El asunto Begum vs. London Borough of Tower Hamlets, de 13 de febrero de 2003 (UKHL, 2003, 5), es un importante pronunciamiento que afecta a la extensión del control efectuado por los Tribunales en los procedimientos de judicial review, especialmente en lo referente al control de los hechos determinantes discutidos desde el inicio del procedimiento administrativo. Además, la Sentencia aporta un reverso paralelo al asunto Alconbury, de 2001, que recayó sobre hechos muy similares, pero centrada en la extensión del control sobre los elementos de Derecho en el judicial review. El caso Begum se asienta sobre las conclusiones de Alconbury, esta vez haciéndolas extensivas a los límites del contencioso cuando el Tribunal encuentra limitada su jurisdicción exclusivamente a cuestiones de Derecho. A pesar de que el asunto presentaba vínculos con el Convenio Europeo de Derechos Humanos, la Cámara de los Lores decidió aplicar su doctrina de la deferencia a la Administración y al Parlamento, desestimando ulteriormente el recurso de la señora Begum.

Los hechos son los siguientes: el 1 de febrero de 2000 Runa Begum, una mujer en trámites de divorcio y sin el respaldo moral ni económico de su familia, solicitó de las autoridades locales londinenses su inscripción en el programa de ayuda preventiva para ciudadanos en riesgo de perder su hogar. Como parte de una política pública municipal de carácter social, los ciudadanos que demuestren encontrarse en circunstancias que puedan llevarlos a residir en las calles, tienen derecho a una prestación pública consistente en proporcionar vivienda en alquiler a precios inferiores de mercado. La señora Begum, una vez confirmada la reunión de los requisitos contemplados por el Reglamento de Alojamiento (Regulations 1999 [S.I. 1999/71] on Allocation of Housing and Homelessness – Review Procedures), entró a formar parte del programa administrativo el 11 de abril de 2000. Un año más tarde, las autoridades municipales ofrecieron a la señora Begum una nueva residencia con carácter estable, igualmente en arriendo, que fue rechazada por la recurrente alegando cuatro motivos: se trataba de un barrio marginal y racista, con zonas transitadas por toxicómanos; ella misma había sufrido un atraco hacía escasas semanas en esas calles; y su marido las frecuentaba, con objeto de visitar a amigos, lo que podía hacer su estancia insostenible desde el punto de vista personal. Según el artículo 202 del Reglamento citado, los beneficiarios del servicio pueden recurrir la decisión administrativa ante un “oficial de revisión” (reviewing officer), independiente y con rango superior al órgano que dictó el acto en un primer momento. En definitiva, el artículo 202 hace referencia a un mecanismo impugnatorio similar a lo que el Derecho administrativo español conoce como un recurso de alzada.

Puesto que las alegaciones de la señora Begum se mostraron inconsistentes, el reviewing officer decidió desestimar el recurso administrativo interpuesto por aquélla. A lo largo del procedimiento se mostró que los motivos esgrimidos para rechazar la vivienda no concordaban con la realidad (ni su marido rondaba los alrededores, ni parece que sufriera atraco alguno, ni el barrio tenía bolsas de pobreza importantes). Sin embargo, el artículo 204 del Reglamento citado prevé el acceso a los Tribunales con un carácter limitado, ciñéndose el recurso a cuestiones de Derecho que afecten a la decisión administrativa (“any point of law arising from the decisión”). La impugnación atinente a la valoración de los hechos queda excluida del recurso judicial, lo que traía consigo la práctica inimpugnabilidad de la decisión cuestionada por la señora Begum, cuyo contenido se ceñía a aspectos fácticos basados en el testimonio de ésta. El problema jurídico que plantea el caso es doble: ¿el procedimiento del artículo 202, que establece un mecanismo administrativo de recurso, concuerda con las exigencias del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, especialmente en lo que respecta a la independencia del órgano? Si esto es así, ¿es compatible con la tutela judicial efectiva un recurso contencioso-administrativo limitado a cuestiones de Derecho, cuando el objeto de la litis son los hechos que sustentan el acto impugnado?.

La Cámara de los Lores desestimó el recurso, confirmando la Sentencia dictada por la Corte de Apelación, pero no sin oposición. Tanto el Tribunal de primera instancia como un sector de la Corte de Apelación (así, véase la Sentencia Adan vs. Newham London Borough Council, de 14 de diciembre de 2001 [1, WLR, 2120]) entendieron que el recurso administrativo previsto en el artículo 202 no garantizaba el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, contemplado por el artículo 6 del Convenio de Roma. Pero la Cámara de los Lores no estuvo de acuerdo y decidió enfocar el problema de otra manera, esta vez estudiando la licitud del recurso administrativo a la luz del recurso contencioso judicial del artículo 204. La compatibilidad o no del recurso administrativo debía contemplarse desde el punto de vista de la gestión administrativa, como manifestación del margen de apreciación que posee el ejecutivo para implantar programas con un alto nivel de complejidad técnica, y teniendo en cuenta la existencia de un recurso judicial. Por otra parte, el carácter restringido del recurso judicial debía enjuiciarse como el resultado del recurso administrativo, pues sólo si se garantizaban unos contenidos mínimos procesales en la resolución de la alzada cabría posteriormente justificar un control judicial reducido al Derecho y no a los hechos. Este enfoque, que no deja de ser ciertamente tautológico (el artículo 202 es lícito si concuerda con el artículo 204, que a su vez debe interpretarse a la luz del artículo 202), muestra un esfuerzo de la Cámara de los Lores por mantener la autonomía de las garantías procesales en procedimientos administrativos de carácter social. Por este carácter proteccionista con el status quo del pronunciamiento, podemos albergar dudas sobre la compatibilidad de la resolución con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Para salvar la contrariedad de la resolución en Begum, el dictum principal, rubricado por Lord Hoffmann, comienza con el estudio del artículo 202 y la relación del recurso administrativo con el Convenio de Roma. Tras llevar a cabo un análisis exhaustivo de la jurisprudencia de Estrasburgo, Hoffmann llega a la conclusión de que los procedimientos administrativos no pueden entenderse, stricto senso, incluidos entre los “litigios” a los que hace referencia el artículo 6 CEDH. Aunque ello no signifique que el procedimiento administrativo, incluidos sus trámites de recurso, sean del todo ajenos a la tutela judicial efectiva, sí implica un tratamiento más sensible hacia las peculiaridades de la actividad administrativa. Esta sensibilidad debe tenerse muy en cuenta, y ello lo confirma la jurisprudencia de Estrasburgo, cuando la Administración gestione programas con un elevado contenido burocrático, cuya ralentización merced a procedimientos de revisión administrativa o judicial podría viciarlos. La Cámara de los Lores consideró que estas peculiaridades de gestión se presentan especialmente en la realización de políticas sociales, como la cuestionada en el asunto que nos ocupa. En palabras de Lord Hoffmann,

“Desde un momento inicial, la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo ha reconocido que la extensión del artículo 6 [del CEDH] a los procedimientos administrativos requiere lo que denominé, en el asunto Alconbury, una ‘modificación sustancial del modelo judicial en su totalidad’.”

La Cámara entendió que el artículo 6 no garantiza que la Administración lleve a cabo un control pleno del acto impugnado, siendo suficiente un juicio sobre su legalidad formal, incluidos los hechos. Por otra parte, la revisión judicial que desempeñen los Tribunales de justicia sí debe entrar en un análisis plenario, o al menos tan plenario como lo permita el sistema de judicial review y el Convenio de Roma. Es así, pues, como el razonamiento circular de Hoffmann cobra sentido, ya que la decisión administrativa fue analizada en vía de alzada para juzgar cuestiones de hecho, mientras que en un momento ulterior, una vez garantizados los elementos “formales” del acto, los Tribunales entran a conocer de los aspectos de Derecho que afectan al acto impugnado, procediendo así a un juicio que abarque igualmente la “oportunidad” de la decisión administrativa cuando ésta incurra en irrazonabilidad. Por tanto, ambos procedimientos, administrativo y judicial, se complementan en la determinación de su validez.

Pero la crítica que merece el asunto Begum reside en el párrafo 54 del dictum de Lord Hoffmann, concretamente al juzgar la legalidad del artículo 204 del Reglamento de Alojamiento conforme a las exigencias de la tutela judicial efectiva. Ya hemos expuesto que los Lores consideraron que un control judicial circunscrito al Derecho sería compatible con el derecho fundamental cuando previamente, en vía administrativa, se cumplan exigencias procesales mínimas. Para llegar a esta conclusión la Cámara realiza un interesante excurso sobre el margen de apreciación del legislador en la creación de un sistema administrativo de recursos en materia social, concluyendo que el mecanismo del Reglamento reunía las garantías suficientes. Con esta afirmación, los Lores enjuician la limitación que entraña la fase judicial y estiman que

“En el caso de [la impugnación judicial de] actos administrativos, las garantías procesales y un control de racionalidad deberían ser suficientes”.

Este es el criterio de los Lores para estimar la conformidad de un recurso contencioso-administrativo, limitado a cuestiones de Derecho, con la tutela judicial efectiva. Salta a la vista que el resultado nos muestra la aplicación de un estándar mínimo de control, en los niveles más disminuidos que tolera el artículo 6 del Convenio de Roma. Precisamente por tratarse de un resultado en los linderos de la jurisprudencia de Estrasburgo, cabe albergar dudas sobre su compatibilidad con ésta.

El proceso contencioso-administrativo británico ha conocido en el pasado importantes reveses a manos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Concretamente, los límites que los Tribunales se habían atribuido en el control de la actividad administrativa, basados en la doctrina del control de razonabilidad Wednesbury, fueron rechazados por Estrasburgo en el asunto Smith y Grady vs. Reino Unido. El Tribunal Europeo entendió que un control judicial únicamente centrado en el control de actos “tan irrazonables que ninguna autoridad razonable los habría adoptado” era claramente insuficiente, y la tutela judicial efectiva exigía de los Tribunales británicos una actitud más garantista a la hora de enjuiciar la actividad discrecional de sus administradores públicos. Aunque el razonamiento de Begum parezca impecable a simple vista, lo cierto es que esconde su resultado desestimatorio en una fase pre-judicial, impidiendo así todo control por parte de un Tribunal ajeno a la Administración. En el caso de autos, el supuesto litigioso sólo conocía un debate fáctico sobre los hechos, y el recurso administrativo, por muy imparcial que fuera el órgano encargado de su resolución, no deja de ser un trámite imbuido de un carácter burocratizado e inmerso en la dinámica del aparato administrativo. La valoración de los hechos queda al margen del proceso judicial, como si de un mecanismo casacional se tratara, rompiendo en todo con la lógica de un proceso contencioso-administrativo en su primera instancia. Los Lores también amparan su decisión en el carácter especializado del sector público-social, y afirman que sólo la Administración estaba en condiciones de decidir si el alojamiento ofrecido a Runa Begum debía o no ser aceptado por ésta. Todo ello es cierto, pero posteriormente nos dicen que el control judicial debe ceñirse a las garantías procesales y un juicio de racionalidad, lo que claramente convierte al proceso contencioso en una instancia de control mínimo. Es evidente que la Corte de Apelación no ha de decidir en nombre de la Administración, pero un juicio de racionalidad, como el que estiman los Lores como suficiente, sitúa el estándar de protección en límites colindantes con la indefensión, máxime cuando las diferencias entre cuestiones de hecho y de Derecho nunca han estado claras.

El asunto Shields, de 6 de febrero de 2003 (UKHL, 2003, 3), plantea una cuestión sobre los límites de las habilitaciones reglamentarias cuando el órgano legalmente competente no ha ejercido un desarrollo normativo completo. En concreto, se planteaba una delicada cuestión que afectaba el régimen de medidas aplicables a los miembros de los cuerpos de policía en el Ulster, cuya ordenación quedaba en manos del Secretario de Estado (el equivalente al Ministro del Interior) por mandato expreso de la Ley. Debido a que el Secretario de Estado no había establecido una normativa completa sobre las situaciones administrativas de los miembros de los cuerpos policiales, el Chief Constable del Ulster, amparándose en las competencias genéricas que también le atribuye la legislación, dictó las correspondientes normas para garantizar el buen funcionamiento de una unidad policial de por sí muy conflictiva.

El caso presenta una duda sobre los límites de la potestad normativa cuando se analiza con detenimiento la atribución que realiza la Ley de Policías (Police Act 1998) al Secretario de Estado, pues será éste y sólo éste quien lleve a cabo el desarrollo reglamentario. El Chief Constable del Ulster, a la luz de la legislación citada, ostenta competencias en materia de dirección y control de los cuerpos policiales operantes en su distrito. Debido a los problemas que plantea el servicio policial en Irlanda del Norte, el Chief Constable venía enfrentándose a un elevadísimo número de bajas que entorpecían las labores de seguridad, y ante la inactividad del Secretario de Estado, cuyas normas en desarrollo de la Ley de Policías eran del todo crípticas en esta cuestión (pero existían), aquél decidió cubrir la laguna normativa. En opinión de los Lores, la actuación de la autoridad en el Ulster no resultaba ultra vires, puesto que la inactividad del Secretario de Estado justificaba una actuación por parte del poder público que cumpliera los mandatos de la Ley. En tal caso, Lord Bingham of Cornhill dijo lo siguiente:

“Acepto plenamente, junto a la defensa del Chief Constable, que en la medida en que el Secretario de Estado ha ejercido sus poderes para la ordenación de las situaciones funcionariales, el Chief Constable no podrá adoptar acto alguno que contradiga o desvirtúe los mandatos trazados por el Secretario de Estado. Pero, en mi opinión, la obligación del Chief Constable abarca también la dirección del servicio de acuerdo con la normativa reglamentaria adoptada por el Secretario de Estado de acuerdo con el artículo 25 [de la Ley de Policías], siempre y cuando dicha normativa exista. Cuando el Secretario de Estado, como se presenta en el caso de autos, ha optado por ejercer su potestad normativa en términos muy limitados, queda en manos del Chief Constable la integración de las lagunas creadas [“to fill in the gaps”], siempre y cuando ello se realice de una forma que no contradiga, directa o indirectamente, las prescripciones del Secretario de Estado: véase, por ejemplo, Taylor vs. Chief Cosntable of the Royal Ulster Constabulary (sin recopilar, 26 de septiembre de 1986, Hutton J.). Si el Secretario de Estado discrepa con las decisiones del Chief Constable, siempre tiene el poder de anularlas mediante la adopción de normas”.

El caso es muy interesante como manifestación del espíritu anti-dogmático y pragmático del Administrative Law, que no encuentra inconveniente alguno en desvirtuar las reservas normativas a favor de órganos administrativos, con tal de garantizar el buen funcionamiento del servicio, máxime cuando los intereses en juego se encontraban tan vinculados al orden público y la política anti-terrorista. Mientras nuestro ordenamiento jurídico-administrativo habría encontrado obstáculos en tolerar la actuación del Chief Constable, el Derecho inglés adopta un concepto material de las habilitaciones, permitiendo a la “Administración” actuar siempre y cuando se realice en un marco de cobertura, por mínimo que sea. Mientras no contradiga dicho marco, el órgano administrativo puede adoptar todas las medidas normativas necesarias para garantizar el funcionamiento de los servicios que recaen bajo su responsabilidad, decayendo así la habilitación a favor del Secretario de Estado. Como dice Lord Bingham en el extracto citado de su dictum, si el Secretario de Estado se encuentra a disgusto, siempre puede ejercer su potestad. Con esta práctica solución al problema, los Lores atribuyen a su Administración policial algo así como una potestad normativa inherente al servicio.

El asunto Matthews vs. Ministerio de Defensa, de 13 de febrero de 2003 (UKHL, 2003, 4) plantea, aunque sea de forma incidental, una cuestión importante relativa a la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos. Enjuiciando una restricción al acceso a la jurisdicción, el recurrente plantea la compatibilidad con la tutela judicial efectiva de una limitación al derecho a obtener una compensación por el funcionamiento dañoso de la Administración. El asunto se resuelve finalmente atendiendo a criterios procesales, pero la alegación relativa al “derecho fundamental a una acción de responsabilidad patrimonial” se cierra con un contundente pronunciamiento de Lord Hoffmann, que en el párrafo 26 de su dictum afirma lo siguiente:

“Los derechos fundamentales no versan sobre la justicia [igualitaria] en este sentido. Los derechos fundamentales son los derechos esenciales a la vida y a la dignidad del individuo en una sociedad democrática. Los límites exactos de tales derechos son susceptibles de debate, y aunque no haya demasiados indicios de derechos económicos en nuestro Convenio de casi cincuenta años, creo que es perfectamente defendible que los derechos fundamentales incluyen el derecho a un estándar mínimo de convivencia, sin el cual los demás derechos serían una farsa. Pero ciertamente no incluyen un derecho a la distribución de los recursos o a un trato justo en términos económicos – en otras palabras, a la justicia distributiva. Por supuesto que la justicia distributiva es algo positivo. Pero no es un derecho fundamental” (la cursiva es nuestra).

Finalmente, aunque no se trate de un pronunciamiento judicial, cabe destacar el discurso pronunciado el 23 de enero de 2003 por Lord Harry Woolf en el acto inaugural del año judicial en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (1). Si bien Lord Woolf no es miembro de la Cámara de los Lores, es actualmente Master of the Rolls y una de las máximas autoridades judiciales del Estado, cuya activa participación en la elaboración de la Human Rights Act de 1998 y sus publicaciones sobre Derecho público le han granjeado un unánime respeto por parte de la comunidad jurídica angloamericana. En el discurso citado, son de gran interés los comentarios que realiza a la línea jurisprudencial de la Cámara de los Lores en materia de derechos fundamentales, principalmente los asuntos Alconbury y Daly. En su interesante exposición, Lord Woolf recuerda la importancia de la doctrina Wednesbury en el desarrollo del Derecho administrativo británico, pero asimismo reconoce que los tiempos del control judicial mínimo y la deferencia (o “respeto”, como él prefiere decir) a la Administración han sufrido un punto de inflexión. Estas reflexiones, procedentes de un futuro miembro de la Cámara de los Lores, son buena prueba de los aires de cambio que rigen a día de hoy el Administrative Law del Reino Unido.

NOTAS:

(*). La traducción de los textos jurisprudenciales es del autor. Los textos originales pueden consultarse en la página web del Parlamento británico,

http://www.publications.parliament.uk/pa/ld199697/ldjudgmt/ldjudgmt.htm .

(1). Puede consultarse el texto íntegro del discurso en

http://www.echr.coe.int/eng/Speeches/Speechby%20LordWoolf.htm .