A) El medio ambiente, como ha explicado Giannini (1973), es un concepto general que tiene una triple dimensión: la relativa a la tutela del paisaje (protección de la naturaleza); la ligada a la defensa del suelo, aire, y agua (lucha contra las contaminaciones); y la que subyace en la normativa urbanística (ordenación territorial)–, concepto que no resulta, por lo demás, incompatible con lo que parece haber acceptada la doctrina española con un cierto consenso, que es que los recursos naturales (aire, agua, suelo y la naturaleza en general -flora, fauna y espacios naturales-) son elementos que integran el medio ambiente. Pues bien, la ordenación turística incide plenamente en el medio ambiente y, con especial energía, sobre uno de los recursos naturales más saturados por el hombre, el suelo.

Por lo que hace referencia a la expresión “medio ambiente” contemplada en el artículo 45 de la Constitución, procede atribuirle un doble significado. Por un lado, la protección del medio ambiente se configura como una finalidad general de la actividad pública, que ha de incorporase en el ejercicio de cualquier finalidad pública; es decir, como una política medioambiental. Ahora bien, por otro lado, dado que la Constitución habilita la intervención de los poderes públicos en orden a la protección del medio ambiente, y en la medida en que esta intervención afecte precisamente a aquellos aspectos que inciden en la “defensa y restauración” de un “medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona”, se está configurando una específica competencia o función pública ambiental. En cualquier caso, la realización del valor ambiental en el sentido expuesto por la Constitución de 1978 precisa de la utilización racional de los recursos naturales sobre los que se proyecta este valor y, por ende, precisa del uso racional del suelo, obviamente.

Autores cualificados niegan que la protección del medio ambiente sea objeto directo de la legislación sobre ordenación del territorio (López Ramón, 1997); descartan, a la vez, que la organización del territorio y el urbanismo se integre en el ambiente como objeto del Derecho de cara a la formulación de un Derecho Ambiental; pero reconocen, no obstante, algunas conexiones entre aquellas disciplinas y la problemática ambiental (Martín Mateo, 1991). Así, lo cierto es que la protección de los recursos naturales no puede quedar totalmente desvinculada de la disciplina territorial y urbanística, por la sencilla razón de que la defensa y restauración del medio ambiente es un principio que esta legislación debe respetar, de conformidad con el objetivo o política general de protección ambiental (López Ramón, 1997). Es más, al efecto de realizar una ponderación global de las necesidades de utilización y explotación del suelo, resulta imprescindible recurrir a las competencias o concretas funciones públicas especialmente articuladas para ello, es decir, a las de “ordenación del territorio” y “urbanismo”; funciones públicas que, en la medida que destinadas a la organización coherente y racional del aprovechamiento del territorio y de las distintas actividades humanas suscepibles de proyectarse sobre él, necesariamente suponen una previsión global desde el criterio de la utilización racional del recurso natural sobre el que operan: el suelo. Previsión o ponderación que se instrumenta justamente a través de procesos de planificación de carácter territorial y resulta, por ello, especialmente idónea para realizar el aludido valor de la racionalidad (Parejo Alfonso, Jiménez Blanco, Ortega Álvarez, 1998). La planificación territorial, como ha destacado Fernández (1980), se convierte, así, en la técnica de coordinación funcional por excelencia, en cuanto que su función propia no es otra que la de integrar, primero, y ordenar y sistematizar, después, todo cuanto se refiere a las relaciones del hombre con el medio en que se mueve sobre la base de un concreto territorio, que es el elemento aglutinante.

Dicho de otra manera, las funciones públicas concretas “ordenación del territorio” y “urbanismo”, aún no siendo estrictas funciones ambientales, están al servicio, a través de procesos de planificación de carácter territorial y urbanístico, de la utilización racional del suelo. Dichas funciones, en tanto que aseguradoras de la racionalidad de los recursos naturales, es decir, del uso racional del suelo, deben contribuir a la armonización de los valores de desarrollo económico y protección del medio ambiente, para así alcanzar el valor superior de la calidad de vida (Parejo Alfonso, Jiménez Blanco, Ortega Álvarez, 1998, y Domper Ferrando, 1992).

Aceptada, pues, la idea de que la ordenación del suelo y del territorio son funciones públicas concretas de protección que se sirven de la técnica de planificación, procede añadir que la ordenación del turismo, en tanto función pública que también incide directamente sobre el suelo y el territorio (pues, por ejemplo, desde esta instancia se delimitan espacios turísticos, se distribuyen usos turísticos y residenciales, se programan operaciones de consecución de espacios libres o se configuran mecanismos de reconversión cualitativa de los alojamientos turísticos, etc.), ha de remitirse forzosamente a la técnica de planificación territorial, como instrumento de protección de cara a ponderar las necesidades de utilización del territorio turístico, con el fin que equilibrar los valores superiores (desarrollo y preservación) y así obtener el tan deseado turismo sostenible de calidad.

Esta idea viene avalada por la Organización Mundial del Turismo que, con ocasión de la delimitación de la noción “turismo sostenible” (aquél que satisface las necesidades de los turistas y residentes, y simultánemente protege y mejora las oportunidades para el futuro), aconseja identificar un conjunto de actuaciones básicas dirigidas hacia la sostenibilidad, entre las que cabe destacar especialmente la existencia de planificación en el destino turístico. En tal sentido, la Organización Mundial del Turismo considera imprescindible que antes de programar actuaciones se cuente con un plan turístico que defina un modelo sostenible y competitivo de desarrollo, modelo que se plasmaría posteriormente en el territorio a través del planeamiento territorial y urbanístico.

B) La incidencia de la ordenación turística sobre el territorio plantea, pues, la necesidad indefectible de elaborar planes de ordenación turística que van a afectar sobre el territorio y el urbanismo de forma determinante (García Macho, 2000). El peso específico que tanto en la economía como en el medio ambiente tiene el turismo exige su planificación por parte de los poderes públicos. Y los problemas que se derivan de la implantación turística en el territorio exigen, por otra parte, una nueva valoración de ese planeamiento, en el sentido de que éste debe utilizarse como intrumento para el diseño de un nuevo modelo urbano-turístico de calidad que, sin duda, nada tiene que ver con el diseño que tradicionalmente ha caracterizado al urbanismo convencional.

En términos generales, el desarrollo turístico experimentado en los espacios costeros de España, si bien ha provocado gran satisfacción económica, no ha contado con una previa y adecuada planificación, lo que ha conducido ocasionalmente a situaciones de masificación de la oferta turística y, en consecuencia, de saturación de los recursos naturales. La congestión alcanzada, sin embargo, ha abocado a la aceptación general de un cambio en el modo de actuar hacia la diversificación y cualificación turística, instrumentalizado mediante técnicas de planificación territorial. Este giro, surgido sobre todo a partir de la década de los noventa, ha venido dado por dos factores que merecen ser aquí destacados.

Por un lado, porque se ha comprendido que los espacios turísticos tienen unas posibilidades limitadas de crecimiento, que varían en función de un concepto clave, la capacidad de acogida o de carga. Esta noción, interesantemente analizada por la doctrina francesa con ocasión de la aprobación en 1986 de la Loi Littoral, ha sido asumida por la Organización Mundial del Turismo, que ha manifestado que la capacidad de carga turística corresponde al nivel de afluencia turística y de equipamiento que puede asumir una región para la mayor satisfacción de sus visitantes y sin repercusión importante sobre sus recursos; y que su estimación comprende varios aspectos: la capacidad física (numero de usuarios que pueden ser acogidos), la capacidad ecológica, la capacidad de asimilación de recursos y la capacidad de gestión (capacidad de la Administración para hallar un justo medio entre calidad del turismo y repercusión sobre los recursos). En definitiva, para la consecución de un desarrollo turístico sostenible, es decir, un desarrollo adecuado y equilibrado por suponer buenos resultados económicos en armonía con el medio ambiente, es fundamental conocer el límite de tolerancia más allá del cual se saturan las instalaciones (capacidad de carga física), se degrada el medio ambiente (capacidad de carga ambiental) o disminuye el placer o el bienestar del visitante (capacidad de carga psicológica). Las áreas de destino turístico tienen unas determinadas capacidades de carga, de modo que serán positivos los impactos turísticos que no excedan de aquellos límites y negativos los que traspasen el linde de la tolerancia y desborden aquéllas capacidades.

El giro conceptual al que hacíamos referencia ha venido provocado, por otro lado, por la aceptación de que los problemas territoriales y urbanísticos que se derivan de la implantación turística no pueden ser abordados, exclusivamente, desde la instancia local sino que también (y sobre todo) deben ser incardinados desde instancias supralocales, en tanto que el espacio turístico “trasciende el estricto límite de los municipios afectados” (Vera Rebollo, 1990). Asistimos ante un nuevo modelo territorial, el urbanismo-turístico sostenible, hasta hace poco canalizado a través del ordenamiento aplicable al urbanismo convencional, modelo cuyo objetivo no es otro que el de conseguir equilibrar el impacto territorial turístico y cuya consecución precisa del desarrollo de la planificación a todos los niveles (local y supralocal). Los criterios supramunicipales que definen el modelo comienzan estableciendo su carácter limitado, basado en el freno de la extensión territorial, el crecimiento de la oferta condicionado al aumento del valor del destino, la previsión de franjas verdes de protección, la restricción de densidades de población, la reconversión o renovación de la oferta turística así como su modernización.

C) Común a las diecisiete leyes de ordenación del turismo aprobadas para cada una de las Comunidades Autónomas es la previsión de instrumentos de planificación turística que han de integrarse necesariamente con la ordenación territorial y urbanística. Las leyes generales del turismo se han encargado, entre otros menesteres, de ofrecer una nueva valoración del planeamiento territorial que incide sobre los espacios turísticos, ocupándose, a la vez, de designar todos aquellos aspectos que, de una forma u otra, sirven para alcanzar el nuevo modelo de turismo sostenible. Sin embargo, la regulación autonómica no es en este sentido uniforme, sino diversa, como tendremos ocasión de ver enseguida (Fernández Rodríguez, 2001).

Las leyes turísticas promulgadas se alejan de la vieja concepción burocrática y controladora de la Administración turística, para intentar adentrarse en una naciente perspectiva sobre el turismo que apuesta por el fomento y la promoción del sector bajo exigentes criterios de calidad, que requiere de una Administración más participativa, más moderna y más aliada al sector privado. Para el jurista, como refleja Tudela Aranda (2000), “esta notable producción legislativa es el dato más elocuente de lo sucedido en el Derecho destinado a disciplinar el turismo. Inevitablemente, tamaña profusión normativa habrá de conllevar la emergencia de nuevos conceptos y principios. Principios y conceptos que van a permitir transformar cualitativamente el enfoque jurísdico del turismo”. Sin embargo, no parece que, en la práctica, en la elaboración y formulación de la ya extensa legislación general turística se hayan aplicado rigurosos planteamientos conceptuales homogéneos basados en estructuras generales y sistemas universales que toda ciencia requiere, a tenor de los diversos contenidos normativos aprobados en los que, como se verá a continuación, se hace patente resultados no sólo desiguales entre sí, sino además no suficientemente adecuados y algo confusos para el jurista.

- País Vasco

La Ley vasca 6/1994, de 16 de marzo, de ordenación del turismo prevé a figura del Plan territorial sectorial de ordenación de los recursos turísticos, en el que se define el modelo de desarrollo turístico del País Vasco. Por debajo del Plan territorial, la Ley crea los Planes estratégicos comarcales de ordenación de los recursos turísticos, que afectarán a una comarca declarada turística. Dichos Planes contendrán, entre otras determinaciones, la fijación de “Áreas adecuadas para los asentamientos turísticos en razón a la situación, naturaleza, valor y capacidad de los recursos turísticos, las condiciones del suelo y la preservación del medio ambiente” (art. 51.2.b); el establecimiento de “Zonas de protección y demás cautelas a adoptar para preservar al turismo de usos, obras y actividades incompatibles con él” (art. 51.2.c); o la “Adaptación del planeamiento municipal a las determinaciones de los Planes Estratégicos y redacción de los Planes Especiales Urbanísticos precisos” (art. 51.2.g).

- Galicia

En modo semejante, la Ley gallega 9/1997, de 21 de agosto, de ordenación y promoción del turismo prevé un Plan gallego de promoción del turismo, que fijará las directrices básicas a las que se ajustará la promoción turística de la Comunidad Autónoma (art. 11). Pero el principal instrumento de ordenación es Plan de ordenación turística de Galicia, que ha de promover la Administración turística. Junto a este también se prevén los planes y proyectos sectoriales de infraestructura turística, a fin de reglamentar la implantación territorial de las infraestructuras, dotaciones e instalaciones necesarias relacionadas con el sector turístico (art. 12). El Plan de ordenación turística contendrá directrices generales acerca del modelo de desarrollo turístico que se quiere implantar, entre las que cabe destacar las que se refieren a la “Ordenación de usos en relación con el resto de la ordenación el territorio” (art. 12.2.a); a la delimitación de “Áreas adecuadas para los flujos turísticos atendiendo a su situación, naturaleza, valor y capacidad de los recursos de las mismas, a las condiciones del suelo, y a la preservación del medio ambiente” (art. 12.2.b); o a la “Adecuación de la oferta turística y su priorización. Tipología de las distintas ofertas turísticas básicas y complementarias y estimación cuantitativa y cualitativa de la mencionada oferta en función de las previsiones sobre la demanda y la aptitud del territorio” (art. 12.2.e). Por otro lado, y al igual que en la Ley vasca, aquí también se prevé la “Adaptación del planeamiento municipal, en su caso, a las determinaciones de Plan, contemplando la redacción de planes especiales urbanísticos si fuere preciso” (art. 12.2.j).

- Valencia

La Ley valenciana 3/1998, de 21 de mayo, de turismo, ya con más precisión, define los “Espacios turísticos” (art. 36) y, con el objetivo de articular una política turística eficaz que permita su desarrollo turístico continuado, crea el Plan de espacios turísticos. Este Plan, además de proceder a la delimitación zonal, deberá contener unas Directrices Generales de actuación así como unas Directrices Particulares para cada una de las zonas delimitadas (art. 38). Entre los objetivos del Plan (art. 40), que sólo tiene carácter orientativo para las Administraciones Públicas (art. 39), figuran “el desarrollo ecológicamente sostenible de la actividad turística”, “la planificación y ordenación de la oferta turística en su conjunto” o “el incremento de la calidad de los servicios turísticos”, entre otros. Cabe destacar, asímismo, que las Directrices Generales que debe contener el Plan incluirán propuestas de acción, que se referirán a la “oferta turística” (art. 41.2.1), a los “espacios del litoral y espacios rurales o de interior” (art. 41.2.3), a las “infraestructuras y equipamientos colectivos” (art. 41.2.4) o a la “salvaguarda y restauración de los valores medioambientales y a los ecosistemas” (art. 41.2.7). En cuanto a las Directrices Particulares, simplemente se dice que se elaborarán teniendo en cuenta la vocación de cada espacio turístico “en relación con el modelo territorial y urbanístico sostenible desarrollado en la zona” (art. 42).

- Extremadura

El Título IV de la Ley extremeña 2/1997, de 20 de marzo, de turismo se ocupa, con cierta complejidad planificadora, de la ordenación de los recursos turísticos de esta Comunidad, preveyendo los siguientes tipos de actuación. El Plan turístico regional define el modelo y estrategia de desarrollo turístico de Extremadura (art. 50), mientras que el Plan turístico comarcal integra políticas turísticas sobre ámbitos comarcales (art. 51). Por otra parte, podrán establecerse Planes de acción turística integrada, que señalarán áreas o comarcas turísticas para ser consideradas preferentes desde la perspectiva de la actuación y financiación pública (art. 51). El Plan estratégico de acción turística integrada es el instrumento más importante, que habrá de elaborarse una vez declarada un área o comarca como turística de acción integrada, y del que cabe destacar que no es más que una copia literal del Plan vasco estratégico comarcal de ordenación de los recursos turísticos.

- Madrid

La Ley madrileña 1/1999, de 12 de marzo, de ordenación del turismo (mod. por Ley 1/2003, de 11 de febrero) también prevé medidas en cuanto a planificación, promoción y fomento del turismo, y establece los instrumentos necesarios para una planificación de la actividad turística. En primer lugar, la Ley promueve la elaboración de un Plan regional integral que, como en el caso extremeño, debe definir los criterios y objetivos generales relativos al sector turístico (art. 38). Por otro lado, se establece la obligación de aprobar Planes parciales (turísticos) por parte de la Administración competente en materia de turismo, que fijará los objetivos concretos a alcanzar (art. 39). Y finalmente hay que destacar que aquí el legislador ha sido muy innovador y contundente al disponer que se podrán declarar “Áreas turísticas saturadas” –constituidas por aquellas zonas, localidades o comarcas en las que, por exceso de oferta o por razones de protección del medio ambiente, sea desaconsejable un aumento de su capacidad turística, tanto de alojamiento como de cualquier otro tipo–, cuya declaración comportará la prohibición de instalar en ellas nuevas empresas o establecimientos turísticos (art. 40.b).

- Andalucía

El Título III de la Ley del turismo andaluza 12/1999, de 15 de diciembre, establece los instrumentos de ordenación y promoción para que la Administración turística pueda estimular un crecimiento ordenado y sostenible del sector turístico andaluz, salvaguardando el medio natural y el patrimonio histórico y cultural, todo ello en coherencia con la planificación territorial. Entre estos instrumentos destaca, por su vocación integral, el Plan general del turismo (art. 15.1), llamado a definir el modelo y la estrategia de desarrollo turístico de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de su eventual desarrollo, con relación a sectores específicos, a través de programas ejecutivos. Asimismo, debe subrayarse, por su carácter innovador, la posibilidad de declarar Zonas de preferente actuación turística dotadas de planes propios de actuación turística integrada –para áreas que demandan una especifica acción ordenadora o de fomento– (art. 16). Para poder declarar comarcas o áreas como Zonas de preferente actuación turística se requiere que concurran una serie de condiciones, como por ejemplo, que la zona disponga “de recursos turísticos básicos suficientes” (art. 16.2.b) o “del equipamiento turístico necesario o de suelo provisto en el planeamiento urbanístico para dotación de equipamientos turísticos en la extensión adecuada”. La Ley promueve, por lo demás, la aprobación de Programas de recualificación de destinos –para áreas afectadas por desequilibrios estructurales derivados del rápido crecimiento, de la fragilidad territorial o que soporten un nivel excesivo de densidad turística– (art. 17) así como de Programas de turismos específicos –encaminados al desarrollo, mantenimiento y mejor aprovechamiento de sectores específicos– (art. 18).

- Castilla y León

La Ley 10/1997, de 19 de diciembre, de turismo de Castilla y León, se ocupa también de la promoción y fomento del turismo, recogiendo los principios, bases y objetivos a que debe ajustarse la planificación autonómica en materia de turismo y contemplando las principales líneas de actuación que deben abordarse para conseguir un sector turístico eficaz y competitivo. La Junta de Castilla y León aprobará, de conformindad con el Plan de Desarrollo Regional, un Plan de turismo de acuerdo con los objetivos de incremento y diversificación de la oferta, mejora de la calidad, aprovechamiento de los recursos o la protección del entorno y el medio ambiente, entre otros (art. 37). Debe destacarse, por otro lado, la previsión de declaración de Zonas de interés turístico preferente, entendiendo por tales aquellas áreas geográficas que comprendan todo o parte de uno o varios términos municipales colindantes, de la misma o distinta provincia, con características homogéneas (art. 46). Dicha declaración conllevaría la elaboración de un Plan de ordenación de los recursos turísticos y de fomento de la actividad turística (art. 47). También merece mención especial la facultad de declaración, en determinados supuestos tasados y de forma excepcional, de un espacio como turísticamente saturado (art. 48).

- Cataluña

En modo semejante, la Ley de turismo catalana 13/2002, de 21 de junio, determina que la “actuación pública de promoción y protección de los recursos turísticos puede ser objeto de planificación por las administraciones competentes en esta materia” (art. 9) y, a tal efecto, prevé la creación de un Plan de turismo de Cataluña, configurado como el instrumento básico de planificación turística que tiene por objeto “el desarrollo, la promoción y la protección de los recursos turísticos, el fomento de una oferta turística de calidad y el estímulo de las actuaciones que refuercen la consideración de Cataluña como marca turística global” (art. 13.1). Entre las determinaciones más importantes que debe contener el referido Plan destacan “el estudio de la oferta turística y de los déficits principales que presenta”, “los criterios para evaluar el impacto del turismo sobre los recursos que utiliza o visita y las medidas de proteción de estos recursos”, “la enumeración de los municipios turísticos y de las áreas o zonas de interés turístico y la evaluación de su incidencia en la oferta turística general”, “la indicación de las áreas en las que hay que promover el turismo interior o exterior y de las zonas turísticamente saturadas o sobreexplotadas” o la “definición de las medidas necesarias para la mejora de la calidad y la competitividad turísticas” (art. 14).

- Navarra

En la línea indicada se muestra también la reciente Ley foral 7/2003, de 14 de febrero, de turismo de Navarra, Ley aprobada tras la creación del Plan estratégico para el fortalecimiento y desarrollo del sector turístico en Navarra 2001-2004, elaborado por el Departamento competente en materia de turismo con el objeto de articular las líneas estratégicas dirigidas a lograr un modelo de desarrollo turístico sostenible. Bajo la caracterización de Navarra como destino turístico único, que se traduce en la calidad como imperativo del sector y en el respeto y sostenibilidad del medio ambiente, la Ley foral prevé la elaboración de un Plan de ordenación de los recursos turísticos (art. 36). Asimismo, con la finalidad de proteger de forma específica la calidad y mantenimiento de los recursos turísticos, podrán declararse determinadas áreas como saturadas o de especial densidad, lo que “comportará la aprobación de un plan de ordenación de las actividades turísticas de la zona que, limitando el desarrollo de éstas, evite causar perjuicio a los recursos turísticos o el acceso a los mismos sin las debidas garantías de calidad” (art. 39).

- Principado de Asturias

El Principado de Asturias, mediante la Ley de turismo 7/2001, de 22 de junio, recoge en su articulado diversos instrumentos de ordenación de los recursos turísticos (Capítulo II, Título II): las Directrices sectoriales y los planes específicos de desarrollo. Objetivos destacables de las Directrices son el desarrollo sostenible de la actividad turística, la planificación de la oferta turística, la consolidación de las zonas turísticas actuales y el desarrollo de nuevas zonas turísticas atractivas que permitan la incorporación a los mercados de nuevos productos, contribuyendo a un mayor grado de diversificación y desestacionalización. Las Directrices contendrán, entre otras determinaciones, la “delimitación, en su caso, de las áreas o comarcas de dinamización turística, consideradas como preferentes desde la perspectiva de la actuación y financiación públicas” (art. 17. b) así como también “previsiones relativas a la oferta turística en los distintos ámbitos territoriales, a las infraestructuras y equipamientos colectivos, a la salvaguarda y restauración de los valores medioambientales y a cualquier otro aspecto o factor condicionante del desarrollo de las actividades turísticas”.

Dirigido especialmente al litoral asturiano, el artículo 11 dispone, no sin cierta tibieza, que “la franja costera y en particular las playas, en cuanto recurso turístico básico del Principado de Asturias, serán objeto de especial protección” y proclama simplemente que a estos efectos las actividades turísticas de desarrollarán “con respeto a las previsiones de la legislación de costas y de la normativa e instrumentos de ordenación del territorio y medio ambiente”. Siguiendo la previsión contemplada en otras leyes autonómicas, también se dispone la posibilidad de declarar a determinadas áreas, con carácter excepcional, como “Zonas turísticas saturadas”; concretamente, aquellas que requieran de manera insdispensable limitar el crecimiento de su capacidad turística por sobrepasar el límite de oferta turística máximo o por registrar una demanda que genere situaciones incompatibles con la legislación medioambiental. Dicha declaración implicará, a su vez, la suspensión del otorgamiento de nuevas autorizaciones o permisos para ejercer actividades turísticas (art. 19).

- Aragón

La recientemente aprobada Ley 6/2003, de 27 de febrero, de turismo de Aragón es en materia de planificación turística semejante a la Ley asturiana. Establece, en este sentido, que la ordenación territorial de los recursos turísticos se realizará a través de las Directrices parciales sectoriales de ordenación, que observarán lo establecido en la legislación de ordenación territorial y contendrán, entre otras prescripciones, la definición del modelo de desarrollo turístico, los modos óptimos de aprovechamiento y protección de los recursos turísticos y la adecuación del planeamieno urbanístico a las propias Directrices (art. 17). Por otro lado, prevé la posibilidad de acordar la declaración de “Zona turística saturada”, por sobrepasar la capacidad de acogida determinada o por registrar una demanda que genere situaciones incompatibles con la legislación ambiental, declaración que, a su vez, conllevará limitaciones de nuevas actividades turísticas (art. 19).

- Cantabria

La Ley cántabra 5/1999, de 24 de marzo, de ordenación del turismo, por su parte, dispone simplemente que se podrá declarar Zona de preferente uso turístico aquellas áreas concretas y determinadas, localidades, términos municipales o comarcas en donde se dén o se vayan a producir excepcionales circunstancias turísticas que precisen una especial acción turística, tanto ordenadora como promotora (art. 36). Además, por otro lado, establece que podrán ser declarados “Zona turística saturada” aquellos espacios donde por exceso de oferta, por patente desequilibrio entre oferta y demanda o por condicionamientos ecológicos o medioambientales no se permita el incremento del turismo en alguna de sus actividades (art. 37). Asimismo promueve la aprobación de Planes integrales de aprovechamiento de los recursos turísricos (art. 38).

- Murcia

La Ley murciana 11/1997, de 12 de diciembre, de turismo es aún más simple y menos innovadora que la cántabra, ciñéndose solamente a la previsión de Planes regionales de infraestructuras turísticas (art. 5) y a la posibilidad de declarar “Área turística saturada” (art. 52) en los términos que reglamentariamente se determinen.

- Castilla-La Mancha

En materia de planificación turística merece mención especial, sin embargo, pero por ausencia casi absoluta de regulación, la Ley 8/1999, de 26 de mayo, de ordenación del turismo de Castilla-La Mancha, cuya única referencia al respecto se centra en la posibilidad de aprobar Planes integrales de aprovechamiento de sus recursos turísticos. Por otro lado, de esta Ley cabe resaltar la posibilidad del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de definir, crear y otorgar Denominaciones geoturísticas “a intinerarios turísitcos o rurales, a áreas concretas, y determinadas localidades, términos municipales o comarcas, que por sus especiales características considere oportuno para la actividad turística de los citados itinerarios o zonas” (art. 47).

- La Rioja

En la línea anterior se sitúa también la Ley 2/2001, de 31 de mayo, de turismo de La Rioja, que simplemente alude a la posibilidad de crear un Plan general de turismo, que no tendrá carácter nomativo sino descriptivo (art. 25). Dicho Plan, por otro lado, podrá ser desarrollado por planes parciales y programas, que potenciarán la calidad de la oferta para la mejora y modernización de las empresas y servicios (art. 26).

- Canarias

La normativa más innovadora y fructífera en cuanto a medidas de planificación, ordenación y fomento de la oferta turística es, sin duda, junto a la de las Islas Baleares, la de las Islas Canarias. La Ley canaria 7/1995, de 6 de abril, de ordenación del turismo (mod. por Ley 7/1997, de 4 de julio, por Ley 5/1999, de 15 de marzo, y por Ley 6/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo –la Ley 6/2001 ha sido recientemente derogada por la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de ordenación general y las Directrices de ordenación del turismo de Canarias, BOC de 15 de abril, Ley que a su vez modifica la Ley 7/1995–) prevé, en este sentido, la creación de planes de ordenación del territorio supramunicipales que contienen previsiones turísticas. Se pretende –como indica el Preámbulo de la citada Ley– “regular la ordenación y promoción del sector turístico desde un punto de vista multidisciplinar: empresarial, profesional, urbanístico, medio ambiental, de fomento, y sancionador, lo que incluye la regulación de la oferta turística”. Al respecto, se señala, además, que la “Ley tiene una incidencia determinante sobre los instrumentos de planificación territorial y urbanística, como vehículos formales a través de los cuales se pretende obtener una rigurosa ordenación del sector, de tal manera que los Planes insulares de ordenación con las previsiones turísticas que la Ley obliga a incorporarse a ellos, se posicionan jerárquicamente sobre cualquier otra figura de planeamiento general, que se tiene que adaptar necesariamente a aquéllos”. En este sentido, el referido texto destaca la configuración del Plan insular “como instrumento de ordenación urbanístico-turística y de los recursos naturales del Archipiélago”, en el que deben incluirse determinaciones urbanístico-turísticas, tales como estándares de densidad (art. 33 y ss.), calificación-zonificación turística del suelo (art. 57), previsiones específicas de desarrollo turístico, capacidad máxima y límites de la oferta alojativa (art. 58), adaptación del planeamiento urbanístico municipal a las limitaciones y restricciones que derivan de la declaración de Zona Turística en los Planes Insulares (art. 59), suspensión del planeamiento urbanístico y de la concesión de licencias (art. 60), etc.

Por otro lado, conforme establece el artículo 15 del Texto refundido de las Leyes de ordenación del territorio de Canarias y de espacios naturales de Canarias, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, las Directrices de ordenación constituyen el instrumento de planeamiento propio del Gobierno de Canarias, que integra la ordenación de los recursos naturales y el territorio, referida a uno o varios ámbitos de la actividad social o económica, y cuyo objeto principal no es otro que articular las actuaciones tendentes a garantizar el desarrollo sostenible de Canarias. El proceso de formulación de las Directrices más específicas de ordenación del turismo se inició con el Decreto 4/2001, de 12 de enero (BOC de 15 de enero), en el que se acordó la formulación de las Directrices de ordenación general y del turismo, formulación que tuvo que ser de nuevo acordada tras la promulgación de Ley 2/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo de Canarias, y que se hizo efectiva mediante el Decreto 176/2001, de 6 de septiembre (BOC de 10 de septiembre). El Gobierno de Canarias aprobó inicialmente tanto las Directrices de ordenación general como las Directrices de ordenación del turismo mediante el Decreto 83/2002, de 24 de junio de 2002 (BOC de 1 de julio). La Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban definitivamente las Directrices de ordenación general y las Directrices de ordenación del turismo de Canarias se proponen diseñar un marco territorial idóneo para que pueda producirse el cambio en los modos de producción y gestión de la oferta turística hacia un modelo de desarrollo turístico más duradero.

- Islas Baleares

En cuanto a la normativa balear, simplemente significar aquí que se trata de un proceso legislativo y reglamentario que ha culminado con la aprobación de la Ley 2/1999, de 24 de marzo, general turística (mod. por Ley 9/2002, de 12 de diciembre) cuyo artículo 5, titulado “de la ordenación general de la oferta turística”, otorga plena cobertura legal a los Planes de ordenación de la oferta turística existentes en las Islas Baleares (se trata de Planes directores sectoriales de carácter insular de los previstos en la legislación de ordenación territorial), al disponer que éstos y, en su caso, los Planes territoriales insulares “pueden establecer la densidad global máxima de población, delimitar zonas turísticas y de protección y fijar su tamaño y características, y establecer parámetros mínimos de superficie, volumetría, edificabilidad, y equipamientos, y pueden señalar excepciones que por su ubicación y características especiales así lo aconsejen. También pueden determinar estos parámetros respecto de las zonas residenciales colindantes con las turísticas. Estos instrumentos deben fijar una ratio turística con un mínimo de 60 m2 de solar por plaza, que será exigible en las autorizaciones de nuevos establecimientos de alojamientos turísticos, en las ampliaciones de los ya existentes y en los cambios de uso, excepto en las operaciones de reconversión”.

Concretamente, los Planes de ordenación de la oferta turística aprobados (Decreto 54/1995, de 6 de abril, para la isla de Mallorca, y Decreto 42/1997, de 14 de marzo, para las Islas de Ibiza y Formentera) intentan solventar de una forma bastante rigurosa no sólo la oferta alojativa sino también todas aquellas actividades que, estando relacionadas con las infraestructuras, los equipamientos y los servicios necesarios para la consecución de una oferta turística cualificada y diversificada, conforman el entorno en que se desarrolla el alojamiento. A tal efecto, dichos Planes establecen limitaciones cuantitativas de la capacidad de acogida de las “zonas turísticas” delimitadas, establecen criterios cualitativos propios de una oferta turística actualizada (ratio turística, superficie de parcela mínima, altura máxima de los edificios, etc....), crean franjas de protección en el litoral formadas por suelo no urbanizable, pretenden la consecución de reservas dotacionales mediante la técnica del “esponjamiento” de las zonas turísticas y fomentan la reconversión de las plazas de alojamientos turísticos obsoletos.

A pesar de todas las medidas restrictivas impuestas por los referidos Planes, tras su entrada en vigor el crecimiento de la oferta alojativa siguió consumiendo territorio de manera desmesurada y congestionando, aún más, el espacio litoral afectado, hecho que determinó la aprobación por parte de la Ley turística 2/1999 de una medida contundente, que impone, con carácter obligatorio, que para poder construir nuevas plazas turísticas es necesario eliminar plazas obsoletas con el fin de obtener zonas verdes, es decir, que si previamente no se dan de baja un cierto número de plazas “viejas” no se van a poder construir plazas nuevas (Socías Camacho, 2001).

La aplicación de esta decidida medida, no obstante, ha sido excepcionada para el caso de la isla de Menorca a través de la modificación -antes indicada- operada el año 2002 en la Ley turística 2/1999. De este modo la citada Ley, en su versión última vigente, dispone que la exigencia previa de dar de baja plazas “viejas” para que puedan ser autorizadas nuevas plazas no será aplicable en las “zonas turísticas” de la isla de Menorca.

La definición y delimitación de estas “zonas” se ha hecho recientemente efectiva con la aprobación definitiva del Plan territorial insular de Menorca, por acuerdo adoptado por el Pleno del Consell Insular en fecha 25 de abril de 2003. Así pues, en el caso de la isla de Menorca las determinaciones de ordenación territorial dirigidas a la ordenación de la oferta turística no aparecen contenidas en un Plan director sectorial, como ocurre en el caso de las islas de Mallorca y de Ibiza y Formentera, sino que se han incorporado directamente -conforme la previsión de la propia Ley turística- al Plan territorial de la isla.

Entre estas determinaciones, dirigidas a la configuración de un modelo de oferta turística de calidad, se pueden destacar principalmente las siguientes, algunas de ellas ciertamente novedosas respecto de las contenidas en los Planes directores sectoriales de Mallorca y de Ibiza y Formentera: a) delimitación de “áreas de reconversión territorial” en las zonas turísticas, al objeto de la redefinición de nuevos límites máximos de capacidad alojativa, la obtención de terrenos para su destino a zonas verdes y espacios libres de uso público y, más aún, la exclusión de todo posible aprovechamiento urbanístico en aquellos terrenos caracterizados por destacados valores naturales o paisagísticos, respecto de los cuales se impone su reclasificación como suelo rústico de especial protección; b) limitación del uso residencial a la tipologia de vivienda unifamiliar aislada y admisión del uso turístico únicamente en esta misma tipologia o en la modalidad de establecimiento hotelero, con determinación para uno y otro caso de las correspondientes condiciones de edificación y, particularmente para el caso de los establecimientos hoteleros, de un límite máximo de plazas y una ratio progresiva; y c) establecimiento de un cupo máximo anual de plazas residenciales y turísticas en vivienda unifamiliar aislada y turísticas en establecimiento hotelero susceptibles de ser autorizadas, con fijación de los correspondientes criterios destinados a programar temporalmente la ejecución de dichas plazas.

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