RÉGIMEN LOCAL

Por

ELOÍSA CARBONELL PORRAS

Profesora Titular de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

SUMARIO: I. ORDENANZAS MUNICIPALES: 1. Validez de Ordenanza sancionadora. Revisión de la jurisprudencia anterior. 2. La participación de una asociación municipal de consumidores se garantiza mediante la información pública.- II. VICIOS DE LOS ACTOS LOCALES: 1. Declaración de empresa “non grata” y actos políticos: incompetencia del Municipio. 2. Nulidad de acuerdo local por incumplimiento del deber de abstención. 3. Validez de la paralización de una fábrica por el Alcalde ante una situación de riesgo para la salud.- III. CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS DE COLABORACIÓN: NATURALEZA E IMPOSIBILIDAD DE REVOCACIÓN UNILATERAL.- IV. INFORME MUNICIPAL PRECEPTIVO EN LEGISLACIÓN DE TELECOMUNICACIONES.

I. ORDENANZAS MUNICIPALES

1. Validez de Ordenanza sancionadora. Revisión de la jurisprudencia anterior

Recientemente se han producido diversas sentencias del Tribunal Constitucional y del Supremo que han rechazado expresamente que las Ordenanzas Municipales puedan tipificar infracciones y sanciones al margen de toda cobertura en la Ley. La jurisprudencia sentada en la STC 132/2001, de 8 de junio, en relación con una Ordenanza municipal reguladora del servicio de taxi ha sido seguida por el mismo Tribunal en las SSTC 161/2003, de 15 de septiembre y 193/2003, de 27 de octubre, y por el propio Tribunal Supremo en sentencias de 6 y 10 de junio de 2003 (la primera de ellas con Ponencia del Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar). Curiosamente este magistrado es el Ponente de la sentencia de 29 de septiembre de 2003, que revisa este planteamiento general para admitir las Ordenanzas sancionadoras en los términos que seguidamente se exponen.

La sentencia de la sala de lo contencioso-administrativo, sección 4.ª, del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2003 resuelve recurso de casación núm. 5167/1998 interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de 4 de febrero de 1998 que estimó parcialmente recurso contencioso-administrativo deducido contra el Acuerdo del Pleno de 24 de abril de 1995, de aprobación de la Ordenanza Municipal reguladora de la ocupación de la vía pública con contenedores. La sentencia de instancia anuló los artículos relativos a infracciones y sanciones por violación de la reserva de Ley del artículo 25 de la Constitución, pues las Ordenanzas municipales no pueden ser fuente primaria de un ordenamiento sancionador en ningún caso y, por tanto, tampoco en las relaciones especiales de sujeción. El Ayuntamiento de Zaragoza fundamenta la casación en dos planos diferentes, pues, por un lado, entiende que existe suficiente cobertura legal en la legislación preconstitucional y, por otro lado, defiende la tipificación de infracciones y sanciones en las ordenanzas municipales con diversos argumentos como la relajación del principio de legalidad en las relaciones especiales de sujeción o cuando se trate del ámbito de actuación de las entidades locales; la autonomía local constitucionalmente garantizada quedaría mermada sin la capacidad de tipificar infracciones y sanciones; la legitimidad democrática de los plenos municipales... Antes de analizar todos estos motivos de la casación, el Tribunal Supremo realiza un amplio estudio de este conocido problema desde una perspectiva general, precisamente para revisar sus más recientes planteamientos.

En efecto, la sentencia analiza el Derecho positivo (Constitución, Ley 30/1992 y Real Decreto 1398/1993, LBRL y TRRL) que reconoce a los Municipios la potestad reglamentaria y la sancionadora, sin que en ningún caso pueda contravenirse la Ley. Recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional 132/2001 y la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha considerado que las Ordenanzas municipales no pueden tipificar infracciones y sanciones por completo y al margen de cualquier cobertura legal. De este planteamiento se deduce por el Tribunal Supremo que la potestad reglamentaria municipal queda menoscabada y disminuida cuando, incluso en materias de estricta competencia local, no existe ley habilitante para tipificar infracciones y sanciones, de forma que “resulta cierta la afirmación de que un Reglamento (en nuestro caso una Ordenanza local) que puede, sin ninguna consecuencia, ser incumplido por los ciudadanos a los que todo está permitido en la materia, es una norma reglamentaria sin fundamento ni garantía y por tanto susceptible de quedar sin efectos”. Esto muestra la tensión existente entre la reserva de ley del artículo 25 de la Constitución y la autonomía local, que queda cuestionada si ninguna consecuencia jurídica surge por incumplir la norma local. A juicio del Tribunal Supremo, el Tribunal Constitucional no ha resuelto un problema similar al enjuiciado en este caso, que se refiere a “las competencias nucleares de los entes locales que llevan implícitas potestades de ordenamiento del uso del dominio público (o eventualmente de organización de un servicio si es exclusivamente local”. Por ello, el Tribunal Supremo considera “deseable una integración de la normativa actual que dé lugar a una interpretación de la misma en virtud de la cual se dote de sustantividad a la potestad reglamentaria de los entes locales, potestad ésta que reconoce de forma inequívoca nuestro ordenamiento jurídico”.

Esta nueva interpretación consiste en admitir las Ordenanzas sancionadoras en las llamadas competencias locales nucleares relativas al uso del dominio público y a la organización de los servicios municipales exclusivos. Al respecto, el Tribunal Supremo afirma:

“Las Ordenanzas locales tienen abierta la posibilidad de tipificar infracciones y sanciones, aunque no por supuesto de forma genérica e indiscriminada. Tal tipificación no podrá hacerse si anteriormente se ha efectuado ya por Ley estatal o autonómica. En cualquier caso al llevar a cabo la tipificación no pueden aprobarse preceptos contrarios a las Leyes. Por lo demás la tipificación de que se habla no podrá hacerse por Ordenanza obviamente más que en el supuesto de que se trate de la ordenación del uso de bienes o la organización de servicios que supongan potestades implícitas (el primero es el caso de la policía de dominio público referido a las vías urbanas que ahora nos ocupa) o en aquellos casos de competencia compartida en los que el ente superior, Estado o Comunidad Autónoma, no haya hecho uso de su potestad legislativa con esta finalidad. Ha de tratarse desde luego de sanciones de carácter pecuniario, aplicadas de acuerdo con el artículo 59 del texto refundido de régimen local”.

Consecuencia de este nuevo planteamiento general, el Tribunal Supremo estima el recurso de casación y sienta una nueva doctrina general en esta materia para, sobre su base, analizar los concretos motivos de la casación.

Rechazada la pretendida cobertura legal en la legislación preconstitucional, el Tribunal Supremo considera que los titulares de autorizaciones o concesiones para instalar contenedores en la vía pública se encuentra en una relación de sujeción especial respecto del Ayuntamiento, aunque esto no excluya la necesidad de una Ley previa que fije criterios genéricos para sancionar. Por otro lado, respecto de la relajación de la reserva de ley como consecuencia de la autonomía local que garantiza la Constitución y reconoce la Carta Europea del Autonomía Local, se estima el motivo de casación en aplicación de la doctrina general anteriormente establecida. En consecuencia, declara que, mediante Ordenanza local, se pueden tipificar válidamente las infracciones y sanciones, que han de ser de carácter pecuniario, “cuando ello sea una garantía indispensable para su cumplimiento, siempre que al hacerlo no se contravengan las leyes vigentes, y únicamente en los casos en que no se haya promulgado Ley estatal o autonómica sobre la materia, y en los que los Ayuntamientos actúen en ejercicio de competencias propias que, por así decirlo, tengan el carácter de nucleares y lleven anejas potestades implícitas de regulación, y respetando los principios de proporcionalidad y audiencia del interesado, así como ponderando la gravedad del ilícito y teniendo en cuenta las características del ente local, como se ha dicho antes en el Fundamento de Derecho cuarto”.

En apoyo de esta conclusión, el Tribunal Supremo invoca la naturaleza electiva de los miembros de las Corporaciones Locales y afirma que “se da, por tanto una situación análoga a la aprobación de una Ley por los parlamentarios elegidos por la población del Estado o de una Comunidad Autónoma. Por ello la solución que supone nuestra interpretación se atiene a los principios democráticos que inspiran nuestro ordenamiento”. De esta forma, el Tribunal Supremo entiende que los artículos 127 y 129 de la Ley 30/1992 son aplicables a los entes titulares de potestad legislativa, es decir, el Estado y las Comunidades Autónomas.

Por todo lo anterior, se estima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza, anulándose la sentencia de instancia, y declara la conformidad a Derecho de los artículos 15 y 16 de la Ordenanza municipal tipificadores de infracciones y sanciones.

2. La participación en el procedimiento de una asociación municipal de consumidores se garantiza mediante la información pública

La sala 3.ª, sección 4.ª, del Tribunal Supremo en sentencia de 15 de julio de 2003 cuyo Ponente es el Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos confirma en recurso de casación núm. 5327/1999 la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias de 26 de mayo de 1999 desestimatoria del recurso contencioso-administrativo núm. 190/1997 interpuesto por la Unión de Consumidores de Asturias contra el Reglamento regulador del servicio municipal de abastecimiento de agua, saneamiento y depuración de Oviedo. Los recurrentes pidieron la nulidad de pleno derecho del reglamento por incumplimiento del trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de las Ordenanzas Municipales. La sentencia de instancia entiende que el trámite de audiencia al interesado con notificación individual es exigible respecto de los afectados o interesados claramente determinados, noción que no incluye a la citada Unión de Consumidores, aunque se halle inscrita en el Registro Municipal de Asociaciones Vecinales y forme parte del Consejo Municipal de Consumo. Respecto de dicha organización, la audiencia se cumple con la apertura del trámite de información pública que exige el artículo 49 de la LRBRL. A juicio de los recurrentes, esta interpretación viola los arts. 51. 2 y 105 de la Constitución, el art. 2. 1. e) de la Ley 26/1984, de la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios, así como el art. 130. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, que son los invocados en la casación.

El Tribunal Supremo considera que la participación en el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general en el ámbito local se regula en el artículo 49 de la LRBRL, que es un procedimiento específico que canaliza dicha participación con carácter general de conformidad con el artículo 105 de la Constitución y la normativa sobre defensa y protección de los consumidores. A juicio del Tribunal, el trámite de información pública satisface suficientemente el derecho de participación, luego no resulta exigible evacuar “una comunicación o notificación a las asociaciones u organizaciones afectadas en relación con los intereses de los consumidores y usuarios, puesto que el carácter convocatorio y público de la información, el plazo que se concede para la presentación de escritos y el trámite de examen y aprobación de las reclamaciones y sugerencias en el Pleno del Ayuntamiento que prevé la Ley de Bases es suficiente para que pueda entenderse colmado el derecho de participación”.

II. VICIOS DE LOS ACTOS LOCALES

1. Declaración de empresa “non grata” y actos políticos: incompetencia del Municipios

La sala 3.ª sección 4.ª del Tribunal Supremo, en sentencia de 24 de noviembre de 2003, resuelve el recurso de casación núm. 7786/2000 interpuesto por la empresa “Telefónica Servicios Móviles SA” contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 4 de febrero de 2000, que declaro inadmisible el recurso contencioso-administrativo deducido por dicha empresa contra acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Güimes declarándola empresa “non grata” por entender que el acto recurrido constituye una manifestación de la actividad política no sujeta al control del Tribunal.

Para resolver el recurso, la sentencia recuerda los debates y las polémicas que el control de los llamados actos políticos ha suscitado durante la vigencia de la LJCA de 1956, así como la reacción en la jurisprudencia postconstitucional y la regulación en la actual LJCA de 1998. Sin perjuicio de que no pueda invocarse la doctrina del acto político como causa de inadmisibilidad, la sentencia, cuyo ponente es el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo pone de relieve que

“En cualquier caso, ni desde la clásica concepción ni desde la obligada concepción constitucional puede apreciarse en el acto que se examina los requisitos de naturaleza subjetiva y objetiva que caracterizan el denominado acto político. Por el contrario, se trata de un acuerdo municipal, no del Gobierno o de algún Consejo de Gobierno de Comunidad Autónoma, y no se dicta en el ejercicio de la función de dirección política o en el ámbito de relaciones constitucionales. Constituye, en definitiva, un acto municipal plenamente fiscalizable en sede Contencioso-Administrativa”.

Respecto del fondo del asunto, la sentencia recuerda la jurisprudencia anterior sobre esta cuestión, así como el sentido de la declaración de persona “non grata” en Derecho Internacional. Considera que el acuerdo municipal declarando una persona “non grata” no es una simple manifestación de la libertad de expresión, pues adopta la forma de acto administrativo adoptado por un pleno municipal, y no a título individual por uno de sus miembros. Por ello, no puede equiparse al uso legítimo que los ciudadanos efectúan de su derecho a expresarse libremente, pues su legalidad debe ponerse en relación con el ámbito de potestades y competencias de los Municipios. Afirma el Tribunal Supremo que entre los fines municipales no se encuentra el de atribuir calificativos a sus administrados o a las empresas que actúan en su ámbito territorial, y ha de encontrarse una habilitación legal a la referida declaración. Tal habilitación “no se encuentra ni en las competencias municipales nominadas del artículo 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril, ni en las diversas legislaciones sectoriales ni en la propia cláusula de la autonomía municipal al no aparecer concernido el interés municipal o las necesidades de la comunidad vecinal”. Además, el Tribunal Supremo señala que la declaración de “non grata” no es la reacción adecuada ante una actuación o comportamiento de la persona o empresa destinataria que se considera no ajustada a Derecho, pues el ordenamiento jurídico reconoce a la Administración local “mecanismos suficientes de autotutela declarativa, ejecutiva y de coerción, incluso, para evitar o eliminar tal clase de actuación o comportamiento, sin recurrir a una descalificación formal, que puede comportar un desprestigio y, en todo caso, un reproche sin respaldo normativo ni garantía de procedimiento”.

2. Nulidad de acuerdo local por incumplimiento del deber de abstención

La sentencia de la sala 3.ª, sección 7.ª, del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2003, de la que es ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Goded Miranda, casa y anula la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid) de 19 de septiembre de 1997 que desestimó recurso interpuesto contra el acuerdo del Pleno municipal que impuso la sanción de separación de servicio a un cabo de la policía local. La sanción de separación de servicio es una competencia del Pleno municipal que debe acordarlo por mayoría absoluta, que, en el supuesto de hecho, exigía el voto a favor de, al menos 7 concejales y está fue la mayoría alcanzada si bien uno de los votos corresponde a un concejal que había participado como testigo en la instrucción del procedimiento sancionador. Por tanto, concurría la causa de abstención prevista en el artículo 28. 2 d) de la Ley 30/1992 y su incumplimiento resulta decisivo, pues sólo con su voto se alcanza la mayoría absoluta legalmente exigida. En consecuencia, se declara la nulidad de pleno derecho del acuerdo por haberse prescindido de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos.

3. Validez de la paralización de una fábrica por el Alcalde ante una situación de riesgo para la salud

La sentencia de la sala de lo contencioso-administrativo, sección 5.ª, del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2003 y ponencia del Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez confirma en recurso de casación núm. 8422/1998 la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 24 de junio de 1998 que desestimó recurso contencioso-administrativo contra Decreto del Alcalde de 21 de octubre de 1994 que ordena la paralización inmediata de una planta de obtención de ácido sulfúrico. Los Tribunales afirman que dicha orden se adopta al amparo de la competencia del Alcalde para “adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno -art. 21. 1, letra j) de la LBRL, letra m) en la redacción dada a dicho precepto por Ley 11/1999-. Por tanto, no resulta aplicable el Reglamento de Actividades Molestas, Nocivas, Insalubres y Peligrosas de 1961.

Los hechos que motivan la orden del Alcalde son determinantes en este supuesto, pues los días inmediatamente anteriores a la misma se habían producido anomalías en el funcionamiento de la fábrica que provocaron que la empresa paralizara las actividades en dos ocasiones, que podían estar relacionados con el ingreso en diversos hospitales de personas afectadas por un escape de dióxido de azufre. Por ello, en primera instancia y en casación, se afirma que el Alcalde es competente para adoptar una medida cautelar que descansa en una situación de urgencia “incompatible con la exigencia en todo caso de que a la adopción de la medida precedan unas comprobaciones con el alcance y con el resultado que la parte exige en su motivo de casación, esto es, unas comprobaciones previas que atribuyan indubitadamente la causa de la catástrofe, del infortunio público o del grave riesgo de una u otro al destinatario o a la actividad destinataria de la medida cautelar”. El criterio para enjuiciar la legalidad de la medida es “la existencia de elementos de juicio suficientes para entender razonablemente, nunca de manera caprichosa o arbitraria, que para atajar aquellas situaciones de catástrofe, infortunio o grave riesgo es necesaria y adecuada la concreta medida cautelar que se adopta”. En consecuencia, se afirma que la orden de paralización del Alcalde es necesaria y adecuada para poner freno al grave riesgo para la salud de los ciudadanos conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

III. CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS DE COLABORACIÓN: NATURALEZA E IMPOSIBILIDAD DE REVOCACIÓN UNILATERAL

La sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2003 (& 214738) resuelve recurso de casación núm. 3604/1997 interpuesto por la Diputación Provincial de León contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (sede de Valladolid) de 21 de febrero de 1997 que estimó el recurso contencioso-administrativo núm. 1200/1994 contra acuerdo del Pleno de la Diputación de 16 de marzo de 1994 por el que se declaraba ineficaz y sin efecto el convenio suscrito con la Consejería de Sanidad y Bienestar Social de la Comunidad Autónoma y la Caja España de Inversiones, Caja de Ahorros y Monte de Piedad formalizado el 23 de diciembre de 1991 relativo a la prestación de asistencia psiquiátrica. El Tribunal Supremo confirma la nulidad del acuerdo de la Diputación pues la extinción del convenio no puede efectuarse unilateralmente por una de las partes, sino en los términos previstos en el mismo. Con este alcance, el Convenio se extinguiría cuando culminara el proceso de transferencia de las funciones y servicios sanitarios a la Comunidad Autónoma y, hasta entonces, sería competencia de la Diputaciones Provincial de conformidad con la normativa aplicable. En efecto, la asistencia psiquiátrica era una competencia provincial en la Ley de Bases de la Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944, que se conserva según la legislación de régimen local sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación sectorial.

Resulta de interés el análisis que la sentencia efectúa sobre los convenios interadministrativos de colaboración en la legislación de régimen local. Con este alcance, el Tribunal Supremo destaca que, aunque tienen en común con los contratos administrativos la concurrencia de voluntades coincidentes, responden a una finalidad específica que excede y rebasa la propia del contrato. A tal fin se insiste en que el convenio es un instrumento de cooperación entre las Administraciones públicas según el art. 57 de la Ley de Bases de Régimen local que no pueden suponer renuncia o alteración de las competencias propias. Del mismo modo, el Tribunal Supremo recuerda la jurisprudencia constitucional sobre la potestad de coordinación que actúa sobre el ejercicio de las competencias, y aunque conlleve cierto poder de dirección, no implica una redistribución de las mismas.

IV. INFORME MUNICIPAL PRECEPTIVO EN LEGISLACIÓN DE TELECOMUNICACIONES

La Sentencia de 29 de septiembre de 2003 (& 216826) del Tribunal Supremo que resuelve recurso de casación núm. 1642/1998 interpuesto contra la sentencia de la Audiencia Nacional de 23 de diciembre de 1997 que desestimó el recurso contencioso-administrativo planteado contra Resolución de la Dirección General de Telecomunicaciones de la Secretaría General de Telecomunicaciones del Ministerio de Fomento que desestimó la solicitud de otorgamiento de concesión provisional para seguir realizando la actividad de televisión por cable que había pedido la empresa recurrente.

La razón fundamental de la denegación es la no aportación por la empresa del informe favorable de la Administración municipal en donde se desarrolla la actividad que exigía la Disposición transitoria primera de la Ley 42/1995, de 22 de diciembre, reguladora de las telecomunicaciones por cable. Al respecto, la sentencia de la que es Ponente el Excmo. Sr. D. F. Trujillo Mamely pone de relieve que la mayoría de las infraestructuras por cable se tienden en el dominio público municipal por lo que “ la intervención del Ayuntamiento en el expediente no sólo es conveniente sino indispensable, como consecuencia del principio de coordinación proclamado en el artículo 103 de la Constitución y recogido en el artículo 10.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local. Sería ilógico otorgar una concesión de cable sin que el Ayuntamiento informe si el tendido de la red por los lugares que se propone se atiene a las normas urbanísticas o medio ambientales que rigen en el municipio. De aquí la razonabilidad de la norma que exige que el informe sea favorable, pues no tendría sentido que en contra del régimen del municipio se otorgue una concesión que autorizara la colocación de la red en lugares no permitidos en los instrumentos de ordenación local”.

Ante la ausencia de fijación normativa de los requisitos o condiciones con arreglo a los cuales se otorgará el informe, la sentencia sostiene que, aunque hubiera sido conveniente fijar las bases del informe municipal, su ausencia “no implica ilegalidad de la norma, pues nuestro ordenamiento no prevé la inconstitucionalidad por omisión, máxime si se tienen en cuenta las dificultades que entraña establecer unos requisitos comunes para el gran número de municipios de España, cuya diversidad y heterogeneidad territorial es tan grande que difícilmente podría lograrse una norma homogénea para todos ellos”.