CRÓNICA DEL CONGRESO “LA EJECUCIÓN DE LAS RESOLUCIONES DEL JUEZ ADMINISTRATIVO” (MADRID, 26 A 28 DE ABRIL DE 2004)

Por

DANIEL SARMIENTO RAMÍREZ-ESCUDERO / SUSANA DE LA SIERRA

Becario de Investigación / Doctora en Derecho (IUE), Profesora Ayudante de Derecho Administrativo

Universidad Complutense / Universidad de Castilla-La Mancha

Los días 26 a 28 de abril de 2004 tuvo lugar en Madrid el VIII Congreso de la Asociación Internacional de Tribunales Administrativos Supremos (con sede en el Consejo de Estado francés), que versó en esta ocasión sobre “La ejecución de las resoluciones del juez administrativo”. El Tribunal Supremo español fue el organizador del evento, que, superando con creces la asistencia registrada en ediciones anteriores, reunió a magistrados de la jurisdicción contencioso-administrativa procedentes de contextos jurídico-culturales tan diversos como el nigeriano, el pakistaní, el canadiense o el alemán, por citar algunos de ellos.

El informe de síntesis, presentado en la clausura de las jornadas por el Magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo español, D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, dio cuenta de las diferencias existentes entre los ordenamientos jurídicos representados en el Congreso, pero también de una nota común, a saber: la preocupación por la inejecución de las resoluciones judiciales frente a la Administración. Por esta razón, los magistrados aprovecharon las jornadas para confrontar los instrumentos existentes en cada sistema jurídico, y trataron de identificar los mecanismos más útiles.

El trabajo en el Congreso se desarrolló mediante la constitución de tres subcomisiones, que habrían de centrar sus reflexiones en ámbitos concretos del tema propuesto. Dichas subcomisiones se correspondían, además, con los tres subtemas que dividían los respectivos informes nacionales, tal y como previamente había establecido la Asociación Internacional de Tribunales Administrativos Supremos. En efecto, para el mejor desarrollo del Congreso, los miembros de la Asociación hubieron de elaborar un informe en el que daban cuenta del estado de la cuestión en su respectivo ámbito de actuación. De esta manera, las discusiones tuvieron lugar tomando como punto de partida los mencionados informes, y matizando o ampliando la información vertida en los mismos.

Los tres subtemas que dieron lugar a la formación de subcomisiones diferenciadas fueron los siguientes: 1) Las consecuencias jurídicas de las resoluciones del juez administrativo; 2) Los poderes del juez administrativo para ejecutar sus resoluciones; 3) Las garantías ofrecidas al justiciable respecto de la ejecución de las resoluciones del juez administrativo. A continuación daremos cuenta del contenido de cada uno de dichos subtemas.

1. Las consecuencias jurídicas de las resoluciones del juez administrativo

A lo largo de los informes se plantearon diversas similitudes y divergencias en cuanto a los efectos, o consecuencias, de las resoluciones de los jueces administrativos. Para ello, se plantearon varios temas íntimamente ligados entre sí: los poderes de sustitución de los jueces administrativos, las restricciones a la fuerza de la cosa juzgada, y el papel de las llamadas “leyes de validación”.

Los informes mostraban una diversidad en los niveles de poder sustitutorio, y por tanto cabía trazar una línea divisoria en algún punto. Si consideramos que el contentieux de pleine juridiction, principalmente en asuntos atinentes a la inactividad administrativa, es de carácter sustitutivo, podremos decir que aproximadamente el 50% de los Estados que presentaron informes al Congreso reconocían a sus Tribunales contencioso-administrativos poderes de sustitución. Es evidente que podría debatirse si una resolución contencioso-administrativa de condena, imponiendo a la Administración una obligación de hacer, es de carácter sustitutorio o no. Sin embargo, desde la óptica de las consecuencias de la resolución contencioso-administrativa podía también afirmarse que el Tribunal ha establecido expresamente una forma de actuación administrativa, y el contenido de dicha actuación se establece previamente en la resolución del Tribunal.

Entre los asuntos atinentes a la fuerza de la cosa juzgada, se le prestó especial interés a las llamadas “leyes de validación”. La supremacía del legislador puede interpretarse en términos tan amplios, que incluso permitiría la adopción de leyes en clara contradicción con resoluciones judiciales dictadas con anterioridad. En algunos casos, estas leyes serían sólo un medio para legalizar actuaciones administrativas previamente invalidadas por los Tribunales contencioso-administrativos. Varios Estados, entre los que se encontraban Bélgica, Egipto, Francia, Grecia e Italia, mostraron su preocupación por este fenómeno, y es interesante observar las diferentes soluciones que se le ha dado en cada ordenamiento jurídico.

2. Los poderes del juez administrativo para ejecutar sus resoluciones

Gran parte de los informes parten de la siguiente premisa: la ejecución de las resoluciones judiciales frente a la Administración forma parte de la tutela judicial efectiva, o de principios como el de Estado de Derecho, o el de seguridad jurídica. Sin embargo, la práctica muestra que dicha ejecución presenta innumerables problemas, en especial en el ámbito de la Administración local. Algunos de dichos problemas vienen provocados, además, por una determinada concepción de la separación de poderes, según la cual el juez tiene limitadas sus competencias de control de la Administración, de manera que una ampliación de las mismas significaría una inmisión en la esfera de actuación de otro poder del Estado.

Con carácter general, puede concluirse que es la propia Administración la encargada de llevar a cabo la ejecución, si bien existen divergencias en cuanto al órgano u órganos competentes en cada caso. Se ha de destacar, además, que en determinados ordenamientos jurídicos existen mecanismos interadministrativos de colaboración, para llevar a buen efecto las resoluciones judiciales de condena a la Administración. A pesar de lo anterior, el control último de la ejecución suele residir en un órgano jurisdiccional, que no siempre es aquél que ha conocido del fondo del asunto, ya que algunos ordenamientos jurídicos contienen disposiciones que atribuyen la competencia de supervisión de la ejecución a órganos específicos. Una mención especial se realizó en el Congreso de la figura italiana del comisario “ad acta”, un comisionado del juez encargado de llevar a cabo la ejecución de la resolución judicial. Todos los representantes nacionales consideraron que se trata de una figura que convendría estudiar con detenimiento, a efectos de incorporarla, con las debidas matizaciones, en sus respectivos ordenamientos jurídicos.

Los magistrados presentes en el Congreso de Madrid prestaron suma atención a la “tutela de urgencia” (medidas cautelares y procesos autónomos y sumarios) que cabe ejercer para proteger las situaciones jurídicas afectadas por el pleito, en tanto no se adopte una resolución y, aún más, en tanto no se proceda a la ejecución de la misma. Asimismo, se insistió en la necesidad de motivar adecuadamente las resoluciones judiciales, indicando, además, en las mismas sus posibles vías de ejecución. La publicidad de las resoluciones, así como de las vías de ejecución propuestas por dichas resoluciones, contribuiría, por su parte, a incrementar las posibilidades de la ejecución.

La diversidad de pronunciamientos judiciales que pueden tener lugar frente a la Administración supone que su ejecución no pueda ser estudiada de modo conjunto. Pese al marco general constituido por las relaciones entre juez y Administración, las sentencias de anulación y de condena (a actuar y, en concreto, al pago de una suma en metálico) presentan problemas específicos que fueron objeto de atención pormenorizada en los informes, y algo menos en el Congreso. Dos son las cuestiones que mayor interés suscitaron: en primer lugar, la ejecución de las sentencias de anulación y, en concreto, los poderes del juez para adoptar un nuevo acto, o bien para ordenar a la Administración la adopción de un acto concreto. En segundo lugar, la prohibición tradicional de inembargabilidad de los bienes públicos (en el contexto de las condenas al pago de una cantidad) se ha visto difuminada en tiempos recientes. Ello no obsta para que determinados Estados hayan previsto disposiciones que garanticen que dichas condenas no conllevarán un desequilibrio presupuestario insostenible para la economía nacional.

3. Las garantías ofrecidas al justiciable respecto de la ejecución de las resoluciones del juez administrativo

La ejecución de resoluciones contencioso-administrativas es una función muy ligada al órgano encargado de resolver la litis, y en consecuencia resulta difícil comparar el papel que ostentan las vías extra-judiciales de ejecución con la que desempeñan los instrumentos estrictamente jurisdiccionales. El acceso a los mecanismos extra-judiciales es todavía una alternativa secundaria, pero muestra una tendencia a reforzar los procedimientos principales de ejecución de resoluciones contencioso-administrativas. Bien es cierto que las vías de ejecución jurisdiccionales aún conforman la principal fuente de ejecución, pero pueden reforzarse a través de las siguientes técnicas: mediación, control parlamentario, informes públicos, acciones disciplinarias sobre funcionarios, y control mediático. Los informes de Austria, Bélgica, España, Finlandia, Grecia, Inglaterra y Gales, Malí, Suecia, Suiza y Turquía hicieron referencia a algunos de estos mecanismos, aunque se ha puso un especial énfasis en el papel de los mediadores, también conocidos en la tradición escandinava como Ombudsmen.

En Austria, Bélgica, España, Finlandia, Grecia, Malí, Suecia y Suiza, los mediadores desempeñan un importante papel para garantizar el ejercicio del poder por parte de las autoridades, incluyendo también a la actuación judicial. Debe destacarse que en Malí, el artículo 13 de la Ley de Mediación ha previsto poderes especiales de mediación en el caso de deficiencias o ausencia de ejecución de resoluciones judiciales. Aunque los mediadores, como en Bélgica, tienen su actuación proscrita en asuntos sub iudice, no se les impide que ejerzan sus poderes sobre la actuación judicial en sí misma considerada. Los mediadores pueden encontrarse garantizados mediante disposiciones constitucionales, como en el caso de Grecia o España (artículo 103.9 de la Constitución griega, y artículo 54 de la Constitución española). En algunos casos se constituyen a nivel regional, como en Suiza (los cantones de Zurich y Vaud, los demi-cantons de Bâle-Ville y Bâle-Campagne, y las ciudades de Zurich, Winterthur y Berna cuentan con sus propios mediadores para asuntos públicos), o también pueden ceñirse a ámbitos concretos de la acción administrativa, como en España. Debe destacarse que los mediadores no desempeñan función jurisdiccional alguna, en la medida en que su papel se limita a aspectos consultivos entre las partes de un litigio, con el solo propósito de alcanzar una solución adecuada para un problema específico. En el ámbito de la ejecución de resoluciones contencioso-administrativas, el mediador se centrará en la búsqueda de un equilibrio entre los recurrentes y el poder público, pero su decisión no tendrá fuerza vinculante alguna. Tan sólo los informes de Suecia y Grecia apuntaron a los poderes de los mediadores suecos y griegos para iniciar un proceso, pero su función seguiría circunscrita a la búsqueda de una solución no vinculante. A pesar de la falta de poderes, la mediación aparece como un sistema altamente respetado ahí donde se encuentra, y sus actividades se hacen públicas a través de memorias públicas y periódicas.