PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Por

RAFAEL CABALLERO SÁNCHEZ

Profesor Titular de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid

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SUMARIO: I. DERECHO DE ACCESO A LA DOCUMENTACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- II. CARÁCTER ESENCIAL DEL TRÁMITE DE SUBSANACIÓN DE LAS SOLICITUDES.- III. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO Y OMISIÓN DE TRÁMITES.- IV. INADMISIÓN DEL TRÁMITE DE PRUEBA.- V. NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS Y PLAZO DE RECURSO.- VI. SILENCIO NEGATIVO Y PLAZOS DE RECURSO.- VII. CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.- VIII. DIES A QUO PARA LA INTERPOSICIÓN DE UN RECURSO.- IX. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE REGLAMENTOS.- X. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE AUTORIZACIÓN DE OFICINAS DE FARMACIA.- XI. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RETASACIÓN EXPROPIATORIA.- XII. PROTECCIÓN DEL SECRETO COMERCIAL E INDUSTRIAL EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EN EL PROCESO CONTENCIOSO.

I. DERECHO DE ACCESO A LA DOCUMENTACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En materia de información medioambiental, resulta de interés la STS de 3 de octubre de 2006 (Sala 3.ª, Secc. 5.ª, Rec. 2424/2003, Menéndez Pérez ), en la que se aplica la legislación especial en la materia (Ley 38/1995, de 12 de diciembre , que ha sido sustituida por la más reciente Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente ), que es más generosa que la general de la LRJAP . El Tribunal Supremo aclara que sólo está vedado el acceso de los interesados a los documentos inconclusos, pero no a los procedimientos inconclusos y, por tanto, a los documentos de los expedientes que, siendo separables, estuviesen terminados. En el supuesto concreto, una asociación para la defensa de la naturaleza solicita a una confederación hidrográfica copia de los planes de regulación de vertidos en determinada zona. La confederación se limita a informar de la existencia de dos planes, cuyos expedientes de aprobación y de modificación, respectivamente, están en tramitación, por lo que no se accede a la petición. El Tribunal Supremo ratifica el derecho de la asociación al acceso parcial a los expedientes.

II. CARÁCTER ESENCIAL DEL TRÁMITE DE SUBSANACIÓN DE LAS SOLICITUDES

Cuando la Administración aprecie que la documentación presentada por un interesado con su solicitud no sea válida o auténtica, está obligada a dirigir al mismo un requerimiento de subsanación, sin que sea legítimo denegarla directamente. Así lo dispone la STS de 30 de noviembre de 2006 (Sala 3.ª, Secc. 3.ª, Rec. 4980/2003, Yagüe Gil ), respecto de la solicitud de un permiso de residencia temporal por un extranjero, para el cual debía demostrar encontrarse en España antes de determinada fecha y contar con una oferta de trabajo. El interesado acredita lo primero mediante un documento privado (una factura) visado por el Ayuntamiento de Logroño y lo segundo mediante una simple fotocopia de una oferta que no contenía fecha. El Tribunal Supremo entiende que la Administración debió requerir al interesado para la subsanación de la documentación, aunque a su juicio ambos documentos tendrían validez (el primero en virtud del art. 46.3 LRJAP , y el segundo al menos desde la fecha de su presentación), por lo que declara el derecho del interesado a obtener el permiso de residencia temporal.

III. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO Y OMISIÓN DE TRÁMITES

El Tribunal Supremo ha apreciado la nulidad de un acto administrativo por haberse adoptado sin apenas instrucción de un procedimiento que permita valorar la oportunidad de la decisión, a pesar de no existir una regulación precisa de los trámites a adoptar. La STS de 6 de marzo de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 4.ª, Rec. 7411/2001, Baena del Alcázar ) estima en casación el recurso interpuesto por el representante de un sindicato contra un acuerdo de la Junta de Gobierno de la Universidad de Vigo de crear una entidad instrumental bajo la forma societaria anónima por haberse prescindido del debido procedimiento. Aunque este órgano colegiado se convocó en tiempo y forma, y se incluyó en el orden del día la propuesta de constitución de una entidad con personalidad jurídico-privada, el TS aprecia que es de aplicación en la materia la regulación del procedimiento contenida en la LRJAP, de manera que no es posible la adopción conforme a derecho de actos que prescindan de esa tramitación (art. 53.1 ) y en concreto de los necesarios actos de instrucción (art. 78.1 ). En el caso de autos se entiende omitida tal instrucción en la medida en que el acto se dictó sin motivación alguna, no se incorporaron a la resolución los informes en derecho previamente realizados, a los que no tuvieron acceso los miembros de la Junta, ni se hizo estimación alguna sobre las repercusiones presupuestarias de la decisión tomada.

En un procedimiento especial, como es el de aprobación de patentes, el Tribunal Supremo ha declarado que la omisión de un trámite esencial, como es el de elaboración de un Informe sobre el estado de la técnica en el ámbito de la patente propuesta, así como su publicación en el Boletín Oficial de la Propiedad Intelectual, con la apertura del consiguiente plazo para la formulación de observaciones razonadas y documentadas por parte de terceros, constituye un vicio que permite declarar la nulidad de la resolución final adoptada por la Oficina Española de Patentes y Marcas. La STS de 21 de febrero de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 3.ª, Rec. 4649/2004, Bandrés Sánchez-Cruzat ) desestima el recurso de casación y confirma la sentencia de instancia por la que se anuló la resolución y se ordenó la retroacción de actuaciones al momento en que se debió solicitar el preceptivo informe, previsto en el art. 33 de la Ley 11/1986, de patentes y marcas . Tal informe sobre el estado de la técnica debe ser pedido por la entidad solicitante de la patente, previo abono de las correspondientes tasas, sin que sea suficiente la escueta afirmación por el mismo de que la solicitud no está incursa en ninguna de las prohibiciones recogidas en la Ley de patentes.

En otro procedimiento especial, el de autorización de entrada de extranjeros en el territorio nacional, la STS de 14 de diciembre de 2006 (Sala 3.ª, Secc. 5.ª, Rec. 7755/2003, Yagüe Gil ) estima el recurso de casación interpuesto por un extranjero a quien se denegó la entrada en España y se decretó su retorno a su lugar de procedencia por Resolución del Jefe de Servicio del Puesto Fronterizo del Aeropuerto de Madrid-Barajas (por delegación del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma), por no habérsele dado traslado del informe-propuesta del instructor y, en consecuencia, no haberse respetado el trámite de audiencia para hacer alegaciones al mismo. En la medida en que el informe-propuesta aludía a datos nuevos que podían ser relevantes en el procedimiento, el trámite de audiencia fue incompleto, produciéndose en vicio formal invalidante de la resolución por generar indefensión en el interesado. El Tribunal Supremo ordena la retroacción de las actuaciones a fin de que se cumpla el trámite omitido.

En cambio, en un procedimiento de cambio de Estatutos de una Asociación dedicada a la gestión de derechos de propiedad intelectual, el Tribunal Supremo niega que se hubiese tenido que dar trámite de audiencia como interesado necesario a otra Asociación dedicada al mismo tipo de actividad y con una denominación parecida. La STS de 20 de noviembre de 2006 (Sala 3.ª, Secc. 7.ª, Rec. 5060/2001, Murillo de la Cueva ), desestima el recurso de casación interpuesto por AIE (Artistas, Intérpretes o Ejecutantes, Sociedad de Gestión de España) frente a la aprobación de modificación de Estatutos, por parte del Ministerio de Cultura, de la entidad AISGE (Asociación de Actores, Intérpretes, Sociedad de Gestión de España), la cual manteniendo sus siglas pasa a denominarse Artistas Intérpretes, Sociedad de Gestión. El Alto Tribunal sostiene que la recurrente ni fue parte en el procedimiento de modificación de Estatutos ni tenía derecho a serlo, por tratarse de una cuestión interna de la entidad afectada, por lo que no se vulneró su pretendido derecho de traslado del expediente ni de audiencia. Y en cuanto al fondo del asunto, el Tribunal no aprecia peligro de confusión a causa de la semejanza de las denominaciones de estas entidades, dado que los acrónimos, que son el principal factor de identificación de las mismas, son distintos (de hecho, estos elementos no han cambiado), y que en el reducido ámbito de actuación de estas asociaciones los interesados sí que las diferencian.

IV. INADMISIÓN DEL TRÁMITE DE PRUEBA

El Tribunal Supremo reitera que el derecho a la práctica de la prueba no tiene carácter absoluto, de manera que la inadmisión de la misma no constituye una irregularidad mientras se ajuste a las normas legales que la regulan y no comporte una efectiva indefensión del solicitante. La STS de 12 de febrero de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 4.ª, Rec. 3832/2003, Picó Lorenzo ), en relación con un expediente de homologación de un título universitario extranjero, afirma que la violación del derecho a la tutela judicial efectiva en esta materia exige dos requisitos: que la denegación de la prueba sea inmotivada o mediante una interpretación arbitraria o irrazonable de la normativa, y que la prueba denegada sea decisiva en términos de defensa, justificándose por el recurrente la incidencia favorable que hubiera podido tener la admisión y práctica de la prueba. En el supuesto de esta sentencia, el interesado no pidió la subsanación del defecto que alega, ni recurrió en su momento el auto de denegación de la práctica de la prueba.

Aunque se refiere al trámite de prueba en vía judicial, cabe mencionar la STS de 14 de febrero de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 3.ª, Rec. 2123/2004, Campos Sánchez-Bordona ), en la que se niega que se haya producido indefensión por no haberse practicado la prueba pericial en un procedimiento de inscripción de una patente industrial, pese a haberse propuesto y admitido por el Tribunal competente. La razón fue que durante más de un año los sucesivos peritos designados no aceptaron el cargo, por lo que la Sala acordó pedir a las partes su escrito de conclusiones. Se entiende que no hay indefensión porque el recurrente pudo argumentar sobre el fondo de la cuestión litigiosa, y especialmente sobre el informe técnico emitido por la Oficina Española de Patentes y Marcas, y no recurrió la providencia judicial que adoptó la decisión descrita.

V. NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS Y PLAZO DE RECURSO

La notificación por edictos de un acto administrativo resulta defectuosa cuando la Administración no agota las posibilidades razonables de realizar una notificación personal, quedando por tanto abierto el plazo de impugnación hasta que el interesado realice actuaciones que revelen su conocimiento de la resolución o interponga el correspondiente recurso. Así lo aplica la STS de 6 de febrero de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 4.ª, Rec. 5268/2004, Martí García ) respecto de una notificación infructuosa intentada por el servicio de correos en el domicilio social de la empresa, que dio paso a la notificación edictal en el tablón de anuncios del Ayuntamiento y a la publicación del acto en diario oficial, sin apurar antes otras posibilidades factibles como la notificación en la dirección de las oficinas de la empresa que obraba en el expediente. El Alto Tribunal insiste en que la notificación edictal reviste carácter supletorio o excepcional, como remedio último cuando exista la convicción o certeza de la inutilidad de los medios normales de notificación, que aseguran en mayor grado la efectiva recepción de una resolución por su destinatario, siendo exigible a la Administración una especial diligencia para conseguir que las notificaciones sean personales. De todos modos, téngase en cuenta que esta sentencia no aplica la versión vigente del art. 59 LRJAP , que pasa a especificar la exigencia de un doble intento acreditado de notificación como requisito previo para proceder a la publicación de los actos administrativos.

VI. SILENCIO NEGATIVO Y PLAZOS DE RECURSO

Resulta interesante la reciente jurisprudencia constitucional sobre el régimen del silencio administrativo negativo y el plazo para recurrir las denegaciones presuntas en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva. Aunque la doctrina constitucional está clara desde hace tiempo (SSTC 6/1986, de 21 de enero ; 204/1987, de 21 de diciembre ; 63/1995, de 3 de abril ; 188/2003, de 27 de octubre ; 220/2003, de 15 de diciembre : el silencio negativo no puede comportar una posición de ventaja para la Administración mientras no dicte la resolución expresa a la que está obligada, de manera que en esos casos no le será posible invocar la teoría del acto firme y consentido para inadmitir un recurso por extemporáneo), debe darse noticia de las resoluciones más recientes de recursos de amparo (SSTC 14/2006, de 16 de enero ; 175/2006, de 5 de julio ; y 32/2007, de 12 de febrero ), en los que se reitera esa doctrina en relación con el derecho positivo vigente (LJCA de 1998 y reforma de la LRJAP de 1999 ), en el que se ha introducido una ampliación expresa de los plazos de recurso cuando se dirigen frente a actos presuntos, que parece contradictoria con la indefinida apertura del plazo de impugnación mientras falte resolución expresa.

El TC sustenta su doctrina en dos argumentos principales. Por un lado, resulta irrazonable que la Administración pueda sacar ventaja de un incumplimiento suyo: el art. 42.2 LRJAP establece su deber de dictar resolución expresa y de notificarla en todo tipo de procedimientos, incluso en caso de que se haya producido la desestimación por silencio administrativo. A estos efectos, debe destacarse que la propia ley reconoce (art. 43.3 ) que sólo el silencio positivo tiene valor de acto finalizador del procedimiento, en tanto que el negativo es sólo una ficción a efectos de permitir el recurso que resulte procedente. Por otro lado, resulta desproporcionado que los interesados afectados por una desestimación presunta se sitúen en una situación peor que la de los interesados a los que se dirige una notificación defectuosa que contenga al menos el texto íntegro del acto administrativo (art. 58.3 ). Si éstos, que conocen el sentido de la resolución y su motivación, tienen indefinidamente abierto el plazo de recurso mientras no realicen actuaciones que evidencien ese conocimiento, cuánto más los afectados por un silencio negativo, que sólo tienen una presunción de denegación que ni siquiera les es notificada.

Toda esta laudable argumentación del TC -al servicio de la orientación del silencio administrativo como técnica al servicio de los ciudadanos y no como privilegio de abstención de respuesta por parte de la Administración y que conduce a la estimación de estos tres recursos de amparo por vulneración del art. 24 CE al suponer esta limitación de plazo un obstáculo injustificado para la revisión de decisiones administrativas-, adolece de un punto de incoherencia por no plantearse la autocuestión de inconstitucionalidad del art. 46.1 LJCA en la medida en que establecen un plazo máximo tasado para interponer recurso contencioso-administrativo frente a las resoluciones presuntas (y de los arts. 115.1 y 117.1 LRJAP en relación con los plazos de los recursos administrativos). El plazo límite de recurso debe ser el de prescripción del derecho o acción que se ejercita, en caso de que lo haya. Esta incoherencia se destaca en el propio voto particular disidente, planteado por los Magistrados Conde Martín de Hijas y Pérez Vera en la STC 14/2006, de 16 de enero y reiterado por referencia en las SSTC 175/2006, de 5 de julio , y 32/2007, de 12 de febrero .

VII. CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Cómputo del plazo de caducidad. La STS de 6 de febrero de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 4.ª, Rec. 5268/2004, Martí García ), citada más arriba en relación con el concepto de notificaciones defectuosas, además de reconocer el derecho de la sociedad recurrente a impugnar el acto administrativo notificado por edictos, aprecia la caducidad del procedimiento administrativo tramitado, por haber superado los seis meses del plazo máximo previsto para el mismo. Sin embargo, elude sentar un criterio claro en cuanto al dies a quo y el dies ad quem del cómputo de ese plazo de caducidad en supuestos en los que tanto el acuerdo de iniciación como la resolución final son objeto de publicación. El Tribunal se escuda en que tanto si se toman las fechas del acuerdo de iniciación y de la resolución definitiva, como si se toman las de las respectivas publicaciones, se han superado los seis meses del plazo. Al menos sí deja claro que, si para el día inicial se adopta un criterio (fecha del acuerdo o fecha de la publicación del acuerdo), el mismo debe aplicarse para fijar el día final. Esta orientación resulta insuficiente porque puede ocurrir que en un procedimiento la incoación sí sea objeto de notificación personal, pero la finalización sea publicada, o viceversa. De manera poco explícita, el TS recuerda que si bien el art. 42 dispone que los procedimientos iniciados de oficio comienzan en la fecha del acuerdo de iniciación, su jurisprudencia ha tendido, en materia de caducidad, a otorgar preferencia a la fecha de notificación al interesado de tal acuerdo, citando al efecto sentencias de los años 1998 y 1999.

La consumación ope legis de la caducidad del procedimiento. El Tribunal Supremo recuerda en la STS de 7 de marzo de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 4.ª, Rec. 219/2002, Baena del Alcázar ) que “la caducidad se produce ope legis por incumplimiento de los plazos para resolver y no depende ni de los intereses de los afectados por el expediente ni de cual fuera la voluntad al respecto (...) tiene lugar por el simple transcurso del tiempo, siempre y cuando se cumplan los requisitos que establezca el precepto aplicable”. Esta afirmación tiene especial interés por tratarse de un procedimiento administrativo de declaración de un bien de interés cultural, iniciado de oficio por una Comunidad Autónoma, ya que la Ley del Patrimonio Histórico Español de 1985 , pionera en contemplar la figura de la caducidad de los procedimientos incoados de oficio, dispuso que esa forma de terminación se produce cuando los expedientes no se resuelven en un plazo de 20 meses, se denuncie la mora, y transcurran otros 4 meses sin resolución expresa. En el supuesto de autos, el procedimiento se inició en 1985 y se concluyó en 1998, apreciándose tanto por el Tribunal Superior de Justicia como por el Tribunal Supremo la caducidad del expediente, aplicando la doctrina jurisprudencial según la cual “no es preciso que se emplee una fórmula canónica o rigurosa [para la denuncia de mora], bastando que sea evidente que en el escrito presentado se persigue poner de manifiesto el retraso en que ha incurrido la Administración”. Tal retraso fue puesto de manifiesto en dos ocasiones, tanto por el Ayuntamiento afectado como por la propiedad del palacio que era objeto del expediente.

La declaración de caducidad del procedimiento y la impugnación de su omisión. El procedimiento sancionador de expulsión de extranjeros del territorio nacional tiene un plazo máximo de tramitación de seis meses, tras los cuales se produce su caducidad si no se ha dictado resolución expresa. En dos sentencias muy próximas y con idénticos fundamentos de derecho (STS de 18 de enero de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 5.ª, Rec. 9055/2003, Yagüe Gil ) y STS de 29 de marzo de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 5.ª, Rec. 950/2004, Cancer Lalanne ), el Tribunal Supremo reconoce el derecho de los interesados a recurrir contra la inactividad de la Administración consistente en no declarar tal caducidad. Los interesados dirigieron sendos escritos ante la Administración en los que solicitaron la declaración de la caducidad ya producida del expediente de expulsión y, ante el silencio de la Administración, interponen recurso contencioso-administrativo por inactividad. Sin embargo, los tribunales de instancia decidieron inadmitir tales recursos por entender que su objeto era un acto de trámite (el acuerdo de iniciación del expediente de expulsión), de manera que no sería posible “impugnar una supuesta caducidad que sólo se produciría si (la Administración) llegase a adoptar una resolución sancionadora fuera del plazo legalmente establecido”. El Tribunal Supremo aclara que el acto impugnado es la desestimación por silencio de la petición de declaración de caducidad, que es perfectamente recurrible, y declara el derecho de los recurrentes a que continúe la tramitación del contencioso-administrativo, aunque bien pudiera haber entrado al fondo del asunto y declarar formalmente caducado el procedimiento de expulsión.

En cambio, en la STS de 16 de marzo de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 5.ª, Rec. 4883/2004, Yagüe Gil ), se indica, también respecto de un procedimiento de expulsión del territorio, que no es necesaria la declaración judicial de caducidad cuando ha habido una declaración administrativa en tal sentido (resolución del Delegado del Gobierno por la que se dispone el archivo del expediente incoado sin adopción de resolución sancionadora alguna). Por esta razón el Tribunal Supremo ratifica la decisión de la Sala de instancia de no proseguir el proceso por satisfacción extraprocesal del recurrente, que pretendía recurrir lo que calificada como denegación por silencio administrativo de su solicitud de caducidad del procedimiento de expulsión. En realidad parece que el interés de la parte en la tramitación de su recurso contencioso provenía de su esperanza de obtener una condena en costas que permitiese el reembolso de las generadas por el recurrente, pretensión improcedente en supuestos de satisfacción extraprocesal por carencia sobrevenida de objeto.

Caducidad de los procedimientos tributarios. Un buen resumen de la doctrina jurisprudencial y de la evolución normativa de la caducidad de los procedimientos tributarios puede encontrarse en la STS de 10 de enero de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 2.ª, Rec. 375/2001, Martínez Micó ). Allí se expone la especialidad de los procedimientos tributarios de liquidación, inspección, investigación y gestión de los diferentes impuestos y contribuciones (hoy establecida en la DA 5.ª LRJAP ), y la constitucionalidad de esta opción legislativa, que llevó a que no les fuesen aplicables los preceptos relativos a esta forma de terminación contenidos en la LRJAP (el Real Decreto 803/1993, de 28 de mayo , recogía así una serie de procedimientos que no tenían plazo máximo de tramitación) de manera que el único límite temporal para su resolución venía a ser el plazo de prescripción para la reclamación de cada tributo. Ante este resultado la jurisprudencia reaccionó en los años 1996 y 1997 apreciando que al menos debía apreciarse que si los procedimientos de comprobación e investigación tributaria se demoraban más de seis meses por causas no imputables al interesado, se anulaba el efecto interruptor de la prescripción que había tenido la apertura de esos procedimientos, facilitando así la consumación de la prescripción. El conflicto fue resuelto primero por la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de derechos y garantías del contribuyente , que pasó a establecer de manera expresa un plazo máximo de tramitación de seis meses para los procedimientos de gestión tributaria y de doce meses para los procedimientos de comprobación e investigación y liquidación. Esta ley ha sido derogada y hoy hay que estar a lo dispuesto en la LGT de 2003 . En la mencionada sentencia se recuerda además la doctrina legal conforme a la cual este último plazo de doce meses no es aplicable a los procedimientos de inspección iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la ley de 1998, incluso aunque ese espacio de tiempo transcurriese después de esa entrada en vigor.

VIII. DIES A QUO PARA LA INTERPOSICIÓN DE UN RECURSO

El plazo de interposición de un recurso por parte de un colegio profesional frente a una resolución administrativa de homologación de un título universitario obtenido en el extranjero se inicia el día en que el titulado solicita la colegiación en el mismo, que es aquél en el que se toma conocimiento de la homologación. No se toma por tanto ni la fecha de la resolución ministerial en sí, ni la fecha en que el órgano colegial celebra reunión plenaria y decide interponer recurso (como podría desprenderse en el caso de aplicarse el régimen de las notificaciones defectuosas). Así lo aprecia la STS de 20 de diciembre de 2006 (Sala 3.ª, Secc. 4.ª, Rec. 1334/2003, Pico Lorenzo ), que ratifica la extemporaneidad del recurso interpuesto por el Consejo Superior de Colegios de Arquitectos contra una homologación resuelta ocho años antes, por el hecho de presentarse mes y medio después de la solicitud de colegiación en la organización corporativa.

Singular por sus circunstancias es el supuesto analizado en la STS de 13 de noviembre de 2006 (Sala 3.ª, Secc. 7.ª, Rec. 5965/2000, Murillo de la Cueva ). Se trata de un Guardia Civil expulsado del Cuerpo en 1970, sin posibilidad de recurso contencioso-administrativo en virtud de una Ley de 30 de julio de 1959. En 1997, en ejercicio de los derechos de acceso a archivos y registros que reconoce la LRJAP , solicita ante el Ministerio de Defensa testimonio de todos los documentos relativos a su expulsión, que se le satisface parcialmente por entender que algunos documentos afectan a la intimidad de las personas. Y casi cinco meses más tarde de la entrega de información interpone el interesado recurso administrativo contra su expulsión de la Guardia Civil. Tanto la Administración como los Tribunales apreciaron la extemporaneidad de la impugnación. Como aclara el Tribunal Supremo, por un lado, la expulsión del Cuerpo había causado estado en vía administrativa, deviniendo firme y consentida la resolución adoptada, pues aunque en aquel entonces no era recurrible judicialmente, el interesado se había mantenido pasivo durante muchos años después de la CE de 1978 , que sí tutelaría su derecho a recurrir. Y por otro, la entrega de la documentación incompleta relativa a su expediente sí sería recurrible, pero exclusivamente en lo relativo a la satisfacción parcial de su solicitud y en el plazo de un mes desde que se notificó. Por lo tanto, el recurso interpuesto cinco meses después no puede tener por objeto la sanción disciplinaria y es extemporáneo en lo que se refiere a la entrega de documentación.

IX. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE REGLAMENTOS

El Dictamen del Consejo de Estado sobre los proyectos de reglamentos ejecutivos es un requisito formal cuya omisión es motivo de anulación de la norma aprobada. Sin embargo, este informe no sería necesario respecto de disposiciones reglamentarias de carácter organizativo que no tengan carácter innovador del ordenamiento jurídico. En el caso de la STS de 5 de octubre de 2006 (Sala 3.ª, Secc. 7.ª, Rec. 1633/2001, Díaz Delgado ), se aprecia que el Decreto 87/1997, de 1 de julio, de la Junta de Extremadura, cuyo objeto es la reestructuración de los servicios de farmacia de las Estructuras Sanitarias de Atención Primaria, excede del ámbito doméstico y organizativo de la Administración al afectar a los derechos y obligaciones de los farmacéuticos titulares como profesionales sanitarios y tener vocación de efectiva permanencia. A juicio del Supremo, se trata de un auténtico Decreto ejecutivo de una Ley previa (Ley 2/1996, de 26 de junio), que tiene carácter innovador del ordenamiento jurídico: así, regula la integración de ciertos funcionarios en el régimen de los equipos de atención primaria, afecta a su sistema de incompatibilidades, al crear un régimen transitorio para ellos no previsto en la ley, y aprueba la relación de puestos de trabajo del personal sanitario local de una Consejería, que tiene naturaleza normativa. Esta omisión de Dictamen conduce a la anulación del Decreto, la cual no puede entenderse subsanada por el lacónico informe emitido por la Secretaría General Técnica de la Consejería que lo promovió. La sentencia sigue el mismo criterio aplicado en un precedente similar (STS de 25 de mayo de 1999) y recoge buena parte de la evolución jurisprudencial en esta materia.

El mismo criterio se aplicaría respecto de las novedades sustanciales introducidas en una disposición reglamentaria que, al no constar en la redacción del proyecto, no fueron dictaminadas por el Consejo de Estado. Por esta razón la STS de 28 de marzo de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 3.ª, Rec. 76/2005, Robles Fernández ) estima parcialmente un recurso e casación y anula ciertos preceptos del Real Decreto 685/2005, de 10 de junio, sobre publicidad de resoluciones concursales. Uno de ellos es el art. 10 de esta norma , que modificaba a su vez el art. 324 y preceptos concordantes del Reglamento del Registro Mercantil para crear un sistema de publicidad no registral a través de dos portales de Internet con las resoluciones judiciales en la materia. Estos preceptos serían nulos en la medida en que contiene una regulación sustancialmente diferente a la que se remitió a dictamen del Consejo de Estado, creándose un segundo portal con ciertas innovaciones en cuanto a los términos de consulta sobre el que éste no se pronunció. Según el Tribunal Supremo “cuando se regulan materias a las que en absoluto se refiere el proyecto de reglamento sometido a informe del Consejo de Estado, concurre, respecto a la regulación que de aquella se haga, motivo de nulidad, que no concurriría si la redacción definitiva difiere de la contenida en el proyecto remitido para informe a los organismos consultados en cuestiones que no impliquen innovaciones sustanciales ajenas a los términos de las respectivas consultas”.

Según el Tribunal Supremo no sería necesario el Dictamen del Consejo de Estado respecto de disposiciones reglamentarias menores que desarrollan a su vez reglamentos ejecutivos de una ley, que sí han sido objeto de informe por el máximo órgano consultivo del Gobierno. Así lo afirma la STS de 31 de enero de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 2.ª, Rec. 2002/2002, Martínez Micó ) respecto de dos Órdenes ministeriales que desarrollan para dos ejercicios presupuestarios el régimen de estimación objetiva por signos, índices o módulos del IRPF y el régimen especial simplificado del IVA, que a su vez complementan los respectivos Reglamentos generales de desarrollo de esos impuestos. Aún tratándose de disposiciones de carácter general, “no se engarzan directamente (a pesar de los sutiles razonamientos expuestos al respecto por la parte recurrente) con las Leyes reguladoras del IRPF y del IVA, sino que la interconexión con las mismas se efectúa, expresamente, a través de los Reglamentos interpuestos, oportunamente dictaminados por el Consejo de Estado”, por lo que no es necesario reiterar ese examen. Y “si bien es factible que, en algunos extremos de su regulación, las Órdenes se excedan de lo indicado en el Reglamento al que puntualizan, tales extremos son de tan escasa entidad que no desvirtúan, sino que matizan y modulan lo que el Reglamento habilitante determina”.

En relación con el informe preceptivo de los Consejos Generales y Colegios Profesionales de ámbito nacional respecto de los proyectos de disposiciones que se refieran a las condiciones generales de ejercicio de sus funciones profesionales (previsto en el art. 2.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales , la STS de 2 de octubre de 2006 (Sala 3.ª, Secc. 4.ª, Rec. 2146/2004, Baena del Alcázar ) niega tal carácter a una Orden del Ministerio de Defensa de 8 de abril de 2003, por la que se establecen los procedimientos de identificación y de inscripción de los équidos de razas puras de ámbito nacional. La Orden se impugnó por el Consejo General de Colegios Oficiales de Veterinarios de España, determinando el Tribunal Supremo que la misma no afecta estrictamente a las condiciones generales de ejercicio de la profesión de veterinario, al circunscribirse a la regulación de las operaciones de identificación e inscripción de équidos, en las cuales debe intervenir un veterinario. Tales condiciones deben ser de notable importancia para el conjunto de la profesión para determinar la necesidad del informe colegial corporativo.

Por su parte, la STS de 8 de enero de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 4.ª, Rec. 38/2005, Baena del Alcázar ) recuerda el conocido criterio de que la obligación de la Administración de dar audiencia a las organizaciones y asociaciones representativas de intereses en el procedimiento de elaboración de reglamentos no significa que deba darse audiencia a todas y cada una de ellas.

X. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE AUTORIZACIÓN DE OFICINAS DE FARMACIA

El procedimiento de autorización de apertura de oficinas de farmacia es un procedimiento complejo, en el que se suceden varias fases. En la primera se concede la autorización por la Administración autonómica en relación con una zona concreta, cuya efectividad viene condicionada al cumplimiento en un plazo de los requisitos de constituir una garantía y de conseguir un local concreto. En los últimos meses se han dictado varias sentencias del Tribunal Supremo que resultan de interés en la materia.

Ampliación de plazos en el procedimiento administrativo. En relación con la segunda fase del procedimiento (designación de un local apto en la zona autorizada para la apertura de la farmacia) la STS de 23 de enero de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 4.ª, Rec. 4633/2004, Martí García ), aclara que el plazo de tres meses concedido al solicitante para la satisfacción de este requisito sólo es ampliable por la mitad de tiempo (mes y medio), tal como dispone el art. 49.1 LRJAP , y sin solución de continuidad con el plazo máximo de tramitación de esa fase del procedimiento, de manera que su transcurso permite a la Administración declarar la caducidad de la autorización dictada y ejecutar la garantía prestada. En el caso de autos se dio además la circunstancia de que la notificación del otorgamiento de esa ampliación de plazos se produjo una vez consumido el mismo (al recoger el interesado el aviso de correos a la vuelta de las vacaciones de verano), entendiéndose que el juego de las fechas de notificación no permite conseguir una ampliación de plazos al margen de lo dispuesto en la ley. De todos modos, la Administración tardó todavía varios meses en declarar formalmente la caducidad, dejándose entrever, aunque no se dice expresamente en la sentencia, que en ese tiempo el interesado podía haber dado cumplimiento a sus obligaciones. Tampoco incide en el conflicto, a juicio del Supremo, el hecho de que el interesado interpusiera un recurso frente a esa ampliación de plazo, el cual no se resolvió hasta tres días después de la declaración de caducidad (declarándolo inadmisible, por cierto, tal como prescribe el art. 49.3 LRJAP ).

Al margen de la cuestión del plazo, cabe reseñar que la caducidad aplicada en este supuesto es más un caso de caducidad-sanción que de caducidad-perención o procedimental. El objeto de la misma es una autorización, aunque tenga carácter provisional y esté supeditada al cumplimiento de ciertas condiciones por su beneficiario, más que el procedimiento de autorización en sí, que quedaría extinguido en caso de no resolverse en plazo. De ahí que la resolución tenga valor constitutivo y no declarativo de la caducidad, como es propio de la perención, que se produce de manera automática.

Régimen jurídico aplicable al procedimiento de autorización. El Tribunal Supremo se ha enfrentado con el problema del cambio de regulación durante la tramitación de un procedimiento, de manera que, si bien es cierta la regla de que la normativa aplicable debe ser la vigente al tiempo de la iniciación del procedimiento, la separación de fases en el caso de la apertura de establecimientos de farmacia permite que en la segunda se exija el cumplimiento de la nueva normativa que había entrado en vigor. Así lo dispone la STS de 14 de marzo de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 4.ª, Rec. 7823/2004, Martínez-Vares García ), respecto de una solicitud presentada en Valencia el 19 de noviembre de 1995 y resuelta en sentido estimatorio el 2 de marzo de 1999, de conformidad con el Real Decreto 909/1978, de 14 de abril y la Orden ministerial de 21 de noviembre de 1979. Tras la presentación de la solicitud se sucedieron varios cambios normativos: el Real Decreto-ley 11/1996, de 17 de junio, luego tramitado como ley ordinaria (Ley 16/1997, de 25 de abril, de regulación de servicios de las oficinas de farmacia ), por el que se otorgó a las CCAA la competencia para la tramitación de los expedientes de autorización, la Ley 6/1998, de 22 de junio, de ordenación farmacéutica en la Comunidad Valenciana , y la Circular 8/1998, de 12 de agosto. En consecuencia, una vez concedida inicialmente la autorización, la Administración autonómica se dirige a los interesados para que aporten la documentación exigida y designen un local que reúna los requisitos legales establecidos por la Ley de 1998. Los interesados se niegan a cumplimentar estos requisitos por considerar que se les está aplicando una normativa distinta de la vigente al iniciarse el procedimiento y, tras dos requerimientos, la Administración termina declarándoles desistidos de su solicitud y anulando la autorización de apertura de 1999. Este criterio es ratificado tanto por el Tribunal de instancia como por el Tribunal Supremo en casación.

XI. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RETASACIÓN EXPROPIATORIA

El art. 58 LEF establece el derecho del expropiado a una reevaluación de las cosas o derechos objeto de expropiación cuando transcurren dos años sin que el pago del justiprecio se haga efectivo o se consigne. En la STS de 23 de enero de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 6.ª, Rec. 1096/2004, Herrero Pina ), se reitera la doctrina jurisprudencial de que ese plazo de dos años, que determina el nacimiento de esta garantía patrimonial, “se inicia a partir del momento en que el justiprecio quedó definitivamente fijado en la vía administrativa; sin que dicho plazo, que es propiamente de caducidad, se interrumpa por la interposición de un recurso jurisdiccional; y sin que la resolución de éste suponga efectos enervatorios de dicho plazo”. Es decir, el dies a quo del plazo viene determinado por la resolución del Jurado Provincial de Expropiación, momento a partir del cual el expropiado tiene derecho a que se le entregue la indemnización que le corresponde, al menos en la cantidad concurrente o hasta el límite en el que existe conformidad entre la Administración y él, dado que las respectivas hojas de aprecio constituyen el límite máximo y mínimo de la definitiva cuantificación. En cambio, los retrasos en la fijación definitiva del justiprecio originados por los recursos judiciales que se interpongan sólo está previsto que se compensen mediante el abono de intereses. En el supuesto de autos no se reconoce el derecho a la retasación de un expropiado ya que la Administración expropiante abonó en su momento la cantidad concurrente en las valoraciones de las partes, consignó con diligencia la diferencia con el precio fijado por el Jurado Provincial de Expropiación, y volvió a consignar la diferencia producida con el justiprecio fijado por la posterior sentencia judicial.

XII. PROTECCIÓN DEL SECRETO COMERCIAL E INDUSTRIAL EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EN EL PROCESO CONTENCIOSO

El Tribunal Supremo se enfrenta al problema de si las limitaciones legales de acceso de los interesados a los expedientes administrativos y a la documentación manejada en los procedimientos, previstas de manera general en el art. 105.b) CE y desarrolladas por los arts. 35 y 37 LRJAP , se extienden también al ámbito del procedimiento contencioso-administrativo, dado que el art. 48.6 LJCA sólo prevé la exclusión del expediente a poner a disposición del demandante de los documentos clasificados como secreto oficial. En el caso del ATS de 15 de febrero de 2007 (Sala 3.ª, Secc. 3.ª, Rec. 12/2006, Espín Templado) se trataba de un expediente de modificación de tarifas de gas natural, en el que la declaración de confidencialidad de un documento (en el que se recogían el conjunto de compras de gas natural en el año 2005 por parte del operador dominante en el mercado spot) por el Servicio y el Tribunal de Defensa de la Competencia por apreciar que estaba protegido por el secreto comercial o industrial (art. 37.5.d LRJAP ) se pretende levantar por los recurrentes en la vía contenciosa. A juicio del Supremo, las declaraciones de confidencialidad efectuadas en sede administrativa no decaen ipso facto por el hecho de interponerse un recurso jurisdiccional, a pesar de la dicción literal del art. 48.6 LJCA . Ese precepto se integra en el ordenamiento, entendido como grupo o sistema de normas, sin que impida a los órganos jurisdiccionales tomar en consideración otras excepciones previstas en normas diferentes, como son las que dispensan una amplia y rigurosa protección a los secretos comerciales. En consecuencia, es necesario realizar un juicio de ponderación, necesariamente casuístico, entre la garantía del conocimiento procesal de hechos relevantes y los intereses públicos y privados que aconsejan establecer una reserva de confidencialidad, para el cual las partes procesales deberán aportar las razones que aconsejen el alzamiento del nivel de protección dispuesto para una documentación concreta (según el principio anglosajón del need to know), sin que sean suficientes las alegaciones genéricas sobre la necesidad de acceder a ella. Se sigue así la doctrina expuesta en fallos precedentes como el ATS de 13 de julio de 2006 y el ATS de 5 de octubre de 2006, así como en la Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 17 de diciembre de 1991 (Asunto Hércules Chemicals).