EL FUTURO DE LOS ACUERDOS ENTRE EL ESTADO ESPAÑOL Y LAS CONFESIONES RELIGIOSAS: LOS ACUERDOS DE 1992 (*)

MARÍA ELENA OLMOS ORTEGA

Catedrática de Derecho Eclesiástico del Estado

Universitat de Valencia

SUMARIO: I. MARCO GENERAL.- II. SU TRASCENDENCIA Y SIGNIFICADO PARA EL DERECHO ECLESIÁSTICO ESPAÑOL.- III. LA FALTA DE INFORMACIÓN EXISTENTE SOBRE ESTOS ACUERDOS.- IV. SU POSIBILIDAD DE DESARROLLO.- V. LA REGULACIÓN DEL MATRIMONIO.- VI. UNA CUESTIÓN CANDENTE.- VII. ANOTACIONES REGISTRALES.- VIII. SU ESCASA APLICABILIDAD PRÁCTICA.- IX. UNA REFLEXIÓN FINAL ACERCA DE LA LIBERTAD E IGUALDAD Y DE LA COOPERACIÓN.

I. MARCO GENERAL

En el marco del futuro de los acuerdos entre el Estado español y las Confesiones religiosas, mi trabajo va a centrarse en los Acuerdos de 1992 suscritos entre el Gobierno español y la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España, Federación de Comunidades Israelitas de España y Comisión Islámica de España (1). No voy a insistir en la importancia de la firma de los Acuerdos de 1992, aunque al menos sí comentaré, como luego explicaré, su repercusión y significado para el Derecho Eclesiástico español.

Tampoco voy a glosar las interesantes y sugestivas ponencias y observaciones que, con ocasión del décimo aniversario, realizaron los miembros de la Comisión Asesora de libertad religiosa, profundizando en el contenido de los mismos, y analizando sus luces y sombras (2). Pero sí quiero llamar la atención sobre determinadas cuestiones, algunas generales y otras específicas, que seguidamente comento.

Antes de abordar el tratamiento de estas cuestiones conviene recordar que las tres exposiciones de motivos contienen el marco jurídico común de los Acuerdos: Constitución y Ley Orgánica de libertad religiosa, donde se reflejan los principios informadores de las relaciones Estado - Confesiones religiosas.

Asimismo el orden en el tratamiento de cada uno de los temas es idéntico en los tres Acuerdos: el artículo 1 se refiere a los destinatarios de los Acuerdos que son las Iglesias que, figurando inscritas en el Registro de Entidades religiosas, formen parte o se incorporen a la Federación (3); el 2 trata de los lugares de culto, los artículos 3, 4 y 5 del concepto estatal de ministro de culto y su estatuto jurídico, el 6 de las funciones de culto, el 7 del matrimonio, el 8 y 9 de la asistencia religiosa, el 10 de la enseñanza religiosa, el 11 de los beneficios fiscales; el 12 del descanso laboral y días festivos; y en el caso del Acuerdo islámico e israelita los artículos 13 y 14 se refieren al patrimonio histórico y alimentos, respectivamente.

II. SU TRASCENDENCIA Y SIGNIFICADO PARA EL DERECHO ECLESIÁSTICO ESPAÑOL

La existencia de los Acuerdos de cooperación con la FEREDE, FCIE y CIE supone que el Estado español se inclina, hasta hoy al menos, por el régimen pacticio o la vía de los acuerdos en la regulación del factor religioso. Si bien es cierto, como afirma Martínez-Torrón, respecto de Italia y España, que "los acuerdos con las confesiones no parecen haber sido incorporados como fuente ordinaria del derecho eclesiástico por una convicción absoluta del legislador, sino más bien de rechazo, merced a un intento de conciliar los pactos con el Vaticano y el principio de igualdad contenido en sus respectivas constituciones. Es decir, se ha operado una extensión formal a las confesiones religiosas minoritarias de los mecanismos normativos de cooperación tradicionalmente reservados a la concepción mayoritaria, con el presumible objetivo de contentar a las minorías, al tiempo que se intentaba contrarrestar el peso político de la mayoría religiosa, haciendo asequibles a otros lo que antes disfrutaba en exclusiva" (4).

Esta regulación acordada, en principio, determina un derecho específico y propio aplicable a determinadas personas y Confesiones, hasta el punto que las exposiciones de motivos de los tres Acuerdos comentan que en la negociación de cada Acuerdo se ha procurado siempre tener el más escrupuloso respeto a la voluntad negociadora de los interlocutores religiosos, como la mejor expresión de los contenidos doctrinales específicos judíos, islámicos o evangélicos; y de las peculiares exigencias de conciencia de ellos derivadas, para hacer así posible que sea real y efectivo el ejercicio del derecho de libertad religiosa de los miembros de las Comunidades Evangélicas pertenecientes a la FEREDE, de los creyentes judíos o musulmanes.

Ahora bien, a pesar de lo dicho si analizamos los contenidos concretos de los Acuerdos se observa que algunas de sus disposiciones constituyen una reiteración de lo ya establecido en la Ley orgánica de libertad religiosa; e igualmente se comprueba que el tratamiento de otras materias, caso de la financiación, enseñanza, etc., sí constituye una auténtica regulación específica, pero no por ello singular porque suele ser común y aplicable a las tres Federaciones firmantes de los Acuerdos.

En consecuencia, se tiene la impresión, como indica Souto, que "los Acuerdos tienen un significado preferentemente simbólico, de rectificación de nuestro pasado histórico y de restauración de una convivencia plural religiosa, que tuvo un profundo arraigo en el medioevo español, más que una pretendida ampliación del estatus específico de estas Confesiones minoritarias en atención a sus propias singularidades" (5).

III. LA FALTA DE INFORMACIÓN EXISTENTE SOBRE ESTOS ACUERDOS

Es innegable un dato que hemos podido constatar: una gran parte de los españoles ignora la existencia de estos Acuerdos, lo que se traduce en una incidencia mínima de su utilización o una aplicación escasa. Esto que puede ser preocupante se agrava cuando ese desconocimiento afecta a organismos de la misma Administración pública e incluso a personas pertenecientes a Iglesias o Confesiones miembros de las Federaciones firmantes de los Acuerdos.

Para subsanar esto se podrían adoptar una serie de medidas correctoras. Así, sería conveniente una amplia labor de información por parte de los representantes legales de las Federaciones, así como de sus Iglesias o Comunidades a todos los miembros. También sería muy útil en este campo contar con la colaboración de los ministros de culto respectivos, sean los pastores, imanes o dirigentes islámicos, como rabinos. Incluso el mismo Estado podría dar cumplida información de los Acuerdos firmados a todas las Administraciones públicas: Estado central, Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios. No hay que olvidar que los Acuerdos son normas vinculantes para todos los poderes, organismos e instituciones públicas. Todos ellos, pues, están obligados a su cumplimiento.

IV. SU POSIBILIDAD DE DESARROLLO

Los Acuerdos son normas marco por lo que sería conveniente que ese amplio abanico de posibilidades que ofrecen se desarrollase o ejecutase a través de diversas vías.

En primer lugar, cabría un desarrollo unilateral de los mismos. A este respecto, la disposición final única de dichos Acuerdos faculta al Gobierno para que, a propuesta del Ministro de Justicia, y, en su caso, conjuntamente con los Ministros competentes por razón de la materia, "dicte las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto"; pese a esta facultad que tiene el Gobierno considero que ese desarrollo debería realizarse tras una negociación previa con las Federaciones respectivas. Para ello sería muy conveniente una mayor operatividad de las Comisiones Mixtas paritarias, con representación de la Administración del Estado y de las Federaciones respectivas, que no sólo tendrían competencias para la aplicación y seguimiento sino también para su ejecución, pues, en ocasiones, su adecuado cumplimiento y desarrollo es una cuestión de voluntad y, en definitiva, de sensibilidad. Es más, sólo así podríamos decir que el Estado procura el más escrupuloso respeto a las peculiares exigencias de conciencia de los creyentes evangélicos, israelitas o musulmanes.

En segundo lugar, cabría la posibilidad de suscribir Acuerdos menores para el desarrollo concreto de algún punto de los Acuerdos, como afirma Tirapu (6), e incluso la firma de Acuerdos autonómicos o locales ejecutorios de los Acuerdos de 1992, para que los miembros de la FEREDE, FCIE y CIE no vean impedido o dificultado el ejercicio del derecho de libertad religiosa.

En este sentido me ha sorprendido que los Convenios celebrados entre la Comunidad de Madrid y el Consejo Evangélico en 1995, con la Comunidad Israelita en 1997 y con la Unión de Comunidades Islámicas de España en 1998 no contienen el marco legal en el que se encuadran y no realizan ninguna referencia a los Acuerdos generales de 1992; en cambio, el firmado entre la Generalitat de Catalunya y el Consell Evangèlic de Catalunya si menciona genéricamente el Acuerdo de 1992 (7). En consecuencia, no son convenios ejecutorios de los del 92, sino también acuerdos marco de colaboración para la elaboración de futuros acuerdos sectoriales entre los distintos organismos, mediante desarrollo posterior por convenios singulares.

V. LA REGULACIÓN DEL MATRIMONIO

Los Acuerdos posibilitan que se pueda celebrar matrimonio religioso israelita, evangélico e islámico con eficacia civil. A pesar de que en el texto de los Acuerdos se hable del reconocimiento de efectos civiles al matrimonio celebrado según la normativa israelita e islámica, lo que podría inducir a pensar que se están respetando las peculiaridades de cada una de las Confesiones firmantes, la realidad es que el ministro de culto respectivo prácticamente actúa como si fuera funcionario civil.

En esta parcela matrimonial también quiero hacer notar que el Acuerdo islámico difiere de lo regulado en los Acuerdos israelita y evangélico, pues para que el Estado español reconozca dichos matrimonios religiosos se exige que las personas que deseen contraer matrimonio promuevan previamente ante el Encargado del Registro civil correspondiente la tramitación del expediente matrimonial para comprobar que los contrayentes reúnen los requisitos de capacidad que establece el Código civil. Finalizada su tramitación, el Encargado del Registro civil expedirá certificación acreditativa de la capacidad matrimonial de los contrayentes que éstos deberán entregar al ministro de culto encargado de la celebración del matrimonio.

La excepción a este expediente matrimonial previo se encuentra en el Acuerdo islámico que posibilita que se celebre el matrimonio sin acudir al expediente matrimonial y, por tanto, al certificado de capacidad matrimonial, por lo que el Encargado del Registro Civil deberá realizar una función calificadora de la certificación de la celebración del matrimonio, no sólo de los requisitos de forma exigidos para la validez civil del matrimonio, sino también de los de fondo, comprobando con especial cuidado la capacidad de los contrayentes según el Código civil (8), incluso extremando su celo para asegurarse de la inexistencia del impedimento de ligamen.

Esta comprobación a posteriori retarda la inscripción del matrimonio celebrado, lo que provoca quejas por parte de los contrayentes musulmanes. La solución para paliar este problema sería exigir el expediente previo a la celebración del matrimonio; o ¿por qué no se extiende esta excepción también al matrimonio evangélico e israelita?.

Es más, ¿por qué el Estado no posibilita todavía hoy la celebración de matrimonios religiosos con eficacia civil? Podría hacerlo desarrollando unilateralmente el artículo 59 de Código civil y estableciendo mecanismos de control previos a la celebración, pudiendo beneficiarse del reconocimiento de efectos civiles el matrimonio de creyentes de otras Entidades religiosas sin necesidad de haber suscrito acuerdos de cooperación con el Gobierno español. No olvidemos que ésta es una de las materias reservadas constitucionalmente en exclusiva al Estado, según el artículo 149. 8.º del texto constitucional.

VI. UNA CUESTIÓN CANDENTE

Una de las materias no tratadas en los Acuerdos y que actualmente parece que está de moda es la financiación directa a las Confesiones mediante la dotación presupuestaria o la extensión del sistema de asignación tributaria del que únicamente hasta este momento disfruta la Iglesia católica a las Entidades firmantes de los Acuerdos.

A mi entender la fórmula mejor para la financiación de todas las Confesiones sería la participación voluntaria de los creyentes en la financiación de su Iglesia, favoreciendo el Estado a través de incentivos fiscales los donativos realizados (9).

A propósito de esto, si bien actualmente la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo contempla la deducción del 25 por 100, este incentivo resulta insuficiente por lo que, a mi juicio, un modo de estimular el comportamiento de efectuar donativos importantes, particularmente a las rentas más altas, sería que la deducción por donativos se realizase en la base imponible de la imposición personal, considerando los donativos como gasto deducible en la determinación de la base imponible; obteniendo de esta manera un ahorro fiscal equivalente al tipo marginal de tributación. Al mismo tiempo se deberían incrementar los límites de las deducciones para que todo donativo pudiera acogerse a los beneficios fiscales.

Conviene subrayar que este mecanismo de considerar los donativos como gastos presenta diversas ventajas. En primer lugar beneficia al ciudadano que ve disminuida su base imponible, lo que supone como contribuyente un ahorro importante en su carga impositiva, que será sustancialmente menor. En segundo lugar, a la Confesión o entidad receptora del donativo que recibe directamente de sus miembros una determinada cantidad de dinero. En tercer lugar al Estado por cuanto lleva a efecto la promoción del factor religioso, ayudando a cooperar económicamente a las Confesiones religiosas, aunque disminuya los ingresos que debería obtener.

Y, lo más importante es que este mecanismo respeta realmente la libertad y voluntad del ciudadano, garantizando la igualdad de todas las Confesiones. El que libremente desea contribuir a la Iglesia lo hace y a cambio goza de un auténtico incentivo fiscal.

Además, este sistema de donativos favorece la conciencia eclesial, la participación y responsabilidad del creyente en su iglesia o entidad religiosa más cercana, por cuanto puede conocer y afectar, en su caso, el destino concreto de su donativo; cuestión que queda totalmente desdibujada en cualquier otro sistema de cooperación económica.

VII. ANOTACIONES REGISTRALES

Los Acuerdos contemplan la posibilidad de anotar en el Registro de Entidades Religiosas los lugares de culto y los ministros de culto. Considero que, en aras de la certeza y seguridad jurídicas, la anotación en dicho Registro no tendría que ser potestativa sino de todo punto conveniente. No olvidemos que los lugares de culto están exentos, por ejemplo, del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Y en el caso de los ministros de culto éstos ofician la ceremonia del matrimonio que tiene efectos civiles para el Estado, además de tener reservadas unas determinadas funciones como la diligencia de la certificación de matrimonio o incluso gozar de una serie de prerrogativas, tal es el caso de no estar obligados a declarar sobre hechos revelados en el ejercicio de sus funciones de culto o asistencia religiosa.

Esas notificaciones por parte de las Federaciones al Registro contribuyen a crear mayor seguridad jurídica, a evitar fraudes y no por ello queda mermada la autonomía de las Confesiones.

VIII. SU ESCASA APLICABILIDAD PRÁCTICA

Si antes hemos constatado que existe un desconocimiento de la existencia de estos Acuerdos, su consecuencia más inmediata es su escasa aplicación. A este respecto, en algunas manifestaciones del derecho de libertad religiosa, tales como la asistencia religiosa, la enseñanza y el matrimonio se observa una utilización escasa de las posibilidades que ofrecen los Acuerdos.

A título de ejemplo comentaré que en la Comunidad Valenciana tuve la oportunidad de comprobar la realidad de la utilización de los Acuerdos en la celebración de matrimonios religiosos (10), obteniendo los siguientes resultados:

Desde 1993 hasta 2001 los matrimonios religiosos no católicos han sido de 172, de los cuales 91 son evangélicos, 80 islámicos y 1 israelita, correspondiendo a Valencia 138, Castellón 10 y Alicante 24. Incluso si comparamos los matrimonios religiosos celebrados en Valencia en el año 2000, que fueron 35, con el total de matrimonios celebrados, 12.835, observamos que el porcentaje es tan sólo del 0,27 por 100.

¿A qué se debe esta escasa celebración del matrimonio religioso? Quizá no sea una sola razón, sino el compendio de varias, pudiendo apuntar las siguientes: la falta de información sobre la existencia de los Acuerdos, la no tradición, el no significarse, el número de creyentes, la concepción que sobre el matrimonio tienen las Entidades evangélicas, islámicas e israelitas, unido a la interconexión con la presencia de Entidades religiosas integradas en las Federaciones firmantes de los Acuerdos de cooperación.

Así, según los datos facilitados por el Registro de Entidades religiosas en enero de 2002, al no haber entidades religiosas israelitas en Alicante y Castellón, no puede haber celebración de matrimonios israelitas; en el caso de Valencia sólo hay una entidad que pertenece a la FCI pero no tiene rabino, por lo que no hay ministro religioso competente para celebrar matrimonio.

En el caso de los musulmanes encontramos por lo que se refiere a Castellón que no figuran entidades religiosas musulmanas pertenecientes a la CIE y consiguientemente no hay celebración de matrimonios religiosos islámicos; en Alicante existen cuatro entidades islámicas integradas en la CIE por lo que si hay celebración de matrimonios musulmanes (9 en total); en Valencia figuran tres entidades pertenecientes a la CIE por lo que el número de matrimonios es sensiblemente superior en este período (71).

Respecto a los evangélicos en las tres provincias, Alicante, Castellón y Valencia existen entidades pertenecientes a la FEREDE y, por tanto, se han celebrado matrimonios religiosos evangélicos (15 en Alicante, 10 en Castellón y 66 en Valencia).

IX. UNA REFLEXIÓN FINAL ACERCA DE LA LIBERTAD E IGUALDAD Y DE LA COOPERACIÓN

Estamos en un momento delicado, pues empieza a reabrirse el debate sobre si la existencia de Acuerdos puede llegar a conculcar el principio de igualdad aplicable a todas las Confesiones, desde el momento que no todas pueden acceder a esa vía pacticia en aplicación del artículo 7 de la Ley Orgánica de libertad religiosa, que exige el notorio arraigo para la firma de los mismos; lo que, en definitiva podría menoscabar el ejercicio de la libertad religiosa de algunos de los ciudadanos y Entidades religiosas.

Creo que se podría salvar esa posible quiebra del principio de igualdad desarrollando unilateralmente el Estado todas las manifestaciones de la libertad religiosa y posibilitando, por ejemplo, la celebración de matrimonio religioso, la recepción de asistencia y enseñanza religiosa, beneficios fiscales, etc.

Es más, la cuestión estriba, a mi juicio, en la comprensión adecuada del principio de cooperación entre los poderes públicos y las Confesiones religiosas, establecido como mandato imperativo en el artículo 16. 3 de nuestra Constitución, sin que quiebre la garantía real y eficaz del derecho de libertad religiosa que tiene toda persona y también, no lo olvidemos, toda Entidad religiosa; derecho que conlleva el respeto al principio de igualdad y no discriminación por motivos religiosos.

Últimamente tengo la impresión - insisto que es una impresión por lo que puedo estar equivocada - de que en el intento de contentar a las minorías, en especial a una determinada, equiparándolas en todo con la confesión mayoritaria, tal vez se olvida que se está interpretando la igualdad como uniformidad y no se está atendiendo al criterio de justificación objetiva y razonable utilizado por el Tribunal Europeo de derechos humanos y por el Tribunal Constitucional, así como a la relación de proporcionalidad entre fin perseguido y medios empleados (11).

Por ello, aunque actualmente parece que se ha encendido la antorcha de la laicidad, entendida más bien como laicismo hostil al factor religioso; y se pretende incluso vaciar de contenido el principio de cooperación, si los poderes públicos quieren ser auténticos garantes de la libertad religiosa de sus ciudadanos, cumpliendo así las previsiones de los artículos 9 y 16 de la Constitución y en aplicación de la función promocional que le compete desarrollar, necesitan de las Entidades religiosas, pues ellas son las que contribuyen al bienestar espiritual de las personas.

En definitiva, la eficaz garantía de la libertad religiosa y de todas sus manifestaciones es, a mi juicio, la clave de la exigencia de la cooperación. Si a esto se une que las Entidades religiosas, a través de sus lideres y dirigentes, pueden contribuir al diálogo y respeto entre todos y a la promoción de la paz y al bien común, es conveniente, e incluso necesario, que se mantenga la colaboración entre los poderes públicas y las Entidades religiosas.

Evidentemente existen diversas formas de cooperación, pero la fórmula de los Acuerdos es la más idónea, pues supone un derecho específico y más respetuoso con las peculiaridades de las Entidades religiosas, siendo la que ofrece mayores garantías y estabilidad, por lo que un camino adecuado puede ser la potenciación de los convenios y conciertos con las Administraciones autonómicas y locales, para hacer realidad lo establecido en los Acuerdos de 1992.

Incluso cabría abrir esta posibilidad a entidades religiosas insertas en el territorio de una Comunidad Autónoma, aunque no posean notorio arraigo nacional, con la salvedad ineludible que se trate de materias de su competencia y de materias no reservadas en su caso al Estado, pues no debemos olvidar que el derecho de libertad religiosa es un derecho de toda persona y además que el artículo 139 de nuestra Constitución establece que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte. Desde mi óptica, pues, los Acuerdos de 1992 tienen presente y perspectivas de continuidad futura.

NOTAS:

(*). El presente texto corresponde a la intervención de la autora en la Mesa Redonda sobre "El futuro de los acuerdos entre el Estado español y las confesiones religiosas", celebrada en la Universidad Complutense el 15 de octubre de 2004, dentro de las actividades del Seminario de Profesores de Derecho Eclesiástico del Estado.

(1). Aprobados por Leyes 24, 25 y 26/1992, respectivamente, de 10 de noviembre, en: BOE núm 272, de 12 de noviembre. Dichas Leyes constan de artículo único y dos disposiciones finales, figurando en Anexo el Acuerdo de cooperación correspondiente.

(2). MINISTERIO DE JUSTICIA. DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS RELIGIOSOS, Los Acuerdos con las Confesiones Minoritarias. Diez años de vigencia, Madrid, 2003.

(3). Conviene advertir que en la FEREDE se han integrado la Iglesia Ortodoxa Griega y la Iglesia Ortodoxa Española. A este respecto, vid., DE LA HERA, A., Iglesia y libertad religiosa en España, en: Actualidad Canónica a los veinte años del Código de Derecho Canónico y veinticinco de la Constitución, Salamanca, 2004, 385.

(4). MARTINEZ-TORRÓN, J., Separatismo y cooperación en los Acuerdos del Estado con las minorías religiosas, Granada, 1994, 25.

(5). SOUTO, J. A., Mecanismos de colaboración entre el Estado y las Confesiones religiosas, en: Acuerdos del Estado español con Confesiones religiosas minoritarias. Actas del VII Congreso Internacional de Derecho Eclesiástico del Estado celebrado en Barcelona en 1994, Madrid 1996, 355.

(6). TIRAPU, D., Breve nota sobre la posibilidad de acuerdos "menores" con las confesiones minoritarias, en: Ius Canonicum 68, 1994, 685-688. OLMOS ORTEGA, M. E., Órganos y competencias de la Comunidad Autónoma en materia religiosa e inmigración, en: Multiculturalismo y movimientos migratorios, Valencia, 2003, 127.

(7). Pueden consultarse en: Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado XIV, 1998, 885-897.

(8). Sobre este particular, vid., Orden de 21 de enero de 1993 por la que se aprueba modelo de certificado de capacidad matrimonial y de celebración de matrimonio religioso; e Instrucción de 10 de febrero de 1993 de la Dirección General de los Registros y del Notariado sobre la inscripción en el Registro Civil de determinados matrimonios celebrados en forma religiosa.

(9). A propósito de esto vid., OLMOS ORTEGA, M. E., El modelo español de asignación tributaria, en: Actualidad Canónica a los veinte años del Código de Derecho Canónico y veinticinco de la Constitución... op. cit., 297-314.

(10). OLMOS ORTEGA, M. E., El matrimonio y la familia de los miembros de las minorías religiosas en la Comunidad Valenciana, en: Multiculturalismo y movimientos migratorios... op.cit., 183-220.

(11). Sobre este particular vid., MARTINEZ-TORRÓN, J., "Concordato, cooperación e igualdad. La cooperación del Estado español con las Confesiones Religiosas a la luz del vigente sistema de Acuerdos con la Iglesia Católica", en: Revista General de Derecho Canónico y Derecho Eclesiástico del Estado 4, 2004, iustel.com.