RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Por

ANA YÁÑEZ

Profesora Asociada de Derecho Administrativo

Universidad Complutense

SUMARIO: I. PLAZO DE INTERPOSICIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.- II. LA PROHIBICIÓN DE LA REFORMATIO IN PEIUS EN VÍA DE RECURSO ADMINISTRATIVO.- III. DEFECTOS SUBSANABLES EN LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS.- IV. ACTOS RECURRIBLES EN VÍA DE RECURSO ADMINISTRATIVO.- V. SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO ANTE LA INTERPOSICIÓN DE RECURSO ADMINISTRATIVO.- VI. EL DENUNCIANTE COMO INTERESADO PARA INTERPONER RECURSO ADMINISTRATIVO.

Continuando con el tema de los recursos administrativos y no habiéndose producido desde el pasado 12 de febrero del presente año ninguna sentencia del Tribunal Supremo que haya supuesto una innovación en la jurisprudencia comentada hasta el momento, en las siguientes páginas se expone la doctrina contenida en las resoluciones más relevantes hasta la fecha y desde el 13 de julio de 2002 sobre recursos administrativos que han pronunciado los Tribunales Superiores de Justicia de diferentes Comunidades Autónomas.

I. PLAZO DE INTERPOSICIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

En la Sentencia 1477, de 31 de julio de 2002, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (recurso contencioso-administrativo 1780/1998, Ponente: D. Mercenario Villalba Lava), se enjuicia la cuestión de la inadmisión por interposición extemporánea de un recurso administrativo frente a la resolución de un concurso para la adjudicación de una plaza de Profesor Asociado en una Escuela Universitaria de Enfermería. La inadmisibilidad estimada en resolución del Rector de la Universidad se entiende en la sentencia como contraria a Derecho, ya que en el expediente administrativo no consta que en la publicación de la puntuación obtenida por los participantes en el tablón de anuncios se indicaran los recursos que podían interponerse y el plazo de interposición frente a ella. En el Fundamento de Derecho Primero de la Sentencia se argumenta que “el artículo 59.5.b) de la Ley 30/1992 permite la notificación por edictos en los casos de un proceso de concurrencia selectiva, si bien el art. 60.2 establece que deban cumplirse las previsiones del art. 58.2 y 3 que exigen para una válida notificación la indicación del recurso oportuno y el plazo de presentación, surtiendo la notificación efectos en otro caso desde que se acredite que el interesado tuvo conocimiento de la resolución o interponga el recurso oportuno…”. Declara el Tribunal que, por los motivos expuestos, no puede considerarse el recurso administrativo como extemporáneo, pese a no haberse interpuesto en el plazo establecido, por la publicación defectuosa de la resolución administrativa.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias dictó la Sentencia 721/2002, de 10 de octubre (recurso contencioso-administrativo 1492/1998, Ponente: D. José Manuel González Rodríguez), en la que se entra a conocer sobre la adecuación o no a Derecho de la interposición dentro del plazo establecido para ello de un recurso ordinario presentado en una Oficina de Correos para ser enviado por correo certificado. En el Fundamento de Derecho Cuarto se dispone que “tal y como se desprende de la doctrina jurisprudencial contenida en las Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de octubre de 1994 y 7 de abril de 1998, entre otras muchas, una vez acreditada la imposición en la Oficina de Correos un certificado con destino a un organismo administrativo… ha de llegarse a la conclusión antiformalista de que la entrega en la Oficina de Correos por certificación con sello en el sobre en que consta la fecha es suficiente para tener por interpuesto el recurso dentro del término legalmente establecido. Aplicando la anterior doctrina al presente recurso es claro que el mismo deberá prosperar una vez que en la fecha correspondiente al sello que obra en el aviso de recibo consta claramente que el escrito se presentó… dentro del plazo de un mes para recurrir, debiendo tal fecha prevalecer sobre la correspondiente a la del Registro de la Demarcación…”.

En la Sentencia 1195/2002, de 15 de octubre, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (recurso contencioso-administrativo 2200/1997, Ponente: D. Eduardo Saavedra Maldonado), se estudia la adecuación a Derecho de una resolución que desestima un recurso administrativo por haber sido interpuesto extemporáneamente. En el Fundamento de Derecho Primero, el Tribunal expone, con cita de jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, que “constando en auto que el recurso se interpone transcurrido más de un mes desde la notificación de la certificación de descubierto y apremio… es evidente que debe declararse ajustado a derecho el acto administrativo impugnado pues debe aplicarse la doctrina jurisprudencial aplicable al supuesto. La naturaleza jurídico-procedimental de los actos administrativos para que hayan de entenderse como reproducción o confirmación de otros anteriores, definitivos y firmes por consentidos, no viene impuesta por la semejanza de argumentaciones o criterios vertidos en la elaboración de aquellos por el órgano administrativo, puesto que la doctrina y la jurisprudencia han elaborado el concepto y fijado los límites del acto confirmatorio, de suerte que se predica el mismo con carácter general por la falta de novedad y por constituir una repetición o reiteración del acto confirmado, así como una reiteración en su motivación jurídica pues lo esencial a estos efectos es que permanezcan inalteradas las situaciones consolidadas, siendo el último acto impugnado por falta de contenido el que aclare, interprete o disponga la ejecución de otro anterior consentido, sin hacer nuevas declaraciones de derechos ni ampliar de modo sustancial aquellas que ganaron firmeza”.

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, entró a conocer en su Sentencia de 8 de enero de 2003 (recurso contencioso-administrativo 384/2000, Ponente: José Ángel Vázquez García) la validez de una resolución administrativa que inadmitía por extemporánea la interposición de un recurso ordinario por parte de la demandada. El Tribunal estimó la pretensión de declarar la nulidad del acuerdo impugnado ya que “el art. 114.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, dispone que el plazo para la interposición del recurso ordinario es el de un mes. Dicho plazo, según el art. 48 de igual norma, se computa de fecha a fecha y cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente. Siendo así que la resolución de la Secretaría General de Comunicaciones se notificó a la sociedad recurrente el día 28 de enero de 1998, el último día del plazo para la formulación del recurso ordinario sería el 28 de febrero, pero siendo éste inhábil por festivo en la Comunidad Autónoma de Andalucía, donde tiene su residencia la actora, y domingo el día 1 de marzo de ese año, el último día para la interposición del recurso administrativo fue precisamente el de la fecha en que se formuló, esto es, el 2 de marzo. De aquí que no quepa hablar de extemporaneidad y que la Administración deba dictar nueva resolución entrando en el fondo del recurso formulado” (Fundamento de Derecho Segundo).

II. LA PROHIBICIÓN DE LA REFORMATIO IN PEIUS EN VÍA DE RECURSO ADMINISTRATIVO

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia 747/2002, el 25 de septiembre (recurso contencioso-administrativo 768/1997, Ponente: D. Eugenio Ángel Esteras Iguacel), en la que se entendió que una resolución de la Consejería de Presidencia y Relaciones Institucionales de la Diputación General de Aragón era nula ya que, al conocer de un recurso ordinario interpuesto por el demandante, agravó la situación del mismo en relación con una resolución administrativa anterior de la Dirección General de Recursos Humanos. Frente a la resolución de la citada Dirección General, que estimaba que el demandante se encontraba en situación de excedencia voluntaria como funcionario, la resolución de la Consejería que resolvía el recurso ordinario interpuesto contenía una declaración de baja del demandante como funcionario de la Comunidad Autónoma, entendiendo el Tribunal improcedente esta resolución al conculcar el principio de prohibición de la reformatio in peius contenido en el artículo 113.3 de la Ley 30/1992 (Fundamento de Derecho Segundo).

En la Sentencia 851/2002, de 10 de octubre, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (recurso contencioso-administrativo 1624/1997, Ponente: D. José Juanola Soler), se analiza si el cambio en la calificación de una infracción administrativa al haberse interpuesto un recurso ordinario puede considerarse o no susceptible de encuadrarse en la figura de la reformatio in peius. Mientras la resolución del Consejero de Medio Ambiente consideraba la modificación como corrección de un error de transcripción en la parte dispositiva de la resolución objeto del recurso ordinario, el Tribunal entiende que “el procedimiento de los recursos administrativos está regido, entre otros, por la prohibición de la reformatio in pejes, principio que obsta toda modificación de la resolución impugnada en perjuicio del recurrente. Podrá desestimarse el recurso, pero no utilizar el cauce del recurso para empeorar la situación del recurrente. Y esto es lo que ha hecho la Administración cuando, en el acto de resolver el recurso ordinario, ha modificado la calificación de la infracción de leve a menos grave” (Fundamento de Derecho Segundo); toda vez que de la propuesta de resolución y de la resolución misma no se puede deducir que exista un mero error de transcripción, “por cuanto son manifiestas las dudas sobre cuál sea la tipificación que corresponde a los hechos objeto del procedimiento sancionador” (Fundamento de Derecho Segundo).

III. DEFECTOS SUBSANABLES EN LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana entendió en su Sentencia 95/2003, de 2 de enero (recurso contencioso-administrativo 128/2002, Ponente: D. Mariano Ayuso Ruiz-Tejedor), que la interposición de un recurso de reposición por persona que no ostentaba en ese momento poder de la entidad mercantil en cuyo nombre actuaba es un defecto subsanable en el plazo de diez días de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32.4 de la Ley 30/1992; “otra interpretación no sería constitucionalmente admisible conforme al derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución Española y conforme al artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial” (Fundamento de Derecho Segundo).

IV. ACTOS RECURRIBLES EN VÍA DE RECURSO ADMINISTRATIVO

En la Sentencia 101/2003, de 28 de enero, de la Sección Única de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid, se analiza la posibilidad de interponer un recurso de reposición contra la desestimación por silencio administrativo de un previo recurso de alzada, cuestión en la que la Ley 30/1992 contiene una contradicción (artículos 115.3, 109.a y 116.1). Según el Fundamento de Derecho Segundo de la Sentencia, no cabe “una reposición contra la desestimación por silencio de una previa alzada, pues la reposición como medio impugnatorio tiene por objeto - según la reforma de la Ley 4/1999 - actos que ponen fin a la vía administrativa, que son distintos a los del artículo 107.1 que no agotan dicha vía y por eso precisan de alzada”.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó Sentencia 295/2003, de 12 de marzo (recurso contencioso-administrativo 834/2000, Ponente: D. Fernando Seoane Pesqueira) en la que se impugna la desestimación presunta por silencio administrativo de la Consejería de Medio Ambiente del recurso ordinario sobre solicitud de inexistencia de obstáculo para el otorgamiento de licencia municipal de construcción en base a la normativa de costas (informe preceptivo del Servicio Provincial de Costas). En su Fundamento de Derecho Tercero, el Tribunal entiende que la emisión del informe “ha de constituir materia impugnable, tanto en vía administrativa como jurisdiccional, y susceptible de recurso de alzada con arreglo al artículo 107.1 de la Ley 30/1992, porque, si bien funcionalmente es acto de trámite, para el actor decide el fondo del asunto porque le impide obtener la licencia municipal solicitada, al tiempo que determina la imposibilidad de continuar el procedimiento respecto a esa licencia municipal”.

Sobre la misma cuestión de la posibilidad de recurrir en vía administrativa actos de trámite, se pronunció la Sección Segunda de la Sala de Contencioso-Administrativo del Tribunal de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla en su sentencia de 27 de marzo de 2003 (recurso contencioso-administrativo 561/1999, Ponente: D. José Santos Gómez). En este caso, el Tribunal entendió que la inadmisión del recurso ordinario frente a actos administrativos de trámite (información pública para la declaración de urgente ocupación en el expediente de expropiación forzosa para recuperar el equilibrio ecológico y los recursos naturales de la zona afectada por la rotura de la balsa de decantación de residuos de la mina ubicada en el término municipal de Aznalcóllar en Sevilla) sí era ajustada a las prescripciones de nuestro ordenamiento jurídico. La Sentencia dispone en su Fundamento de Derecho Cuarto que “ eran actos de mero trámite que por su propia naturaleza preparaban la resolución definitiva, en modo alguno la decidían, ni hacían imposible la continuación del procedimiento, si que tampoco se haya producido indefensión…”.

En la Sentencia 786/2003, de 3 de noviembre, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (recurso contencioso-administrativo 777/2000, Ponente: D. Manuel Táboas Bentanachs) se estudia la posibilidad de impugnar una Circular de la Dirección General de Radiodifusión y Televisión del Departamento de Presidencia por parte del Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Cataluña. La impugnación no se admitió a trámite por entender que no se trataba de un acto impugnable y contra dicha inadmisión se interpuso recurso de alzada, resuelto por silencio administrativo. En el Fundamento de Derecho Tercero, el Tribunal entiende que “sin desconocer la trascendencia de su involucración en el ámbito propio de la organización administrativa suficientemente alejado de la naturaleza de disposición reglamentaria, sí que, en cambio, alcanza suficiente relevancia en orden a ser considerado un acto que, a no dudarlo, va a predeterminar directamente el contenido de todos aquellos que no se ajusten a sus dictados… Conclusión, en el ámbito referido, de acto de trámite cualificado que permite estimar procedente su impugnabilidad…”, rechazando, por consiguiente, la inadmisión.

V. SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO ANTE LA INTERPOSICIÓN DE RECURSO ADMINISTRATIVO

La Sección Única de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura entró a analizar en su Sentencia 158/2003, de 30 de enero (recurso contencioso-administrativo 1779/1999, Ponente: Mercenario Villalba Lava), la cuestión de la suspensión de la ejecución de un acto administrativo cuando se interpone el pertinente recurso administrativo y el momento desde el que se computa el plazo para que surja el silencio positivo en vía cautelar establecido en el artículo 111.3 de la Ley 30/1992. En el Fundamento de Derecho Segundo se dispone que “el art. 38.4 de la Ley 30/92 prevé la posible presentación de escritos dirigidos a la Administración en varios lugares, pero el art. 111.3 del mismo texto legal es claro en su dicción, de modo que solamente transcurridos 30 días desde que tiene entrada la solicitud de suspensión en el registro del órgano competente para decidir se entenderá suspendido el acto impugnado. No hemos de olvidar que el interesado puede presentar el recurso en este órgano directamente y que tal suspensión positiva en tan breve plazo es una gran conquista de la Ley 30/92 a favor de los ciudadanos, quizá lo fuese mayor si el plazo se computase desde la presentación en cualquiera de los órganos previstos legalmente para la recepción de documentos, pero la literalidad de la Ley es clara en su interpretación literal”.

VI. EL DENUNCIANTE COMO INTERESADO PARA INTERPONER RECURSO ADMINISTRATIVO

En la Sentencia 200/2003, de 10 de febrero, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (recurso contencioso-administrativo 2701/1997, Ponente: D. Emilio Berlanga Ribelles), se analiza la adecuación a Derecho de la inadmisibilidad del recurso ordinario formulado contra una resolución de la Consejería de Trabajo en materia de discriminación laboral. La resolución entendía que el artículo 9.2 del Real Decreto 396/1996, de 1 de marzo, es claro al disponer que “no se considerará al denunciante interesado en la actuación administrativa que se inicia por denuncia, ni legitimado para la interposición de recursos o reclamaciones en relación con los resultados de aquélla” (Fundamento de Derecho Segundo). Sin embargo, la Sala no acepta la interpretación literal del precepto reglamentario y argumenta que “cierto es que tal precepto parece deslegitimar al denunciante para la interposición de recursos o reclamaciones en relación con su denuncia, pero no priva, porque no podría hacerlo sin contravenir principios constitucionales, de tal legitimación a aquel denunciante que viera lesionados sus derechos fundamentales por la resolución recaída en el expediente sancionador. De ahí que sea el propio Reglamento el que en su artículo 33 prevea la notificación de la resolución que recaiga en las actas de infracción levantadas con ocasión de accidentes de trabajo o enfermedad profesional, o de hechos que afecten a los derechos de representación de los trabajadores. Interpretación a la que hoy da pleno respaldo legal el artículo 13.2 de la Ley de Ordenación de la Inspección de Trabajo al disponer que ‘el denunciante no podrá alegar la condición de interesado a ningún efecto en la fase de investigación, si bien podrá tener, en su caso, la condición de interesado si se inicia el correspondiente procedimiento sancionador en los términos del artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común’” (Fundamento de Derecho Segundo).