La Convención Europea adoptaba por aclamación el 13 de junio y el 10 de julio de 2003 el “Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa”, aprobación que no puede calificarse sino de un éxito rotundo e imprevisto y posiblemente histórico. Con esta Constitución, la Convención busca dar respuesta a los tres desafíos fundamentales que la Declaración de Laeken le fijaba como misión. En primer lugar, acerca Europa a los ciudadanos, a través de la constitucionalización de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión, la constitucionalización del modelo social europeo, las modificaciones que ponen al Parlamento en el vértice institucional, un nuevo título sobre la vida democrática de la Unión, que incluye el principio de democracia participativa y la iniciativa ciudadana, y una intensa labor de simplificación de los instrumentos jurídicos y del funcionamiento institucional de la Unión.

Segundo, se intenta preparar la Unión para la ampliación a través de una ambiciosa reforma institucional –lo que no logró Niza-, una extensión considerable de la mayoría cualificada como regla de adopción de decisiones del Consejo y la flexibilización de los criterios para establecer cooperaciones reforzadas, con la finalidad de que la ampliación no afecte al impulso de “una Unión cada vez más estrecha”. Finalmente, le provee de nuevos instrumentos de política exterior para que pueda convertirse en “factor de estabilidad” y “líder para numerosos países y pueblos” en el nuevo entorno de la globalización. En esta última línea destacan la enunciación de una política exterior de responsabilidad, importantes innovaciones institucionales como el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión Europea y el Servicio Europeo de Acción Exterior y la ambición de avanzar para dotar a la Unión de una defensa aunque sea a través de fórmulas de geometría variable.

La Constitución, ante todo, da respuesta a las aspiraciones que la sociedad europea viene manifestando desde al menos 1948 de dotar a la integración europea de una vertebración política. Esta vertebración consiste en la constitucionalización del modelo político europeo –el federalismo intergubernamental- apoyado en los valores propios del modelo de sociedad europeo, en su ciudadanía y con misiones propias de una “politeia”. Como estima el Parlamento Europeo, en su Resolución aprobada el 24 de septiembre sobre los resultados de la Convención, el proyecto de Tratado supone la confirmación “de su naturaleza única y de la legitimidad dual de la Unión, derivada de sus Estados y de sus ciudadanos”.

La existencia de una Constitución Europea abre un nuevo horizonte a la construcción europea, constituyendo una etapa fundamental de su mutación política, que permitirá crear las condiciones objetivas para nuevas profundizaciones en la integración. En este sentido, en su Resolución del 24 de septiembre, el Parlamento Europeo estima que “La Convención (...) ha iniciado una nueva era en la integración europea, en la que la Unión Europea consolidará su ordenamiento jurídico transformándolo en un ordenamiento constitucional con carácter vinculante para sus Estados y sus ciudadanos, aunque la aprobación final de la Constitución adopte la forma de un Tratado internacional”.

La Convención, aunando democracia y eficacia, ha logrado avances en los grandes problemas políticos, que tenían una expresión técnica, en los que las anteriores Conferencias Intergubernamentales se habían quedado bloqueadas por falta de acuerdo político. Entre ellos puede citarse: la obligatoriedad de la Carta de Derechos Fundamentales, la creación de la personalidad jurídica de la Unión, la superación de los pilares, el establecimiento de una delimitación de competencias no rígida, la reforma de las instituciones, la simplificación de los Tratados y del Derecho Comunitario, el establecimiento de la jerarquía normativa, la reforma y extensión de la mayoría cualificada, la generalización de la codecisión del Parlamento Europeo, la transparencia, el principio de democracia participativa, la iniciativa popular, un verdadero área de libertad, seguridad y justicia, la defensa europea de geometría variable, la cláusula de solidaridad, la consagración de la flexibilidad y la mejora de la cooperación reforzada.

Indudablemente también existen algunos aspectos en los que la Convención no ha logrado consensuar las reformas deseables a juicio de distintos actores europeos. En este sentido, hay que recordar una vez más que el Tratado Constitucional es el punto de encuentro de posiciones encontradas y como el consenso final ha sido aceptable para (casi) todos aunque no haya satisfecho plenamente a nadie, ya que ninguno de sus integrantes ha podido lograr el 100% de sus reivindicaciones. Es por esto por lo que se caracteriza cualquier pacto constitucional, por ser el lugar de encuentro de la pluralidad sobre la que se asienta la unidad política.

El Parlamento Europeo en su informe de evaluación señala algunos aspectos en los que, a su juicio, no se han producido los avances necesarios. En ese sentido, lamenta que no se haya producido una consolidación de la política económica y social, una mayor coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros y una integración más efectiva de objetivos como el empleo, los aspectos medioambientales y los derechos de los animales en las políticas europeas. Considera insatisfactorio igualmente que no se produzca un reconocimiento adecuado del papel de los servicios públicos, como parte esencial del modelo social europeo. Finalmente, condena el paso atrás que ha supuesto en los trabajos de la Convención el mantenimiento de la unanimidad en la Política Exterior y de Seguridad Común, cuando exista una propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión. En el mismo sentido, lamenta la persistencia de la unanimidad en un ámbito vital para los ciudadanos como es la política social.

Hace escasos días, el 17 de septiembre pasado, la Comisión Europea aprobaba igualmente su Informe sobre los resultados de la Convención Europea y la próxima Conferencia Intergubernamental. Informe cuyo contenido llama poderosamente la atención por la evolución seguida. Se ha pasado de una propuesta alternativa como la que suponía el famoso proyecto Penélope de diciembre de 2002 y de una posición muy crítica manifestada por Prodi a lo largo de toda la Convención a esta valoración en la que se acepta en su conjunto el proyecto de Tratado que, a juicio de la Comisión, “debe constituir la base para los trabajos de la CIG”. Ahora bien, junto a la estimación positiva del conjunto se presentan sugerencias de mejora para que las estudie la Conferencia Intergubernamental, compatibles con el conjunto de la Constitución. Las propuestas de reforma de la Comisión afectan a tres aspectos concretos: la composición de la Comisión –un comisario por Estado miembro con iguales poderes-, el procedimiento futuro de reforma de los Tratados –eliminación de la unanimidad- y la fórmula de adopción de decisiones en el Consejo –extensión de la mayoría cualificada-.

Ahora que la Convención Europea ha terminado su trabajo, le corresponde a la Conferencia Intergubernamental que comenzará en pocos días sus trabajos –el 4 de octubre próximo- adoptar formalmente la reforma. La Presidencia italiana se ha mostrado a favor de una Conferencia corta, que se reúna a nivel ministerial unas ocho veces y que esté en disposición de llegar a un acuerdo en diciembre próximo en el Consejo Europeo de Roma. La simbología de la firma del nuevo Tratado Constitucional en Roma es notoria. El Tratado que da nacimiento a la Comunidad Económica Europea, de cuya mutación surgió la Unión Europea, se firmó en Roma en el año 1957.

En una misma ciudad se quiere poner comienzo y fin a un mismo ciclo, el de la Comunidad económica sectorial de integración como método para alcanzar el objetivo de la integración política de Europa. Si en Roma nació la Europa económica del Mercado Común, en la que se expresaba el objetivo de “una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa”, en Roma se quiere que nazca también la Europa política de la Constitución de los ciudadanos de Europa, precisamente esa unión más estrecha ya prevista hace cuarenta y seis años.

En este momento las perspectivas no resultan demasiado negativas al irse manifestando en los últimos días muchos de los gobiernos de los Estados miembros a favor de no tocar el texto de la Convención y dedicar la Conferencia Intergubernamental sólo a rematar los flecos que quedaron pendientes en los trabajos convencionales. En este sentido, resulta de gran importancia la manifestación de los seis fundadores de respaldar plenamente el proyecto así como la adhesión del gobierno británico al Proyecto de Tratado. Aún quedan por convencer, sin embargo, los Estados pequeños y los medianos, España entre ellos, que cuestionan distintos aspectos de la reforma institucional.

Si la Conferencia Intergubernamental enmienda de forma sustantiva el texto de la Convención se producirá una contradicción en los términos, ya que la doble legitimidad, nacional y europea, desaparecería en el proceso constituyente para imponerse finalmente sólo la intergubernamental. La rectificación plena del Tratado Constitucional lo convertiría en una Carta en parte otorgada, despreciándose una vez más la voz de los ciudadanos europeos en la construcción de Europa, ya que no podemos olvidar que la mayoría de los convencionales eran parlamentarios, representantes de los ciudadanos en distintos niveles. En este sentido, el Informe del Parlamento Europeo resulta rotundo: “el proyecto de Constitución elaborado por la Convención representa el resultado de un amplio consenso democrático en el que han participado el Parlamento Europeo y los Parlamentos y Gobiernos nacionales de la Unión y expresa, por tanto, la voluntad de los ciudadanos”.

Ahora la pregunta es si la Conferencia Intergubernamental va a desaprovechar los valiosos avances de la Constitución y va a despreciar el respaldo democrático de la Convención para volver a lo ya conocido, los bloqueos de las Conferencias Intergubernamentales y el “despotismo ilustrado” del que tantas veces se ha acusado a la construcción europea. Como un primer resultado positivo, ya ha calado algo del acervo de la Convención en la dinámica de la Conferencia Intergubernamental que va a hacer que ésta sea sustancialmente diferente a las anteriores, y es que la Presidencia italiana se ha comprometido a divulgar los documentos de trabajo de la Conferencia Intergubernamental en Internet. Se trata de un extremo del que no podemos sino congratularnos.

El resultado definitivo de la Convención Europea es que ha dado nacimiento a una Constitución democrática de inspiración federalista intergubernamental, algo que nunca se había logrado en la construcción europea antes. El modelo de la innovación política, la Constitución Europea, comparte naturaleza con el método que le ha dado nacimiento y así consagra el modelo político del federalismo intergubernamental, apoyado sobre las dos legitimidades de los Estados y los ciudadanos europeos. Se da forma, por primera vez en la construcción europea, a los cimientos jurídico-políticos de esta nueva politeia, a través de la enunciación de sus valores y objetivos, que definen a una Unión con vocación de extenderse a todo el continente europeo, democrática, social, de Derecho y con vocación de enfrentar sus responsabilidades en la gestión de la globalización.

El proyecto de Constitución supone, sobre todo, un paso de gigante en la integración política, anhelo de la sociedad civil europea desde hace más de sesenta años. Ahora la pelota está en el tejado de la Conferencia Intergubernamental, de la ratificación nacional –parlamentaria o por referenda- y de la opinión pública europea que le dé su respaldo. Sólo tras el recorrido cuidadoso de estas etapas podrá la Constitución entrar en vigor y producir los efectos deseados. Ante todo la Constitución Europea supone el primer paso -necesario, pero en ningún caso suficiente- en el camino hacia la Federación Europea y es que con Constitución o sin ella no podemos olvidar que “Europa es camino y no posada”.