La STS de 7 de junio de 2002 (Sala 3ª, Sección 4ª, Recurso núm. 3112/1995, Ponente: Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos) casa la sentencia recurrida que mantiene “la mutación demanial del camino público”, la alteración automática de la calificación jurídica del bien municipal por aplicación del artículo 8.4.a) del RB. Sostiene el Tribunal Supremo que la normativa aplicable para el enjuiciamiento de este caso es el anterior Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955, y no el vigente como erróneamente considera el TSJ de Asturias, por lo que la aprobación del proyecto de obras de 1971 debía haber cumplido los requisitos establecidos en el reglamento de 1955 para que pudiera producir los efectos de una desafectación. No habiéndose acreditado el cumplimiento o incumplimiento de tales requisitos, esto es, no constando “que no se haya practicado la información pública que el antiguo Reglamento exigía para que pudiera producir efectos de mutación del demanio ni que el referido Proyecto no hubiera sido sometido a aprobaciones posteriores que lo legitimaran para producir tal efecto” (F.J. 11), el Alto Tribunal ordena la retroacción del proceso al momento inmediatamente anterior a dictarse la sentencia de instancia con el fin de que, reiterada de oficio la práctica de la prueba pertinente y admitida y practicada, la Sala resuelva con libertad de criterio aplicando la doctrina recogida en esta sentencia.

Rechaza el TSJ de Navarra, en la sentencia de 21 de junio de 2002 (Recurso núm. 165/2000), que la mera calificación urbanística de un bien, efectuada por el PGOU, como parque público sea suficiente para entender que se encuentra afecto a un uso o servicio público. La afectación tácita requiere “que el inmueble ya hubiera ingresado en el patrimonio municipal y que ulteriormente se hubiera calificado con el carácter demanial” (F.J. 4). Falta, pues, añade el tribunal, la primera premisa, la titularidad municipal del bien, la cual no se ha acreditado con la cesión que efectuó el Gobierno de Navarra en favor del Ayuntamiento de Pamplona, pues esta supuesta titularidad municipal está en contradicción con los títulos dominicales aportados por los recurrentes, por la medición y la extensión del bien resultante de la prueba pericial practicada en este proceso y, así mismo, por “el propio reconocimiento como propiedad litigiosa del inmueble que efectúa el Ayuntamiento al consignar el pago en la ocupación previa del inmueble en expediente expropiatorio” (F.J. 4).

Las autorizaciones y licencias se conceden salvo el derecho de propiedad (artículo 12.1 del RS) “y no pueden equivaler a un título traslativo del dominio” (F.J. 3), recuerda el Tribunal Supremo en la sentencia de 14 de mayo de 2002 (Sala 3ª, Sección 7ª, Recurso núm. 7587/1996, Ponente: Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres), desestimando el recurso de casación interpuesto contra la STSJ de Madrid de 5 de febrero de 1996; la vía peatonal es un bien demanial al estar afecto al uso público por la aprobación del PGOU, dice la Sala de instancia, por lo que esta calificación jurídica del viario público y su subsuelo no se altera o afecta “porque se autorice en el mismo la implantación de plazas de aparcamiento o cualesquiera otros usos compatibles con esa naturaleza y con su destino urbanístico” (F.J. 2). Es cierto que el acuerdo municipal de concesión de la licencia individualizaba algunas plazas de garaje entre las ubicadas en el subsuelo del viario, pero esto, por las razones antes expuestas, “no permite atribuir a la recurrente el derecho de disposición sobre las mismas” (F.J. 3).

Era precisa la previa y debida desafectación de esa vía pública como primer presupuesto para admitir que el recurrente podía, en su caso, ceder la propiedad de los garajes que había construido en el subsuelo de esa vía pública. Por ello, si la constructora no adquirió la propiedad por permuta de la calle peatona, ni consiguientemente de su subsuelo (conforme al artículo 350 del Cc el titular de una finca es también propietario de lo que hay debajo de él), “no podía hacer entrega de unas plazas de garaje sobre las que no ostentaba ninguna titularidad dominical” (F.J. 3).

La STS de 17 de diciembre de 2002 (Sala 3ª, Sección 4ª, Recurso núm. 2314/1997, Ponente: Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar) casa la STSJ de Andalucía (Granada) de 17 de enero de 1997, anulando el acuerdo municipal que declara la titularidad municipal de unos terrenos colindantes con el dominio público ferroviario, pues las potestades atribuidas a la Administración local en relación a sus bienes “no suponen que un ente local pueda declarar por sí mismo la titularidad dominical de determinados bienes, en definitiva la propiedad, tanto si dicha titularidad se ejerce en régimen jurídico privado como en régimen jurídico público” (F.J. 4). En el caso enjuiciado, al existir una controversia entre RENFE y el Ayuntamiento de Granada por el dominio de unos terrenos, lo procedente, según el Alto Tribunal, era que el municipio hubiera incoado el debido expediente de deslinde para resolver los límites de los terrenos integrantes del dominio público estatal ferroviario y los de los colindantes pertenecientes al dominio público municipal.

a) Necesidad del previo deslinde

Reiterada jurisprudencia ha subrayado uno de los requisitos que deben concurrir para el ejercicio válido de la potestad administrativa del “interdictum propium”, el relativo a la identidad que ha de existir entre el bien poseído por la Corporación local y el usurpado por el particular cuya posesión se pretende recuperar por la Administración, o, dicho en otros términos, procede la recuperación de oficio cuando no hay confusión de límites; por tanto, como dice la STS de 2 de enero de 2002 (Sala 3ª, Sección 4ª, Recurso núm. 4917/1996, Ponente: Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos) es preciso que se efectúe el deslinde administrativo, con carácter previo a la recuperación posesoria, cuando exista imprecisión o confusión en la extensión o linderos de la finca, esto es, cuando no resulte acreditada la completa identidad entre lo usurpado y lo poseído por la Corporación local. Por ello, si la posesión pública acreditada ante el TSJ no alcanza a la totalidad de la superficie actual del camino, sino sólo a un espacio inferior al que se pretende recuperar de oficio, debía haberse practicado el debido deslinde para poder identificar el bien público cuya posesión se pretendía recobrar por la Administración municipal. En todo caso, ambas potestades administrativas, recuerda el Alto Tribunal, no sirven para dilucidar las discrepancias por la titularidad dominical del bien, sino sólo para resolver las controversias sobre su posesión.

b) Insuficiente acreditación de la posesión pública

La STS de 11 de septiembre de 2002 (Sala 3ª, Sección 4ª, Recurso 8071/1995, Ponente: Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar) recuerda que la posesión pública del bien local que se pretende recuperar de oficio por la Administración ha de estar suficientemente acreditada a la vista del caso concreto. Así, el Tribunal de instancia efectúa la debida valoración conjunta de las pruebas practicadas, prevaleciendo frente a las pruebas existentes en favor de la posesión administrativa del camino (testimonios de los vecinos y el informe pericial instado en la vía administrativa), los títulos dominicales de los particulares inscritos en el Registro de la Propiedad, “y, sobre todo, el dictamen pericial que forma parte de la prueba practicada en las actuaciones, que afirma la inexistencia de un camino público que transcurriese por la finca de que se trata” (F.J. 1).

A la necesidad de que la Administración local acredite la posesión administrativa, o el uso público del bien, como presupuesto del ejercicio de su potestad de recuperación de oficio, se refiere también la mencionada STSJ de Navarra, de 21 de junio de 2002, al rechazar que la afectación tácita al uso público, alegada por el municipio, se acredita con la mera calificación urbanística realizada por el planeamiento general.

Así mismo subraya este requisito la STSJ de Extremadura de 6 de junio de 2002 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, núm 823/1999), tras recordar la doctrina jurisprudencial sobre la presencia indispensable de los presupuestos de hecho que han de concurrir para que la entidad local decida ejercitar su privilegio de autotutela posesoria. Es preciso, pues, “que se trate de una prueba suficiente o de una mejor prueba de posesión que la que ofrece el inmediato detentador” para que la Administración ejercite esa potestad y recobre con ella la posesión inmediata de sus bienes, “dejando imprejuzgado el problema de la titularidad, y aun de la posesión definitiva, que es la que se configura como una de las facultades del derecho de propiedad que tiene que decidir en último extremo la Jurisdicción Civil”.

a) Legalidad del ejercicio de la potestad expropiatoria

Ante un acuerdo administrativo declarando, por razones de interés público, la extinción del contrato de arrendamiento de un inmueble de propiedad municipal y la expropiación de ese derecho arrendaticio, no puede alegarse la improcedencia del procedimiento expropiatorio en razón de la naturaleza civil de la relación arrendaticia. La STS de 30 de septiembre de 2002 afirma que, “sin perjuicio de la procedencia o no del ejercicio del desahucio administrativo” (F.J. 3), la entidad local puede ejercitar la potestad expropiatoria para conseguir los fines públicos aludidos en el artículo 133.1 del RB, en virtud de la habilitación contenida en este mismo precepto, estar amparada, a su vez, en la LBRL (artículo 4.d)) y en la LEx (artículos 1, 2.1 y 85).

b) Intereses públicos legitimadores de la potestad expropiatoria

Más interés presenta la STSJ de Castilla y León (Burgos) de 8 de noviembre de 2002 (Recurso núm. 311/2002), por cuanto anula la resolución administrativa declaratoria de la extinción del contrato de arrendamiento de un inmueble local, al estimar que deben prevalecer los intereses particulares del ocupante frente a los intereses públicos alegados por la entidad local menor titular del bien.

El Tribunal, tras recordar que la expropiación de los derechos de arrendamiento prevista en el artículo 133.1 del RB requiere que se acredite la necesidad del bien arrendado para destinarse a “fines relacionados con obras o servicios públicos”, no sólo analiza la justificación de los dos intereses públicos aducidos por la Administración señalando que no están debidamente acreditados, sino es que realiza una ponderación de los intereses públicos y los intereses privados del ocupante, rechazando la legalidad de la actuación administrativa. Por un lado, están los intereses del arrendatario (permanecer con su familia en la casa-vivienda en la que habitaba desde 1982 tras la reconstrucción efectuada por él mismo para poder habitarla) o, más explícitamente, los perjuicios que se le ocasionarían con el desahucio (“al no existir otro edificio habitable en la localidad, obligará a la familia del actor a abandonar lao localidad, perdiendo la vecindad, y por ello, los derechos de aprovechamientos de pastos y bosques, con arreglo a lo dispuesto en el artículo segundo de la ordenanza que regula tales aprovechamientos” (F.J. 4)). Por otro, los intereses públicos alegados, esto es, la “necesidad” de que se instale en esa casa un centro de salud o un centro de uso social y reuniones de los vecinos, intereses que a la vista de las circunstancias concretas del caso tienen una “intensidad” inferior a los referidos intereses del inquilino. En efecto, en primer lugar, la consulta médica, ubicada en las dependencias de la Secretaría de la entidad local menor, se pasa un día en semana y fundamentalmente para expedir recetar o atender pequeñas afecciones respiratorias o dolores de los habitantes de la localidad (veinte personas incluyendo los seis que integran la familia del arrendatario), por lo que “no se trata de encontrar un local para pasar la consulta, sino para lograr una mayor comodidad” (F.J. 5), sin que se hayan presentado otras alternativas como mejorar las instalaciones existentes o utilizar otro edificio municipal; en segundo lugar, no se ha presentado un programa de actuaciones o actividades a efectuar en ese pretendido centro social vecinal. Por todo ello, deben primar los citados intereses particulares.

La STSJ de Calaluña de 3 de julio de 2002 (Recurso 245/1998) señala que el plazo que tiene la Administración municipal para exigir la indemnización correspondiente por daños ocasionados por particulares a los bienes demaniales es de un año, por similitud al plazo establecido en el artículo 1968.2 del Cc para exigir la responsabilidad extracontractual y en correspondencia también con el plazo establecido en el artículo 142.5 LRJPA para reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración. La Administración debe iniciar el debido procedimiento administrativo para declarar la responsabilidad patrimonial del administrado antes de que transcurra dicho plazo, pues de lo contrario prescribirá su acción.

En la STS de 1 de octubre de 2002 (Sala 3ª, Sección 4ª, Recurso 8821/1997, Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Martí García) se declara la legalidad de la permuta efectuada, porque responde a una necesidad del municipio y cumple el límite del valor establecido en el artículo 112.2 del RB. No hay una diferencia superior al 40% entre los valores de los bienes permutados, según se acredita con el informe del arquitecto municipal, cuya valoración de los bienes, al tratarse de una parcela destinada a uso industrial, “puede resultar más ajustada o adecuada que la efectuada por el perito procesal, Ingeniero Técnico-Agrícola, conforme a reiterada doctrina de esta Sala que el propio Ayuntamiento cita” (F.J. 2).

La STS de 2 de julio de 2002 (Sala 3ª, Sección 7ª, Ponente: Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas), tras recordar los requisitos establecidos en el artículo 112.2 del RB para la permuta de inmuebles, se pronuncia detenidamente sobre uno de ellos: la necesidad, y no la mera conveniencia para el municipio, de que se efectúe este tipo de transmisión patrimonial. No se trata de que sea indispensable enajenar el bien patrimonial a través de una permuta, y no mediante otra modalidad de enajenación. La necesidad que exige la norma ha de referirse a la adquisición del bien que interesa a la Administración, no a la enajenación del bien municipal. Deben estar acreditadas en el expediente administrativo los concretos intereses públicos que demandan esa permuta, las razones por las que “son más convenientes que otros los bienes que se pretenden adquirir por permuta”, así como “la causa por la que tales bienes han de ser adquiridos por permuta y no por otros medios” (F.J. 7).