AGRICULTURA

Por

FERNANDO GONZÁLEZ BOTIJA

Profesor Ayudante de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

1.º) AGRICULTURA Y GANADERÍA. Obras de desagüe anejas a una concentración parcelaria. Por la Dirección General de Estructuras Agrarias de una Comunidad Autónoma se dictó acto consistente en la entrega y transmisión de dominio de las obras de infraestructura de la concentración parcelaria de una zona determinada, en la parte correspondiente a la red de desagües.

La Sociedad Agraria recurrente centra su argumentación en dos aspectos. De una parte la enumeración de ciertas obras de interés general que no fueron ejecutadas al realizar las obras de infraestructura, como eran la captación de caudales, el encauzamiento y protección de márgenes, y ciertos tramos de acequia. De otra parte los defectos que se apreciaban en las obras efectivamente ejecutadas, que daban lugar a fugas y perdidas de agua en diversos tramos. Seguidamente se alude a la prueba en que intenta apoyarse la sociedad demandante. En cuanto a los elementos probatorios en vía administrativa la Sociedad Agraria presentó informe pericial de un técnico cuyas conclusiones fueron rechazadas por los peritos de la Administración, y en vía judicial se volvió a presentar el informe de aquel perito como prueba documental, practicándose además una testifical consistente en la ratificación por el técnico de las conclusiones de su informe. Se destaca en cambio por el Tribunal a quo que no se llevó a cabo una prueba pericial practicada con las garantías propias del proceso.

En sentencia de 23/07/2003 (N.º de Recurso: 8888/1997. Procedimiento: RECURSO DE CASACIÓN. Ponente: D. Mariano Baena del Alcázar ) el TS rechaza estas alegaciones. Destaca que este razonamiento enlaza directamente con la afirmación de que de la actividad probatoria no se deduce que la conclusión propugnada por la Sociedad de Transformación actora sea correcta, pues las obras ejecutadas fueron las previstas en el proyecto que no se refería a otras, lo que fue insistentemente afirmado por la Administración autónoma recurrida y desde luego no fue negado por la Sociedad actora. Se añade que cosa distinta es que pudieran realizarse otras obras que contribuirían al mejor funcionamiento del sistema de desagües, pero lo cierto es que la ejecución de las obras previstas en el proyecto no fue parcial. En cuanto a los defectos de las obras llevadas a cabo, constata que en ningún momento fueron identificados por el técnico testigo de la parte actora y en todo caso la realidad es que las obras se entregaron en 1992 y el informe pericial se emitió en 1994, es decir, cuando ya había transcurrido el tiempo correspondiente desde que aquellas obras fueron entregadas. Así es ya que ciertamente las obras cuya omisión se denunció no estaban previstas en el proyecto, por lo que la ejecución del mismo fue correcta. Por otra parte no se probó que existieran realmente defectos en las obras efectivamente ejecutadas, no pudiendo admitirse el testimonio de un testigo de parte que examinó las referidas obras casi dos años después de su entrega. En cuanto a los dos extremos a los que no dio respuesta el Tribunal a quo, el TS entiende que asiste la razón a la Comunidad Autónoma recurrida respecto a la no participación en el procedimiento de la Junta Vecinal. Esta no participación se alega respecto a las obras de desagües de que se trata, pero lo cierto es que la Junta Vecinal participó como interesada en el conjunto de las actuaciones de la concentración parcelaria y pudo recurrir en su momento la entrega de las obras. En consecuencia la alegación de que nos estamos ocupando se refiere a los intereses de otra entidad distinta, y no a los propios de la Sociedad de Transformación Agraria que justifican su legitimación. Respecto a la alegación de que la sociedad actora debió ser oída antes de la recepción provisional de las obras habiéndosele causado indefensión, sin perjuicio de ello hubiera sido pertinente al tratarse de una entidad interesada, el dato esencial es que contra lo que argumenta no se le causó indefensión, pues tuvo amplia oportunidad de ser oída en vía administrativa y desde luego en vía judicial.

Por tanto, lo que pretende la entidad actora no tienen porque realizarse obras distintas de las previstas en el proyecto y en cuanto a los defectos en las llevadas a cabo no llegaron a acreditarse en debida forma. Basándose en estos razonamientos se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.

2.º) RECLAMACIÓN DE CANTIDAD DERIVADOS DE CONCESIÓN DE AYUDAS. La sentencia que es objeto del presente recurso de casación estimó el recurso interpuesto por Azucarera Ebro Agrícola S.A., contra la Orden de 28 de diciembre de 1.995, de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León, por la que se desestima el recurso ordinario interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Industrias Agrarias y Desarrollo Rural de 7 de agosto de 1.995, que acordaba reclamar a dicha sociedad la cantidad de 69.873.295 pesetas, derivadas del expediente n.º 5162/91 de concesión de ayudas al amparo del R.D. 1462/86, mas los intereses de demora.

En sentencia de 21/07/2003 (N.º de Recurso: 4526/2000. Procedimiento: RECURSO CASACIÓN. Ponente: D. Rodolfo Soto Vázquez), se inadmite por entenderse que no cumple el recurso satisfactoriamente con los requisitos exigidos por el artículo 88 de la Ley Jurisdiccional ya que no se contiene referencia alguna en el mismo al apartado o apartados concretos del artículo 88 en que han de fundarse el motivo de la casación.

3.º) ENTREGA CONTRAETIQUETAS DE DENOMINACIÓN DE ORIGEN RIBEIRO A UNA ENTIDAD VINÍCOLA. Procedimiento administrativo. Órganos colegiados. Deber de abstención de los funcionarios. Tanto el presidente como los vocales designados por la Administración son llamados al Consejo Regulador de la Denominación de Origen, al margen de toda vinculación derivada del principio de jerarquía administrativa, como personas idóneas por sus conocimientos técnicos o adecuadas, en el caso de los presidentes, para garantizar el funcionamiento de la institución. No tienen tal condición en función de su cualidad de autoridades o personas al servicio de las Administraciones Públicas ni ésta, en el caso de tenerla, resulta relevante desde el punto de vista de la naturaleza participativa o corporativa del órgano. En consecuencia, no los alcanza la prohibición de abstención que establece el artículo 24.1 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común Procedimiento administrativo. Motivación del acto. Apartamiento de criterio anterior. La motivación del acto de entrega de contraetiquetas -extraída de la explicación de voto de los vocales que votaron a favor- aparece como insuficiente para motivar el cambio de criterio, pues no explica qué nuevas circunstancias o apreciaciones pueden determinar que se considere como justificado el origen del vino y su producción amparada por la Denominación respecto de la fecha en que se consideró que se carecía de datos para apreciarlo así. Límite derivado de la prohibición de reformatio in pejus. La sentencia dictada en casación no puede contener un pronunciamiento que resulte más perjudicial para la parte recurrente en casación que el contenido en la sentencia de instancia. Así lo impone, en aras del respeto a las garantías procesales inherentes al ejercicio de los recursos, el principio de prohibición de la reformatio in pejus.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la Junta de Galicia contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el 18 de junio del 1999, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo deducido por Unions Agrarias de Galicia contra resolución del secretario general, por delegación del consejero de Agricultura, Ganadería y Montes de la Junta de Galicia, por la que se inadmite el recurso ordinario planteado contra el acuerdo adoptado el 23 de septiembre de 1995 por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen “Ribeiro” por el que se aprueba la entrega de contraetiquetas, para ser comercializado como vino de denominación de origen el vino intervenido en su día en “Cosecheros de Ribeiro” del Grupo Arnoia y procedente de la bodega “Cavas Fin de Siglo”. La sentencia anula la decisión tomada en la sesión del Consejo Regulador de Denominación de Origen Ribeiro, celebrada el 23 de septiembre de 1995, en relación con la entrega de contraetiquetas para ser comercializado como vino de dicha denominación el vino intervenido en su día en la bodega “Cosecheros del Ribeiro” y “Caves Fin de Siglo”, como consecuencia de la abstención del presidente y de dos vocales designados por la Administración, y ordena que se proceda a la retroacción del procedimiento al momento anterior al de la votación a fin de que quede subsanada tal deficiencia.

Se impugna la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en virtud de la cual se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Unions Agrarias contra resolución de 3 de noviembre de 1995 desestimatoria de recurso ordinario contra acuerdo de 23 de julio de 1995 del Consello Regulador da Denominación de Orixe Ribeiro sobre entrega de contra etiquetas a la entidad Cosecheros de Vino del Ribeiro, dictado por la Consellería de Agricultura, Gandería e Montes; y en consecuencia, con anulación de la resolución recurrida, declaramos la mera anulabilidad de la decisión tomada en la sesión del Consejo Regulador de Denominación de Origen Ribeiro, celebrada el 23 de septiembre de 1995, en relación con la entrega de contraetiquetas para ser comercializado como vino de dicha Denominación el vino intervenido en su día en la bodega “Cosecheros del Ribeiro” y “Caves Fin de Siglo”, procediendo, en consecuencia, la retroacción del procedimiento al momento anterior al de la votación a fin de que quede subsanada tal deficiencia. Sin imposición de costas”.

El Tribunal Superior de Justicia de Galicia estima que el acuerdo relativo a la entrega de contraetiquetas a Cosecheros de Vino del Ribeiro se aprobó por 4 votos a favor, 2 votos en contra y 3 abstenciones de los dos vocales técnicos y de la presidenta del Consejo. El artículo 89.2 de la Ley 25/1970, reguladora del Estatuto del Vino, establece que el régimen de acuerdos del Consejo se ajustará a lo previsto en el artículo 101.7 y este precepto dispone que los acuerdos se adoptarán por mayoría de miembros presentes, que es necesaria la presencia de más de la mitad de los que compongan el consejo y que es de calidad el voto del presidente. Estas mayorías se reproducen en el artículo 43 del Reglamento regulador. De estas normas se deduce que el régimen para la aprobación de acuerdos es el de la mayoría simple, pues no se establece expresamente la exigencia de mayoría absoluta de miembros presentes en la línea que seguía el artículo 12 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Sin embargo, la validez jurídica del acuerdo quedó empañada por la abstención de la presidenta y de los dos vocales técnicos. Tratándose de órganos colegiados, frente al deber de abstenerse que pesa sobre sus miembros cuando concurra alguna de las causas de abstención previstas en los artículos 24, 27 y 28 de la Ley 30/1992, en dichos preceptos se contempla la abstención como facultativa, esto es, como manifestación del derecho al voto dentro de un órgano colegiado, pero el artículo 24.1 c) establece una prohibición de la abstención cuando se trate de autoridades o personal al servicio de las Administraciones Públicas que tengan la condición de miembros de órganos colegiados. En el presente caso, tanto el presidente del Consejo como los dos vocales técnicos, en cuanto miembros del mismo pertenecientes al cupo de nombramientos por parte de la Administración, deben asimilarse a las categorías que establece el precepto, por lo que no les será permitida la abstención. Se está en presencia de un órgano administrativo que tiene encomendadas funciones de control e intervención administrativa sobre la producción, elaboración y calidad del vino amparado por aquella denominación de origen. Existían actuaciones penales seguidas ante el Juzgado de Instrucción número 3 de Ourense contra la entidad “Cosecheros de Vinos del Ribeiro, S. L.” a las cuales se había remitido, a instancia del juez instructor, informe emitido por el Consejo, en el que se venía a admitir que no podía decir que tal vino fuera de Ribeiro. Esto obligaba al Consejo a ser sumamente cuidadoso y exigente en el ejercicio de funciones de vigilancia y control, no sólo en la fase previa a la decisión de entrega de las contraetiquetas, sino también en el momento en que colectivamente se decidía sobre tales temas. Esta exigencia resultaba incompatible con la abstención a la hora de votar la entrega de las contraetiquetas. El debate surgido en el Consejo era de orden eminentemente técnico, pues las posturas enfrentadas a la entrega se fundaban en la distinta interpretación de los términos y conclusiones contenidos en el informe emitido por el Letrado del Consejo Regulador. Esto obligaba a los que se abstuvieron a cumplir con el mandato otorgado por la Administración tutelante que consistía en adoptar una postura activa en la deliberación y votación. Al no haberlo hecho así se concluye que tal proceder supuso una conculcación de las reglas esenciales para la formación de voluntad de aquel órgano colegiado, en cuanto la abstención determinó una distorsión de la votación, de tal suerte que el resultado de la misma hubiera podido ser distinto de haber emitido los que se abstuvieron un voto activo. Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de abril de 1998, según la cual el defecto se traduce en una irregularidad de fondo en la propia composición de la Comisión y en su actuación y funcionamiento que conlleva la nulidad de los resultados. Esta irregularidad es constitutiva de la mera anulabilidad y no de nulidad de pleno Derecho de la decisión tomada en la sesión a que se refiere el proceso. Por todo ello el Tribunal Superior de Justicia entiende que procede, en consecuencia, la retroacción del procedimiento al momento anterior al de la votación, a fin de que se subsane la deficiencia.

El TS en sentencia de 15/07/2003 (N.º de Recurso: 5997/1999. Procedimiento: RECURSO CASACIÓN. Ponente: D. Juan Antonio Xiol Ríos), entiende que la designación de los vocales de los Consejos Reguladores de las denominaciones de origen, según el ya histórico Estatuto del Vino, se realiza por la Administración entre personas “con especiales conocimientos sobre viticultura y enología” y el presidente es objeto de designación administrativa “a propuesta del Consejo Regulador, con informe favorable del Instituto de Denominaciones de Origen”. La transferencia de la competencia a la Comunidad Autónoma de Galicia, como las partes reconocen, no ha alterado sustancialmente los requisitos para la designación. En consecuencia, tanto el presidente como los vocales, aun designados por la Administración, son llamados al Consejo, al margen de toda vinculación derivada del principio de jerarquía administrativa o de su condición de funcionarios o servidores públicos, como personas idóneas por sus conocimientos técnicos o adecuadas, en el caso de los presidentes, para garantizar el funcionamiento de la institución. No es requisito necesario que ostenten el carácter de autoridades administrativas o personal dependiente de la Administración en cualquiera de sus formas y modalidades. La designación, en consecuencia, no constituye una prolongación de las competencias o deberes que corresponden como funcionario o agente público al designado, sino que constituye una forma de integrar un órgano esencialmente participativo. La Ley juzga conveniente que concurran en grado minoritario personas con conocimientos técnicos o cualidades que refuercen el acierto y la imparcialidad, cuya integración, compatible en el principio de participación, no queda sustancialmente alterada si su estatuto resulta similar al de los demás miembros. De todo ello se desprende que el presidente y los vocales nombrados por la Administración no tienen tal condición en función de su cualidad de autoridades o personas al servicio de las Administraciones Públicas ni ésta, en el caso de tenerla, resulta relevante desde el punto de vista de la naturaleza participativa o corporativa del órgano. En consecuencia, no los alcanza la prohibición de abstención que establece el artículo 24.1 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aun cuando pudiera entenderse, como efectivamente defiende un sector de la doctrina, conveniente lege ferenda imponerles la obligación de no abstenerse cuando se deciden asuntos que pertenecen al ámbito de sus conocimientos científicos, profesionales o de experiencia. Al no haberlo entendido así la sentencia recurrida, debe apreciarse una infracción del citado precepto determinante de la estimación del recurso de casación.

El TS comparte las consideraciones de la Sala a quo en relación con la presentación del recurso administrativo ordinario en plazo y en relación con el sistema de adopción de acuerdos en el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Ribeiro por mayoría de sus miembros. Por otra parte, dichas apreciaciones no han sido combatidas en el recurso de casación, sino que la parte recurrente ha manifestado aceptarlas. Del examen del motivo de casación formulado se desprende que no puede considerarse irregular el acuerdo adoptado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Ribeiro por haberse producido la abstención de alguno de sus miembros.

Alega, finalmente, la parte demandante que el acuerdo de entrega de contraetiquetas impugnado resulta contrario al Reglamento del Consejo Regulador y al Estatuto del Vino, pues no constaba la certeza de que el vino fuera procedente de la Denominación, ya que el Consejo había comunicado previamente a un Juzgado de Instrucción de Ourense que “no podía decir que tal vino era Ribeiro”. No contradicho este extremo por la parte demandada, y desprendiéndose del expediente que en sesión celebrada el mes de agosto de 1995 el Consejo estimó que no disponía de datos suficientes para pronunciarse sobre si el vino era merecedor de las contraetiquetas, resulta evidente que el acuerdo de entregar las mismas se separaba del criterio mantenido con anterioridad. De conformidad con el artículo 54.1 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (al que acudimos en aplicación del principio iura novit curia [el Tribunal conoce el Derecho]), era menester que el acto fuera motivado, entre otros fines, para permitir la fiscalización por la Jurisdicción Contencioso- administrativa de la legalidad de la decisión y de la certeza de los nuevos presupuestos de hecho en que se fundaba, que es el extremo que combate la parte recurrente en la instancia. Del acta de la reunión se desprende que no se votó una motivación común, por lo que debe extraerse la misma de los votos de los vocales que votaron afirmativamente. Examinada esta motivación, aparece en principio como claramente insuficiente para motivar el cambio de criterio. Obtenida la mayoría por dos votos, dos de los vocales que votaron a favor dicen fundarse en un auto de la Audiencia Provincial (el cual se limitaba a reconocer la competencia del Consejo para decidir la cuestión, pero no se pronunciaba sobre si debía decidirse afirmativa o negativamente, puesto que autorizaba la entrega de las etiquetas “que legalmente le correspondan”, según se expresaba en el auto que servía de antecedente, razonando que no se podía imponer la prohibición de comercialización del vino en el proceso penal con o sin la correspondiente denominación de origen y aludiendo a las consecuencias jurídicas de una posible resolución caprichosa del Consejo en este punto, dada su responsabilidad para decidir sobre la entrega de las contraetiquetas), en el informe del letrado del Consejo (el cual, según consta en la propia acta, consideraba, entre otros extremos, que los distintos traslados del vino entre bodegas inscritas y el exceso del vino producido respecto de la uva aforada podía considerarse que producían la pérdida de denominación en cuanto a la totalidad, por lo que sólo podía resolverse afirmativamente de forma legalmente válida considerando como una falta administrativa sin consecuencias el traslado no controlado y no considerando los excesos de aforo, por lo que dicho informe no puede constituir por sí mismo fundamento aceptable para un acuerdo que reconoce sin más a favor del vino discutido dicha denominación), sin más referencias, aparte de éstas, que la que se realiza al acta de 17 de enero de 1995, limitada al reconocimiento de la cosecha y anterior a aquélla en que se manifestó que se carecía de datos para calificar el vino. Esta motivación, como puede verse con los datos de que se dispone, aparece como insuficiente para motivar el cambio de criterio, pues no explica qué nuevas circunstancias o apreciaciones pueden justificar que se considere como justificado el origen del vino y su producción amparada por la Denominación respecto de la fecha en que se consideró que se carecía de datos para apreciarlo así.

El voto afirmativo de los restantes dos vocales dice fundarse en la declaración jurada de los transportistas sobre la fecha del transporte. Sin embargo, el voto de dichos vocales es insuficiente por sí mismo para formar la mayoría, por lo que no puede considerarse como integrante de la motivación del acto al no reflejarse esta manifestación en el voto de los vocales primeramente citados. Por otra parte, la apreciación formulada -acertada o no- despeja una de las dudas existentes -si el traslado del vino se efectuó antes o después de que la bodega de procedencia perdiera la Denominación de Origen-, pero no justifica las razones en virtud de las cuales las demás causas obstativas aparentemente existentes -exceso de aforo y traslados irregulares entre bodegas inscritas- que se reflejan en el informe del letrado y que hay que suponer que se tuvieron en cuenta en la anterior sesión -cuyo texto no consta en el expediente- no deben ser tenidas en cuenta. En consecuencia, el acto no puede en principio considerarse como suficientemente motivado. Ello determina la necesidad de anular el acuerdo adoptado. La razón de ser de esta anulación, así como el hecho de que la sentencia dictada en casación no puede contener un pronunciamiento que resulte más perjudicial para la parte recurrente en casación que el contenido en la sentencia de instancia -así lo impone, en aras del respeto a las garantías procesales inherentes al ejercicio de los recursos, el principio de prohibición de la reformatio in pejus [revisión a peor]- aconseja ordenar la retroacción del procedimiento administrativo para que se dicte nuevo acuerdo con arreglo a la ley, de conformidad con la interpretación establecida en este sentencia, lo que comporta que no están sujetos a la prohibición de abstención los miembros designados por la Administración.

El TS considera que procede, en suma, estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo deducido por Unions Agrarias contra resolución de 3 de noviembre de 1995 desestimatoria de recurso ordinario contra acuerdo de 23 de julio de 1995 del Consello Regulador da Denominación de Orixe Ribeiro sobre entrega de contra etiquetas a la entidad Cosecheros de Vino del Ribeiro, dictado por la Consellería de Agricultura, Gandería e Montes; anular la resolución recurrida relativa a la entrega de contraetiquetas para ser comercializado como vino de dicha Denominación el vino intervenido en su día en la bodega “Cosecheros del Ribeiro” y “Caves Fin de Siglo” por falta de suficiente motivación; ordenar la retroacción del procedimiento al momento anterior al de la votación a fin de que se adopte nueva resolución con arreglo a la ley, de conformidad con la interpretación establecida en este sentencia, lo que comporta que no están sujetos a la prohibición de abstención los miembros designados por la Administración; y desestimar el recurso en todo lo demás.