LA PESCA COMO ELEMENTO DE DESARROLLO: COMENTARIO DEL ACUERDO DE ASOCIACIÓN EN EL SECTOR PESQUERO ENTRE LA COMUNIDAD EUROPEA Y LA REPÚBLICA ISLÁMICA DE MAURITANIA

Por

JOSÉ MARÍA DAVÓ CABRA

Diplomático. Consejero Técnico en la Asesoría Jurídica Internacional

Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación

I. CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS

Mediante el Reglamento (CE) Nº 1801/2006 del Consejo, de 30 de noviembre de 2006 (1), quedaba aprobado por parte de la Comunidad el Acuerdo de Asociación en el sector pesquero entre la Comunidad Europea y la República Islámica de Mauritania. Asimismo, este Reglamento repartía entre los Estados miembros las posibilidades de pesca establecidas en un Protocolo aprobado conjuntamente con el Acuerdo de Asociación.

Suárez de Vivero apunta en su Atlas de la Europa marítima que: “la actividad pesquera de los países europeos no se limita a sus aguas próximas _el Atlántico nordeste_ que se encuentran entre las más productivas del mundo, sino que sus flotas también faenan a lo largo de las costas de África y Sudamérica, así como en aguas de otros océanos como el Índico o el Ártico, algo habitual en épocas históricas pasadas, y en la actualidad fruto de una compleja labor diplomática” (2).

No obstante, y como señala el IFREMER en su estudio “Evaluación de los Acuerdos de Pesca celebrados por la Comunidad Europea”: “El contexto pesquero mundial en el que se enmarca la política de acuerdos pesqueros seguida por la Unión Europea se caracteriza por una situación de plena explotación e, incluso, de sobreexplotación del potencial de numerosos recursos marinos renovables. Cabe afirmar que casi el 16% de las poblaciones de las que se tienen datos están consideradas sobreexplotadas peligrosamente (FAO 1997)” (3).

En este contexto, la Comunidad Europea (CE) ha identificado dos objetivos generales en el ámbito de las relaciones externas en el ámbito pesquero que son: contribuir a mejorar la gobernanza mundial en todos los asuntos que afectan al sector pesquero, y aplicar un enfoque basado en la asociación, especialmente con los países en vías de desarrollo, mediante la formalización de acuerdos bilaterales con contribución financiera.

De este modo, el capítulo exterior de la política pesquera común ha evolucionado desde una perspectiva exclusivamente comercial de los acuerdos de pesca (<<pagar, pescar y partir>>) hacia un enfoque nuevo basado en la firma de acuerdos de asociación en el ámbito de la pesca. Estos acuerdos constituyen una inversión pública y comercial en el interés mutuamente satisfactorio de la CE y del Estado costero. Por otro lado, este enfoque permite integrar los principios de desarrollo sostenible acordados en la Cumbre de Johannesburgo, prestando una atención especial a la lucha contra lo que se conoce, por sus siglas en inglés, pesca IUU (ilegal, no declarada y no reglamentada).

En este contexto debemos situar el Acuerdo de Asociación con Mauritania. El Comisario europeo de pesca y asuntos marítimos, Sr. Borg ha llegado a afirmar que: "Este acuerdo, el mayor con un país africano, es un gran adelanto. El nuevo enfoque de colaboración será para el mutuo beneficio de la UE y Mauritania en términos de empleo, de una supervisión y control reforzados, de la conservación de los recursos en cumplimiento con la evaluación científica y de la protección medioambiental" (4).

II. ANTECEDENTES Y MARCO JURÍDICO

El actual Acuerdo de Asociación con Mauritania tiene como antecedente el Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la República Islámica de Mauritania sobre la pesca frente a las costas de Mauritania, adoptado el 14 de mayo de 1987. Dicho Acuerdo fue desarrollado por cinco protocolos sucesivos con una vigencia de tres años para los tres primeros de ellos y cinco años para los dos últimos.

La Comunidad Europea ha celebrado acuerdos de asociación pesquera con numerosos países africanos, especialmente de la costa noroccidental. Concretamente existen acuerdos con todos los países situados entre Marruecos y la República de Guinea; también los hay con Costa de Marfil, con Santo Tomé y Príncipe, Guinea Ecuatorial y Gabón, en el Golfo de Guinea y con Angola. No obstante, no todos estos acuerdos tienen en estos momentos protocolos en vigor. El Acuerdo de Asociación con Mauritania constituye el más importante de todos ellos, tanto por el número de buques que faenan en aguas mauritanas y el volumen de las capturas, como por el importe de las contraprestaciones económicas.

La descripción, aunque sea somera, del marco normativo en el que se inserta este Acuerdo ha de comenzar necesariamente por la Convención de las NNUU sobre el Derecho del Mar, hecha en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982; concretamente su art. 56.1.a) reconoce al Estado ribereño, en su zona económica exclusiva, los “derechos de soberanía para los fines de exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y del subsuelo del mar […]” Por lo tanto, para poder tener acceso a los recursos pesqueros situados en dichas aguas, es preciso contar con la autorización del Estado ribereño, en este caso Mauritania.

Sin menoscabo de los derechos del Estado ribereño, el art. 62 del mismo texto impone a dichos Estados la obligación de utilizar de forma óptima los recursos vivos en su zona económica exclusiva y de dar “acceso a otros Estados al excedente de captura permisible mediante acuerdos u otros arreglos”. Como señala la Prof. Rey Aneiros, impedir que terceros Estados accedan al excedente “al reducir la productividad de los recursos vivos, es contraproducente no sólo para los terceros Estados directamente afectados sino también para la Comunidad internacional en su conjunto” (5). De este modo, el Acuerdo constituye un medio de que los buques comunitarios tengan acceso al excedente de pesca de las aguas bajo soberanía o jurisdicción mauritana.

Por otra parte, el Título II de la Tercera parte del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea establece la competencia comunitaria en materia pesquera, por lo que corresponde a la Comunidad y no a los Estados miembros, la gestión de las relaciones con los terceros Estados en materia de pesca.

Este Acuerdo se inserta en contexto de las relaciones de cooperación que existen entre Mauritania (en tanto que país perteneciente a los denominados ACP) y la CE, a partir del Acuerdo de Cotonú. Concretamente, el art. 53.1 de dicho texto establece que “[l]as Partes declaran que están dispuestas a negociar acuerdos pesqueros destinados a garantizar que las actividades de pesca en los Estados ACP se desarrollen en condiciones de durabilidad y según modalidades mutuamente satisfactorias”.

En último lugar habría que hacer referencia al Código de Conducta para la Pesca Responsable, adoptado en la Conferencia de la FAO de 1995. Se trata de un instrumento de carácter voluntario, aunque algunas partes del mismo están basadas en normas ya existentes del derecho internacional y disposiciones a las que puede otorgarse o ya se ha conferido efectos vinculantes por medio de otros instrumentos jurídicos obligatorios.

III. OBJETO DEL ACUERDO

En el objeto del presente Acuerdo podemos apreciar claramente dos dimensiones. La primera de ellas sería comercial, y en virtud de la misma un cierto número de buques comunitarios tendría acceso a las pesquerías situadas en aguas bajo soberanía o jurisdicción mauritana (en los términos que se desarrollan en el Protocolo) a cambio de unas contrapartidas financieras que la CE concede a Mauritania (a las que habría que añadir los cánones que tienen que pagar los armadores de los buques a los que se conceda licencias de pesca). La segunda dimensión es la de cooperación entre la CE y Mauritania para que este país desarrolle su propia política pesquera.

Entre los principios en los que se basa el Acuerdo, recogidos en su art. 3, destacan los de pesca responsable, no discriminación entre flotas, diálogo y concertación entre las Partes y buena gobernanza medioambiental, económica y social.

Como señala el art. 5.2 del Acuerdo: “Mauritania se compromete a autorizar a los buques comunitarios el ejercicio de las actividades pesqueras en sus zonas de pesca de conformidad con el presente Acuerdo, incluidos el Protocolo y los anexos”. Por otra parte, hay que tener presente que estas actividades pesqueras están sometidas a la legislación de Mauritania y que los buques habrán de estar provistos de una licencia expedida al efecto por las autoridades mauritanas.

La asignación de oportunidades de pesca para los barcos de la UE que operen bajo el acuerdo se establece mediante protocolos de dos años, tomando en cuenta la situación de las poblaciones en aguas mauritanas. Con el Acuerdo se ha aprobado un Protocolo que es renovable dos veces mediante consentimiento tácito de las Partes, salvo denuncia de una de ellas. Comparando el Protocolo actual con el último de los protocolos vigente bajo el anterior Acuerdo, éstas se han reducido para las poblaciones sensibles, en particular para cefalópodos (aproximadamente en un 30%) y otras especies demersales (aproximadamente en un 60%) mientras se ha introducido una nueva categoría de pequeños pelágicos para barcos no congeladores.

El actual Protocolo divide las oportunidades de pesca en once categorías. Las condiciones para cada periodo de licencias son las siguientes:

- Crustáceos (excepto langosta y cangrejo): máxima capacidad permitida 9.440 GT (tonelaje bruto).

- Arrastreros y palangreros de merluza: máxima capacidad permitida 3600 GT.

- Pesquerías demersales -los que no sean arrastreros y que no pesquen merluza: máxima capacidad permitida 2324 GT.

- Arrastreros de fondo dedicados a especies demersales distintas de la merluza negra: máxima capacidad permitida 750 GT.

- Cefalópodos: máxima capacidad permitida 18.600 GT para 43 licencias.

- Langosta y cangrejo: máxima capacidad permitida 300 GT para cada categoría.

- Pesquerías de atún: máximo 36 licencias para cerqueros de jareta y 31 para palangreros y barcos de línea de caña en conjunto.

- Arrastreros congeladores de especies pelágicas: máximo 22 licencias.

- Buques de pesca pelágica en fresco: máxima capacidad permitida 15.000 GT.

El compromiso de autorización por parte de Mauritania del ejercicio de actividades pesqueras por buques comunitarios va unido a una contrapartida financiera que se establece con una doble finalidad: compensar a Mauritania por el acceso de los buques comunitarios a las zonas de pesca mauritanas y ayudar a este país para que establezca su propia política nacional de pesca. El Protocolo establece en 86 millones de euros el monto anual de esta contrapartida (es decir, una contribución financiera total de la UE a Mauritania de 516 millones de euros sobre 6 años). En línea con el enfoque sobre los acuerdos de asociación pesquera adoptados bajo la reforma de 2002 de la Política Común de Pesca, una parte sustancial de esta contribución financiera, que alcanza los 11 millones de euros por año, se destina a promover el desarrollo del sector pesquero nacional y la consecución de pesquerías sostenibles en aguas mauritanas. De esta cantidad, un millón se destinará al Parque Nacional Banc d’Arguin (6).

Para poder desarrollar esta cooperación pesquera de modo sostenible es preciso contar una información científica apropiada sobre la situación y evolución de los recursos. Con esta finalidad se establecen mecanismos de cooperación científica, entre los que destaca la creación de un comité científico conjunto independiente, en el que también podrían integrarse científicos de terceras partes. Entre sus competencias se incluye la de aplicar un programa científico anual orientado a mejorar el conocimiento de las poblaciones y el ecosistema y a la elaboración de un informe científico anual sobre el estado de los recursos cubiertos por el acuerdo. Sus trabajos servirán como base para la adopción de medidas que aseguren una gestión sostenible. Su modo de funcionamiento fue definido antes de la entrada en vigor del acuerdo, reuniéndose al menos una vez al año. También se prevé la posibilidad de acometer sondeos de investigación experimentales para determinar las posibilidades de pesca y opciones de explotación, al tiempo que asegurar la conservación de los recursos y el ecosistema.

IV. OTROS ASPECTOS REGULADOS

Además de las cuestiones ya mencionadas, el Acuerdo regula otras materias como la cooperación entre las administraciones de las Partes para asegurarse que sus buques cumplen las disposiciones del Acuerdo y la legislación mauritana de pesca, así como para luchar contra la pesca ilegal, especialmente mediante el intercambio de información. El Anexo II está íntegramente dedicado a desarrollar esta cooperación. Entre los mecanismos previstos en este Anexo podemos destacar el sistema de observación conjunta de los controles en tierra, con representantes de ambas Partes, el seguimiento por satélite de los buques pesqueros que faenen al amparo del Acuerdo en la ZEE mauritana o la presencia de observadores científicos mauritanos a bordo de los buques de la Comunidad.

El Acuerdo recoge, como uno de sus objetivos, el fomento de la cooperación entre sus respectivos agentes económicos en el sector pesquero. Para ello se impulsará el intercambio de información en materias como las técnicas y artes de pesca, los métodos de conservación y los procedimientos de transformación de los productos de la pesca. En el Protocolo se incluyen medidas concretas como el incentivo a los agentes económicos comunitarios que efectúen desembarques en puertos mauritanos, mediante una reducción del importe de los cánones, de conformidad con lo dispuesto en el Anexo I.

Al igual que ocurre con la mayoría de los acuerdos de este tipo que ha celebrado la CE, se incluye en el mismo la obligación de embarcar marineros nacionales. En el Anexo I se establece el número de marineros y oficiales mauritanos que han de embarcarse en los buques comunitarios, en función del tonelaje de los mismos. No obstante, algunos armadores prefieren pagar a los consignatarios el salario de los marineros sin embarcarlos.

Con respecto a la contratación de marinos mauritanos a bordo de buques comunitarios es preciso llamar la atención sobre el hecho de que el art. 3.5 prevea que dicha relación “se regirá por la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre los principios y derechos fundamentales del trabajo, que se aplicará de pleno derecho a los contratos correspondientes y a las condiciones generales de trabajo”. En 2006 y 2007 se han adoptado en el seno de la OIT dos importantes convenios sobre el trabajo en el mar: el Convenio sobre trabajo marítimo, de 7 de febrero de 2006, y el Convenio sobre el trabajo en la pesca, 14 de junio de 2007; no obstante, ninguna de estas dos normas está aún en vigor.

De la citada Declaración de la OIT, el Acuerdo destaca la libertad de asociación, el derecho a la negociación colectiva y eliminación de la discriminación en materia de empleo y profesión, que junto con la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio y la abolición efectiva del trabajo infantil, constituyen el núcleo de la misma.

V. CONCLUSIONES VALORATIVAS

El ámbito de las relaciones exteriores de la CE en materia de política pesquera está evolucionando desde una visión puramente comercial, en la que la CE pagaba a cambio de que se permitiera a los buques de sus Estados miembros acceder a las aguas de terceros Estados que poseían excedentes pesqueros, hacia un enfoque más complejo en el que se hacen muy presentes la preocupación por una gestión sostenible no sólo de los recursos pesqueros sino de todo el entorno marino y el interés por la creación de políticas pesqueras en dichos países, de modo que se conviertan en un motor para su desarrollo.

La gestión sostenible de la actividad pesquera conlleva la necesidad de adecuar las cuotas que se permiten pescar de las distintas especies a la evolución de sus poblaciones, de modo que se consiga una asignación óptima de cada una de las categorías de pesca.

Precisamente la consideración por parte de la CE de que el nivel de utilización de las categorías de pesca no es óptima, debido a la infrautilización de la mayoría de las categorías, lo que limita la rentabilidad económica y financiera del Protocolo, ha llevado a la Comisión a presentar (con fecha de 13 de diciembre de 2007) una propuesta de Decisión del Consejo por la que se autorizaría la denuncia en nombre de la Comunidad del Protocolo. La denuncia del Protocolo abrirá un periodo de consultas entre la CE y Mauritania para negociar un nuevo protocolo.

Este tipo de acuerdos son de una importancia vital para una potencia pesquera como España, que está llevando a cabo ímprobos esfuerzos para adaptar este sector a las circunstancias de unos tiempos que exigen una gestión sostenible de los mares, que por otra parte satisfaga las necesidades de consumo de productos pesqueros y los derechos de los Estados ribereños de las zonas más ricas en pesca, especialmente si se trata de países en vías de desarrollo.

NOTAS:

(1). DOUE L 343 de 8 de diciembre de 2006.

(2). SUÁREZ DE VIVERO, J.L. Atlas de la Europa marítima, Ediciones del Serbal. Barcelona, 2007. Pg 70

(3). IFREMER, Evaluación de los Acuerdos de Pesca celebrados por la Comunidad Europea, Agosto de 1999.

(4). En la página de la DG de Pesca y Asuntos Marítimos (el 4 de enero de 2008): http://ec.europa.eu/fisheries/press_corner/press_releases/archives/com06/com06_46_es.htm

(5). REY ANEIROS, A. La Unión Europea frente a las transformaciones del Derecho internacional de la pesca. Ed. Tirant lo Blanch. Valencia 2001. Pg. 304.

(6). Situado alrededor del paralelo 20º, ocupando 180 km de costa y una superficie de 12.000 km2 de espacios marinos y terrestres, este parque nacional ha sido reconocido como Humedal de importancia internacional en el marco de la Convención de Ramsar y patrimonio mundial dentro del programa El hombre y la biosfera, de la UNESCO.