roma no se había establecido primando las prestaciones personales, carácter este, además, de la obligación en Roma.

Algunas funciones del Senado también denotan la labor administrativa de este órgano. Ellas son la protección de los lugares sagrados y establecimientos públicos y la dirección de la Hacienda Pública.

Con el advenimiento de la República Romana, las antiguas funciones administrativas que recaían sobre el Rex se trasladan al populus en la figura de los dos Cónsules. Ellos tendrán a partir de este momento las facultades de dominio de los bienes públicos. Los romanos se concebían como propietarios de los bienes que pertenecían a la comunidad. Como todo dominus romanus, los ciudadanos de Roma podían usar y disfrutar estas propiedades, pero los intereses de los particulares se podían encontrar en contradicción por los intereses de toda la población en tanto estos se fueron limitando desde los tiempos de la Monarquía, como bien lo demuestran las leyes sobre el ager publicus romano, ya referidas. Además, los bienes públicos podían ser objeto de uso y disfrute pero nunca de abuso. Los propietarios eran todos y el límite al derecho personal de utilizar, disfrutar y abusar de ese bien eran las facultades de dominio que la sociedad se había otorgado sobre el mismo. Esta pudiera ser una primera limitación a la propiedad basada en el interés público y que se funda en uno de los principios fundamentales del Derecho Romano: alterum non laedere, que al establecer la necesidad de no hacer daño a otro, manifiesta que el límite al derecho de un individuo es precisamente el derecho ajeno de un tercero y el tercero más importante en todo caso será la misma población de patricios romanos en sociedad organizada políticamente y refrendando mediante sus propias normas la protección de bienes específicos.

De esta forma, el Erario quedó protegido por las leyes republicanas y fue administrado por los funcionarios que la sociedad romana habían determinado al efecto. Así, se establecieron limitaciones por interés público sobre la propiedad romana durante todos los años de vigencia del Derecho Romano. Entre ellas se recogen algunas obligaciones y prohibiciones (23):

1. Se llegó a establecer un impuesto territorial sobre las propiedades itálicas que tradicionalmente habían gozado de inmunidad.

2. Se implementaron los mecanismos de expropiación forzosa para casos especiales y determinadas construcciones de importancia social como fue el caso de los acueductos.

3. Se plantearon prohibiciones de carácter social con un fundamento incluso religioso pero con importancia ambiental e higiénica para la comunidad como la de sepultar cadáveres dentro de la ciudad (24).

4. Vinculado a la anterior, están las prohibiciones sobre las posibilidades de aprovechamiento máximo del espacio urbano o rural, de forma que siempre debió quedar un espacio legal sin utilizar o bien dejando un terreno entre los edificios colindantes para la ventilación o impedir la propagación de epidemias, o bien haciendo permanecer parte del terreno sin cosechar para permitir el paso de los transeúntes sin que esto afectara las cosechas y otros frutos de los propietarios.

5. Se estableció la obligación de conceder el derecho de paso para las tumbas cuando una tumba estaba rodeada por otras ajenas.

6. Se otorgó el uso público de las riberas de los ríos navegables por parte de por los marinos (25).

7. Se estableció la obligación de permitir el tránsito por las tierras aledañas a un camino público que no estuviera en buen estado mientras este no hubiera sido reparado.

8. Se estableció el derecho a explotar las minas aunque las mismas estuviesen en suelo ajeno.

Cada una de estas limitaciones responde a criterios de necesidad pública y constituirían actualmente competencia del Derecho Administrativo.

En la medida que aumentaban las limitaciones estatales sobre la propiedad privada en Roma, el Erario en estos siglos tuvo un vertiginoso desarrollo y ampliación, en concordancia con el nuevo sistema político pero también con las dimensiones que progresivamente fue alcanzando la República. Esta, que había surgido como ciudad, luego de ocupar todo el Lacio, se expandió militarmente y dominó toda la Península y más tarde los territorios cercanos como las Galias, el Norte de África e Hispania. Todos los territorios conquistados fueron incorporados al dominio de Roma, la cual se atribuyó sobre estos facultades dominicas pero no las entregó a un particular sino que las consideró del populus en su conjunto. En consecuencia, estas enormes extensiones de territorio pasaron a ser parte del ager publicus y se consideró a Roma su propietaria y al Senado el responsable de estos (fundi stipendiarii), los cuales estarían a su vez ocupados por el Ejército Romano.

A partir de este momento es que se comienzan a confundir las cuestiones meramente administrativas con aquellas propiamente militares en torno a la situación de las provincias. Entiendo así que variaba en determinado territorio la preponderancia de una u otra autoridad. A finales de la República se dividieron los territorios en Provincias y Municipios y se clasificaron las provincias en Senatoriales o Militares, las que luego serían atendidas directamente por el Senado o el Emperador, respectivamente. Las provincias senatoriales se caracterizarían por estar dominadas por completo por el Ejército de forma que el Senado realizaba sobre ellas un control pacífico y permanente. Las otras, mantendrían un status de beligerancia que las obligaría a una presencia más determinante por parte del Ejército y de sus efectivos. Ya aquí es apreciable la tendencia a transmitir el control de determinados bienes públicos a los caudillos romanos que dirigen las regiones, poder que luego sería transmitido al Emperador.

Como parte de los bienes que integraban el Erario y expresión a su vez del sistema esclavista imperante y del cual Roma fue el más vivo reflejo, se aprecian dentro del Erario la aparición, con el desarrollo de las guerras y del esclavismo, de los llamados servi publici. Estos eran los esclavos públicos, individuos que trabajaban para la colectividad romana, a diferencia de los esclavos privados, quienes pertenecían exclusivamente a un individuo particular. La naturaleza jurídica de los mismos era equiparable a cualquier bien público. La sociedad los empleaba en aquellas actividades indignas al ciudadano romano pero que les otorgaba cierto privilegio con respecto a las otras clases de esclavos al estar asociados precisamente a la función pública y prestar por esta vía un servicio al populus. Esas labores fueron las de carceleros, verdugos, labriegos de tierras comunales y mano de obra en la construcción de los edificios públicos.

Fernández de Buján distingue dentro del Erario romano las res publicae in publico uso y res publicae in pecunia populi (26). Las primeras estaban absolutamente fuera del comercio y no podían ser objeto de intercambio o comercialización, a diferencia de las segundas las cuales podían producir beneficios económicos al Estado.

Ya desde antes de la República se establecieron las siguientes formas generales de ingreso de los bienes al Erario:

1. Pago de impuestos

Roma, como todo Estado, era improductivo. Por ello, surgieron tempranamente los impuestos como forma de contribución de los ciudadanos. No obstante, las crecientes necesidades de la República por el desarrollo de nuevas y más complicadas funciones estatales de entre las cuales sobresalían las cuestiones militares, obligaron al aumento constante de los impuestos. Ya desde Trajano los impuestos personales habían llegado al máximo de su admisibilidad por lo que fue necesario recurrir exclusivamente a guerras de conquistas para los ingresos al Fisco. Ante dicha situación, Adriano condonó las deudas atrasadas en todo el Imperio durante los últimos quince años y luego otro tanto debió hacer Antonino Pío. A pesar de ello, algunos años adelante, Caracalla otorgó la ciudadanía a todos los habitantes del Imperio para reunificar el sistema fiscal y establecer un nuevo sistema de pago de impuestos. Un Emperador anterior, Vespasiano, resalta en la utilización de los impuestos como mecanismo de revitalizar el Tesoro del Estado (27).

Durante la historia de Roma se aprecia una tendencia creciente al aumento del cobro de impuestos, los cuales se fueron perfeccionando en tanto los romanos fueron estableciendo nuevos tipos impositivos y hechos imponibles. El aumento excesivo de los impuestos en tiempos del Imperio se considera una de las causas de su caída y manifestación de la crisis del sistema esclavista.

Fernández de Buján resume las categorías fiscales romanas en tres fundamentales: tributum, stipendium y vectigal (28). Aunque el mismo autor refiere su uso indistinto en las fuentes, la tendencia general atribuye el tributo al pago en dinero o en especie, el estipendio a un valor de pago fijo y el vectigal a un valor variable referido generalmente a una porción.

Entre las características más predominantes del sistema fiscal romano se pueden señalar:

* Funcionaba basado en el Censo.

* Los impuestos se establecían con un carácter personal.

* La determinación de los hechos imponibles fue obligación del Rex, luego del Senado y finalmente del Emperador.

* Hubo un desarrollo permanente y constantes reformas del sistema tributario por la aplicación creciente de nuevos hechos imponibles.

* Se aplicó un método de recaudación indirecto por vía de los publicanos y sociedades privadas como las societates vectigales hasta la sustitución de este por la vía directa al nombrar funcionarios imperiales dedicados a esta actividad.

* Inmunidad del suelo itálico y consiguiente predominio del impuesto provincial.

Entre los principales impuestos existentes en Roma podemos señalar:

*Sobre el uso de las tierras comunales y del ager publicus.

* Sobre la propiedad provincial.

* Munus: Obligación de prestar servicios personales en caso de agresión e Impuesto de * Sangre: Obligación de proporcionar tropas auxiliares.

* Vicesima hereditatum: Los ciudadanos romanos debían pagar el 5% del valor de los bienes heredados.

* Diezmo: Pago de algunos productores agrícolas, fundamentalmente de Sicilia, del 10% de su producción.

* Scriptura: Pago que debía realizarse por el paso de ganado por los fundos públicos, con la debida inscripción del número de cabezas de ganado a pasar.

* Sobre la utilización de las minas, con pago del 10% al fisco y del 10% al propietario si era en suelo ajeno.

* Sobre las manumisiones realizadas.

* Sobre el uso de puertos, caminos y puentes, así como los impuestos aduaneros.

* Centesima rerum venelia: 1% del precio de las mercancías vendidas.

* Relacionado con cuestiones religiosas: Vespasiano impuso a todos los hebreos del Imperio una tasa personal a favor de Júpiter.

* Como sanciones accesorias dentro del sistema penal romano: 1% de los bienes de las mujeres por incumplimiento de lex Iulia de maritandis ordinibus.

2. Botines de Guerra

Desde las primeras conquistas de los romanos estos adquirieron para la comunidad los bienes de los pueblos vencidos en las campañas militares. En tal sentido, se consideró este uno de los supuestos de ocupación como forma de transmitir la propiedad en el Derecho Romano. Los romanos negaban todo derecho de los vencidos en tanto no fuera reconocido por Roma, ignorando los derechos reales que les asistían a los contrarios. Bajo este fundamento se apropiaban de todos los bienes encontrados. Aún así, Dihigo realiza un análisis al plantear que “las cosas del enemigo aprehendidas por un romano cualquiera particularmente, se hacían propiedad de este, pero si eran tomadas por el Ejército regular, se convertían en propiedad del Estado, que generalmente daba una parte a los soldados, como retribución, reservándose para sí la otra, especialmente la tierra; y en ocasiones ese botín se vendía en subasta pública.” (29).

3. Confiscaciones y Decomisos

El Estado romano implementó también de forma temprana un mecanismo por el cual podía sustraer a determinados particulares de sus bienes en el caso que no cumplieran con las leyes establecidas por el pueblo. Esta actividad constituyó fuente permanente de ingresos para el patrimonio estatal romano el cual llegó a incorporar así importantes fortunas de notables y senadores, sobre todo ante la variable actitud de los emperadores romanos y sus constantes necesidades presupuestarias.

Al principio las confiscaciones eran muy poco frecuentes en Roma, cuyas leyes y costumbres protegían con particular interés la Propiedad Quiritaria y no toleraban la intromisión en las facultades de dominio del poder colectivo, siendo incluso muy escasas las limitaciones a la propiedad por el interés público durante esta época. No obstante, se empiezan a implementar. Además, dentro de las mismas Actio Legis se encuentra la manus iniectio in rem, por la cual se podían violar los derechos domínicos como parte de la ejecución de una sentencia.

Durante la República se utilizaron las confiscaciones con mayor frecuencia pero siguieron vinculadas a la existencia de un delito anterior, sobre todo de carácter público. Con tal carácter fueron confiscadas, por ejemplo, las propiedades de los hermanos Gracos y sus seguidores, así como las de otros durante las guerras civiles.

En el Principado una de las primeras medidas de Augusto, dirigido a conservar la austeridad del romano, establece la confiscación de los bienes de los adúlteros (30), entre otras de carácter penal; así como algunas reformas tributarias que le permiten contar con una buena situación financiera como para construir y restaurar diferentes edificaciones (31). Esta bonanza económica se manifiesta en su propio testamento donde establece varias donaciones extraordinarias a ciudadanos pobres y a colonos (32).

No obstante, los gobiernos siguientes descubrieron en las confiscaciones un sistema de revitalización financiero, acudiendo a esta vía cada vez que el pródigo manejo de las finanzas hacía enflaquecer las arcas del Fisco. En tal caso aparecen Calígula, Vespasiano, Domiciano, Septimio Severo, Alejandro Severo (33) y Maximino (34). Otros, como Nerón, las emplearon en la lucha contra sus enemigos y, de manera indirecta, en el beneficio económico del Estado.

El Bajo Imperio trajo, como parte del descontrol consustancial a la crisis del sistema esclavista, la inestabilidad política y un aumento en las necesidades económicas para sostener al Ejército romano, dividido incluso por los diferentes caudillos. Ambos factores provocaron que se decretaran constantes confiscaciones en contra de los seguidores de unos y otros, todo posible ante la inseguridad del romano de la época. Los ciudadanos más ricos fueron objeto de varias confiscaciones cuyo destino fue costear los Ejércitos enfrentados en ese momento.

4. Por herencias y donaciones

El populus se había convertido por la costumbre en el heredero de los romanos que murieran sin dejar descendencia, colocándose por tradición como último de los llamados a heredar en los casos de sucesiones abintestato. Por el sistema sucesorio arcaico romano, contemplado en la Ley de las XII Tablas, debían concurrir los herederos suyos u otros agnados en el primero y segundo llamado y los gentiles, miembros de la misma gens, ante ausencia de los anteriores, para convertirse en los herederos del causante. De esta manera, el patrimonio pasaba directamente a toda la comunidad del individuo que era su comunidad gentilicia, como si fuera una corporación (35). Ya para la época Justinianea en que esta distinción primitiva desaparece, el Estado se coloca directamente luego del último llamado, concurriendo en caso que no haya existido heredero alguno o que estos no hubieran aceptado. Por este mecanismo, los bienes de estos sujetos entraban al Erario de forma directa, luego de haber deducido del monto original las cantidades adeudadas a los acreedores (36). En caso que el causante hubiera pertenecido a alguna corporación, esta heredaba con preferencia al Estado.

Un ejemplo de esto son los tesoros que la res publica heredó del rey africano Átalo y que Tiberio Graco pretendió utilizar para dar subsidios a los nuevos propietarios de tierra, en contra de los intereses del mismo Senado (37).

Algunos ciudadanos, en ocasiones obligados por los propios Emperadores mediante coacciones o amenazas políticas, llegaron a donar sus patrimonios al Fisco o convertirlo por testamento en su heredero.

5. Expropiaciones Forzosas

Como parte de las limitaciones existentes a la propiedad privada basadas en un interés público, se empleó en la Roma antigua la expropiación forzosa como vía de pasar al patrimonio estatal las propiedades de los particulares que representaran alguna utilidad para la colectividad. A cambio de estos bienes era entregada una indemnización y reparación general, salida del Tesoro e integrada fundamentalmente por su valor en dinero. Se equipara esto a una venta a la cual era forzado el ciudadano romano.

Las cosas adquirían esta condición de públicas mediante la publicatio: acto administrativo en virtud del cual un magistrado determinado, generalmente los Censores, y cumpliendo precisas formalidades ceremoniales, pasaba una cosa al uso colectivo. El poder para realizar este acto se conoció como ius publicando, poder que igual al resto fue asumido por el Emperador y sus funcionarios con posterioridad (38). De hecho, las principales expropiaciones se produjeron en la época imperial y estuvieron dirigidas principalmente a construcciones dirigidas por el Estado tales como acueductos, acceso a las minas, edificios y caminos (39).

El ciudadano romano, a su vez, no se hallaba desprotegido en este proceso que si bien lesionaba sus facultades de dominio sobre el bien expropiado no lo limitaba de reclamar por el monto de la indemnización establecida o de cuestionar la verdadera utilidad y necesidad de expropiar el bien. Otro tanto podía hacer la Administración pública romana en caso contrario.

Las limitaciones a causa del interés público ya se han visto. Estas surgen desde la Ley de las XII Tablas y se manifiestan fuertemente en materia urbana. Por ejemplo, en dicha ley se prohíben reivindicar los materiales aprovechados en un edificio ajeno, ni los palos de las viñas hasta que sean separados (40). Los Senadoconsulta Hossidianum y Volusianum, por su lado, prohibían demoler un edifico para vender sus materiales (41).

6. Acuñación de Moneda

El Erario en Roma desarrolló, a semejanza de otras civilizaciones de la Antigüedad, un sistema monetario propio como expresión del amplio intercambio comercial que iba apareciendo hacia el interior de su territorio. Pasó así de estar formado únicamente por bienes específicos, reflejo de una economía fundada esencialmente en el intercambio y el pago en especie, a una donde el comercio se realiza a partir del valor. Las arcas del Tesoro romano incorporarán entonces las monedas, expresión de un nuevo valor, cual si fueran nuevos bienes. La moneda fue acuñada por primera vez en el 338 a.n.e. (42) y mantuvo luego un progreso ascendente durante el cual se dieron muchos de los mecanismos actuales de control monetario, motivados por problemas de inflación o de déficit fiscal equiparables a los actuales.

Las monedas que aparecerían en las Arcas de Roma tendrían una gran trascendencia. El populus las emplearía para convertir los impuestos en especie, como el diezmo, a un valor y así insertarlos en el mercado; y para empezar a realizar los pagos de las prestaciones sociales que corresponderían al Estado. Luego, las recaudaciones se generalizarían en monedas y se tomarían, ya en época Imperial, medidas para lograr la unificación monetaria de todos los pueblos conquistados (43) así como diferentes variantes de aleaciones para mantener la circulación de la moneda y su valor aún ante la ausencia de metal suficiente, por el incremento paulatino de la demanda de la misma.

La existencia de alteraciones de las monedas, junto a las subidas de los impuestos y la existencia de una crisis económica por parte de los habitantes del Imperio generó dificultades monetarias que ya se hicieron muy fuertes para el siglo III aumentando de manera exagerada el porcentaje de metales no preciosos o de poco valor. En tiempos de Aureliano en la moneda de Oro solo quedaba el 1, 33% de este metal, mezclado con Plata al 15, 94% y Cobre al 82, 73% (44). Todo esto generó una amplia legislación imperial destinada a preservar y controlar las reservas en Oro, Plata y Cobre del Tesoro romano y de la impresión de la moneda. Cabe señalar que esta fue una actividad dispuesta siempre por el Senado y que más tarde se asumió por completo por el Emperador, quien disponía de las monedas a emitir y su cantidad.

También fue necesario tomar medidas para preservar la calidad de las monedas emitidas ya que, en la medida que se introdujeron aleaciones a las monedas, los trabajadores de las casas acuñadoras adulteraban las proporciones de forma que conservaban para sí porciones importantes de los metales preciosos. De hecho, las leyes administrativas y penales dictadas para controlarlos, provocaron la Revuelta de los Monetarios (45).

Para regularizar la cuestión monetaria, Diocleciano estableció en el 301 las siguientes normas fijas: 1/60 de libra de Oro para la moneda y 1/90 de libra de Plata para el denario. Además, para luchar contra los altos precios de los objetos de primera necesidad y de la fuerza de trabajo dictó el edictum de pretiis rerum venalium, primera tentativa estatal de regular la circulación de los precios máximos (46). Se fijaron allí las tarifas para el trabajo de los obreros, agrícolas, albañiles, carpinteros, herreros, panaderos, zapateros, arrieros de mulas, pastores, aguateros, maestros de lectura y escritura, aritmética, lengua griega y geometría, entre otros. Se establecieron además, precios máximos del lino y otros tejidos tejido, del calzado, las carnes y los vinos, con severas sanciones para los transgresores.

La desmonetización característica del Feudalismo como formación económica diferente, hará retornar incluso el sistema tributario al pago en especies, quedando toda la legislación referida a esta materia subutilizada dentro de los antiguos escritos romanos. Las soluciones que el Derecho Romano aportó dejaron de ser útiles en esta materia al no resolver aspectos de la vida cotidiana de esta etapa.

FUNCIONARIOS ADMINISTRATIVOS EN LA ROMA ANTIGUA

La administración romana contó igualmente desde sus inicios con los sujetos encargados de su organización y custodia. Esta fue la aparición de los primeros cuestores que la tradición no reconoce de manera unitaria para evitar confundirlos con la magistratura republicana pero de cuya existencia casi innegable, dada la necesidad de que alguien se encargue de la custodia de estos bienes de manera especial, da referencia Ulpiano: “El origen de creación de los cuestores es antiquísimo y casi anterior a la de todas las magistraturas. Refiere Graccano Junio en el libro VII sobre las Potestades que aún el mismo Rómulo y Numa Pompilio tuvieron dos cuestores, que no crearon ellos mismos por su voz sino por el sufragio del pueblo. Mas, si bien esto es dudoso, es cierto que hubo cuestores reinando Tulio Hostilio. La opinión más frecuente entre los antiguos es que este fue el primero que introdujo los cuestores en la res publica” (47).

Nada de lo referente a las funciones de los reyes, el senado y otros funcionarios se encontraba en otro lugar que no fuera la costumbre, principal fuente formal del Derecho durante la Monarquía. Esto, sobre lo cual se acostumbra hoy a legislar y queda determinado por el Derecho Constitucional o Administrativo, tiene en estos siglos su formación, proceso mediante el cual las funciones no se van estableciendo de manera caprichosa sino que van a ser provocadas por las necesidades que vive la ciudad y obligan a los órganos dirigentes a asumir un rol cada vez mayor, diversificando sus funciones. La concepción política de civitas que presentan los habitantes de Roma en tanto solo se sienten parte de su ciudad e integrantes de su sociedad, son los principales elementos que permiten la asimilación por ellos de esta situación en la cual se mantienen como seres expectantes de las decisiones políticas, pero con una tendencia participativa mayor, con una identificación en crecimiento. De esto da fe la creación de los Comicios Centuriados por Servio Tulio casi al final de esta etapa de la historia de Roma.

El derrocamiento de la Monarquía en el siglo V a.n.e. provocó que los patricios romanos, ahora dotados del poder político, asumieran las antiguas funciones de los reyes. Dentro de ellas, recibieron las administrativas y con estas se adjudicaron como pueblo también la propiedad de todas las cosas que constituían la Hacienda Pública primitiva romana. Vinculado al término populus, pueblo de Roma, se entiende populicus, patrimonio común de los ciudadanos.

No obstante, sí aparecen toda una serie de cambios en este patrimonio estatal. Varía su forma de administración, ahora a cargo del pueblo y de los magistrados designados para tales fines, aumenta el número de bienes y las formas de adquisición de los mismos, se le reconoce al dominio público como Erario y estos bienes se vuelven más dinámicos dentro de la vida comercial de Roma, apareciendo sobre ellos una subclasificación.

Desaparecido el principal administrador de los bienes de la Hacienda Pública que era el Rey es entonces necesario que esa función se traslade a otra persona. Aquí aparecen entonces los magistrados como los sujetos dotados de auctoritas con capacidad para desarrollar determinadas actividades en la esfera política, la justicia y otros medios. La principal magistratura que sustituiría al Rey desde el punto de vista orgánico y estructural es el Consulado. Esta, al igual que otras magistraturas, sería elegible por los ciudadanos para que de manera colegiada dos patricios tuvieran la máxima autoridad judicial, política, militar, religiosa y administrativa durante un año con algunos derechos que le asistían como la promulgación de edictos y convocar asambleas, entre muchos otros.

Ante esta variedad de funciones existieron otros sujetos que el populus determinaba para realizar las funciones propiamente administrativas. Vinculados a estas en Roma es apreciable un gran número de personal donde las figuras se dividen entre los magistrados y los sujetos que se vinculan a ellos, los funcionarios. Ya se ha dicho que el rey contaba con un grupo similar de personas que lo asistían y colaboraban en estas actividades pero aquí ya aparece un grupo delimitado para estas funciones por la voluntad popular y con la capacidad, basado en los poderes del populus, para revocarlos. El término funcionario, a su vez, se emplea para referirse a los sujetos que participan de empleos de carácter público y responden a una determinada jerarquía dada por el mismo Estado (48). Viene el mismo del latín functio que significa función, ejercicio de alguna facultad, empleo u oficio y que se generalizó para referirse a quienes desempeñaban una actividad de carácter público.

Los mismos magistrados eran funcionarios pero tenían marcadas diferencias con aquellos. Se distinguían entre sí en el rango y reconocimiento social, jerarquía política, facultades que le asistían y gratuidad o no de la actividad. La autoridad de la cual estaban dotados los magistrados y del honor que representaba tal condición les dotaba de mayores poderes. Eso determinaba que el origen de uno y de otro fuese diferente pues para ocupar una magistratura se exigía la condición de ciudadano que implicaría, por derecho de ciudadanía, gozar del ius honorum y del ius sufragii. El funcionario podía, y de hecho muchas veces lo fue, un liberto. Esto tenía una explicación y se basa en la dependencia jerárquica que se establece entre ellos, de forma que la actividad de un mero funcionario no era suficiente para un patricio romano que esperaría a ser elegido, en caso de interesarle, para la ocupación de alguna magistratura, según le correspondería por su rango. Luego, Roma necesitaba de estos otros sujetos para llevar a cabo las decisiones de los magistrados y auxiliarlos a ellos en el cumplimiento de su propia función pública. Otra diferencia existente es la gratuidad de la magistratura y el pago o dotación que los funcionarios debían recibir por la realización de esas actividades y que salía del Tesoro de la ciudad. Luego el pago sería extendido a ambos, durante el Imperio. En cuanto a los poderes de los cuales gozaban hay que distinguir dentro de las mismas magistraturas a las curules (49) de las no curules, pues las primeras gozaban de iurisdictio, imperium merum e imperium mixtum, mientras las otras no. Por el imperium merum las decisiones tomadas por el magistrado eran de obligatorio cumplimiento. El funcionario común siempre se subordinó a las orientaciones dadas en estos casos. Un ejemplo sobre ello es la existente entre los Pretores y Lictores. Mientras los primeros gozaban de todos los poderes y de la máxima autoridad después del Cónsul, los otros se vinculaban a él y lo ayudaban en sus decisiones. Los Lictores se clasificaban en Dominii y Militarii. Los Dominii eran aquellos que le asesoraban desde el punto de vista de la decisión a tomar, mientras que los Militarii llevaban a ejecución la decisión tomada anteriormente.

Dentro de los magistrados, aquellos que se van a dedicar particularmente a las actividades relacionadas con la administración de la Hacienda Pública son los llamados Cuestores. Esta magistratura, la Cuestura, se retomó en el año 421 a.n.e. para auxiliar a los cónsules en la custodia del Tesoro Público y en otras funciones administrativas; así como para la atención de ciertas cuestiones judiciales (50). En un inicio eran solo dos que ingresaban al cargo por la vía de la designación; pero el incremento de los bienes sobre los cuales recaía su actividad de control los llevó a aumentar en número hasta llegar al número de 40 en tiempos de Julio César. Aunque se ha planteado que en sus inicios se dedicaban a la justicia penal, esta función no es la que los identificaba dado que, además, administraban el erario e intervenían en la recaudación de impuestos, asemejándose a agentes fiscales administradores (51).

La Cuestura comenzó siendo una magistratura menor por la cual se iniciaba la carrera política de los jóvenes. Esto es expresión, sin duda, del bajo relieve de la dignidad con respecto a las otras, pero puede brindar unos importantes criterios sobre la formación del político y posterior representante popular: lo primero que se entendía de todo funcionario romano es que fuese un buen administrador en el cual Roma pudiera poner sus destinos y así sus bienes. Esta relevancia que va alcanzando el cargo determina que deje de ser designado por los Cónsules y comience a ser designados por los mismos Comicios. Se convierte en un órgano de elección directa pues el romano necesita confiar y participar directamente en la elección de quien sería el administrador de la ciudad.

Con el crecimiento y desarrollo de Roma hacia su forma de Estado Imperial se llegó a establecer varios tipos de Cuestores, siendo apreciable una especialización y determinación de sus funciones. Ellos fueron: Los Cuestores Urbanos, los Cuestores Provinciales y los Cuestores Itálicos (52). Los Urbanos residían en Roma, administraban el tesoro del Estado, cuidaban el Templo de Saturno, custodiaban las banderas de la guerra y el archivo del Estado y acompañaban a los magistrados que recibían los cargos al juramento. Los Provinciales o Militares eran los ayudantes de los Gobernadores o Delegados de Provincia y podían sustituirlos en caso de ausencia, administraban las unidades militares y el Tesoro Provincial y cuidaban la realización de los pagos a los miembros del ejército así como la venta del botín. Los itálicos actuaban en determinadas localidades como el Puerto de Ostia, próximos siempre a la ciudad.

Esta diversidad de Cuestores es expresión de cómo en la medida que la crisis del sistema esclavista se aproxima a la forma imperial de gobierno, se va complejizando la organización administrativa, proliferando los funcionarios para el gobierno, en este caso, de los nuevos territorios conquistados sin desatender a la antigua Roma o atentos a cuestiones muy particulares cuales son los ítalos. El caso de los Cuestores Provinciales o Militares manifiesta una relación muy cercana que se va a establecer entre la Administración propiamente dicha y la organización militar, en tanto la forma de gobierno en las provincias tenía un contenido netamente militar por la situación de conquista en que se encontraba la mayoría de ellas, estuvieran pacificadas o no, exigiendo la presencia del Ejército y de un control militar; así como de una administración coherente de los recursos del territorio y su adecuado envía a Roma. No obstante, las funciones no deben mezclarse sino que pueden coexistir en la misma persona. La llegada del Imperio y la extensión de la más aguda militarización a todo el territorio romano demostrarán la necesidad de acercar ambos aspectos sin que lo militar y lo administrativo pierdan su propia esencia. De hecho, estos cuestores no actuaban en condición de militares sino de administradores, aún cuando hubiesen tenido que tomar las armas, cual era el espíritu del romano y de la honra que para este representó durante mucho tiempo la participación en el Ejército.

Cabe señalar que los Cuestores, como magistratura menor, no gozaba del derecho de escribir edictos por lo que sus medidas eran propuestas al Senado y promulgadas por este como respuesta de su debate mediante Senadoconsultos. Actuaban entonces, como se habrá podido apreciar, de manera muy subordinada al pueblo y al Senado, sobre quienes se entendía que recaía realmente la capacidad de decidir con respecto a aquellos bienes que los cuestores tenían las principales funciones de custodiar y conservar.

Otro funcionario vinculado a la Administración es el Edil Curul. Este también se determinaba mediante la vía de la designación por el pueblo a través de los Comicios con el fin de asistir a los Cónsules. Al analizar sus funciones es evidente cómo descansaban sobre ellos toda una serie de actividades de carácter administrativo que si bien eran originalmente obligaciones de los Cónsules, en la práctica luego serían llevadas a cabo por estos y asumidas de manera permanente. Sus deberes eran cuidar la conservación de los edificios, almacenes, graneros y otras instituciones públicas; intervenir en las operaciones de compraventa de los mercados como salvaguardas de la costumbre y la moral del pueblo, presentes así en dichos actos. Por esto último se les consideraba una magistratura de policía en tanto vigilaban el orden público y los alrededores de Roma hasta una milla de distancia de sus muros.

La función del cuidado de los edificios públicos determinó que tuvieran una amplia incidencia en la vida social de Roma. Así debían vigilar las limpiezas de las calles y plazas, las condiciones sanitarias de las termas, las provisiones de víveres, la lucha contra la especulación sobre los artículos de primera necesidad, vigilar la calidad de los productos en el mercado, controlar los pesos y medidas y organizar los juegos públicos. Es apreciable en el contenido de sus funciones una diferencia con respecto al Cuestor: era un magistrado mucho más dinámico que debía tomar determinaciones judiciales menores en algunos casos. Por ello, fueron dotados del ius edicendi, publicando edictos en los cuales exponían la base de su futura actividad. En ellos establecieron normas que fueron incorporadas al sistema jurídico de Roma como fueron los vicios ocultos de las cosas mediante actio redhibitoria y actio quantiminoris (53).

Para realizar sus actividades los Ediles recibían una cantidad de dinero de la Hacienda Pública de Roma, viéndose obligados a pagar con parte de sus propios patrimonios en caso que no fuera suficiente. Esto beneficiaba su carrera política por lo que destinaban grandes sumas al efecto para conquistar el apoyo de los habitantes de la ciudad, votantes en los Comicios. Esto sucede por el carácter gratuito de las funciones públicas durante la República Romana, manteniéndose en torno a ellas el mismo principio en virtud del cual funcionó la Monarquía: el patrimonio de los miembros del Estado se encuentra separado del patrimonio del Estado en sí mismo, esta es la Hacienda Pública.

Otros funcionarios republicanos vinculados al tema de la Administración Pública fueron los Censores. Aunque no son reconocidos tradicionalmente por su incidencia en esta esfera, dedicados particularmente al censo quinquenal en protección del derecho consuetudinario de Roma y estableciendo las listas de todos los ciudadanos que cumplían o no los requisitos morales romanos, actuaron por esta misma vía en la Hacienda Pública. Primero, fueron quienes rescataron de la Monarquía la función de entregar en arriendo las tierras comunes a particulares. En este momento se realiza mediante un concurso celebrado al inicio de la magistratura, es decir, cada cinco años. El concurso consistía en una especie de subasta por la cual los mejores concursantes recibían el uso y disfrute temporal de las tierras, existiendo entonces cada vez menos tierras comunes a disposición de la población en general. Esta situación es ilustrativa de cómo se van buscando nuevos mecanismos para incorporar fondos a la Hacienda Pública, estableciendo nuevos mecanismos de pago. Este pago era separado del impuesto posterior por utilizar la tierra comunal.

En relación con la función anterior, los Censores cedían a los empresarios particulares la posibilidad de colaborar en la construcción de las obras públicas tales como calles y acueductos. También les permitían colaborar en la entrada de abastecimientos de determinadas mercancías necesarias para el estado y que por determinadas situaciones el mismo patrimonio estatal no podía realizar. Un ejemplo sería el transporte de trigo y cereales desde Egipto hasta Roma, por el que llegó incluso a otorgarse derechos de ciudadanía en los tiempos de crisis y de escasez. El sistema de incorporar a los particulares por los Censores fue mediante un sistema parecido al del concurso para las tierras. La presencia del pretor en estos casos era determinante pues el romano necesitaba la garantía de que este sujeto gozaba de la dignidad y la moral necesaria para participar en actividades de índole pública, manteniendo con ello los principios éticos y morales de la sociedad.

Los Censores se encargaban también de la recaudación de las tasas aduaneras, los impuestos provinciales y el resto de los tributos. Esto está muy vinculado a la existencia de varios tipos impositivos vinculados a su esfera de acción. Ellos determinaban quienes gozarían del privilegio que implicaba la entrega de algunos tributos tales como el pago al Ejército, el tributo de ciudadanía y el pago por el uso de los servicios públicos y el empleo de las tierras comunales. Igual velaban por su posible incumplimiento, lo cual hubiera provocado que el sujeto fuese tachado del censo por pérdida de ese requisito para participar de la vida política de Roma. No es creíble que la justificación de una imposibilidad de pago por insolvencia hubiera sido aceptada en tanto la capacidad económica era un elemento limitativo de la capacidad en la antigua Roma y hubiera generado igualmente una limitación de hecho en sus posibilidad de obrar y el consiguiente prejuicio social. “El Censor devenía un vigilante directo de la moralidad de los magistrados, puesto que quien fuera vetado por él no podía asumir una magistratura” (54).

Detrás de todos estos funcionarios se encontraba el populus, controlador de sus diferentes actividades y del buen tino en el control de los recursos de Roma. Entonces se vincula a esta actividad de administrador el Tribuno de la Plebe y sus Ediles.

El Tribuno de la Plebe era el representante de los intereses del pueblo frente al resto de las estructuras políticas de Roma y las otras magistraturas dominadas en principio por los patricios y funcionando a partir de sus criterios de exclusión política de la Plebe. Este tribuno no tendría poder de decisión, imperium, ni poder de ejecución, auctoritas, pero sí tendría lo que los iuspublicistas romanos contemporáneos han llamado el poder negativo, basados en el intercessio, o posibilidad de oponerse a las decisiones tomadas por los otros del Estado romano. Esta posibilidad se reflejó igualmente en materia administrativa, al vetar determinadas leyes propuestas por los patricios y aportar incluso proyectos de regulación para proponer en nombre de la Plebe.

En este caso se encuentran, por ejemplo, los Hermanos Graco, quienes presentaron una reforma con fuerte influencia a lo administrativo. Por la Ley de Liciano y Sextio en el año 376 se limitaba a los particulares a la ocupación de las tierras del Estado a 500 yugadas así como el usufructo de los campos de pastoreo no pudiendo ser llevados más de cien cabezas de ganado grande ni más de 500 de ganado pequeño. Esta era ampliada por la reforma propuesta por Tiberio Graco, con un aumento en la cantidad de tierras entregadas por el Estado si tenía hijos y con un límite de 250 hectáreas. Además, la tierra estatal restante se reincorporaba al dominio público para redistribuirla entre los ciudadanos pobres mediante arriendo hereditario (55). Luego esta labor sería continuada por Cayo Graco cuando dispone por lex frumentaria la venta del trigo de los almacenes del Estado a un precio inferior al del mercado para garantizar con ello el acceso a este cereal a la población más pobre. Por esto se introdujo un control estatal sobre los precios y fue necesaria una reforma con respecto al Tesoro por los recursos que de este se requerían para la materialización de este proyecto. Igualmente, se reajustó el sistema tributario, existiendo modificaciones en torno a la forma de realizar la recaudación y el establecimiento de nuevos tributos. Incluso, seguidores de estos Tribunos mantienen esta influencia sobre la Administración Pública pues Saturnino propone, años más tarde, la venta de pan más barato y el reparto de tierras en África.

Vinculados a los magistrados estaban los funcionarios quienes, tal vez a causa de su relación de dependencia con respecto a los magistrados en cuanto a la realización de sus funciones, recibieron el nombre de dependientes o subalternos. Generalmente eran libertos que trabajaban para el populus cumpliendo diversas tareas de índole pública tales como lictores, escribanos, contadores y auxiliares de todo tipo (56). No llegaban a ser magistrados en sí mismos pero se asociaban a estos por sus actividades, siendo simplemente funcionarios en el sentido que es un individuo que desempeña un empleo público (57).

Dentro de los funcionarios que se han establecido es necesario establecer una diferencia en cuanto a la forma en que se determinan sus facultades. En el caso de las magistraturas, a la vez que van surgiendo para un fin determinado, dentro de esa misma idea queda agotada su función y por tanto su número de facultades. No obstante, no existe una ley que establezca taxativamente las facultades y obligaciones de cada magistrado o funcionario, quienes deberán regirse entonces por lo que la tradición oral, la costumbre, ha planteado para ese particular. Se incluye aquí que algunos de estos funcionarios pueden violar lo que esté previamente determinado si la colectividad o los principios jurídicos dentro de la misma tradición jurídica así le ordenan. Esta fue una forma de ir perfeccionando en la práctica lo primeramente establecido, que se va delineando a medida que la sociedad, la política y el derecho en Roma van cambiando. De hecho, pueden aparecer delimitaciones de competencia que no estuvieran previstas de origen como los dos pretores: urbano y peregrino, dicotomía surgida de la necesidad de establecer una diferencia entre ambos campos de acción por parte del magistrado: los romanos y estos con los extranjeros. Luego, se haría necesario ir reglando estas actividades, apareciendo entonces los edictos como una declaración anterior de cuales serían las actividades que desarrollaría el magistrado en cuestión. Se debían regir por los Edictos para la realización de su función pública y eran de obligatorio cumplimiento. No obstante, el funcionario romano siempre pudo resolver, en dependencia de sus facultades, algunas cuestiones libremente.

Estas libertades de los funcionarios se van limitando cada vez más, con el desarrollo de fuerzas políticas internas que ejercen presión en diversos sentidos sobre las estructuras estatales romanas y las personas que en particular ocupan los cargos en esos momentos. Parte de este movimiento se debe a la fuerza adquirida por los quirites y por el plebeyado a través de los Comicios Plebeyos y del Tribunado de la Plebe. Se une a esto la existencia de grandes extensiones de tierra que administrar por Roma a fines de la República que le obligan a ir diversificando y de paso complejizando los grupos de funcionarios que comienzan a trabajar por todas partes de la República, realizando frecuentes actos de corrupción sobre todo hacia provincia. Incluso la ley judicial romana garantizaba la impunidad completa de los recaudadores de la categoría de equites (58).

El resultado de esta situación fue la promulgación de las leges Glaucia y Servilia repetundarum (59). La primera exigía una mayor responsabilidad por parte de los funcionarios y la segunda establecía un procedimiento judicial más severo frente a las causas por corrupción. En cumplimiento de esta legislación en el año 194 a.n.e. se instruyeron varios procesos contra diferentes miembros del Ejército.

Muestra de exigencia en este sentido es el reconocimiento a partir de los tiempos de Sila del delito de peculatus (60). Este delito, de una muy amplia concepción en Roma al proteger todo lo concerniente al patrimonio del Estado, tipifica en una de sus variantes la actividad de apropiación indebida de los funcionarios que participaban en la contaduría del Erario de sumas de dinero que debían haber entregado al Tesoro. Para ello se estableció además un procedimiento judicial especial.

Otro reflejo de esta situación en Roma se encuentra en la ley de César sobre la corrupción del año 59 (lex Iulia repetundarum), por la cual establecía normas a efectuar a los gobernadores provinciales, aumentándose al mismo tiempo su responsabilidad en las concusiones o exacciones cometidas por los funcionarios públicos.

PRESENCIA DE LOS FUNCIONARIOS EN LOS ACTOS PRIVADOS

Con el avance del Derecho Romano de la etapa Arcaica a la Preclásica se manifiesta una variación en cuanto a la influencia de los funcionarios del Estado en los actos privados. Esta influencia estuvo signada por los caracteres propios de cada uno de estos períodos y los sujetos preponderantes en el mismo en materia jurídica. Durante la época Arcaica sobresalen los sacerdotes; en la Preclásica, los Pretores.

En la Monarquía, la fusión existente entre el ius y el fas mantenía a los sacerdotes altamente vinculados al Estado, convirtiéndolos en los principales representantes de los poderes del Rey y de los dioses. Esto es un rasgo permanente del Derecho Primitivo, que dotaba a la norma de misticismo y religiosidad, por lo que su realización satisfactoria implicaba su presencia. Así, lo vemos participar de diversos actos que resultaban legitimados por su autoridad tales como la constitución de la manus, la delimitación de relaciones de vecindad y la transmisión de la propiedad quiritaria por mancipatio o in iure cessio. Además la costumbre, fuente de Derecho en la etapa, establecía que otros sujetos, expresión de valores éticos y sociales, asistieran igualmente al acto como era el caso del libripens. Este individuo tiene una función en todo momento incierta cuyo contenido preciso es difícil de determinar pues la tradición no lo recrea ampliamente y en tanto no ha sobrevivido a la posterioridad se ha asumido como un mero representante simbólico de la justicia cuya función se basó principalmente en sostener la balanza durante los actos jurídicos.

Con el desarrollo del Derecho Romano y la separación del ius y del fas, la antigua presencia del Rey y de los sacerdotes es sustituida por los funcionarios que la costumbre o las leyes del populus iban dictando, expresando el sentir popular. Esto va marcando la necesidad del Estado de intervenir en los asuntos de los particulares en salvaguarda de los intereses populares y de garantizar una seguridad jurídica más allá de los principios ético-sociales de la sociedad patricia romana. De esta forma, los magistrados aparecen dotados de varias facultades entre las cuales está la de participar en los procesos, otorgando la acción a la parte actora en la fase In iure de los procesos Actio Legis y Formulario. Además, obtienen lo que se conoce como iurisdictio voluntaria por la cual debían estar presentes para legitimar actos no litigiosos tales como adopciones y el otorgamiento de testamentos y codicilos.

La subordinación y control por parte del estado se harían crecientes en la medida que se centralizan las funciones de todos los órganos en un solo individuo y se pasa de la toma de decisiones colegiadas a la autoridad voluntariosa de los Emperadores. Estos aumentaron el número de funcionarios y ampliaron así la burocracia existente pudiendo intervenir de manera creciente en todas las cuestiones. En materia procesal, por ejemplo, se generaliza el procedimiento extraordinario. Este, portador de grandes ventajas en materia procesal, cuenta solo con un magistrado quien domina en todo momento el desarrollo del mismo. Es expresión directa del aumento vertiginoso de la intervención del estado en comparación con épocas anteriores en que solo daba paso al inicio del proceso el cual descansaba el resto del tiempo en manos de los jueces determinados durantes siglos por las partes. No obstante, cabe señalar que la autonomía de la voluntad y las libertades de los sujetos fueron poco limitadas por el poder público el cual estableció fundamentalmente formalidades que la misma dinámica de los Derechos Posclásico y Justinianeo se encargaron de eliminar y dotar de celeridad.

Por otra parte, el avance del Derecho Romano y la tendencia a la utilización de la forma escrita como medio de seguridad jurídica obliga al surgimiento de nuevos funcionarios determinados por el Estado que son los notarios y escribanos. Desde época temprana se habla de ellos pero no es hasta después, con Justiniano, que ellos participan de una gran variedad de actos jurídicos. No se habla aquí de los Notarios actuales sino de aquellos que dieron nombre a estos luego del rescate de esa figura en época medieval pero dotados de los nuevos poderes que le asisten. Estos funcionarios sí tenían delimitada su facultad que era tomar notas de lo sucedido en el acto en cuestión para establecer garantía y brindar así seguridad jurídica de las partes, en caso de reclamación.

DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓN DURANTE EL IMPERIO

Con la centralización de las funciones públicas por parte del Emperador durante el Principado, la organización administrativa cambia ajustándose a las nuevas necesidades y perspectivas de la estructura estatal imperante. Los romanos no cambiaron las estructuras en sí mismas sino que transfirieron todas las funciones de las magistraturas al Emperador el que alcanzó así las facultades administrativas que hemos analizado que a ellas les correspondían y fue subordinando la Administración del Estado a su voluntad. Expresión de ello es la absorción que realiza el Fisco del Erario público.

En el proceso de adaptación del antiguo sistema republicano a la forma de Administración imperial sobresalen las reformas administrativas llevadas a cabo por algunos emperadores.

La primera reforma importante la realiza el mismo Augusto con la creación de las Prefecturas. Estas fueron especies de nuevas magistraturas encargadas de atender asuntos del Estado y de la ciudad de Roma. Eran Praefectus Urbis, encargado de conservar el orden y la seguridad pública de la ciudad de Roma; Praefectus Praetorio, Jefe de la Guardia Imperial y encargado de la seguridad del Emperador; Praefectus Vigilum, Jefe de los bomberos con facultades para atender todo lo concerniente a la conservación y fabricación de los edificios y lugares públicos de la ciudad; Praefectus Aerarii, encargado del Tesoro; Praefectus Annonae, director de los abastecimientos alimenticios de Roma.

Durante los años republicanos estas actividades eran ejercitadas por las magistraturas afines, ya sean los Ediles o Cuestores. No obstante, la desnaturalización de las magistraturas originales exigía la creación de nuevos cargos que realizasen las labores de organización y control económico y social que el Emperador en persona no alcanzaría a desempeñar pero bajo un nuevo sistema de subordinación directo a su autoridad, diferente de las anteriores, regidas por la auctoritas del populus. Sí es apreciable una especialización de las funciones por parte de los Prefectos quienes tienen desde su nombramiento una delimitación más particular de sus atribuciones y obligaciones, debiendo responder por ello ante el mismo Emperador.

Ya se perfilan en las Prefecturas algunos de los actuales e importantes cargos de nuestra administración pública actual como el Cuerpo de Policía y de Bomberos. El encargado del Tesoro es el sujeto que se colocará al frente de las riquezas del Estado de Roma, fusionados ahora con los de la casa gobernante y el encargado de los abastecimientos será un primer controlador de dichas riquezas en función de la población. De hecho, se le reconoce al Prefectus Annonae una responsabilidad de gran importancia administrativa y política pues la relación de los Emperadores con la población de las ciudades, y principalmente de Roma, se basaba en los repartos periódicos de alimentos, en particular de cereales; y dentro de estos, el trigo.

Se identifican junto a todos estos sujetos una numerosa serie de auxiliares que al decir del profesor Fernández Bulté formaban una burocracia perfectamente fundamentada en el propósito de asegurar la condición absolutista del sistema, conciliándolo con la necesidad de atender de manera eficaz los problemas de distinta índole que representaba el mantenimiento del Imperio (61).

Augusto se atribuye, a su vez, nuevas facultades de carácter extraordinario que complementarán su papel dirigente dentro de la Administración estatal romana. Estas son cura legum et morum, por la cual ejercitaba vigilancia sensorial sobre las leyes y las costumbres; cura annonae, por la cual se constituía como director de abastecimientos de víveres de Roma; y una tercera que no se relaciona tanto con las antes descrita que es la de cura aquarum mediante la cual se atribuyó la vigilancia de los acueductos. Ya aquí se empieza a manifestar el interés de la administración hacia el agua, relacionado con las posteriores Leyes de Aguas que tuvieron en Roma, base lejana de semejantes normas actuales.

El control, por otra parte, se manifestó en todo momento desde el poder estatal central hacia todos sus subordinados. De ello es expresión la gran variedad de procesos por concusiones existentes durante el gobierno de Tiberio sobre funcionarios de Roma y de sus provincias (62). Además, la idea republicana no había desaparecido del todo y se aprecian determinaciones tendentes a llevar al populus el control sobre los funcionarios como antaño. En tal sentido Calígula, por ejemplo, devuelve a los Comicios el derecho de elegir algunos magistrados (63).

Una segunda reforma es la que realizara Claudio al conformar las Cancillerías (Officia). Estas son un importante perfeccionamiento de las anteriores y van a garantizar agilidad y eficacia en el cumplimiento de las funciones administrativas. En realidad se les considera las bases del aparato burocrático del Estado. Se les llega a equiparar con los Ministerios actuales por su estructuración y organización interna. Estos son: Ab epistulam, Secretario General de la Corte Imperial; A rationibus, es el Administrador de las Finanzas Imperiales y era algo similar a un actual Ministerio de Finanzas al controlar la recaudación de impuestos, la fabricación de monedas y el pago de sueldos a funcionarios (64); A Libellis, Encargado de la conservación y mantenimiento de los Expedientes Judiciales como un actual Ministerio de Justicia; y A Patrimonio, se encargaba de lo referente a la riqueza inmobiliaria de la casa imperial. Casi todos estos cargos fueron ocupados por libertos del Emperador. Aquí se integran la obediencia que deben a este en su condición de funcionarios por un lado y de las Leyes del Patronato por las otras. Todos ellos integrados formaban el Consilium Principis, el cual sustituyó al Senado en calidad de órgano superior para asuntos políticos.

En los años siguientes ocurre, para el interés de la organización administrativa del Estado, la promulgación de la lex de Imperio Vespasiani (65). Este fue un Senadoconsulto aprobado en los tiempos de Vespasiano y que se constituyó en ley del Imperio en tanto se le reconocía su autoridad para realizar todos aquellos actos que considerara necesarios para el bien del Estado. Es una especie de primera Constitución que legitima los actos realizados por el Emperador en su condición y delimita de cierta forma su autoridad; aunque realmente el Emperador alcanza a gozar de amplias facultades por ley. Por primera vez a este, el más alto funcionario, se le establece también una ley para el ejercicio de sus funciones. Esto implicaría posteriores abusos de poder sin que esta norma tuviera mayor trascendencia al no limitar prácticamente en nada al princeps.

En tiempos de Adriano la Administración fue siendo una actividad privada del príncipe, tendencia que ya se iba profundizando y se generalizaría en los años siguientes. Este, de profundo corte aristocrático, otorgó los antiguos puestos de libertos a los caballeros, dado también el auge que ya tenía el Ejército Romano en esos años. Con sus reformas le otorgó al Consilium Principis una organización final, al plantearle una estructura definitiva de la que se había ido perfeccionando desde su creación durante el gobierno de Claudio. También estableció un sueldo definitivo para cada uno de los funcionarios que lo integraban. Igualmente otorgó a los funcionarios locales prerrogativas en materia de recaudación de impuestos indirectos por medio de publicanos como forma de controlar esta actividad y realizarla de manera más directa para su ingreso en el patrimonio municipal.

La reforma de Diocleciano en el siglo III dividió al Imperio en dos regiones, constituyéndose por esta vía dos administraciones paralelas que, aunque llegaron a seguir tomando decisiones de conjunto como la Ley de Citas en el año 426 de n.e., realmente cada una actuó de manera independiente. A su vez, la existencia de los Césares y su capacidad de administrar determinados territorios dividía todavía más la actividad administrativa en sí misma. Por otra parte, las constantes y siguientes guerras internas debilitaron de manera permanente la autoridad de los emperadores de turno, debilitándose por tanto la eficacia de las normas y de sus decisiones administrativas. La militarización de la vida hace que se confunda cada vez más la autoridad militar con el resto de las funciones del Estado, incluida la de administrar.

Ya durante el siglo IV, luego de la Cristianización del Imperio, se aprecia como las siguientes reformas de divisiones administrativas tienen un contenido eminentemente religioso al establecer Vicarías y Obispados o militar y no buscar el mejor funcionamiento del Estado ni de la Administración. Esta sufría la crisis del sistema esclavista.

DEL ERARIO AL FISCO

El cambio más trascendental del patrimonio estatal del Estado romano es su paso de Erario a Fisco. Esta evolución expresó un cambio en la concepción política del ciudadano romano de República a Imperio y manifestó cómo esta nueva estructura se reflejó esencialmente en la Administración Pública Romana.

En un principio, el Fiscus era el patrimonio exclusivo del Emperador, distinto al Aerarium, o Tesoro Público. Luego, la absorción de funciones públicas por el Emperador y, dentro de ellas, las funciones administrativas, le hicieron ocuparse directamente de los bienes de la colectividad, disponiendo de ellos cada vez con menos dependencia del consentimiento del Senado. Fernández Camus ubica la desaparición del Erario a más tardar bajo los tiempos de Diocleciano (66). Al parecer, asume las reformas monetarias y tributarias del emperador como punto culminante de la asunción de facultades de estos con respecto a los bienes públicos. Considera el autor que el Fisco ya se convierte entonces en una persona jurídica con capacidad absolutamente independiente.

En la doctrina romanística general se ve al Fisco como una persona jurídica a la cual el Derecho Romano le reconoció capacidad para contraer derechos y obligaciones. Hubo que determinarle capacidad jurídica por la amplitud de bienes que encerraba, la gran dinámica que los mismos tenían dentro de la administración romana y su papel central en la economía y los servicios romanos; así como por el reconocimiento de diferentes privilegios.

Entre los privilegios más importantes reconocidos al Fisco se encuentran los enunciados, según Sohm (67), en el Corpus Iuris Civilis. El autor nos ofrece un resumen de estos beneficios hasta el Derecho Justinianeo:

1. Privilegio de Enajenación: Las adquisiciones provenientes del Fisco gozan siempre de carácter obligatorio y anulan los posibles derechos de terceros.

2. Privilegio de Concurso: El Fisco, cuando es parte en un concurso de acreedores, tiene derecho a exigir que se la pague con preferencia a los demás.

3. Privilegio Hipotecario: Todos los créditos del Fisco, exceptuando los de carácter penal, están garantizados con una hipoteca legal que pesa sobre todos los bienes del deudor y se antepone a cualquier otra constituida con anterioridad. Si garantiza créditos de tributación no tiene limitación alguna; si son contractuales, grava solo los bienes adquiridos con posterioridad.

4. Nadie puede usucapir los bienes del Fisco.

5. Privilegio de Intereses: Los contratos celebrados por el Fisco no producen intereses moratorios.

6. Las ventas efectuadas por el Fisco no conceden al comprador las acciones redhibitoris y quantiminoris por los vicios de la cosa vendida.

7. El Fisco tiene capacidad para heredar.

8. Contra los créditos fiscales solo se pueden oponer en compensación los que se ostenten contra la misma caja o statio fisci.

Se manifiestan en estos privilegios algunos recibidos del Erario mismo, pero se aprecia una profunda evolución en el mismo y la presencia de una protección mucho más activa, donde no solo se salvaguardan los intereses del populus sino los del Emperador mismo al afectar directamente sus bienes.

Según el mismo Sohm (68), en el Derecho Justinianeo solo subsisten como cosas públicas las res publicae publico usui destinatae, las consagradas al uso común y que se encuentran directamente al servicio de todos.

MECANISMOS DE PROTECCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN

El Derecho Romano previó desde sus inicios la necesidad de proteger estos bienes de particular interés social. Durante la Monarquía la costumbre romana y la vinculación entre normas jurídicas y religiosas otorgaba una protección amparada incluso en la no violación de dictados divinos.

La separación del ius y del fas determina la búsqueda de mecanismos puramente legales para la protección de los bienes que integraban al Erario por parte de toda la sociedad. Se comienza entonces a hablar en los tiempos de Sila del delito de peculatus (69), distinguido del Sacrilegium al ser este cuando se hurtan bienes pertenecientes a los dioses. El bien jurídico protegido era el Erario y se manifestaba en cinco acciones concretas:

1. Sustraer o apoderarse indebidamente de los bienes del Erario.

2. Apropiarse indebidamente los funcionarios contadores de sumas de dinero que debían 3. entregar en la rendición de cuentas.

4. Falsificación de documentos para obtener provecho contra los intereses patrimoniales del Estado.

5. Alteración del valor de las monedas o falsificación de las mismas.

6. Cambio del destino del dinero del Estado dado a una persona.

El mecanismo existente para su enjuiciamiento era a través del procedimiento per quaestiones.

Existía en el Derecho Romano una vía administrativa para la solución de conflictos en torno a los bienes públicos desde los tiempos de las Legis Actiones. Al decir de Scialoja: “Aparecen primero las relaciones sobre las cosas divini iuris, sobre las res sacrae. Consideran algunos autores que acaso las primeras aplicaciones del interdicto se hicieron precisamente a este género de relaciones y luego a las cosas públicas del pueblo romano. Y, efectivamente, es esta materia de las cosas sagradas y de las cosas públicas la que tiene carácter administrativo; por tanto, es más natural se defendiera en esta vía extraordinaria de los interdictos; y no con las acciones ordinarias del proceso civil” (70). Esta idea queda reafirmada por Schulz, citado por Mojer (71), al decir que en el sistema formulario existen dos tipos de procedimientos: el sistema de acciones civiles y el sistema de los interdictos.

El profesor Mojer establece que los interdictos son órdenes que el pretor emite a petición de un ciudadano, con miras de provocar una cierta actividad por parte de otro o de impedirle tener una determinada actitud (72). A diferencia de la acción, el pretor puede dar una respuesta rápida y operativa, actitud propia de la Administración.

La solución administrativa se obtenía mediante procedimientos interdictales especiales de dos clases: interdicta privata: se conceden personalmente al perjudicado (D.48.8.2) y los interdicta pupilaria: pueden ser ejercitados por cualquier persona en nombre de la colectividad perjudicada. Ejemplos de este último son interdictum de loco publico (D.43.7.1) y ne quid in flumine publico fiat (D.43.13.1.9) (73).

Con el progreso del Proceso Formulario desaparece la necesidad de acudir al interdicto pues el Pretor está en libertad para crear por su Derecho Pretoriano cualquier acción que quisiera mediante sus fórmulas, siendo de esta etapa la creación del mismo delito de peculado. Luego, la intromisión cada vez mayor del Estado en la función judicial le permite dictar normas de mayor rigor para las actividades vulneradoras de la Administración, estableciendo con el tiempo sanciones particulares para los funcionarios, lo que fue quedando reflejado en la legislación que los ordenaba como tal, en la medida que esta normativa fue apareciendo en el Derecho Romano.

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NOTAS:

(1). El Derecho feudal está inspirado profundamente en el Derecho Romano, siendo el resultado de la fusión de este con el Derecho Germánico, lo cual se aprecia en las adaptaciones que hicieron los germanos de la ley romana para hacerla aplicable a sus pueblos. Se aprecia tal situación a través de la Lex Salica, Lex Burgundia, Lex Visigothorum, entre otras.

(2). FERNÁNDEZ BULTÉ, J., Historia del Estado y del Derecho en la Antigüedad, Tomo I, Instituto Cubano del Libro, La Habana, 1971, págs. 87.

(3). No se plantea por esto que la actividad administrativa se limite a estas esferas, pero en un inicio fueron las formas fundamentales en las que se desarrolló. No fue hasta pasado un tiempo que aparecieron otras actividades diferentes asociadas a la administración en la medida en que el Estado fue asumiendo diferentes funciones en la sociedad.

(4). FERNÁNDEZ DE BUJÁN, A., Derecho Público Romano y Recepción del Derecho Romano en Europa, 5.ª ed., editorial Civitas, Madrid, 2000, págs. 204.

(5). Ídem págs. 206.

(6). Se ha hablado de la existencia de diarquías, pero a lo que se refiere e interesa es al régimen autoritario que subordina toda la sociedad a las decisiones voluntariosas de un sujeto.

(7). Pienso en este caso en las compilaciones posclásicas y justinianeas, así como en la Ley de las XII Tablas, respectivamente. En ellas se presentan divisiones por contenidos pero no con un sentido excluyente sino de agrupación de temas afines, siendo las mismas tan amplias como: De las Acciones, De las Cosas y de las Personas. Además, en las diferentes tablas de la Ley de las XII Tablas, se incluyen regulaciones que no siempre corresponden al nombre que la encabeza. Podría ser un error técnico o la señal que incluso a los romanos antiguos les resultaba más útil establecer las cuestiones claramente que buscar divisiones dentro de su Derecho las cuales tendrían solo un carácter metodológico.

(8). Con el desarrollo de las escuelas del Bajo Imperio se puede apreciar que los nuevos trabajos docentes van siendo expresión de la división. Esta vinculación de la ramificación con lo docente, refuerza el criterio metodológico y propedéutico de las divisiones en Derecho.

(9). La existencia de estos debates y la de ramas del Derecho que no expresan con claridad una tendencia pública o privada en tanto sus contenidos trascienden a estas esferas han dado la idea a algunos juristas contemporáneos para la creación de una nueva clasificación: los Derechos Sociales, trayendo una vez más el tema de la clasificación al centro de los debates. A esta clasificación se incorporarían nuevas ramas del Derecho como Familia (antes Privada al concebirla dentro del Derecho Civil), Laboral y Agrario, entre otras.

(10). MOMMSEN, T., Compendio de Derecho Público Romano, Madrid, La España Moderna, 1904, págs. 347.

(11). Estando Augusto en el poder establece nuevas magistraturas que se conocieron como las Prefecturas: Praefectus Urbis, Praefectus Praetorio, Praefectus Vigilum, Praefectus Aerarii, Praefectus Annonae.

(12). Durante el gobierno de Claudio este crea las Cancillería, es decir nuevos funcionarios que trabajarían directamente con el Emperador, en lo que sería su Consejo Imperial: Ab Epistullis, A rationibus, A libellis, A patrimonio.

(13). Existen otras teorías al respecto. Se establece que era el pueblo quien designaba al sucesor. Otros lo colocan de manera supletoria, ante la ausencia de determinación por el Rey anterior. En caso que el Rey hubiese muerto se coloca en su defecto un interrex, miembros del Senado que van rotando cada cinco días y que son designados por el mismo Senado para esa función que luego deberán designar al nuevo Rey.

(14). Ob. Cit. 2 págs. 291.

(15). En ocasiones se utiliza aquí la palabra plebe, pero ante la existencia de la contraposición patricio-plebeya se debe señalar que en tales casos se refiere a todos los habitantes del territorio y no exclusivamente a las clases no aristocráticas. Ver obras de referencia.

(16). DIHIGO y LÓPEZ TRIGO, E., Derecho Romano, Tomo II, Primera Parte, La Habana, págs. 74.

(17). La teoría de las cosas establece que son públicas las cosas que se destinaban al uso común por el Estado. Ver FERNÁNDEZ CAMUS, E., Curso de Derecho Romano, Libro III “Cosas y Derechos Reales”, La Habana, págs. 14.

(18). KOVALIOV, Historia de Roma, Tomo I, editorial Pueblo y Educación, La Habana, 1980, págs. 56.

(19). Supra págs. 14.

(20). SOHM, R., Instituciones de Derecho Privado Romano: Historia y Sistema, Antigua Librería Robredo, México, 1951, págs. 107.

(21). En tal caso enfatiza la tradición a Tarquino Prisco, Servio Tulio y Tarquino el Soberbio, sin que los otros sean excluibles necesariamente de una situación económicamente privilegiada. También por el vínculo y parentesco que a todos se asocia con pueblos vecinos y que determina la preexistencia de títulos familiares nobiliarios. Ver S.I. KOVALIOV, Historia de Roma, Tomo I, editorial Pueblo y Educación, La Habana, 1980.

(22). Se plantea que Numa ordenó construir su palacio sobre la Velia, entre el Palatino y el Quirinal, como expresión de la asimilación de todas estas colinas a su poder, que era en definitiva el poder de Roma.

(23). Ob. Cit.16, págs. 86-87.

(24). Ver XII Tablas.

(25). En este caso, por ejemplo, no se limitaba el dominio del propietario de esas tierras quien seguía teniendo las mismas facultades que la propiedad quiritaria romana le otorgaba. No obstante, por el interés público de la utilización de dichas riberas debía tolerar la existencia de este derecho sin que constituyera en sí mismo una servidumbre. Por ello, todos los navegantes podían utilizar la faja de terreno para sus actividades marítimas pero cuanto en este terreno se produjese seguía siendo de propiedad exclusiva del dominus, como es el caso de los frutos adquiridos. Los navegantes no podían apropiarse de los mismos.

(26). Ob. Cit. 4, págs. 215.

(27). Vespasiano declaró a principios de su reinado un déficit fiscal de 4000 millones de sextercios, provocados por el mal manejo de las finanzas por sus antecesores Nerón, Galba, Otón y Vitelio. Por ello, redujo los gastos de la Corte al mínimo y se plantea que recurrió a desusuales mecanismos para obtener dinero. Una anécdota ilustra esta afirmación cuando en cierta ocasión su hijo Tito expresó su descontento al padre, diciéndole que si seguía por ese camino, pondría también una tasa sobre las letrinas públicas. Después de cierto tiempo, Vespasiano puso bajo la nariz del hijo un puñado de monedas y le preguntó si olían mal. Ante la negativa del hijo, observó: “Y, sin embargo, provienen de las letrinas.” Suetonio citado por Kovaliov. Ob. Cit. 18, págs. 578.

(28). Ob. Cit. 4, págs. 221.

(29). Ob. Cit. 16, págs. 135.

(30). Ob. Cit. 18, págs. 522.

(31). Se construyó en su tiempo el Foro de Augusto, el Templo de Apolo en el Palatino, el Pórtico de Octavia, el Santuario del Divino Julio, el Templo de Marte y el Teatro de Marcelo, entre otros. Se restauraron el Capitolio, el Teatro de Pompeyo, los templos de la capital, los conductos de agua y la Vía Flaminia.

(32). Ob. Cit. 18, págs. 525.

(33). Aumentó extraordinariamente los impuestos directos, lo cual afectó sensiblemente al campo, trayendo la ruina de los agricultores, la paralización del comercio y una gran hambruna sobre los territorios romanos.

(34). Este llegó a confiscar algunos municipios.

(35). Ob. Cit. 16, págs. 359.

(36). El Estado no aplicó en este caso el principio universitas iuris de forma que los bienes recibidos por esta vía eran empleados por el Estado para satisfacer las deudas hasta que se cubriera el monto total de lo recibido pero no se utilizaban otros bienes estatales para cubrir el crédito de los acreedores. Esto es algo lógico, entendiendo el sistema sucesorio romano y de ahí la necesidad que existía de que el sujeto subrogase al pater en su lugar y grado no habiendo una distinción de patrimonios en tanto la economía familiar se expresa de forma unitaria y cerrada en un solo conjunto de bienes administrado siempre por aquel. El estado romano, como heredero, no respondía a esa concepción, sino al criterio de último depositario a quien debían remitirse los bienes ante la ausencia de otros destinatarios, aún cuando eso redunda en su propio beneficio. Tal situación mantenía los patrimonios del particular y del estado divididos, y a este en una posición siempre de superioridad como autoridad sobre los referidos bienes, ahora en defensa de los intereses del pueblo de Roma sobre los mismos.

(37). Ob. Cit. 18, págs. 355.

(38). Ob. Cit. 4, págs. 216

(39). Ob. Cit. 17, págs. 25.

(40). Ídem., págs. 28.

(41). Ídem, págs. 29.

(42). Ob. Cit 18., págs. 164.

(43). Durante la época imperial se dieron casos de pluralismo monetario al permitírsele, como expresión del pluralismo jurídico, diversos sistemas monetarios dentro del Imperio que debieron ser organizados y regulados por la Administración romana. Un ejemplo de ello está en la Revuelta de los Bagaudos (Heliano y Amando) quienes, como parte de la rebelión que dirigieron, llegaron a acuñar monedas propias para circular en los territorios liberados. Ver Ob. Cit 18., págs. 706.

(44). Supra, págs. 700.

(45). Ídem, págs. 700.

(46). Ídem, págs. 714.

(47). Digesto: D 1.13.1: “Origo Quaestoribus creandis antiquissima est, et paene ante omnes magistratus. Gracchanus denique Iunius libro septimo de Potestatibus, etiam ipsum Romulum et Numam Pompilium binos quaestores habuisse, quos ipsi non sua voce, sed populi sufragio crearent, refert. Sed sicuti dubium est, an Romulo et Numa regnantibus Quaestor fuerit, ita Tullo Hostilio rege Quaestores fuisse certum est. Sane crebior apud veteres opinio est, Tullum Hostilium primum in Rempublicam induxisse Quaestores.”

(48). Este concepto es reduccionista pero se tata solo de delinear algunos aspectos esenciales en Roma para que fuese el sujeto reconocido como tal y parte entonces de los elementos del Estado que se encargan de la Administración.

(49). Las magistraturas gozaron de varias clasificaciones: Extraordinarias y Ordinarias, Cum imperio y sine imperio, Superiores e Inferiores, Curules y no Curules. Dentro de las Curules se encontraban las magistraturas más importantes: el Consulado, la Pretura, la Censura y la Dictadura.

(50). Vid Supra Ob. Cit 2, págs. 311. Se dice que han sido retomados en tanto se ha manejado recientemente la posibilidad que existieran antes de la República, durante la Monarquía. Además en Ob. Cit. 18, págs. 72 se analiza cómo en esta época actuaban como ayudantes de los Pretores para los asuntos judiciales en tanto quaestor significa inquisidor, siendo en este caso nombrados por los mismos pretores, igualmente por la vía de la designación. La variedad de funciones asociados al cargo y la existencia del mismo en diferentes etapas pueden hacer pensar incluso que son magistrados diferentes. Es preciso establecer que se trata de una misma y vieja función pública que no alcanza la forma de magistratura hasta el año señalado: 421 a.n.e. y que se mantiene en evolución al igual que sus atribuciones, determinadas por los diferentes momentos de Roma.

(51). FLORES BARRAZA, E., Prontuario General de Derecho Romano, 1.ª ed., editorial Cárdenas, México, 1991, págs. 16.

(52). Vid Supra Ob., Cit 18, págs. 112.

(53). Ob. Cit. 18, págs. 313.

(54). FERNÁNDEZ BULTÉ, J., Separata de Derecho Público Romano, editorial Félix Varela, La Habana, 1999, págs. 32.

(55). Vid Supra. Ob. Cit. 18., págs. 352. Sobre el trabajo de la Comisión correspondería un análisis independiente por la trascendencia no solo jurídica sino social. En muchos casos fue posible determinar las tierras propiedad de los ciudadanos de las propiedades del Estado pues los pater habían invertido en esas tierras y ya las consideraban como propias estableciendo sobre ellas incluso transmisiones hereditarias que el Estado, hasta ese momento, no había controlado y por tanto no podía ahora recuperarlas por otra vía que por la de las confiscaciones.

(56). Además de los Lictores existieron otros tipos de subalternos retribuidos como serían los mensajeros (viatores), Pregoneros (praecones), Trompeteros (tibicines), Polleros (pullarii) y los mismos Escribanos (scribae). Todos estos cumplían funciones vinculadas a los magistrados y recibían por ello una retribución, a diferencia de los magistrados quienes no recibían dichos beneficios a partir del honor que revestía su función pública.

(57). El concepto utilizado se entiende reduccionista por la simpleza con la que resume toda una actividad, básica para el desarrollo y existencia de cualquier sistema administrativo en el cual el número de funcionarios ha variado pero siempre han existido como los engranajes necesarios para que funcione el mecanismo de la Administración. En muchos aspectos se asemejan a los actuales, como la jerarquía establecida para el funcionamiento.

(58). Ob. Cit 18, págs. 364.

(59). Ídem Supra, págs. 389.

(60). MARTÍNEZ RINCONES, J.F., Origen romano del delito de reculado, Boletín número 2. Asociación Venezolana para el Estudio y Difusión del Derecho Romano. Universidad de los Andes (1991-1995), págs. 47.

(61). Ob. Cit. 2, págs. 336.

(62). Ob. Cit 18, págs. 553.

(63). Ídem Supra, págs. 554.

(64). Además tenía otras funciones como la contabilidad del trigo para el abastecimiento de Roma y la adjudicación de los bienes estatales para su empleo en las construcciones públicas.

(65). Ob. Cit. 18, págs. 579.

(66). Ob. Cit. 17, págs. 108. Este autor cubano trata de encontrar un momento para el paso del Erario al Fisco. No obstante, esto es un proceso cuya fecha de cambio es muy difícil de determinar con exactitud. Hacerlo en tiempos de Diocleciano (siglo III) pudiera resultar muy demorado pero es la época en que la concepción republicana, perseverante en el pensamiento político y jurídico de los romanos, desaparece por completo.

(67). Ob. Cit. 20, págs. 109.

(68). Ídem Supra, págs. 141.

(69). Ob. Cit. 60, págs. 161.

(70). SCIALOJA, V., Procedimiento Civil Romano, ediciones Jurídicas Europa- América, Buenos Aires, 1954, págs. 317.

(71). MOJER, M.A., El Procedimiento Romano, ed. La Ley, Buenos Aires, 2002, págs. 15.

(72). Ídem Supra.

(73). Ob. Cit 20, págs. 141.