SANCIONES ADMINISTRATIVAS

Por

TOMÁS CANO CAMPOS

Profesor Titular de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

SUMARIO: I. RESERVA DE LEY: 1. Infracción del principio de reserva de ley por parte de reglamentos postconstitucionales que pretenden revitalizar los reglamentos anteriores a la Constitución.- II. TIPICIDAD: 1. La utilización de conceptos jurídicos indeterminados no vulnera la exigencia de lex certa.- III. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA (CULPABILIDAD): 1. Rige con plenitud en el ámbito del Derecho administrativo sancionador.- IV. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD: 1. Constituye una proyección o anexo del principio de legalidad.- V. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR: 1. Legitimación del denunciante.

I. RESERVA DE LEY

1. Infracción del principio de reserva de ley por parte de reglamentos postconstitucionales que pretenden revitalizar los reglamentos anteriores a la Constitución

En el caso concreto la Administración había sancionado con base a un reglamento (el de denominaciones de origen de la Rioja) aprobado con posterioridad a la Constitución, pero que era “tributario” de una regulación preconstitucional, en concreto el Decreto 835/1972, de 23 de marzo, que aunque venía a dotar de contenido a la ilimitada deslegalización contenida en el art. 93 del Estatuto del Vino de 1970, incumple, según la STS de 21 de junio de 2004, recurso núm. 230/2003, ponente Fernández Montalvo (Ref. Iustel: §233312 ), las exigencias formales del principio de legalidad consagrado en el art. 25.1 CE. El TS recuerda la reciente sentencia del TC (132/2003, de 30 de junio) pronunciada sobre el particular, y en el que el Alto Tribunal señala que “las normas sancionadoras del Reglamento de la Rioja prolongan, revitalizando hasta la actualidad, otros preceptos cuya pervivencia en el ordenamiento constitucional se justificaba en necesidades de continuidad del ordenamiento jurídico, apoyadas en el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Necesidades que si por un lado han de ponderarse restrictivamente en todo caso, como supuesto limitativo que son de un derecho fundamental, por el otro se ven matizadas progresivamente conforme avanzamos en nuestro tiempo, el de la vigencia de la Constitución. Posterior a ésta, el art. 51.1.7 del Reglamento de la Rioja hace perdurar en el presente un sistema de producción de normas sancionadoras contrario al art. 25.1 CE”.

Y concluye recordando algo obvio, pero que en otras materias parece ignorarse, a saber: que “al tratarse de la interpretación de un precepto constitucional (art. 25.1 CE) efectuada por el Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, este Tribunal como el resto de Jueces y Tribunales ordinarios ha de atenerse al carácter vinculante de tal doctrina”, por lo que procede la desestimación del recurso de casación para la unificación de la doctrina interpuesto por el Abogado del Estado.

II. TIPICIDAD

1. La utilización de conceptos jurídicos indeterminados no vulnera la exigencia de lex certa

La STS de 18 de noviembre de 2004, recurso núm. 2582/1999, ponente Margarita Robles Fernández (Ref. Iustel: §233883 ), haciéndose eco de la jurisprudencia constitucional sobre el particular, recuerda que la exigencia de “lex certa” afecta, por una parte, a la tipificación de las infracción y, por otra, la graduación o escala de las sanciones imponibles, así como, a la correlación necesaria entre éstas y aquéllas, de forma tal que “el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grada de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas”.

Estas exigencias, continua el TS, no se ven cercenadas como consecuencia de la utilización de conceptos jurídicos indeterminados o por la remisión del precepto sancionador a otras normas, siempre que se observen los siguientes requisitos: “que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia y permitan prever con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada. Del mismo modo, puede decirse que no vulnera esa misma exigencia la remisión que el precepto que tipifica las infracciones realice a otras normas que impongan deberes u obligaciones concretas de ineludible cumplimiento, de forma que su conculcación se asuma como elemento definidor de la infracción sancionable misma, siempre que asimismo se prevea, con suficiente grado de certeza, la consecuencia punitiva derivada de aquel incumplimiento o transgresión”.

III. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA (CULPABILIDAD)

1. Rige con plenitud en el ámbito del Derecho administrativo sancionador

La STS de 21 de septiembre de 2004, recurso núm. 2852/2001, ponente Bandrés Sánchez Cruzat (Ref. Iustel: §232407 ) desestima el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la AN de 14 de febrero de 2001, por entender que la Audiencia ha hecho “una interpretación aplicativa razonable del principio de culpabilidad, garantía que rige con plenitud en el ámbito del derecho administrativo sancionador por su reconocimiento en el artículo 25 de la Constitución, al evaluar de forma concretizada los poderes y las facultades reales que ostentaba en la Entidad de Crédito inherentes a su cargo de Director General, excluyendo que la Orden Ministerial impugnada le declarase responsable de la infracción tipificada en el art. 4.b) de la Ley 26/1998 en base al presupuesto de responsabilidad objetiva”. Aunque existe una notable diferencia entre las funciones encomendadas a los administradores y aquellas que ejercen los gestores de una entidad, que se limitan a llevar a término las directrices que reciben, “tales funciones son complementarias, por lo que ha de valorarse esencialmente cual es el ámbito de actuación real de los Directores Generales, y si como es habitual por demandarlo la propia naturaleza del tráfico mercantil, y como ocurre en el presente caso, ostenta poderes de dirección, la responsabilidad de ambos puede exigirse con la misma intensidad, sin perjuicio de observar en uno y otro caso el cumplimiento de los deberes propias de cada cargo”. Es por ello, concluye la sentencia, “que no se ha vulnerado el principio de culpabilidad al exigir responsabilidad al recurrente, ya que es plenamente imputable de los cargos por los que fue sancionado, y existía por su parte un deber de diligencia para evitar la situación a la que llegó la empresa, para lo que contaba con capacidad de toma de decisiones al efecto”.

IV. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

1. Constituye una proyección o anexo del principio de legalidad

La STS de 2 de noviembre de 2004, recurso núm. 268/2002, ponente González Rivas (Ref. Iustel: §233482 ), destaca que en relación al principio de proporcionalidad de las sanciones “tanto la jurisprudencia de este Tribunal como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y las Declaraciones Internacionales asumidas por el contenido del artículo 10.2 de la Constitución encuadran el principio como una proyección o anexo del principio de legalidad, criterio reiterado por la jurisprudencia constitucional (en sentencias de 28 de marzo de 1996, 2 de octubre de 1997 y 20 de julio de 1999) y su aplicación al caso examinado, permite apreciar que dicha invocación no constituye un canon de constitucionalidad autónoma, cuya legación pueda producirse de forma aislada respecto de otros preceptos constitucionales”.

V. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

1. Legitimación del denunciante

Los recurrentes denunciaron ante la Agencia de Protección de Datos las presuntas irregularidades en el tratamiento de sus datos personales por parte de un Banco, lo cual en su opinión podía constituir una infracción prevista en la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal. La Agencia, por resolución de 25 de noviembre de 1997 consideró que “habiéndose realizado actuaciones dirigidas a la constatación de los hechos objeto de la denuncia, no se ha podido establecer, como resultado de las mismas, la existencia de infracciones a la Ley Orgánica 5/1992. Procediendo, por tanto, el ARCHIVO de las presentes actuaciones”. Los denunciantes interpusieron contencioso-administrativo ante el TSJ de Madrid, que declaró inadmisible el recurso “por falta de legitimación activa de los aquí demandantes y denunciantes de los hechos que motivaron las actuaciones archivadas [...] y ello porque la situación jurídica de los denunciantes-recurrentes no experimenta ventaja alguna por el hecho de que se sancione a la Entidad Bancaria denunciada, único pronunciamiento que cabría pretender de la Agencia de Protección de Datos, ya que la pretensión indemnizatoria articulada por los actores no puede ser atendida por la Agencia de Protección de Datos, sino que deberá, en su caso, ser instada ante los órganos del orden jurisdicción civil a través del cauce procesal pertinente-, ni la prosperabilidad de dicha pretensión queda supeditada o condicionada a la imposición de una previa sanción a la denunciada”.

La STS de 28 de diciembre de 2004, recurso núm. 3020/2001, ponente González Navarro (Ref. Iustel: §236853 ) estima el recurso de casación interpuesto contra dicha sentencia al entender que, “aunque la regla general en derecho español sea, efectivamente, la de que el denunciante carece de legitimación para discutir las resoluciones administrativas o judiciales que puedan recaer en reclamación con los hechos denunciados, es patente que el citado precepto [art. 17] de la Ley Orgánica citada, contiene una excepción a dicha regla general”. Según dicho precepto, relativo a tutela de los derechos y derecho de indemnización: “1. Las actuaciones contrarias a lo dispuesto en la presente Ley pueden ser objeto de reclamación por los afectados ante la Agencia de Protección de Datos, en la forma que reglamentariamente se determine. 2. Contra las resoluciones de la Agencia de Protección de Datos procederá recurso contencioso-administrativo. 3. Los afectados que, como consecuencia del incumplimiento de lo dispuesto en la presente Ley por el responsable del fichero, sufran daño o lesión en sus bienes o derechos tendrán derecho a ser indemnizados. 4. Cuando se trate de ficheros de titularidad pública, la responsabilidad se exigirá de acuerdo con la legislación reguladora del régimen de responsabilidad de las Administraciones Públicas. 5. En el caso de los ficheros de titularidad privada la acción se ejercitará ante los órganos de la jurisdicción ordinaria”. Para el TS, “es tan claro el texto del artículo que hemos transcrito que nos exime de tener que comentarlo, pues se trata de una regla de legitimación específica en favor del denunciante establecida por ley que no contradice pero excepciona esa doctrina jurisprudencial que cita la sentencia impugnada. En consecuencia, el recurso de casación debe ser estimado y lo estimamos, con anulación de esa sentencia, dejándola sin valor ni efecto alguno, y en el proceso contencioso administrativo de que trae causa el de casación dictamos sentencia sustitutoria de la anulada, con apoyo en el artículo 95.2, letra d)”.