LA “CUOTA LÁCTEA” EN LA JURISPRUDENCIA ESPAÑOLA. A propósito de las sentencias de la Audiencia Nacional de 20 de febrero y 20 de septiembre de 2004 y de 31 de octubre de 2005

Por

FERRAN ARMENGOL I FERRER

Doctor en Derecho

Profesor Asociado de Derecho internacional Público y Relaciones Internacionales

Universidad Pompeu Fabra

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Uno de los mecanismos más efectivos de intervención de la Comunidad Europea en el mercado de la leche y los productos lácteos es la tasa suplementaria sobre la leche, más conocida como “tasa láctea” o “cuota láctea”, introducida en 1984 y vigente, según lo previsto, hasta 2014 (1).

En esencia, el fundamento de dicha tasa es simple, ya que se trata de gravar la cantidad de producción lechera que supere un determinado umbral, fijado a nivel de cada Estado miembro y de cada productor, con el objeto de disuadir a los productores de exceder dicha tasa y así evitar los posibles excedentes a nivel de la Unión Europea. Sin embargo, su funcionamiento en la práctica resulta de una gran complejidad. Así, el Consejo fija una cantidad de referencia de producción de leche para cada Estado miembro, determinada a partir de la producción lechera histórica de dicho miembro. A su vez, la cantidad de referencia de cada Estado se reparte entre los productores de dicho Estado, de modo que cada productor tiene asignada su propia cantidad de referencia dentro de la cantidad de referencia nacional. La producción que supere la citada cantidad de referencia (“cuota láctea”) está sujeta al pago de una tasa complementaria (“tasa láctea”), que deberán abonar los productores o los distribuidores de leche y productos lácteos.

La configuración del sistema ha generado, pues, una compleja problemática, tanto económica como jurídica, que se ha visto reflejada en una gran litigiosidad. La naturaleza jurídica de la tasa (sanción o tributo), las consiguientes garantías exigibles en su puesta en práctica –como su relación con la prohibición de confiscatoriedad de los tributos- o la relación entre los reglamentos comunitarios reguladores de la tasa y el principio de legalidad, han sido objeto de una copiosa jurisprudencia, tanto a nivel del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas como ante los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros.

Como muestra de esta jurisprudencia, las sentencias objeto de este comentario permiten poner de relieve la problemática de la aplicación de la tasa láctea, así como las tendencias observables en cuanto a la resolución por los jueces y tribunales de los litigios a que da lugar. Todas ellas deriven de los recursos interpuestos por la mercantil “El Prado Cervera S.L.” ante la Audiencia Nacional en relación con la liquidación girada en concepto de tasa en el sector de la leche en relación con diversos productores (recursos núm. 1200/2001, 394/2003 y 315/2002). En todos estos casos han coincidido tanto la argumentación seguida por la parte actora como la “ratio decidendi” y el fallo de la Audiencia Nacional, lo que permite analizar similitudes y diferencias y detectar la línea seguida por la jurisprudencia.

En los citados recursos, la demandante cuestionaba la determinación de la compensación practicada a diversos productores de leche, a la vez que planteaba, con carácter general, la inadecuación a los principios del derecho comunitario del régimen aplicable a la tasa láctea. Dicha impugnación se basaba, en síntesis, en la posible incompatibilidad del citado régimen con los principios generales del derecho comunitario, en particular el de proporcionalidad, relacionado con los de capacidad económica y no confiscatoriedad reconocidos en la Constitución española, y de la determinación de la naturaleza jurídica de la tasa láctea (sanción o tributo) y su relación, en cualquier caso, con el principio de legalidad. A tal efecto, propuso a la Audiencia Nacional el planteamiento de una cuestión prejudicial de invalidez del Reglamento 3950/1992, que regulaba el régimen de la tasa láctea a nivel comunitario. Además, en el recurso núm. 1200/2001, propuso, con carácter subsidiario, que se planteara una cuestión prejudicial de interpretación del artículo 2.2 del citado Reglamento.

En sus sentencias, la Audiencia Nacional estimó parcialmente los recursos interpuestos, en el sentido de revisar la determinación concreta de las liquidaciones de los productores afectados. Sin embargo, rechazó las impugnaciones de carácter general y el planteamiento de las cuestiones prejudiciales al TJCE.

I. COMPATIBILIDAD DE LA TASA CON LOS DERECHOS FUNDAMENTALES RECONOCIDOS POR EL DERECHO COMUNITARIO. PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL

El Reglamento 3950/1992 fijaba el tipo de la tasa suplementaria en el sector de la leche y los productos lácteos en un 115% del precio indicativo de la leche (2). En opinión de la recurrente, esto suponía una confiscación del ingreso correspondiente a la leche que rebasaba la cantidad de referencia y, junto a ello, se cobraba un 15% más. Por este motivo, en los recursos citados se planteó la posible vulneración, por parte del citado Reglamento, del principio de capacidad económica y el carácter confiscatorio de la tasa y de los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica y no discriminación y del derecho a la propiedad privada.

Fue en el primero de los recursos (el recurso 1200/2001) donde la recurrente desarrolló más su argumentación. En primer término, se atacaba directamente la posible invalidez del Reglamento 3950/1992 y del derecho derivado que lo desarrollaba (como el Reglamento 563/1993 de la Comisión), y a tal efecto, proponía el planteamiento de una cuestión prejudicial. En dicha cuestión prejudicial debería determinarse si se consideraba la tasa suplementaria como un tributo o como una sanción: en caso de tratarse de un tributo, debería determinarse la posible vulneración de los principios de no confiscatoriedad de los tributos y de respeto a la capacidad económica, reconocidos por el TJCE, y del principio general del Derecho comunitario de proporcionalidad, a los que cabría añadir la vulneración del derecho a la propiedad privada, reconocido también por la jurisprudencia del TJCE y por el Convenio Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y la infracción “manifiesta” (sic) de los principios de seguridad jurídica y de no discriminación, tal y como han sido definidos por el TJCE y el artículo 40.3 del Tratado. Si se tratara de una sanción, debería plantearse la infracción de los principios de personalidad de la pena, tipicidad y presunción de inocencia, que, según afirma la recurrente, pertenecen al Ordenamiento jurídico comunitario en virtud de su pertenencia a las tradiciones constitucionales comunes.

De modo subsidiario, la demandante proponía el planteamiento de una cuestión prejudicial de interpretación del artículo 2 del Reglamento 3950/1992, con el objeto de determinar si un sistema nacional de retención y repercusión de la tasa suplementaria que obliga al comprador a ingresar las cantidades por las que, en principio, es deudor el productor es compatible con el artículo 2.2 del citado Reglamento, que regula el sistema en que únicamente el comprador que efectivamente retenga o repercuta está obligado a ingresar.

La Audiencia Nacional, en la sentencia de 20 de febrero de 2004, rechazó expresamente la interposición de ambas cuestiones prejudiciales. Por lo que se refiere a la cuestión prejudicial de validez, entró a analizar la naturaleza jurídica de la tasa suplementaria de la leche a partir de su posible consideración como tasa o como sanción (cuestión ésta sobre la que volveremos más adelante), para concluir que no podía encuadrarse en ninguna de dichas figuras, sino que debía considerarse como una exacción parafiscal como mecanismo de regulación y control de la producción lechera, tal como la propia Audiencia Nacional había establecido en su sentencia de 14 de febrero de 2002. En la citada sentencia- que se reproduce textualmente- la Audiencia Nacional había señalado que “…esta llamada tasa es un mecanismo de regulación y control de la producción lechera en la Unión Europea, establecido para todos los países miembros, y la intensidad del gravamen persigue evitar la rentabilidad de la producción por encima de las cuotas asignadas, pues en caso contrario resultaría fácil defraudar su finalidad persuasoria de que se cumplan los cupos asignados, sin rebasarlos”. A dicha argumentación, la sentencia de 20 de febrero de 2004 (3) añade la consideración de que los criterios de distribución de la tasa, contemplados por el Real Decreto 324/94, de 28 de febrero, por el que se establecen normas reguladoras del Sector de la leche y los productos lácteos, no permiten establecer la cuantificación de la tasa hasta que haya finalizado cada campaña, sin que de ello derive indefensión alguna, ni vulneración del principio de seguridad jurídica, “por cuanto los interesados, una vez son comunicados los criterios empleados, pueden hacer uso de los recursos pertinentes, tal y como han hecho en este caso, primero en vía económico administrativa y posteriormente en esta vía jurisdiccional”.

En base a tales argumentos, la repetida sentencia de 20 de febrero de 2004 rechaza la vulneración de los principios de respeto a la capacidad económica, proporcionalidad y derecho a la propiedad privada y, por consiguiente, excluye la interposición de la cuestión prejudicial de apreciación de validez del Reglamento 3950/1992.

En cuanto a la petición de cuestión prejudicial de interpretación, la Audiencia Nacional se remite a la sentencia del TJCE de 29 de abril de 1999, que resolvió una cuestión prejudicial relativa a “si el comprador está obligado a efectuar la retención del importe adeudado en concepto de tasa suplementaria”, en el sentido de dicha retención es una facultad de los compradores, pero no una obligación impuesta por el Reglamento 3950/1992. Por ello, la Audiencia Nacional interpreta que, dado que la retención es una facultad, y no una obligación, del comprador, no puede interpretarse que el comprador / sustituto únicamente queda obligado a ingresar las mencionadas cantidades en la medida que retenga o perciba las mismas del productor. En base a los motivos expuestos, la Audiencia Nacional estima que no cabe plantear cuestión prejudicial, dado que la cuestión ya ha sido resuelta por el TJCE.

La misma argumentación, con un desarrollo mucho menor, se reitera en las sentencias de 20 de septiembre de 2004 y 31 de octubre de 2005.

En la sentencia de 20 de septiembre de 2004 se afirma, simplemente, que “…Debe rechazarse la afirmación, que se infringe el principio de Derecho Comunitario y Constitucional recogido en el art. 31 n.º 1 de la Constitución, por entender que la tasa es confiscatoria y negadora del derecho de propiedad privada, pues… la intensidad del gravamen procura evitar la rentabilidad del exceso de producción que se trata de perseguir, pues si fuera más reducida que la aplicable, resultaría fácil de defraudar su finalidad persuasoria de que se cumplan los cupos asignados, sin rebasarlos, al compensarse con las ganancias obtenidas con la producción y venta de la leche producida”. Por ello, “…El planteamiento de cuestión prejudicial porque “una organización común del mercado no puede basarse en la existencia de un impuesto del 115% (127% según la parte actora), que resulta confiscatorio y que, de hecho, prohíbe vender leche por encima de un determinado nivel” no puede tener acogida por la Sala porque la naturaleza jurídica del concepto tributario estudiado es de exacción parafiscal y el porcentaje disuasorio aplicado impide rentabilizar el incumplimiento del cupo asignado dentro del mercado comunitario, no teniendo el carácter de confiscatoriedad que pretende la actora, sino que constituye un impedimento para dicho tipo de conductas…”. A tal razonamiento se añade la sorprendente argumentación de que “las normas del Tratado de Roma contenidas en sus artículos 39, 40 n.º 3 y 190 exceden del limitado ámbito objetivo del presente caso, tratándose de principios políticos de cooperación inter Europea, enlazada con el de colaboración judicial del art. 177 del mismo Tratado.

Más breve aún, la sentencia de 31 de octubre de 2005 despacha la cuestión afirmando “…Sobre la invocada ilegalidad del régimen reglamentario español que desarrolla la tasa reglamentaria por ausencia de las garantías necesarias para la efectividad del derecho de retención reconocido a los compradores, destacar que la Sala no considera que exista contradicción entre la normativa comunitaria y la normativa interna, sin que por tanto sea preciso el planteamiento de la cuestión prejudicial regulada en el art. 177 del Tratado … al no tener ninguna duda sobre la adecuación de la legislación interna a la normativa comunitaria en la referida materia”. Esta contundente afirmación se justifica a continuación poniendo de relieve la coincidencia del procedimiento regulado en la normativa española con el Reglamento 3950/1992, lo que, según su criterio, permite excluir el planteamiento de la cuestión prejudicial.

En síntesis, pues, los tres fallos coinciden en su negativa al planteamiento de una posible cuestión prejudicial, lo que plantea la concurrencia de un posible uso abusivo y erróneo de la denominada doctrina del “acto claro” o “acto aclarado” (4). De conformidad con dicha doctrina, un órgano jurisdiccional nacional de última instancia queda eximido de la obligación de plantear una cuestión prejudicial cuando ésta es “materialmente idéntica” a otra cuestión previamente resuelta por el TJCE o bien, de un modo más amplio, cuando el tema guarde una “identidad estricta” con la jurisprudencia anterior del TJCE relativa al punto de derecho de que se trate. Ciertamente, la Audiencia Nacional no es un órgano judicial de última instancia –contra sus fallos cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo (art. 248.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial) – por lo que, en su caso, el planteamiento de la cuestión prejudicial es facultativo, pero no parece que esa facultad pueda utilizarse para “reinterpretar” libremente las normas comunitarias, obviando la jurisprudencia –o la falta de jurisprudencia- en la materia.

Por lo demás, la argumentación seguida por la Audiencia Nacional para rechazar el planteamiento de la cuestión prejudicial presenta diversos errores, alguno de ellos de bulto. Así, la sentencia de 31 de octubre de 2005 basa dicho rechazo en considerar que “no existe contradicción” entre el derecho español y el derecho comunitario. Tal argumento supone desconocer el objeto de la cuestión prejudicial, que es, o bien establecer la interpretación de una norma de derecho comunitario originario o derivado, o bien determinar la validez de una norma de derecho derivado con arreglo a los Tratados. En cambio, el TJCE no puede entrar jamás a interpretar una norma de derecho nacional, salvo en la medida en que ello sea necesario para interpretar una norma comunitaria. Por tanto, no cabe formular una cuestión prejudicial en el sentido de pedir un pronunciamiento sobre la posible contradicción de una norma nacional con respecto al derecho comunitario. Y por supuesto, la coincidencia de una norma nacional, que desarrolla un reglamento comunitario, con las previsiones del propio reglamento no es un argumento que permita excluir la posible invalidez del mismo, que debe determinarse de acuerdo con el Derecho comunitario originario.

No menos grave parece la afirmación de la sentencia de 20 de octubre de 2004 que asimila a unos “principios políticos de cooperación inter Europea” los artículos 39 y 40.3 y 190 del Tratado. Al margen de que cuesta entender qué quiere decirse con “principios políticos de cooperación inter Europea”, lo cierto es que tal denominación no casa en absoluto con el contenido de los preceptos que se citan: los artículos 39 y 40.3 del Tratado CE se inscribían en la política agraria común, instrumento de integración europea y no de cooperación política, mientras que el artículo 190 hacía referencia a la motivación de los actos. Por cierto, en este apartado y, en general, en las sentencias que se comenta, sería de agradecer que, por parte de la Sala, se actualizaran las referencias numéricas a los artículos del Tratado de la Comunidad Europea : es así que los artículos 39, 40.3 y 190 son en la actualidad los artículos 33, 34.3 y 253, respectivamente. Y el artículo 177, que regulaba la cuestión prejudicial, es el 234.

Sólo el rechazo de la cuestión prejudicial de interpretación en la sentencia de 20 de febrero de 2004 puede considerarse fundado de acuerdo con la doctrina del acto claro, ya que se remite, efectivamente, a una sentencia del TJCE (5) que considera facultativa la retención del importe del precio de la leche por parte del comprador, de manera que no es posible plantearse en ningún supuesto que dicha retención pueda generar una obligación total ni parcial para dicho comprador.

La cuestión central de los recursos en el caso que se comenta es, sin embargo, el posible carácter confiscatorio de la tasa láctea establecida por el Reglamento 3950/1992 y la consiguiente invalidez de éste. Dicha tasa se fijó, como ya se ha expuesto, en el 115% del precio indicativo de la leche. Dado que la jurisprudencia citada ha rechazado, en términos generales, esta posibilidad, cabe valorar, por un lado, si realmente se podía plantear esta vulneración de normas y principios de derecho comunitario, y por el otro, si los argumentos esgrimidos por la Audiencia Nacional permiten realmente descartar la posibilidad de plantear una cuestión prejudicial ante el TJCE.

Por lo que se refiere a la primera de dichas cuestiones, parece que lo más adecuado, desde la perspectiva de una posible cuestión prejudicial, es reconducir la problemática planteada hacia la adecuación de la tasa láctea con el principio de proporcionalidad, reconocido como uno de los principios generales del Derecho comunitario. El principio de proporcionalidad puede enunciarse como la necesidad de que las obligaciones impuestas a los ciudadanos no sobrepasen los límites de lo que es necesario para conseguir el fin buscado. Como tal principio general, se impone no sólo a las instituciones comunitarias sino también a las autoridades de los Estados miembros encargadas de ejecutar el Derecho comunitario (6). Desde la perspectiva del principio de proporcionalidad, se podría haber planteado ante el TJCE si la tasa láctea del 115% sobre el precio de la leche establecida por el Reglamento 3950/1992 sobrepasaba o no los límites necesarios en una medida tendente a controlar el mercado de productos lácteos. Aunque es verdad que tal consideración hubiese dependido en gran parte de consideraciones fácticas y elementos subjetivos (¿ cuándo el importe de una tasa es “disuasorio”?), lo cierto es que ese criterio de determinación de la tasa ha sido modificado por el Reglamento 1788/2003,de 29 de septiembre, que regula en la actualidad la tasa láctea y ha derogado el Reglamento 3950/1992 (7).

En cualquier caso, lo que no es de recibo es que, por parte de un tribunal de un Estado miembro, como es la Audiencia Nacional, se asuma, como se ha hecho en las sentencias aquí estudiadas la interpretación y hasta la justificación de una disposición de derecho comunitario, como es el artículo 2.2 del Reglamento 3950/1992, que instituye la tasa del 115%, más cuando esta justificación se ha hecho con criterios ajenos al principio comunitario de proporcionalidad. En efecto, la caracterización de la tasa láctea como instrumento de regulación y control de la producción y su finalidad disuasoria no tienen nada que ver con la proporcionalidad de la medida, que es, justamente, lo que cuestiona la parte actora.

II. NATURALEZA JURÍDICA DE LA TASA LÁCTEA

Uno de los “leit motiven” en los recursos interpuestos en relación con la cuota láctea ha sido, sin duda, la naturaleza jurídica de dicha tasa, y más concretamente, si se trata de un tributo o de una sanción. Su consideración como tributo se basaría en su función como mecanismo de redistribución en el mercado lácteo. En cambio, si lo que prima es la voluntad de “sancionar” al productor que se hubiera excedido de su cuota de producción, estaríamos hablando de una sanción. El principal efecto de la caracterización de la tasa láctea como tributo o como sanción repercutiría, sin duda, en el sistema de garantías aplicable a los productores y distribuidores de leche en relación con su aplicación.

La jurisprudencia del TJCE ha resuelto, en fecha relativamente reciente, dicha cuestión, y lo ha hecho en el sentido de excluir expresamente la consideración de la tasa láctea como sanción. En efecto, y según el Tribunal, “…el régimen de tasa suplementaria pretende restablecer el equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado de la leche, caracterizado por excedentes estructurales, por medio de una limitación de la producción lechera. Esta medida se inscribe, en consecuencia, en el marco de los objetivos de desarrollo racional de la producción de leche y, al contribuir a la estabilización de los ingresos de la población agrícola interesada, en el de mantener un nivel de vida equitativo de esta población…De lo anterior se infiere que, a diferencia de lo afirmado por las demandantes en los procedimientos principales, no puede considerarse que la tasa suplementaria sea una sanción análoga a las penalizaciones previstas en los artículos 3 y 4 del Reglamento n.º 536/93.” (8).

La consideración de la tasa láctea como mecanismo de control y equilibrio del mercado en el sector de la leche, y no como sanción, ha sido también la línea predominante en la jurisprudencia española, expresada, entre otras, en las sentencias de la Audiencia Nacional de 14 de febrero y 21 de octubre de 2002 y también en la de 20 de febrero de 2004, objeto del presente comentario. En dichas sentencias se viene a afirmar que “no cabe …la pretendida traslación de las garantías que amparan la tipificación de conductas sancionables o la imposición de sanciones, pues… la Tasa suplementaria en el sector de la leche y los productos lácteos no es una sanción administrativa, como pretende la recurrente…” (9).

Por lo tanto, en los citados fallos, dictados con anterioridad a los pronunciamientos del TJCE, cabe apreciar la coincidencia de su razonamiento con el que el efectuaría posteriormente el Tribunal de Luxemburgo sobre esta misma cuestión, si bien en su formulación no se han tenido en cuenta los principios de la jurisprudencia del TJCE –a quien corresponde en última instancia la interpretación del Derecho comunitario- ni, aún menos, el hecho de que el TJCE no se hubiera pronunciado aún sobre esta cuestión. Desde la perspectiva de la necesaria cooperación judicial en la aplicación del Derecho comunitario, hubiera sido de agradecer el planteamiento de una cuestión prejudicial, dado que no concurrían aquí los presupuestos necesarios para la aplicación de la doctrina del “acto claro”, antes expuestos.

El análisis de la naturaleza jurídica de la tasa suplementaria sobre la leche y los productos lácteos plantea una segunda cuestión, y es, una vez descartada su naturaleza de sanción, determinar a qué figura corresponde. En este sentido, las sentencias analizadas – que proclaman que “la incorporación de las disposiciones comunitarias a nuestro ordenamiento interno ha de hacerse con respeto de la legalidad constitucional y conforme a las reglas de nuestro sistema jurídico”- reflejan la línea predominante en la jurisprudencia española, que es la calificación de la tasa láctea como una exacción parafiscal, calificación ésta que, finalmente, se ha visto acogida por la normativa reguladora de dicha tasa. Así, el Real Decreto 754/2005, de 24 de junio, por el que se regula el régimen de la tasa láctea (10), dispone, en su artículo 3.1, que la citada tasa “es una exacción parafiscal, de las previstas en la disposición adicional primera de la Ley 58/2003,de 17 de diciembre, General Tributaria”. Por su parte, la citada disposición adicional de la Ley General Tributaria dispone que “las exacciones parafiscales participan de la naturaleza de los tributos rigiéndose por esta Ley en defecto de normativa específica”.

En consecuencia, la normativa vigente ha venido a confirmar la naturaleza tributaria de la tasa láctea. Ello plantea, sin embargo, un último problema, y es el de la relación de la tasa láctea con el principio de reserva de ley en materia tributaria.

III. EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

Otro tema recurrente en los recursos interpuestos con ocasión de la aplicación de la cuota láctea, vinculado directamente con la naturaleza jurídica de la tasa, ha sido el de la vinculación de la misma con el principio de reserva de ley, concretado en la necesidad de que las normas nacionales de desarrollo de la misma revistan forma de ley (11). En efecto, y desde la entrada en vigor de la tasa suplementaria en España, su regulación a nivel estatal se ha llevado a cabo mediante real decreto, lo que ha dado lugar a la invocación de la posible infracción del citado principio.

La tendencia general de la jurisprudencia ha sido, no obstante, la de rechazar tales alegaciones, a partir de la asimilación del Reglamento comunitario a la Ley nacional, como consecuencia de los principios de primacía y aplicabilidad directa predicables de este tipo de normas (12). Esta asimilación del Reglamento a la ley supone, por lo que se refiere a la materia tributaria, que puede considerarse cumplido el principio de reserva de ley cuando un Reglamento comunitario contiene los elementos esenciales de un tributo determinado, que según la Ley General Tributaria deben estar contenidos en una ley. A partir de esta consideración, la jurisprudencia mayoritaria sostiene que el reglamento regulador de la cuota láctea permite por sí mismo dar cumplimiento al citado principio de reserva de ley, de modo que puede considerarse correcta la regulación estatal mediante real decreto, ya que dicha regulación simplemente establece unas normas complementarias referidas a las competencias del Estado en materia de gestión y liquidación. En este sentido, en la sentencia de 20 de febrero de 2004 (13) se examina el contenido de la normativa comunitaria, especialmente el Reglamento 3950/1992, y se determina que dicho reglamento ha regulado el hecho imponible y el sujeto pasivo de la tasa, con un tipo único para las entregas y las ventas directas del 115% del precio de la leche, por lo que puede considerarse que dicho Reglamento cumple con las exigencias del principio de legalidad. En este sentido, la citada sentencia ha sido respetuosa con los principios de aplicabilidad directa y efecto directo del reglamento comunitario en nuestro ordenamiento, por lo que la interpretación efectuada puede considerarse correcta.

La jurisprudencia más reciente, sin embargo, parece acoger otra línea argumental, como es la de basar el cumplimiento del principio de reserva de ley por los reales decretos que regulan la cuota láctea a partir de la Disposición Adicional segunda de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos, que permite el establecimiento por Real Decreto de exacciones con finalidad exclusiva de regular el precio de productos determinados. Dicha jurisprudencia arranca de la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de abril de 2004 que, si bien enfoca correctamente las consecuencias de la primacía y del efecto directo del Reglamento comunitario, a continuación introduce un extraño matiz al remitir el principio de legalidad a la aplicación de la Ley de Tasas y Precios Públicos.

Así, en principio, y de forma coherente con la línea jurisprudencial predominante, admite que “… simplemente, no es preciso (como propugna la recurrente) que nuestro derecho interno haya hecho transposición o adaptación formal de los Reglamentos CEE que han quedado reseñados en líneas precedentes, pues, constituyendo los mismos normas comunitarias de “directa aplicación”, sin más, en nuestro territorio, vienen a conformar, per se, las disposiciones con rango legal que determinan los esquemas fundamentales de la Tasa Suplementaria aquí cuestionada, sin perjuicio, por tanto, de que, en función de tal habilitación legal, los Reales Decretos 1319/1992 y 324/1994 y las Ordenes Ministeriales de 6 de abril de 1993 y 30 de marzo de 1994, puntualicen, ex post facto, como desarrollo de los Reglamentos CEE, los elementos esenciales que conforman la identidad de tal Tasa…”. Sin embargo, a continuación, analiza la tasa láctea desde la perspectiva del concepto de “tasa” contenido en la Ley General Tributaria de 1963 y en la Ley de Haciendas Locales, para concluir que “…corresponde a la categoría de las exacciones parafiscales, de carácter regulador para la producción agrícola, ganadera o industrial de la Unión Europea y para la fijación del correspondiente precio –según el artículo 26.2 de la LGT-, y resulta, pues de aplicación la Disposición Adicional Segunda de la citada Ley 8/1989 (de Tasas y Precios Públicos), que permite el establecimiento de tales exacciones reguladoras por medio de Real Decreto, salvaguardando así el principio de legalidad” (14).

La sentencia de la Audiencia Nacional de 31 de octubre de 2005, que comentamos, y también el propio Tribunal Supremo, en su sentencia de 2 de diciembre de 2005 (15) han recogido la segunda parte de esta argumentación, es decir, la aplicación a la tasa láctea de la Ley de Tasas y Precios Públicos sin hacer siquiera referencia a la aplicación del Reglamento comunitario que, según la sentencia de 28 de abril de 2004, “conformaba per se las disposiciones de rango legal que determinan los esquemas fundamentales de la Tasa”. Así, en la citada sentencia, y tras afirmar que el establecimiento de una tasa y la determinación de sus elementos esenciales debe hacerse mediante una Ley, la Audiencia Nacional excluye que la tasa láctea pueda incardinarse en el concepto de “tasa” del artículo 26.2 de la Ley General Tributaria de 1963 y del artículo 20 de la Ley de Haciendas Locales, para concluir que “… la naturaleza jurídica de la tasa suplementaria enjuiciada corresponde a la categoría de las exacciones parafiscales… y por tanto, sólo le es de aplicación la Ley de Tasas y Precios Públicos en su Disposición Adicional Segunda, que permite el establecimiento de tales exacciones reguladoras por medio de Real Decreto” (16). Todo ello sin hacer la más mínima referencia al efecto directo del Reglamento comunitario y a su relación con el principio de reserva de ley.

Tal argumentación, sin embargo, no creemos que pueda ser admitida. Por principio, parece difícil asimilar, teniendo en cuenta sus características y su finalidad, la tasa láctea con los precios públicos a los que se refiere la Disposición adicional segunda de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos. Más aún, la argumentación jurisprudencial expuesta desconoce las consecuencias de la primacía y la aplicabilidad directa del Reglamento comunitario en nuestro ordenamiento y que permiten la asimilación a la norma con rango de ley del propio Reglamento, según ha admitido una constante jurisprudencia de la propia Audiencia Nacional. Ello es así, en particular, cuando –como ocurre en las citadas sentencias de 31 de octubre y 2 de diciembre de 2005- no se hace ninguna alusión a la función del Reglamento comunitario como norma asimilada a la ley.

A todo ello cabe añadir que, de acuerdo con la actual normativa reguladora de la cuota láctea y su remisión a la Ley General Tributaria, la tasa suplementaria, en tanto que exacción parafiscal, se asimila a un tributo y le es de aplicación la propia Ley 58/2003. Es decir, de acuerdo con esta remisión normativa, el régimen de las normas nacionales de aplicación de la cuota láctea se basa en la Ley General Tributaria y no en la Ley de Tasas y Precios Públicos. Esta postura jurisprudencial sólo se podría explicar por una voluntad de preservar la competencia del Fondo Español de Garantía Agrícola, organismo dependiente del Ministerio de Agricultura, para gestionar la cuota láctea, ya que tal asignación no se ha hecho por una norma con rango de ley, contrariamente a lo que establece la Ley General Tributaria (17).

IV. REFLEXIONES FINALES

El análisis de las sentencias que han sido objeto de este artículo plantea diversas consideraciones en cuanto a la actitud del Poder judicial español respecto de la aplicación del Derecho comunitario y también en relación con la problemática de la normativa española de desarrollo del Reglamento comunitario que regula la cuota láctea.

En lo referente a la primera de estas cuestiones, cabe afirmar que la jurisprudencia examinada no permite ser demasiado optimista en cuanto a cómo el poder judicial español afronta los retos que le plantea la aplicación del derecho comunitario. Se observa confusión en cuanto a los conceptos –lo que ha conducido a cometer algunos errores- y en cuanto a la posición del derecho comunitario en el derecho nacional. Más aún, se percibe una cierta tendencia a evitar el recurso al procedimiento prejudicial comunitario, que ha demostrado ser efectivo para resolver la compleja problemática de la cuota láctea cuando órganos jurisdiccionales de otros Estados de la Unión Europea se han dirigido al Tribunal de Luxemburgo. Si bien es cierto que en algún caso, el criterio de los órganos jurisdiccionales españoles ha coincidido con el que después seguiría el TJCE, ello no excluye la necesidad de acudir a dicho tribunal para preservar el sistema de aplicación judicial que es la mejor garantía del desarrollo del Derecho comunitario europeo.

La cuestión de la normativa interna de desarrollo de la cuota láctea resulta compleja, por diversos factores. Ciertamente, puede considerarse que el principio de reserva de ley ya está cumplido desde el momento en que un Reglamento comunitario establece los elementos fundamentales de la tasa láctea. Pero las normas internas de aplicación deben ajustarse también a ese principio, cuando así lo impone el propio sistema constitucional. Así, el hecho de que las normas nacionales en relación con la tasa suplementaria se conciban sólo como la aplicación del Reglamento comunitario, no justifica per se que puedan revestir la forma de Real Decreto, ya que deberán asumir la forma de ley cuando ello sea exigido por otro tipo de normas. Y en este sentido es claro el mandato del artículo 5.2 de la Ley 58/2003, en cuanto a exigir la atribución por ley de la gestión de los tributos cuando ésta se haga a un organismo distinto del Ministerio de Hacienda. Por lo demás, el propio Real Decreto 754/2005, que regula el régimen de la tasa láctea, se remite de forma indirecta a la aplicación de la Ley 58/2003, lo que viene a confirmar esta afirmación. Más aún, la citada remisión a la Ley General Tributaria puede suponer la aplicabilidad a la cuota láctea de los principios generales vigentes en materia tributaria, como el de capacidad económica y no confiscatoriedad, con lo que llevará forzosamente a revisar la jurisprudencia que ha querido negar la relación de la tasa suplementaria con tales principios.

En nuestra opinión, sin embargo, tales problemas deben resolverse en sede comunitaria, a partir de la aplicación del Reglamento en la materia y de la jurisprudencia del TJCE.

NOTAS:

(1). Sobre la cuota láctea cfr., en general, BIANCHI, D., “Trente ans d’un régime temporaire. Les quotas laitiers dans la PAC: 1984-2014”, Revue du Marché commun et de l’Union européene, n.º 483 (diciembre 2004), pág. 655 y ss.

(2). Reglamento (CEE) núm. 3950/1992, de 28 de diciembre. DO L 405, de 31/12/1992, pág. 1. Actualmente derogado por el Reglamento (CE) núm. 1788/2003, de 29 de septiembre, DO L 270,de 21/10/2003, pág. 123.

(3). Fundamento jurídico sexto.

(4). Cfr. CIENFUEGOS MATEO, M., Las Sentencias prejudiciales del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en los Estados Miembros Barcelona: José María Bosch ed., 1998, pág. 465. ARMENGOL FERRER, F., “Acuerdo ADPIC, Convenio de Berna y cuestión prejudicial comunitaria” en RGDE www.iustel.com n.º 6 enero 2005.

(5). Cfr. Sentencia TJCE de 29 de abril de 1999, Consorzio fra i Caseifici dell'Altopiano di Aciago c. Regione Veneto, As. C-288/97.

(6). HARTLEY, T.C., The Foundations of European Community Law, Oxford, Oxford University Press, 2003, pág. 152; ALONSO GARCÍA, R., Derecho Comunitario, Madrid, CERA, 1994, pág. 242.

(7). De conformidad con el artículo 2 del Reglamento 1788/2003, la tasa se determinó, para 100 kilogramos de leche, a 33,27 euros para el periodo de 2004/2005, a 30,91euros para el período 2005/2006, a 28,54 euros para el período 2006/2007 y a 27,83 euros para el periodo 2007/2008 y posteriores.

(8). TJCE, sentencia de 25 de marzo de 2004, Lattepiú, apartados 73 y 74, y sentencia de 15 de julio de 2004, Gerekens, apartados 36 y 37.

(9). SAN de 20/2/2004, Fundamento jurídico quinto.

(10). BOE núm. 162, de 8 de julio de 2005.

(11). En relación con esta cuestión, cfr. CIENFUEGOS MATEO, M., “El Reglamento comunitario y el principio de reserva de ley. Comentario a la sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso -Administrativo, sección 7.ª) de 28 de noviembre de 2002 (asunto Queserías Ibéricas)” en RGDE www.iustel.com n.º 1 mayo 2003.

(12). CIENFUEGOS MATEO, M., art. cit., pág. 6-7.

(13). Fundamento jurídico noveno.

(14). STS 28/4/2004, Fundamento jurídico cuarto.

(15). STS 2/12/2005, Fundamento jurídico tercero.

(16). SAN 31/10/2005, Fundamento jurídico segundo.

(17). Cfr. Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. Art. 5.2.