REGLAMENTO GENERAL DE LA LEY DE CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Por

MANUEL DE LA PEÑA

Abogado

I. DERECHO DE LA CONSTRUCCIÓN

COMPETENCIAS DE LOS TÉCNICOS TITULADOS EN RELACIÓN CON LAS OBRAS. PAGO DE SUS HONORARIOS

REGLAMENTO GENERAL DE LA LEY DE CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. EXAMEN DE LEGALIDAD EN RELACIÓN CON LA PROPIA LEY DE CONTRATOS Y CON LA LEY DE ORDENACIÓN DE LA EDIFICACIÓN. COMPETENCIAS DE LOS APAREJADORES Y ARQUITECTOS TÉCNICOS. EL REGLAMENTO NO ALTERA LAS ATRIBUCIONES DE ESTOS TÉCNICOS RECOGIDAS EN LA L.O.E.

La Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 28 de marzo de 2003 (Ponente: D. Enrique Cancer Lalanne), resuelve el recurso contencioso-administrativo n.º 515/2001, interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos contra el R.D. 1098/2002, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

En particular, el recurso tiene por objeto los artículos 139, 141, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 164, 165, 167, 173 y 174 del Reglamento, que regulan los cometidos y funciones de los servicios técnicos de las Administraciones Públicas en relación con la ejecución del contrato de obra. Según el Consejo demandante, el régimen configurado por dichos preceptos vulnera el de intervención profesional, definido por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (especialmente en sus artículos 12 y 13 en relación con el artículo 2), que es de aplicación a las Administraciones Públicas cuando actúan como agentes del proceso edificatorio, a tenor de su artículo 1.3.º. La pretendida ilegalidad del Reglamento consistiría en que “en todos los concretos preceptos que se citan como recurridos y en relación a las actividades que el Reglamento de Contratación se ponen a cargo de los técnicos que actúan por la Administración contratante, se habla solo de Director de la obra y no del Director de la Ejecución de la Obra, que en la Ley de Ordenación de Edificación es una figura distinta que tiene también atribuidas competencias en aquellas actividades (replanteo, verificación de obra, etc), que el Reglamento de Contratación, al no nombrarlo, viene a sustraérselas”.

El recurso es desestimado por tres razones:

En primer lugar, porque el examen de legalidad del Reglamento debe hacerse en relación con la Ley que desarrolla y complementa, el Texto Refundido de la Ley de Contratos, y no con la Ley de Ordenación de la Edificación, que no es aplicable a todas las obras, sino solo a aquellas que sean edificios a tenor de la propia Ley, y que, en todo caso, contiene una regulación subsidiaria de la actividad estrictamente edificadora de las Administraciones públicas, que se rige, en primer término, por la Ley de Contratos. Además, el Reglamento no pretende regular las competencias y cometidos de los técnicos que intervienen en el proceso edificatorio, siendo de naturaleza genérica sus alusiones a la intervención de los servicios técnicos de la Administración.

En segundo lugar, porque la Ley de Contratos y su Reglamento regulan las obligaciones de la Administración contratante, y no las competencias de los técnicos de diferente grado y titulación, que se delimitan por la Ley de Ordenación de la Edificación y que afectan a la esfera de los Arquitectos y Aparejadores y Arquitectos Técnicos que están al servicio privado de la empresa que, en su caso, se encarga de la ejecución de las obras públicas como contratista.

En fin, tampoco hay contradicción alguna entre el Reglamento y la propia Ley de Ordenación de la Edificación, pues las referencias del primero a las actividades del Director de obra pueden entenderse hechas, en algunos casos, a la intervención de los Arquitectos Técnicos.

“En definitiva –concluye el Alto Tribunal-, no se aprecia contradicción entre lo que se dice en la LOE respecto de las competencias de los Aparejadores y Arquitectos Técnicos y las referencias a los técnicos que actúan por la Administración contratante se contienen en los preceptos del Reglamento General de la LCAP contra los que se dirige la demanda, por la sencilla razón de que una y otra regulación persiguen una finalidad distinta, sin que pueda cuestionarse que en el Reglamento cuestionado ni en la Ley de CAP, a la que inmediatamente desarrolla, pretenda establecerse una regulación específica de los cometidos y competencia de los técnicos que por su cuenta intervengan en el contrato de obra cuando tenga por objeto edificaciones”. En todo caso, si llegara a entenderse, en algún supuesto “difícil de concebir” que el técnico que interviene por la Administración carece de la titulación exigible a tenor de la LOE la impugnación habría de basarse en la vulneración de esta norma, quedando al margen el Reglamento de Contratación.

COMPETENCIAS DE LOS INGENIEROS TÉCNICOS AGRÍCOLAS: NO ESTÁN FACULTADOS POR LA LEY PARA SUSCRIBIR PROYECTOS DE CONSTRUCCIÓN DE NAVES AGRÍCOLAS

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2003 (Ponente: D. Juan Manuel Sanz Bayón), declara no haber lugar al recurso de casación interpuesto por un particular contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado por dicho particular contra el acto del Ayuntamiento de Olivenza (Badajoz) por el que se denegó la concesión de una licencia de obras para la construcción de una nave agrícola, al estimar insuficiente la titulación de Ingeniero Técnico Agrícola del autor del proyecto que se acompañó a la solicitud de licencia.

El recurso de casación se basa en tres motivos, encuadrables en el artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional de 1956: I) supuesta infracción por inaplicación de los artículos 1 y 2.1 a) de la Ley 12/86 de 1 de abril, de Atribuciones de los Ingenieros y Arquitectos Técnicos; II) la supuesta no falta de aplicación de la jurisprudencia que sería contraria a la consagración de monopolios y III) la supuesta vulneración, por indebida aplicación, del artículo 2.2 de la aquella Ley 12/86.

El Alto Tribunal, reiterando una vez más el criterio que ha mantenido acerca de la distribución de competencias entre los técnicos superiores y los técnicos de grado medio, resuelve que: “es evidente que la plenitud de facultades y atribuciones en el ejercicio de su profesión atribuida en el artículo 1.1 de la Ley 12/86, ha de ir referida no sólo al ámbito de la respectiva especialidad técnica, sino además al correspondiente grado jerárquico de conocimientos correspondiente a cada especialidad técnica, derivada de la formación académica y los conocimientos de cada respectiva titulación. Y así, ha sido mantenido por esta Sala de modo reiterado, que si bien no puede admitirse un monopolio a favor de profesión determinada, ofreciendo las diferentes reglamentaciones, perspectivas de competencias concurrentes sin reglas precisas de delimitación, ello ha de conectarse con la necesidad de dejar abierta la entrada del respectivo titulo facultativo oficial que ampare un nivel de conocimientos técnicos que se correspondan con la clase y categoría de los proyectos realizados, de tal modo que la competencia de los Arquitectos y de cada rama de la Ingeniería depende de la capacidad técnica real para el desempeño de las funciones propias de la misma” (...) “Tratándose aquí de la nueva construcción de una nave industrial de las características expresadas, el proyecto para su realización ha de ser efectuado por Arquitecto o Ingeniero Agrónomo, si se considerara que la nave es un inmueble de índole agrícola, pero en todo caso han de reunir la titulación de grado superior, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.1.a) de la Ley 2/86 de 1 de abril, conforme a la unánime doctrina jurisprudencial --sentencias entre muchas otras, de 4 de junio de 1991, 7 de mayo de 1992, en el sentido de considerar que las construcciones destinadas al uso público, al asimilarse a viviendas, han de ser proyectadas por técnicos superiores, debiendo siempre velar la Administración por la búsqueda de la mayor seguridad.”

Afirma también el Tribunal Supremo, para rechazar el segundo motivo de casación, que “la jurisprudencia, como ya hemos visto, es contraria a la consagración de monopolios profesionales, reconociendo la existencia de competencias concurrentes entre las diversas especialidades de Técnicos Arquitectos o Ingenieros, en el ámbito de sus respectivas especialidades (sentencias del Tribunal Supremo de 8 de julio de 1981, 1 de abril de 1985, 27 de diciembre de 1989, 10 de abril de 1990 etc.) pero siempre en relación con la capacidad técnica y conocimientos académicos propios y exigibles a las respectivas titulaciones”.

En fin, “en cuanto al tercer motivo, no hay tampoco aplicación indebida del artículo 2.2 de la Ley 12/86, por la simple razón de que dicho precepto se refiere única y exclusivamente a los Arquitectos Técnicos y sus competencias en relación a su especialidad de ejecución de obras, matizando que esa competencia para elaborar proyectos de obras queda limitado a aquellas que no precisen de proyecto arquitectónico, concepto metajurídico, no precisado por la propia ley, pero que en el ámbito de la construcción de una edificación, nave o inmueble similar, presupone siempre una relación directa entre la importancia o envergadura del proyecto y la titulación exigible al autor del mismo, relación que exige la titulación técnica superior, en supuestos que puedan considerarse dudosos, cuando se trata de potenciar la seguridad, en las construcciones que presupongan el uso o utilización habitual de personas en el inmueble”.

ATRIBUCIONES DE LOS INGENIEROS TÉCNICOS DE OBRAS PÚBLICAS: CARECEN DE FACULTADES PARA SUSCRIBIR PROYECTOS DE REPARCELACIÓN

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 3 de junio de 2003 (Ponente: D. Juan Manuel Sanz Bayón), declara no haber lugar al recurso de casación n.º 5.918/1997, interpuesto por el Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 27 de marzo de 1997, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Arquitectos de la Comunidad Valenciana contra el acto adoptado por el Ayuntamiento de Beniferri por el que se aprobó un proyecto de reparcelación de una unidad de actuación suscrito por un Ingeniero Técnico de Obras Públicas.

El recurso de casación se basaba en cinco motivos, planteados al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956 los dos primeros y del 95.1.4 los otros tres; I) supuesta infracción del artículo 64.1 de la Ley Jurisdiccional, con vulneración de normas que rigen los actos procesales; II) supuesta infracción del artículo 43.2 de dicha Ley; III) pretendida infracción del artículo 24.1 de la Constitución; IV) supuesta vulneración por no aplicación de los artículos 1.º y 2.º.1.a) de la Ley 12/86 de 1 de abril; V) pretendida infracción de doctrina jurisprudencial aplicable al caso.

Comienza recordando el Tribunal Supremo la “muy reiterada la doctrina de esta Sala (Sentencias de 20 de enero y 28 de febrero de 2000, 30 de noviembre de 2001 y 19 y 21 de junio de 2002 etc.), sobre la inexistencia de monopolio alguno para la formalización y ejecución de proyectos de las diversas modalidades de construcciones --salvo la vivienda humana-- a favor de una profesión determinada, estableciendo al respecto las sucesivas reglamentaciones, competencias concurrentes sin precisión de su delimitación y alcance, si bien tales competencias han de ir siempre referidas a la posesión de los conocimientos técnicos correspondientes a la naturaleza o envergadura de los proyectos realizados en materia atinente a su especialidad. En concreta referencia a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas las normas del Decreto de 23 de noviembre de 1956, aprobando el Reglamento Orgánico de dicho Cuerpo y el Decreto 2480/1971 de 13 de agosto que regula sus competencias profesionales estableciendo una posición subordinada a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos para la redacción de proyectos, son hoy inaplicables en lo que se opongan a la Ley 12/86 conforme a su Disposición final cuarta habiéndose de partir hoy del reconocimiento de su capacidad para proyectar, conforme a la competencia genérica antecitada, si bien ha de ser objeto de consideración y examen, si los proyectos están comprendidos, por su naturaleza y características, en la técnica propia de su titulación, conjugándose así el principio de libertad proyectiva con idoneidad, frente al principio de exclusividad, habiéndose de calibrar también para la determinación de las competencias de elaborar proyectos la importancia y envergadura de las obras precisadas en los proyectos, en cuanto a la necesidad o no de la titulación superior dentro de un mismo orden de atribuciones competenciales”.

Pues bien, sostiene el Tribunal Supremo, frente a la alegación del recurrente acerca de la cualidad de interés directo que tiene, en su condición de Colegio Profesional que actúa en defensa de la profesión que representa, y que considera que habría exigido su emplazamiento personal, para no generar indefensión, que “interés directo en el procedimiento lo ostentaba el Ingeniero Técnico autor del proyecto, que fue personalmente emplazado, sin que se personara en autos. El Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, como representante y defensor de los derechos e intereses de sus colegiados, ciertamente está legitimado en base a tal cualidad para el ejercicio de las acciones en defensa de la profesión, como actor o en su caso como demandado, como indirectamente interesado, pudiendo personarse en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva, conforme determina el artículo 31.1.c) de la Ley 30/92 de 26 de noviembre”. Pero esta “legitimación para poderse personar no confiere el derecho al emplazamiento personal, propio de los directamente interesados” y, por ello, el Tribunal Supremo desestima el primer motivo de casación, que “acarrea automáticamente la (desestimación) del segundo, puesto que no puede hablarse de indefensión, al no haberse opuesto en la instancia, por su falta de personación, al no ser procedente el emplazamiento personal del Colegio citado, ni por supuesto procedía haber previamente sometido tal cuestión, a las partes, en función de lo dispuesto en el artículo 43.2 de la Ley Jurisdiccional de 1956”.

Por las mismas razones, el Alto Tribunal acuerda desestimar el tercero de los motivos “pues no puede ser apreciada la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva, sancionada en el artículo 24.1 de la Constitución, cuando esa alegada falta de tutela judicial efectiva, no emana ni puede emanar en este caso de la falta de emplazamiento personal, a que como ya se ha dicho no supone merma alguna de ningún derecho fundamental, ni afecta en si misma a la capacidad de defensa del recurrente, ni al principio de contradicción procesal, al no haber comparecido en autos, hasta el trámite en que lo hizo, no obstante el emplazamiento edictal, único necesario y obligatorio para esta entidad colegial”.

En cuanto a la supuesta infracción de los artículos 1.º y 2.º.a) de la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos, el Tribunal Supremo sostiene que, según la jurisprudencia consolidada, “no puede reconocerse a los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, competencia para la elaboración de proyectos, como el aquí cuestionado, ya que la materia de derecho urbanístico, no aparece reseñada como una de las especialidades objeto de estudio en los cursos de su titulación, descritos en los Decretos 148/1969 y 2480/1971. Hemos de tener en cuenta que todo proyecto de reparcelación tiene por objeto, y es su esencial finalidad entre otros, la distribución justa entre los interesados de los beneficios y cargas de la ordenación urbanística (artículo 72 del Reglamento de Gestión Urbanística), determinación como las demás de ese precepto, que necesitan del dominio o conocimiento amplio del derecho urbanístico, que no figura entre las materias comprendidas en los Planes de Estudios de esta rama de Ingeniería Técnica. Es cierto que parte de las determinaciones y obras de un Proyecto reparcelatorio si podrían ser realizados por estos Ingenieros Técnicos, pero la especialidad prevalente en el contenido de un proyecto de esa naturaleza es claramente urbanística, que exige conforme al artículo 4 de la Ley 12/86 de la intervención de un técnico, entre cuyas especialidades ha de estar comprendido el urbanismo, lo que determina la desestimación del motivo”.

Por último, respecto a la supuesta infracción de la jurisprudencia que es contraria a la consagración de monopolios profesionales, el Tribunal Supremo estima que esta doctrina debe conjugarse siempre con la exigencia de que el técnico proyectista posea los conocimientos técnico-profesionales propios de cada titulación, en relación con la naturaleza de los proyectos.

ABONO DE HONORARIOS CORRESPONDIENTES A PROYECTOS DE OBRAS. INADMISIBILIDAD DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO POR FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 20 de junio de 2003 (Ponente: D. Enrique Cáncer Lalanne), declara no haber lugar al recurso de casación n.º 7698/1005, interpuesto por E. S.L., contra la Sentencia de 27 de julio de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Canarias sobre pago de honorarios por proyectos de obras.

Dicha resolución declaró inadmisible el recurso de la referida mercantil que fue interpuesto contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud de abono de ciertas cantidades por la redacción de doce proyectos relativos a obras a incluir en el Plan de Actuación.

El fundamento de la declaración de inadmisibilidad fue la falta de presentación de recurso de alzada por parte de la entidad demandante.

Como motivo que sustentaría el recurso de casación, dicha entidad invoca la abundante jurisprudencia existente en materia de interpretación antiformalista de las causas de inadmisibilidad.

Sin embargo, la Sentencia concluye que la “casación que se resuelve ha de ser desestimada”, toda vez que en el supuesto de hecho no hubo una absoluta falta de comunicación de los recursos administrativos que procedían sino contra el acto presunto, impugnado, sí contra una resolución expresa adoptada con posterioridad a éste a la que la propia parte demandante solicitó que fuera ampliado el objeto del recurso contencioso-administrativo y que, además, habiendo tenido la oportunidad, durante la tramitación ya del recurso contencioso-administrativo de haber subsanado la falta de agotamiento de la vía administrativa previa, propiciada por el propio Tribunal de instancia, que tramitó un incidente de inadmisión, dicha parte la dejó pasar sin corregir el defecto.

II. ASPECTOS AMBIENTALES DE LAS OBRAS

DECLARACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL EN UN CONCURSO PARA LA ADJUDICACIÓN CONJUNTA DEL PROYECTO Y DE LA OBRA. ASPECTOS PURAMENTE FINANCIEROS DE LA AUTORIZACIÓN DEL CONSEJO DE MINISTROS PARA CONTRAER EL GASTO DERIVADO DE ESTE CONCURSO. NATURALEZA DE ACTO INSTRUMENTAL DE DICHA DECLARACIÓN

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 17 de junio de 2003 (Ponente: D. Nicolás Maurandi Guillén), desestima el recurso contencioso-administrativo n.º 760/2000, interpuesto por los Ayuntamientos de Biscarrués, Ayerbe y Santa Eulalia de Gállego, contra el Acuedo del Consejo de Ministros de 14 de abril de 2000 por el que se autorizó la celebración del contrato correspondiente al Concurso de Proyecto y Construcción del Embalse de Biscarrués y Variantes de Carreteras en el término municipal de Biscarrués (Huesca).

Las pretensiones de los recurrentes, sustentadas sobre numerosos fundamentos de fondo, eran que se declarase la nulidad o, subsidiariamente la anulabilidad, del Acuerdo impugnado, con todas las consecuencias inherentes a tal declaración, entre ellas, la declaración de nulidad o anulabilidad de la Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto.

El Tribunal Supremo, sin embargo, solo analiza los aspectos financieros del Acuerdo del Consejo de Ministros, que son los que justifican la intervención del Gobierno, considerando los demás extremos invocados por los recurrentes como ajenos al propio objeto del procedimiento. En efecto, la razón de la participación del Consejo de Ministros en el asunto enjuiciado no es otra que la necesidad de que éste, a tenor del artículo 12.2.a) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, autorice la celebración de aquellos contratos cuyo presupuesto alcance una determinada cuantía, conservando el órgano de contratación las potestades de organización y ejecución del concurso. Por lo tanto, según expone literalmente la Sentencia del Tribunal Supremo, “esa autorización del Consejo de Ministros está limitada al aspecto financiero del contrato y no se pronuncia sobre los demás elementos del expediente de contratación, pues la competencia para la aprobación de este último continúa residenciada en el órgano de contratación. Y la consecuencia que de ello se deriva es que este acto del Consejo de Ministros es ciertamente susceptible de impugnación autónoma (su pronunciamiento no puede ser ignorado por el órgano de contratación), pero dicha impugnación ha de quedar circunscrita a esa decisión financiera en la que agota su virtualidad”.

Sobre esta base, el Tribunal no entra a considerar la mayoría de los motivos de impugnación, centrándose en los aspectos financieros del Acuerdo que considera ajustados a Derecho.

Es, en todo caso, ilustrativo el siguiente pronunciamiento de la Sentencia sobre la naturaleza de la Declaración de Impacto Ambiental:

“Lo expuesto conduce a entender que nuestro Legislador opta por configurar la DIA como un acto administrativo que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual sin embargo no queda necesariamente determinado –ni en el sentido de la decisión, autorizatoria o denegatoria, ni en el contenido de las condiciones de protección medioambiental- por la conclusión o juicio que en aquella se haya alcanzado. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional. Ni tampoco conduce a ello el que la DIA sea el precipitado de unos trámites precedentes (iniciación, consultas, información al titular del proyecto, estudio de impacto ambiental, información pública, informes) ordenados procedimentalmente, pues todo ello constituyen meras secuencias lógicamente necesarias o convenientes para la formación del juicio en que la DIA consiste, que no transforma su naturaleza jurídica. Ni su enorme trascendencia, también predicable de otros dictámenes, como es obvio. Ni la especialización del órgano que la emite, por la misma razón. Ni su carácter de órgano no consultivo, pues esta nota o elemento no determina por si sola la naturaleza jurídica de la totalidad de los actos que de él puedan emanar”.

III. CONSTRUCCIONES CONTRARIAS A LA NORMATIVA URBANÍSTICA Y DE COSTAS

DEMOLICIÓN DE OBRAS CONSTRUIDAS AL AMPARO DE UNA LICENCIA CONTRARIA AL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO. SE TRATA DE UN EFECTO ESTABLECIDO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO. CONGRUENCIA DE LAS SENTENCIAS: EXISTE CUANDO LA RESOLUCIÓN RESPONDE SUSTANCIALMENTE A LAS PRETENSIONES DE LAS PARTES

La Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 3 de junio de 2003 (Ponente: D. Juan Manuel Sanz Bayón), declara no haber lugar al recurso de casación n.º 3389/99 interpuesto por el Ayuntamiento de Orense contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Galicia, con fecha 4 de febrero de 1999, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por un ciudadano contra un acuerdo de la Comisión de Gobierno del referido Ayuntamiento que concedió licencia para la construcción de un edificio, anuló el acto impugnado y acordó la demolición de lo construido.

OBRAS EJECUTADAS SIN LICENCIA. POTESTADES DE DISCIPLINA URBANÍSTICA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS A TENOR DE LA LEY DEL SUELO DE 1976: SU EJERCICIO EN CASO DE INACTIVIDAD DEL AYUNTAMIENTO NO ES CONTRARIO A LA AUTONOMÍA LOCAL

La Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2003 (Ponente: D. Ricardo Enríquez Sancho) declara haber lugar al recurso de casación n.º 3251/1999, interpuesto por la Generalidad Valenciana contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de la Comunidad Valenciana con fecha 2 de febrero de 1999 por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo formulado por dos empresas frente a sendas resoluciones de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes que ordenaron la inmediata paralización de unas obras de edificación, carentes de licencia de obras, en Orihuela y Pilar de la Horadada.

La Sentencia de instancia mantenía que la interpretación del artículo 148 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 a partir del Texto Refundido de 26 de junio de 1992 impone “considerar las potestades de la Comunidad Autónoma como subsidiarias del Ayuntamiento, por lo que antes de actuar aquella debería requerir al Ayuntamiento en donde se encontrasen las edificaciones para que ordenara la demolición, pudiendo hacerla ella solo en el caso de que el Ayuntamiento no hubiera atendido al requerimiento”.

La Generalidad Valenciana basa su recurso en dos motivos que pueden estudiarse conjuntamente: las potestades autonómicas relativas a las obras ejecutadas sin licencia ni atentan contra el principio de autonomía municipal ni su ejercicio exige el requerimiento previo al Ayuntamiento que dice al Sala de instancia.

El Alto Tribunal mantiene que, efectivamente, el artículo 184 de la Ley del Suelo de 1976, que es compatible con lo dispuesto en el artículo 25.2.d) de la Ley de Bases de Régimen Local, ampara la orden de demolición de una obra ejecutada sin licencia adoptada por una Comunidad Autónoma en defecto de actuación municipal. “Para que la Comunidad Autónoma ejerza esta potestad no es exigible un requerimiento previo al Alcalde, pues no es esto lo que se desprende de nuestra sentencia de 8 de julio de 1996, que cita la Sala de instancia. De esa Sentencia se desprende que aunque el artículo 184 LS se refiera indistintamente al Alcalde o al Gobernador Civil, la competencia del Alcalde tiene carácter prevalente, por lo que la Comunidad Autónoma no debería intervenir si ya lo hubiera hecho el Alcalde, que no es lo que ha sucedido en el presente caso”.

La exigencia de previo requerimiento al Ayuntamiento para que ejerza sus facultades en punto a la demolición, contenida en el artículo 252 de la LS de 1992, no deriva del principio constitucional de autonomía local. El artículo 184.4 de la Ley del Suelo de 1976 no choca con la doctrina constitucional sobre la autonomía local, “porque en él se prevé un simple control de legalidad que se ejerce sin contradecir acuerdo alguno del Ayuntamiento inmediatamente interesado en la restauración de la legalidad urbanística y solo cuando aquél haya dejado transcurrir el plazo de un mes sin haber procedido, como ese precepto impone, a acordar la demolición de las obras ejecutadas sin licencia o sin ajustarse a las condiciones reseñadas en la misma”.

En el caso litigioso hay que tener en cuenta, en fin, que la Comunidad Autónoma se dirigió al Ayuntamiento de Orihuela recabando información sobre la paralización de las obras y que la Corporación Local no se opuso a la actuación autonómica, sino que intervino en el proceso en defensa de los actos combatidos

SUSPENSIÓN DE OBRAS CONTRARIAS A LA LEY DE COSTAS. SUPUESTO AMPARO EN UN ESTUDIO DE DETALLE

La Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de julio de 2003 (Ponente: D. Ricardo Enríquez Sancho), declara no haber lugar al recurso de casación n.º 866/2001, interpuesto por la Comunidad Autónoma de Canarias contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Canarias, de 18 de septiembre de 2000, que suspendió el acuerdo de la Administración autonómica por el que se autorizaba la construcción de un edificio en el Paseo Marítimo de Taliarte, en el término municipal de Telde.

El Alto Tribunal mantiene lo siguiente: “La Comunidad recurrente opone un único motivo de casación en el que invoca, como precepto infringido por la Sala de instancia, el artículo 119 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en relación con el artículo 130 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Alega que si la decisión de la Sala de instancia se basa en que la autorización concedida por la Comunidad recurrente se apoya en la existencia de un Estudio de Detalle que se encuentre suspendido cautelarmente, esa justificación se pierde si resulta que no se ha producido tal suspensión cautelar. Argumenta que la Sala de instancia ha incurrido en un notorio error puesto que no existe ningún auto de suspensión del Estudio de Detalle “Paseo Marítimo Taliarte”, pero esa afirmación de la Sala constituye una afirmación de hecho que no puede ser combatida en un recurso de casación. No deja de resultar sorprendente, por otro lado, que al contestar el escrito de solicitud de suspensión, en el que el Abogado del Estado se refería precisamente a la inexistencia del necesario Estudio de Detalle previo a la autorización concedida por la Comunidad Autónoma, ésta no considerase necesario contradecir las alegaciones del Abogado del Estado respecto a la suspensión acordada del Estudio de Detalle en que la Comunidad Autónoma decía apoyarse”.

IV. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA VIVIENDA

VIVIENDAS DE PROTECCIÓN OFICIAL. RÉGIMEN SANCIONADOR. INADMISIBILIDAD DEL RECURSO DE CASACIÓN AL NO JUSTIFICAR LA INFLUENCIA DE LA NORMA ESTATAL EN EL FALLO DE LA SENTENCIA QUE ES OBJETO DEL RECURSO Y QUE VERSA SOBRE UN ACTO DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA

La Sentencia de la Sala Tercera de 6 de junio de 2003 (Ponente: D. Óscar González González) declara inadmisible el recurso de casación n.º 7419/1998 interpuesto por un ciudadano contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de la Comunidad Valenciana con fecha 31 de enero de 1998, que desestimó el recurso formulado por aquel contra la imposición de una multa y la orden de demolición de obras indebidas en una vivienda de protección oficial.

El recurso se declara inadmisible porque no sólo no se justifica en él la medida en que ha sido determinante del fallo una norma no emanada de la Comunidad Autónoma, sino porque ni siquiera se menciona dicha norma.

En cualquier caso, el recurso, de resultar admisible, no habría sido acogido porque la prescripción de la sanción invocada por el recurrente no sería aplicable a la orden de demolición, que responde a una potestad distinta de la sancionadora, más próxima a la contractual que a la de policía, y por razón de la cuantía del acto.

V. TRIBUTACIÓN DE LAS OBRAS

TASA POR LICENCIA DE OBRAS E IMPUESTO SOBRE CONSTRUCCIONES, INSTALACIONES Y OBRAS. BASE IMPONIBLE: SE DETERMINA SOBRE EL PRESUPUESTO DE EJECUCIÓN Y NO EL DE LICITACIÓN, EXCLUYENDO AQUELLAS PARTIDAS QUE NO SUPONGAN ESTRICTO COSTE DE EJECUCIÓN MATERIAL. PROCEDENCIA DE REINTEGRAR AL RECURRENTE LOS GASTOS DEL AVAL PRESTADO PARA SUSPENDER EL ACTO IMPUGNADO

La Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de fecha 31 de mayo de 2003 (Ponente: D. José Mateo Díaz), estima el recurso de casación n.º 6713/1998, interpuesto por F. S.A. contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla y León, sede de Burgos, con fecha 22 de mayo de 1998, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra un acto de liquidación de la tasa por licencia de obras y el I.C.I.O., adoptado por el Ayuntamiento de Burgos, revocó este acto impugnado y resolvió que debía girarse una nueva liquidación que tomara, en todo caso, como sustento para configurar la base imponible de ambos tributos el presupuesto de licitación de la obra.

La Sentencia del Alto Tribunal casa la Sentencia del TSJ razonando que debe partirse del presupuesto de adjudicación y no de licitación para determinar la base imponible.

“La Sala ha mantenido constantemente que el concepto de coste real y efectivo está constituido por el presupuesto de ejecución material de la obra, háyase presentado o no a visado en el Colegio correspondiente y que no tiene por qué corresponderse con el de licitación que propugna la Sala. E incluso, en dicho presupuesto no se incluyen todos los desembolsos, sino los directamente relacionados con la ejecución de la obra”, sostiene la Sentencia, que invoca la Sentencia T.S. de 15 de abril de 2000 (recurso de casación n.º 5644/95), que a su vez recoge la doctrina contenida en las Sentencias T.S. de 24 de mayo de 1999 (recurso de casación para unificación de doctrina n.º 2747/1994), 1 de febrero de 1994, 14 de mayo y 15 de noviembre de 1997, 5 de julio y 24 de julio de 1999.

Según esta consolidada doctrina, en la base imponible del I.C.I.O. no se incluyen aquellas partidas que no determinan el coste de ejecución material de la obra, como los gastos generales, el beneficio industrial del contratista, los honorarios profesionales, el I.V.A. repercutido al propietario por el constructor, el valor de los equipos, maquinaria e instalaciones construidos por terceros fuera de la obra e incorporados a ella (sí se incluye el coste de su instalación), y el estudio de seguridad e higiene en el trabajo.

Además, la Sentencia que nos ocupa reconoce el deber de la Administración demandada de indemnizar los gastos del aval prestado para obtener la suspensión de la ejecución del acto administrativo que es objeto del recurso. Mantiene, como en las Sentencias de 15 de abril de 2000 y 24 de mayo de 1999,, que “el resarcimiento de los gastos hechos por el sujeto pasivo para evitar la ejecución de la liquidación mediante la prestación del aval bancario es algo obligado si prospera su pretensión impugnatoria y, en la medida en que haya sido acogida, habida cuenta de que, en primer lugar, no se trata de una actuación determinada por su voluntad, sino de una actuación necesaria si se quería evitar la ejecución; que, en segundo término, se trata de unos gastos cuyo pago no está obligado a soportar; y que, en tercer lugar, el resarcimiento no necesita, en cualquier manifestación de responsabilidad patrimonial de la Administración, de una conducta dolosa o culposa de esta última, puesto que tal responsabilidad, conforme es de sobra conocido y resulta del art. 106.2 de la Constitución y 139 y concordantes de la precitada Ley 30/1992, es objetiva y puede encontrar su causa en el mero funcionamiento de los servicios públicos, en este caso del servicio municipal de recaudación de impuestos”:

IMPUESTO SOBRE CONSTRUCCIONES, INSTALACIONES Y OBRAS. EXENCIONES. LAS OBRAS QUE SE REALICEN EN AEROPUERTOS GESTIONADOS POR AENA CONSTITUYEN UN SUPUESTO DE EXENCIÓN

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 15 de julio de 2003 (Ponente: D. Jaime Rouanet Moscardó), estima el recurso de casación n.º 10058/1998, interpuesto por Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA) contra la Sentencia dictada el día 6 de mayo de 1998 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. del País Vasco, en el recurso contencioso-administrativo n.º 5401/1995, casando esta Sentencia por quebrantar la unidad de doctrina y declarando exenta del Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras la liquidación que fue objeto de impugnación.

En la resolución del Tribunal Superior de Justicia se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por AENA frente al Decreto del Ayuntamiento de Loiu por el que se desestimó el recurso de reposición formulada contra la liquidación del ICIO que se habría devengado por obras realizadas en el Aeropuerto de Bilbao. El Tribunal basa su fallo en la consideración de que la naturaleza de sociedad estatal de AENA impide aplicar la exención prevista para las obras públicas cuyos dueños sean el Estado, la Comunidad Autónoma o las Entidades Locales en el artículo 29 de la 5/1990, de 29 de junio.

El Tribunal Supremo estima que este fallo contradice “lo sentado en las sentencias aportadas y aducidas como contrapuestas, pues, versando el asunto, en realidad, sobre unas obras realizadas y contratadas por AENA sobre un terreno (en concreto sobre la pista de un aeropuerto) del que es dueño el Estado como titular del dominio público y por mor de la artificiosa distinción entre dueño de la obra y titular del suelo en que la misma se realiza, debemos llegar a la conclusión de que, en el juego de tal objetiva contradicción, se ha llegado a soluciones que son verdaderamente incompatibles entre sí.

Y, de entre ellas, debe prevalecer la sostenida por las sentencias contrapuestas (que, efectivamente, guardan con la de instancia todas las identidades a que hace referencia el artículo 102.a.1 de la LJCA en su versión del año 1992), a tenor de lo al respecto aducido por la parte recurrente y por una doctrina ya reiterada (así en Sentencias de 9 de julio de 1999 y 7 y 21 de julio de 2001, dictadas en los recursos de casación n.º 4407/1994, 4326/1996 y 5234/1996), de esta misma Sección y Sala. (...). Como indicamos en las sentencias citadas de 1999 y 2001 se cumple, por tanto, el requisito exigido por el artículo 29, apartado 1, de la Ley 5/1990, de 29 de junio, de que se trate de la realización de cualquier construcción, instalación y obra de las que sean dueños el Estado... y vayan a ser directamente destinados a... aeropuertos..., conclusión ésta a la que se llega, si se tiene en cuenta la ratio legis del precepto, pues, si excluimos, los aeropuertos privados, que puede haberlos, los demás son públicos, bien destinados a la defensa nacional, bien al servicio público de transporte aéreo, que esencialmente se presta y desempeña el Estado, a través de un ente público instrumental, AENA, de modo que, si excluyéramos de la exención establecida en el artículo 29 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, a los aeropuertos gestionados por AENA, este precepto carecería de contenido y de eficacia, sencillamente írrito, cualidad que debe desecharse lógicamente de las leyes, a las cuales les corresponde conformar la realidad social, defender y fomentar el interés público y lograr la concordia”.

TASA POR DIRECCIÓN E INSPECCIÓN DE OBRAS. POSIBILIDAD DE IMPUGNAR SU LIQUIDACIÓN EN LA VÍA ADMINISTRATIVA, SIEMPRE QUE NO SE FORMULE RECLAMACIÓN ECONÓMICO-ADMINISTRATIVA. LEGALIDAD DEL DECRETO 137/1960

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 17 de mayo de 2003 (Ponente: D. José Mateo Díaz) desestima el recurso contencioso-administrativo n.º 254/2001, interpuesto por una Unión Temporal de Empresas contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso administrativo presentado ante el Consejo de Ministros por liquidaciones por tasas de Dirección e Inspección de Obras de las de construcción de la Autovía variante de Cervera, de Madrid a Francia por Barcelona, N-II.

La Sentencia rechaza la excepción de inadmisibilidad de la demanda, invocada por la representación del Estado ante la falta de formulación de reclamación económico-administrativa. En opinión del Tribunal, es posible utilizar el recurso administrativo, como hizo la UTE demandante, toda vez que el propio Tribunal “ha apurado al máximo las posibilidades de coexistencia del recurso per saltum con el régimen propio de dichas reclamaciones, declarando en tres ocasiones al menos la posibilidad de utilizar el recurso per saltum para obtener la nulidad de liquidaciones tributarias, siempre que se utilice con toda su pureza, sin mezclarlo con la otra vía procedimental, pues ambas son incompatibles”

Seguidamente, la Sentencia analiza la supuesta ilegalidad, por violación del principio de legalidad en materia tributaria, del Decreto 137/1960, de 4 de febrero, en el que se fundan las liquidaciones impugnadas. En opinión del Tribunal, “ha de recordarse que la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales, de 26 de diciembre de 1958, estableció que los tributos de tal naturaleza existentes en la referida fecha, y no arbitrados por una ley, quedarían suprimidos de no ser convalidados, con o sin modificación, en el plazo de seis meses, contados desde su entrada en vigor, plazo que fue prorrogado hasta el 31 de diciembre de 1959 por el Decreto Ley de 9 de julio del mismo año, dentro de cuya prórroga se promulgó el Decreto 2306/1959, de 24 de diciembre, el cual convalidó sin modificación de bases, tipos o tarifas, las siguientes tasas del Ministerio de Obras Públicas: canon de regulación de los ríos y tarifas de riego y de prestación de trabajos facultativos de vigilancia, dirección e inspección de la explotación de obras y servicios públicos a cargo del Ministerio indicado. En este contexto apareció, poco después, una extensa serie de Decretos, en la que se inscribe el ahora impugnado, 137 de 1960, de 4 de febrero. Como dijo la sentencia de esta Sala de 20 de febrero de 1999, recurso de casación 7892/1992, desestimando similar impugnación dirigida contra los Decretos 133, 138 y 144 de 1960, todos ellos relativos a tasas y exacciones en materia de tarifas de riego y aprovechamientos hidráulicos, el principio de reserva de Ley, fue introducido en materia tributaria por la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales citada y después por la Ley General Tributaria 230/1963, de 28 de diciembre, ésta en diversos preceptos, singularmente por lo que ahora interesa en el art. 10, pero con referencia a las exacciones anteriores a su vigencia no podían tener la fuerza y significación que adquirieron después, sobre todo a la luz de los criterios que brindan los artículos 31.3 y 133.1 CE -citados como infringidos por UTE recurrente-, así como la copiosa jurisprudencia constitucional y de esta Sala citada asimismo por dicha UTE. Los Decretos que acabamos de citar cuentan con los títulos de legalidad que les suponen las leyes preconstitucionales de 7 de julio de 1911 y 24 de agosto de 1933, que, de alguna manera, como razonó la sentencia citada, seguida por otras muchas -sentencias de 4 de octubre de 1995, con cita de otras siete más, 10 de febrero y 23 de septiembre de 1997, 20 de febrero y 19 de junio de 1998-, realizaron al menos una previsión legal del establecimiento de dichas tasas. Y de la misma manera el Decreto 137/1960 invoca en su preámbulo la Ley de Presupuestos de 30 de junio de 1896 (Gaceta del 2 de julio) que ratificó la Instrucción de 9 de abril de 1886, al imputar los devengos facultativos a los contratistas de obras públicas. El Decreto cumplió, por tanto, con la finalidad de convalidar la tasa por prestación de trabajos facultativos de replanteo, dirección, inspección y liquidación de las obras realizadas mediante contrato, según dispuso la citada Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales. Por todo ello, debemos mantener la validez del Decreto cuestionado”.

Por lo que respecta a los restantes motivos de la demanda, el Tribunal considera que “no pueden siquiera ser examinados, pues la vía impugnatoria utilizada descansaba exclusivamente en la tesis de la ilegalidad del instrumento normativo habilitador de la tasa. No pueden, en el seno del recurso per saltum, abordarse cuestiones -como la adecuación coste de la tasa y servicio prestado-, que tenían su lugar exacto de discusión en la vía económico- administrativa, la cual no puede ser entreverada con la propia del recurso contencioso directo del art. 107.3 de la Ley 30/1992” (...) “Tan solo el argumento de la confiscatoriedad, que también opone la entidad recurrente, podría examinarse desde el punto de vista de la impugnación por razones de legalidad, apurando los límites estrictos de dicho planteamiento. Pero este argumento descansa siempre en una afirmación muy simple, cuota por encima de la riqueza que sirve de sustrato a la base imponible, superioridad que no ha sido demostrada, como tampoco se ha acreditado el menoscabo patrimonial sufrido por la recurrente, y para cuya apreciación no basta ni con la minoración de la ganancia esperada (de todos modos, el coste de la tasa debió ser previsto por la contratante) ni con el elevado coste de la misma. En este sentido no se puede apreciar la infracción del art. 31.1 C.E.”