LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD Y LAS PERSONAS CON MOVILIDAD REDUCIDA EN EL TRANSPORTE AÉREO. Comentario al Reglamento (CE) n.º 1107/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006

Por

ISRAEL BIEL PORTERO

Investigador en formación contratado de Derecho Internacional Público

Universitat Jaume I de Castellón

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SUMARIO: INTRODUCCIÓN.- I. CONTEXTO Y BASE JURÍDICA DEL REGLAMENTO: 1. La Unión Europea ante el fenómeno de la discapacidad. 2. El transporte aéreo y la protección de los derechos de los pasajeros.- II. OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN.- III. LA IGUALDAD DE TRATO EN EL TRANSPORTE AÉREO.- IV. OBLIGACIONES DERIVADAS DEL REGLAMENTO: 1. De las entidades gestoras de los aeropuertos. 2. De las compañías aéreas.- V. PROCEDIMEINTO DE RECLAMACIÓN Y SANCIONES.- VI. ENTRADA EN VIGOR Y APLICABILIDAD.

INTRODUCCIÓN

El Reglamento (CE) N.º 1107/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, sobre los derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida en el transporte aéreo (Ref. Iustel: §060573 ) (1) constituye, como ha señalado el Parlamento Europeo, el primer texto comunitario de naturaleza vinculante específicamente dirigido a la protección de derechos en el contexto de la discapacidad (2). Han transcurrido 50 años desde la firma de los Tratados de Roma en los que hemos vivido grandes cambios en la realidad social y jurídica europea. Por un lado, las Comunidades europeas han ido asumiendo mayor número de competencias, incrementando sus ámbitos de actuación. Por otro lado, sectores como la aviación civil han experimentado un crecimiento extraordinario cimentado en los numerosos avances técnicos y la creación de un mercado único en el transporte aéreo comunitario.

Durante ese periodo, las personas con discapacidad han dejado de ser sujetos invisibles para los poderes públicos, incluidos los comunitarios. En los últimos años se han sucedido las iniciativas dirigidas a lograr, sobre la base de la igualdad de oportunidades y la no discriminación, la inclusión real y efectiva de estas personas en nuestra sociedad. El Reglamento 1107/2006 sobre los derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida en el transporte aéreo (en adelante Reglamento) trata de preservar, a través de la prestación de asistencia y la prohibición de denegar la reserva o el embarque por razón de discapacidad, el derecho que cualquier ciudadano tiene, con independencia de su discapacidad o movilidad reducida, a la libertad de circulación, elección y no discriminación en el ámbito de la navegación aérea.

I. CONTEXTO Y BASE JURÍDICA DEL REGLAMENTO

1. La Unión Europea ante el fenómeno de la discapacidad

Hay que partir del hecho de que las actuaciones comunitarias dirigidas a promover o proteger los derechos de las personas con discapacidad han estado condicionadas por las competencias atribuidas por los Estados miembros en cada momento histórico. No puede obviarse que el espíritu estrictamente económico que caracterizó las primeras fases de integración europea ha supuesto que no se encuentren en la acción comunitaria claros objetivos sociales o políticos hasta una etapa relativamente reciente.

Las primeras iniciativas en la materia no se produjeron hasta la década de los setenta (3). No obstante, el modo en que las instituciones han regulado la discapacidad ha variado enormemente en los últimos años, fruto de la sucesión de dos enfoques paradigmáticos. Hemos experimentado el tránsito desde el denominado modelo médico hasta el modelo social de la discapacidad. Mientras que el primero se basa en la consideración de la persona con discapacidad como mero objeto que, por sus limitaciones funcionales, debe recibir la protección de los poderes públicos, el segundo concibe a la misma como sujeto y, por tanto, titular de derechos que ha de poder ejercer con el fin de eliminar las diversas barreras que le rodean (4).

Es a finales de los años ochenta cuando podemos apreciar un cambio progresivo en el planteamiento comunitario de la discapacidad hacia el enfoque basado en la titularidad de derechos, sobre una estrategia inspirada en el derecho a la igualdad de oportunidades y la no discriminación (5). Este modelo antepone el objetivo de la integración sobre el de la adaptación, con el propósito de alcanzar la igualdad efectiva en el ejercicio de los derechos por parte de las personas con discapacidad (6).

En la actualidad, la piedra angular de las actuaciones comunitarias en materia de discapacidad se encuentra en el artículo 13 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), introducido por el Tratado de Ámsterdam en 1997 (Ref. Iustel: §060002 ) (7). Dicho artículo no prohíbe la discriminación en sí mismo, sino que faculta a la Comunidad a adoptar medidas para luchar contra la discriminación basada, entre otros motivos, en la discapacidad. Sobre la base del precepto, el Consejo adoptó, entre otras medidas, la Directiva 2000/78/CE, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación (Ref. Iustel: §060030 ) (8), y el programa de acción comunitario para luchar contra la discriminación (2001-2006) (9).

Por otro lado, en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión, aprobada en Niza en 2000 (10), se incluyó un artículo, el 26, específicamente destinado al reconocimiento y respeto del “derecho de las personas discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su autonomía, su integración social y profesional y su participación en la vida de la comunidad”. Además, en el artículo 21 se prohíbe de forma expresa la discriminación por, entre otras causas, razón de discapacidad.

En 2003, con el propósito de difundir y promocionar los derechos de las personas con discapacidad, se celebró el Año Europeo de las Personas con Discapacidad (11). Este hecho impulsó la realización de numerosas actividades por parte de las instituciones europeas y los Estados miembros. Uno de los objetivos de aquel año fue la elaboración de una directiva específica sobre discapacidad que, pese a la presión ejercida por las organizaciones de personas con discapacidad, todavía no ha visto la luz (12).

2. El transporte aéreo y la protección de los derechos de los pasajeros

Pese a las competencias que la Unión ha ido asumiendo en materia de no discriminación y discapacidad, la base jurídica del Reglamento radica en el artículo 80.2 del TCE que, enmarcado en el Título V, se refiere a la política común de transportes. La política de transportes fue una de las primeras políticas comunes de la Comunidad. Desde la entrada en vigor del Tratado de Roma, esta política se ha centrado en el objetivo de eliminar los obstáculos en las fronteras entre los Estados miembros con el fin contribuir a la libre circulación de las personas y de los bienes.

En el ámbito del transporte aéreo, la política comunitaria de liberalización se inició en 1980 y, a través de sucesiva etapas, ha abarcado cuatro grandes ámbitos: el acceso al mercado, el control de las capacidades, el control de las tarifas y la expedición de licencias de explotación de las compañías aéreas. De todos los modos de transporte, el aéreo es el que ha registrado, con diferencia, el mayor crecimiento de las últimas décadas. Esta expansión ha traído consigo muchas consecuencias positivas, pero las hay también negativas. Los pasajeros, que cada día aumentan en número, han visto reducida la calidad de los servicios prestados por las compañías aéreas, como resultado de la enorme competencia que viene generando el mercado único y la saturación del espacio aéreo.

Uno de los objetivos que la Comisión asumió como propio fue el de incrementar y mejorar la protección de los derechos de los pasajeros aéreos. Con el fin de sentar las bases de actuación, la Comisión presentó en 2000 una Comunicación sobre la protección de los pasajeros aéreos en la Unión Europea (13). En ella mostraba su preocupación por el descontento mostrado por los pasajeros comunitarios en relación al servicio recibido por las compañías aéreas. La Comisión ponía de manifiesto que, pese a la adopción de medidas tanto en el marco internacional como comunitario, los pasajeros desconocían en muchos casos sus derechos. Por ello planteó una estrategia dirigida a mejorar las condiciones en las que las compañías debían dar una solución a los diversos problemas derivados del viaje, incrementar los derechos de los pasajeros, y por último, facilitar un mejor acceso de los consumidores a la información sobre estos temas.

Siguiendo esta trayectoria, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron en 2004 un Reglamento en el que se establecían las normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos (14). En su articulado se incluyeron diversas referencias a las personas con movilidad reducida o necesidades especiales, entre ellas, un artículo específico (artículo 11). No obstante, esta nueva regulación demostró ser insuficiente para asegurar la igualdad de trato y no discriminación de los pasajeros con discapacidad. Por ese motivo, la Comisión presentó en 2005 una propuesta de Reglamento sobre los derechos de las personas de movilidad reducida en el transporte aéreo (15). Finalmente, y tras realizar algunas modificaciones, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron el 5 de julio de 2006 el Reglamento 1107/2006 sobre los derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida en el transporte aéreo, que a continuación se analiza.

II. OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN

Según su artículo 1.1, el Reglamento tiene por objeto establecer “las normas de protección y asistencia de personas con discapacidad o movilidad reducida en el transporte aéreo, tanto para protegerlas de la discriminación como para asegurar que reciban asistencia”. Tal como se explicita en el Considerando primero, tanto en el transporte aéreo como en otros ámbitos de la vida, las personas con discapacidad o movilidad reducida tienen el mismo derecho que todos los demás ciudadanos a la libertad de circulación, la libertad de elección y la no discriminación. Si el mercado único de servicios aéreos debe resultar beneficioso para todos los ciudadanos sin excepción, las personas con discapacidad o movilidad reducida “deben tener las mismas oportunidades de utilizar el transporte aéreo que los demás ciudadanos”.

En consecuencia, no podrá denegarse el transporte a estas personas alegando su discapacidad o movilidad reducida, salvo las excepciones explícitamente previstas en el Reglamento. Además, se les deberá prestar, sin coste adicional alguno, la asistencia necesaria que satisfaga sus necesidades particulares tanto en los aeropuertos como a bordo de los aviones. Para ello se hará uso del personal y del equipamiento necesarios.

El ámbito de aplicación del Reglamento se detalla en el artículo 1.2. Sus disposiciones serán aplicables a las personas con discapacidad o movilidad reducida que utilicen o pretendan utilizar vuelos comerciales de pasajeros que salgan de, transiten por o lleguen a un aeropuerto situado en el territorio de un Estado miembro sujeto a las disposiciones del Tratado. Por tanto, nos encontramos ante un ámbito de aplicación de naturaleza personal y espacial. Personal, porque se debe tener la consideración de persona con discapacidad o con movilidad reducida. Espacial, porque se aplica en los aeropuertos comunitarios desde donde el vuelo salga, llegue o transite. En el punto siguiente del artículo, se extiende la aplicación espacial de los artículos 3, 4 y 10 del Reglamento (prohibición de denegar el embarque y asistencia prestada por las compañías aéreas) a aquellos supuestos en los que los pasajeros salgan del territorio situado en un tercer Estado con destino a un Estado miembro, si la compañía aérea operadora es comunitaria (16).

Conforme a estas previsiones, el Reglamento no se aplicará a una compañía aérea no comunitaria en tanto no esté transitando o haya llegado a un aeropuerto comunitario. Tampoco se aplicará a una compañía aérea comunitaria que realice un trayecto entre terceros Estados. Si bien prima facie esto último pudiera parecer criticable, hay que poner este supuesto en relación con el artículo 13 del Reglamento, que -como se verá- responsabiliza de la asistencia en los aeropuertos a las entidades gestoras de los mismos, y no a las compañías aéreas que operan en ellos. Por tanto, la inclusión de este último supuesto en el ámbito de aplicación hubiese significado una extralimitación de competencias por parte del Parlamento y el Consejo, pues supondría establecer obligaciones a las entidades gestoras de aeropuertos situados en terceros países, y no sujetas, por tanto, al Derecho comunitario.

Una de las cuestiones básicas referidas al ámbito de aplicación del Reglamento radica en determinar qué debe entenderse por persona con discapacidad o movilidad reducida. En el artículo 2 (Definiciones) se establece que por “persona con discapacidad” o “persona con movilidad reducida” se entenderá “toda persona cuya movilidad para utilizar el transporte se halle reducida por motivos de discapacidad física (sensorial o locomotriz, permanente o temporal), discapacidad o deficiencia intelectual, o cualquier otra causa de discapacidad, o por la edad, y cuya situación requiera una atención adecuada y la adaptación a sus necesidades particulares del servicio puesto a disposición de los demás pasajeros”. Este concepto tan amplio, que recoge cualquier necesidad especial que por razón de discapacidad o edad se pueda dar, responde a la voluntad garantista del legislador. De hecho, en un principio, la propuesta de la Comisión no incluía una referencia explícita de las personas con discapacidad, limitándose a las personas con movilidad reducida. Fue en una fase posterior cuando se decidió extender el ámbito subjetivo. Es habitual la inclusión de conceptos indeterminados y amplios en las regulaciones comunitarias relativas a la discapacidad, con el fin de incluir en los mismos al mayor número de estas personas (17). Sin embargo la indeterminación que trae consigo un concepto tan abierto también puede suponer un problema, pues el hecho de no precisar lo suficiente los elementos esenciales de una norma puede llegar a menoscabar la eficacia de la misma.

III. LA IGUALDAD DE TRATO EN EL TRANSPORTE AÉREO

El artículo 3 del Reglamento establece una de las cláusulas fundamentales en relación con el principio de igualdad de trato: la prohibición de denegar el embarque. Según el precepto, “las compañías aéreas, sus agentes o los operadores turísticos no podrán negarse, alegando la discapacidad o movilidad reducida del pasajero a:

a) aceptar una reserva para un vuelo que salga de o llegue a un aeropuerto sujeto a las disposiciones del presente Reglamento;

b) embarcar a una persona con discapacidad o movilidad reducida en un aeropuerto de este tipo, siempre que la persona de que se trate disponga de un billete válido y de una reserva”.

El artículo es claro al advertir que la discapacidad o la movilidad reducida no pueden ser razones para menoscabar la libertad y la igualdad de trato en el transporte aéreo. Y lo hace diferenciando dos fases. Aquella en la que el ciudadano efectúa la reserva del vuelo. Y, ya en el aeropuerto, cuando el pasajero se dispone a efectuar el embarque.

Sin embargo, esta prohibición no es absoluta, pues en el artículo 4 se recogen dos supuestos en los que las compañías aéreas (agentes u operadores) podrán denegar tanto la reserva como el embarque basándose en la discapacidad o la movilidad reducida del pasajero. En primer lugar, con la finalidad de “cumplir los requisitos de seguridad establecidos mediante legislación internacional, comunitaria o nacional, o con el fin de cumplir los requisitos de seguridad establecidos por la autoridad que emitió el certificado de operador aéreo a la compañía aérea en cuestión”. Y en segundo lugar, “si las dimensiones de la aeronave o sus puertas imposibilitan físicamente el embarque o transporte de la persona con discapacidad o movilidad reducida”.

La segunda excepción a la prohibición de denegar el embarque no ofrece demasiadas dudas. Son las dimensiones físicas del avión o sus accesos las que hacen imposible embarcar al pasajero. Piénsese en determinados modelos de sillas de ruedas o de equipos especiales de movilidad que no pueden ser transportados en algunas aeronaves. Ahora bien, este supuesto hay que ponerlo en relación con el Considerando 11 del Reglamento, que establece que, en la medida de lo posible, las compañías aéreas deberán tomar en consideración las especiales necesidades de las personas con discapacidad o movilidad reducida, a la hora de decidir el diseño de los aviones nuevos y nuevamente acondicionados.

Los interrogantes aparecen, en cambio, al analizar la primera excepción. ¿Qué requisitos de seguridad podrán autorizar a una compañía aérea a denegar el embarque de una persona por razón de su discapacidad o movilidad reducida? Según el artículo, estos requisitos son los señalados en la legislación internacional, comunitaria, nacional, y los establecidos por la autoridad que emitió el certificado de operador aéreo o la compañía aérea. Por tanto, es perfectamente posible que esos requisitos varíen en cada Estado miembro, o dependiendo del aeropuerto o compañía aérea con quien se opere. La inseguridad jurídica no puede ser mayor, pues una misma persona puede ver cómo su embarque es denegado dependiendo de la compañía con la que contrata el vuelo. O peor, esa persona podría emprender un viaje de ida a un Estado comunitario pero serle denegado el regreso por no cumplir los requisitos de seguridad establecidos en la legislación de aquél Estado. Si atendemos a la Exposición de Motivos de la propuesta de Reglamento presentada por la Comisión (punto 10) parece que la restricción por motivos de seguridad se referiría a aquellos casos en que por el número de personas con movilidad reducida transportadas o el grado de discapacidad se pudiese dificultar su asistencia o una hipotética evacuación. Esto nos lleva a preguntarnos si se establecerán “cuotas” en el transporte de estas personas, lo cual no parece muy conforme con el principio de igualdad de trato. Con la finalidad de arrojar más luz al asunto, la Conferencia Europea de Aviación Civil se encuentra trabajando en la preparación de una guía sobre la interpretación de los requisitos de seguridad.

Además, con el fin de cumplir con esos requisitos de seguridad, las compañías aéreas, sus agentes o los operadores turísticos podrán exigir que una persona con discapacidad o movilidad reducida vaya acompañada por otra persona capaz de facilitarle la asistencia necesaria. Lo que no resuelve el texto del Reglamento es quién será el encargado de seleccionar al acompañante, esto es, si la persona con discapacidad podrá elegir a la persona que le ha de asistir. No obstante, antes de aceptar una reserva, las compañías aéreas, sus agentes o los operadores turísticos deberán hacer todos los esfuerzos que sean razonables para comprobar si existe un motivo justificado por razón de seguridad que impida que dichas personas viajen en los vuelos en cuestión.

En cualquier caso, cuando a una persona le sea denegada la reserva por alguno de los motivos previstos en el artículo 4, ésta tendrá derecho a recibir una alternativa “aceptable” por parte de la compañía. Si lo que se deniega es el embarque, la persona con discapacidad o movilidad reducida, así como su acompañante (si lo hubiese) podrán exigir un transporte alternativo en unas condiciones equiparables al contratado o el reembolso del coste íntegro del billete, de conformidad con el artículo 8 del Reglamento (CE) N.º 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de febrero de 2004 por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos (Ref. Iustel: §060582 ).

Finalmente, el artículo 4 incluye dos obligaciones que, con el fin de evitar posibles abusos, deberán llevar a cabo las compañías aéreas, sus agentes o los operadores turísticos. Por un lado, deberán poner a disposición de los pasajeros, en formato accesible, las normas de seguridad aplicables, así como cualquier restricción derivada de las dimensiones del avión. Y por otro, deberán notificar por escrito los motivos de la denegación de la reserva o el embarque en un plazo máximo de 5 días hábiles desde que lo solicite el afectado. Con esto se busca garantizar que la persona con discapacidad o movilidad reducida pueda estar informada en cualquier momento de las hipotéticas restricciones a sus derechos.

IV. OBLIGACIONES DERIVADAS DEL REGLAMENTO

1. De las entidades gestoras de los aeropuertos

Son las entidades gestoras de los aeropuertos, esto es, los organismos encargados de la administración y gestión de las infraestructuras aeroportuarias, así como de la coordinación y control de las actividades de los distintos operadores que actúan en el aeropuerto, quienes mayor número de obligaciones tienen atribuidas en el Reglamento.

En primer lugar, el Reglamento obliga a las entidades gestoras, en su artículo 5, a designar los puntos de llegada y salida donde las personas con discapacidad o movilidad reducida puedan presentarse para anunciar su llegada al aeropuerto y solicitar asistencia. Estos puntos, que serán designados en colaboración con el comité de usuarios de aeropuertos y las organizaciones representantes de las personas con discapacidad, deberán estar señalizados de forma clara e incluir, en formatos accesibles, la información básica sobre el aeropuerto en cuestión.

Cuando una persona con discapacidad o movilidad reducida se presente al punto de llegada del aeropuerto, la entidad gestora del mismo asume la responsabilidad de asistirla según sus necesidades particulares (artículo 7). Esta prestación de asistencia por parte de la entidad gestora también se extiende a las personas que transiten o lleguen al aeropuerto, con el fin de posibilitar que puedan acceder al vuelo correspondiente o llegar al punto de salida (artículo 7.5 y 7.6). Sin embargo, pese a ser las entidades las responsables últimas, el Reglamento les autoriza a prestar la asistencia por sí mismas, o a través de terceros contratados para tal fin, bien por propia iniciativa, bien por previa solicitud de éstos.

El contenido concreto de esta obligación de asistencia se describe en el anexo I del reglamento, e incluye:

a) Asistencia y disposiciones necesarias para permitir a las personas con discapacidad o movilidad reducida: comunicar su llegada a un aeropuerto y su solicitud de asistencia en los puntos designados dentro y fuera de los edificios terminales que se mencionan en el artículo 5; desplazarse desde uno de esos puntos designados al mostrador de facturación; proceder a la comprobación de su billete y a la facturación de su equipaje; desplazarse desde el mostrador de facturación al avión, pasando los controles de emigración, aduanas y seguridad; embarcar en el avión, para lo que deberán preverse elevadores, sillas de ruedas o cualquier otro tipo de asistencia que proceda; desplazarse desde la puerta del avión a sus asientos; guardar y recuperar su equipaje dentro del avión; desplazarse desde sus asientos a la puerta del avión; desembarcar del avión, para lo que deberán preverse elevadores, sillas de ruedas o cualquier otro tipo de asistencia que proceda; desplazarse desde el avión hasta la sala de recogida de equipajes, pasando los controles de inmigración y aduanas; desplazarse desde la sala de recogida de equipajes hasta un punto designado; conectar con otros vuelos, cuando se hallen en tránsito, para lo que habrá que prever asistencia en el aire y en tierra y tanto dentro de las terminales como entre terminales, si es preciso; y desplazarse a los servicios si fuese preciso.

b) Cuando una persona con discapacidad o movilidad reducida reciba la ayuda de un acompañante, esta persona deberá poder prestar, si así se solicita, la asistencia necesaria en el aeropuerto y durante el embarque y desembarque.

c) Manejo en tierra de todos los equipos de movilidad, incluidos equipos como las sillas de ruedas eléctricas (previa notificación con una antelación de 48 horas y siempre que las limitaciones de espacio a bordo del avión no lo impidan, y sometido todo ello a la aplicación de la legislación pertinente en materia de mercancías peligrosas).

d) Sustitución temporal del equipo de movilidad extraviado o averiado, aunque no necesariamente por idéntico tipo de equipo.

e) Asistencia en tierra a los perros guía reconocidos, cuando así proceda.

f) Comunicación de la información necesaria para tomar los vuelos en formato accesible.

Para que un pasajero con discapacidad pueda disponer de esta asistencia, deberá notificar sus necesidades particulares a la compañía aérea, su agente u operador turístico con, al menos, 48 horas de antelación de la hora de vuelo publicada, presentándose en uno de los puntos designados del aeropuerto a la hora fijada por anticipado. Si no se cumple con este requisito, la entidad gestora sólo estará obligada a realizar aquellos esfuerzos que resulten razonables para prestar la asistencia que la persona requiera. En cualquier caso, no se admitirán perros guía si no se notifica previamente su presencia.

Además, como se establece en el artículo 8 y el Considerando 4, esta asistencia no puede, en ningún caso, suponer un cargo adicional a la persona que tenga derecho a la misma. Su financiación se realizará equitativamente entre todos los pasajeros que utilicen el aeropuerto. Para ello las entidades gestoras impondrán a cada compañía aérea que opere en el aeropuerto una tarifa proporcional al número de pasajeros que transporten con origen o destino en el mismo. Esta tarifa deberá ser razonable, transparente y proporcional a los costes (artículo 8.4), debiendo la entidad gestora presentar un resumen anual auditado de las tarifas percibidas y los gastos efectuados en la asistencia prestada a las personas con discapacidad o movilidad reducida.

El hecho de que sean las entidades gestoras y no las compañías aéreas los responsables de garantizar la prestación de asistencia en los aeropuertos responde a una decisión muy meditada. La Comisión razona los motivos de su elección en la Exposición de Motivos de su propuesta de Reglamento. En primer lugar, el hecho de que exista un único responsable de la asistencia en cada aeropuerto facilita la prestación del servicio de forma continuada y más rentable. Dadas sus funciones en la organización y la gestión de las actividades del aeropuerto, las entidades gestoras constituyen el sujeto mejor posicionado para tal fin. Esto, además, garantiza a los pasajeros con discapacidad o movilidad reducida que tanto la ayuda como la calidad del trato dispensado serán idénticas con independencia de la compañía aérea con la que contraten. Un segundo motivo responde al temor de que algunas compañías aéreas tuviesen incentivos para reducir el número de pasajeros con discapacidad transportados. No sería sorprendente que, con el fin de transportar al menor número posible de estas personas y reducir los costes derivados de la obligación de asistencia, algunas compañías terminasen aplicando de forma abusiva las normas de seguridad o prestando servicios deficientes. El hecho de que otras compañías imitasen estas prácticas derivaría en una disminución de las posibilidades reales de utilizar el transporte aéreo.

Las entidades gestoras de aquellos aeropuertos cuyo tráfico anual sea superior a 150.000 pasajeros comerciales deberán, además, en cooperación con el comité de usuarios de aeropuertos y las organizaciones representantes de los pasajeros con discapacidad o movilidad reducida, fijar las normas de calidad aplicables a la asistencia que se indica en el anexo I y determinar los requisitos acerca de los recursos necesarios para su cumplimiento. Estas normas, que deberán ser publicadas, estarán inspiradas en las políticas y los códigos de conducta internacionalmente reconocidos para la facilitación del transporte de personas con discapacidad o movilidad reducida, y en particular el Código de conducta en la materia de la Conferencia Europea de Aviación Civil.

Por último, al igual que las compañías aéreas, las entidades gestoras de cada aeropuerto tienen la obligación de velar por que todo aquel personal que trate con estos pasajeros reciba la formación adecuada para responder a sus necesidades.

2. De las compañías aéreas

Además de las obligaciones ya mencionadas de información del artículo 4 (en lo relativo a las excepciones de la prohibición de denegar la reserva o el embarque) y la de formación del artículo 11, a las compañías aéreas (y en algunos casos a sus agentes o a los operadores turísticos) se les exige llevar a cabo ciertas actuaciones, consistentes básicamente en la recepción de notificaciones y la transmisión de la información contenida en las mismas, así como la prestación de asistencia a bordo de la aeronave.

Según el artículo 6, las compañías aéreas, sus agentes o los operadores turísticos deberán adoptar las medidas que sean necesarias para poder recibir las notificaciones de necesidad de asistencia por parte de las personas con discapacidad o movilidad reducida en todos sus puntos de ventas situados en los Estados miembros, lo que incluye las ventas por teléfono e Internet. Una vez reciba una notificación de este tipo, deberá transmitir la información a más tardar 36 horas antes de la salida del vuelo (o en cuanto sea posible, en los supuestos en que el pasajero notifique con menos de 48 horas de antelación) a las entidades gestoras de los aeropuertos de salida, tránsito o llegada, y en su caso, a la compañía operadora del vuelo. Tras la salida del vuelo, la compañía operadora notificará al aeropuerto de destino el número de pasajeros que requerirán de la asistencia prevista en el Reglamento.

Una vez a bordo del avión, las entidades gestoras ya no pueden seguir dispensando sus servicios a las personas con discapacidad o movilidad reducida. Cuando así se haya solicitado, y dentro del ámbito de aplicación del Reglamento, serán las compañías aéreas quienes prestarán la asistencia especificada en el anexo II:

a) Transporte de perros guía reconocidos en cabina, con arreglo a las normativas nacionales.

b) Además del equipo médico, transporte de hasta dos aparatos de equipos de movilidad por persona con discapacidad o movilidad reducida, incluidas las sillas de ruedas eléctricas (previa notificación con una antelación de 48 horas y siempre que las limitaciones de espacio a bordo del avión no lo impidan, y sometido todo ello a la aplicación de la legislación pertinente en materia de mercancías peligrosas).

c) Comunicación de la información esencial relativa a los vuelos en formato accesible.

d) Realización de todos los esfuerzos razonables para disponer los asientos conforme a las necesidades de cada persona con discapacidad o movilidad reducida que así lo soliciten, siempre que los requisitos de seguridad y la disponibilidad lo permitan.

e) Ayuda para desplazarse a los servicios si es preciso.

f) Cuando una persona con discapacidad o movilidad reducida reciba la ayuda de un acompañante, la compañía aérea hará todos los esfuerzos razonables para ofrecer a la persona acompañante un asiento junto a la persona con discapacidad o movilidad reducida.

Al igual que ocurre con las entidades gestoras, las compañías aéreas prestarán estos servicios sin cargo adicional alguno, esto es, de forma gratuita (artículo 10).

V. PROCEDIMIENTO DE RECLAMACIÓN Y SANCIONES

Tanto si se ha producido durante el manejo en el aeropuerto como en la aeronave, el pasajero tendrá derecho a ser indemnizado por la pérdida o daños a sillas de ruedas u otros equipos de movilidad o dispositivos de asistencia. Para conocer la naturaleza de esa indemnización, hay que atender “a las normas de Derecho internacional, comunitario o nacional” (artículo 12). El problema que surge es que la norma internacional aplicable en la mayoría de estos casos será el Convenio de Montreal de 1999 para la unificación de ciertas reglas para el transporte aéreo internacional, que limita la responsabilidad del transportista por daños en el equipaje. Esto podría suponer que en determinados supuestos, si se parte de la consideración de este material como “equipaje”, la cuantía de la indemnización no alcance el valor de la silla de ruedas o el equipo de movilidad. Sin embargo, no parece lo más correcto definir estos equipos como simple equipaje, debido a la especial vinculación que estas personas tienen con los mismos. Además, la posibilidad de crear seguros adicionales para los dispositivos de movilidad y asistencia entraría en conflicto con el objetivo de inclusión social, que exige que la asistencia que reciben estas personas no implique cargo adicional alguno (Considerando 4). Este problema jurídico desaparecería con la aprobación de una norma comunitaria que regulase estos supuestos concretos.

Por otra parte, el Reglamento simplifica considerablemente el procedimiento relativo al control de su aplicación y la tramitación de reclamaciones. Cada Estado miembro deberá designar un organismo (o varios) responsable de la aplicación de las disposiciones del texto. Estos organismos podrán adoptar las medidas que consideren necesarias con el fin de asegurar el respeto de los derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida. El plazo máximo para el nombramiento de estos organismos expira el 26 de julio de 2008.

Cuando una persona considere que se ha vulnerado alguno de sus derechos recogidos en el Reglamento podrá, en primer lugar, hacerlo saber a la entidad gestora del aeropuerto o la compañía aérea, dependiendo del sujeto a quien atribuye la infracción. Si a pesar de eso no obtuviese satisfacción, podrá presentar una reclamación ante el organismo de aplicación del Reglamento que resulte competente. Si el organismo al que se presenta la reclamación no resultase competente, éste reenviará la misma al organismo del Estado miembro que lo sea.

Los Estados deberán, en primer lugar, adoptar las medidas necesarias para informar a las personas con discapacidad o movilidad reducida sobre sus derechos y la posibilidad de reclamar ante la violación de los mismos. No hay que pasar por alto que la Comisión ha advertido en varias ocasiones de que el descontento y la indefensión que sienten muchos pasajeros comunitarios se deben en muchos casos al desconocimiento sobre los derechos que ya tienen reconocidos. En segundo lugar, los Estados serán quienes determinen el régimen de sanciones aplicable a las infracciones del Reglamento. Si bien cada Estado tiene libertad para establecer su propio régimen, el artículo 16 les obliga a que las sanciones sean “eficaces, proporcionadas y disuasorias”.

VI. ENTRADA EN VIGOR Y APLICABILIDAD

El artículo 13 del Reglamento es tajante al establecer que las obligaciones impuestas por el mismo no podrán ser limitadas ni derogadas. Lo que sí se admite es que las compañías aéreas puedan convenir que éstas presten, sin cargo adicional, un servicio de nivel superior o servicios adicionales a los especificados (artículo 9.4).

Si bien la entrada en vigor del Reglamento se produjo el día 15 de agosto de 2006 (esto es, a los 20 días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea), no será aplicable hasta el 26 de julio de 2008, según establece el artículo 18. Con una excepción: los artículos 3 (Prohibición de denegar el embarque) y 4 (Excepciones, condiciones especiales e información) serán aplicables a partir del 26 de julio de 2007. Durante ese periodo en el que, entre otras disposiciones, no serán aplicables las relativas al procedimiento de aplicación, cualquier ciudadano que considere que ha sido discriminado al serle denegada la reserva o el embarque tendrá que acudir ante el juez nacional, salvo que se haya designado ya un organismo competente por el Estado. No obstante, aunque la Comisión ya solicitó a las Representaciones permanentes de los Estados miembros que comenzasen a designar los organismos responsables, apenas ha habido reacciones hasta el momento.

Por último, el artículo 17 señala que “no más tarde del 1 de enero de 2010, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre la aplicación y los resultados del presente Reglamento” adjuntando, en su caso, “las propuestas legislativas pertinentes que detallen las disposiciones del presente Reglamento o las modifiquen”.

El Reglamento supone un nuevo avance en la igualdad de oportunidades y la no discriminación de las personas con discapacidad. De forma decidida, se anteponen los derechos y libertades de estas personas frente a los intereses económicos y comerciales de cualquier aeropuerto o compañía aérea. A pesar de los claroscuros en la regulación, su novedad, relevancia y coherencia hacen del texto un instrumento sumamente valioso para quienes, por tener una discapacidad o una reducción en su movilidad, no participan en las mismas condiciones con las demás personas. En definitiva, el Reglamento es otra muestra de la apuesta valiente y comprometida de las Instituciones comunitarias por conseguir la igualdad real y efectiva de todos los sus ciudadanos.

NOTAS:

(1). DO N.º L 204, de 26 de julio de 2006, p. 1.

(2). Resolución del Parlamento Europeo, de 30 de noviembre de 2006, sobre la situación de las personas con discapacidad en la Unión Europea ampliada: el Plan de Acción Europeo 2006-2007.

(3). La resolución del Consejo de 21 de enero de 1974, relativa a un programa de acción social (DO N.º C 13, de 12 de febrero de 1974, p. 1) constituye la primera actuación destacada de las instituciones comunitarias en materia de discapacidad. Unos meses después, mediante resolución de 27 de junio de 1974, el Consejo estableció el primer programa de acción comunitaria para la readaptación profesional de los minusválidos (DO N.º C 80, de 9 de julio de 1974, p. 30).

(4). Sobre los modelos médico y social de la discapacidad y su evolución posterior, véase, por ejemplo, OLIVER, M., The Politics of Disablement, Basingstoke, Palgrave Mcmillan, 1990, así como BARNES, C.; MERCER, G. (eds.), The Social Model of Disability: Europe and the Majority World, Leeds, The Disability Press, 2005.

(5). Puede encontrarse un análisis detallado de ese cambio en GARRIDO PÉREZ, E., “El tratamiento comunitario de la discapacidad: desde su consideración como una anomalía social a la noción del derecho a la igualdad de oportunidades”, en Temas Laborales, n.º 59, 2001, pp. 165-192.

(6). Las líneas básicas de la nueva estrategia comunitaria aparecen definidas en la Comunicación de la Comisión, de 30 de julio de 1996, sobre la igualdad de oportunidades de las personas con minusvalía (COM (96) 406 final).

(7). El artículo 13 del Tratado establece que “sin perjuicio de las demás disposiciones del presente Tratado y dentro de los límites de las competencias atribuidas a la Comunidad por el mismo, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.”

(8). Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación (DO N.º L 303, de 2 de diciembre de 2000, p. 16).

(9). Decisión del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, por la que se establece un programa de acción comunitario para luchar contra la discriminación (2001-2006) (DO N.º L 303, de 2 de diciembre de 2000, p. 23).

(10). DO N.º C 364, de 18 de diciembre de 2000, p. 1.

(11). Decisión del Consejo, de 3 de diciembre de 2001, sobre el Año Europeo de las personas con discapacidad (DO N.º L 335, de 19 de diciembre de 2001, p. 15).

(12). Un estudio más profundo sobre el tratamiento jurídico de la discapacidad y la dependencia en el Derecho comunitario puede encontrarse en BIEL PORTERO, I.; REY ANEIROS, A., “La apuesta comunitaria por el enfoque de las personas dependientes: la dignidad de la persona como punto de partida” y “La política social de la Unión Europea como única vía para la protección de los derechos de las personas dependientes: ¿Una etapa superada?”, en FERNÁNDEZ LIESA, C. (coord.), Protección Internacional de la Discapacidad, Madrid, Editorial del BOE, 2007.

(13). Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 21 de junio de 2000: protección de los pasajeros aéreos en la Unión Europea (COM (2000) 365 final).

(14). Reglamento (CE) N.º 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, y se deroga el Reglamento (CEE) N.º 295/91 (DO N.º L 46, de 17 de febrero de 2004).

(15). Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y el Consejo sobre los derechos de las personas de movilidad reducida en el transporte aéreo (COM (2005) 47 final), presentada por la Comisión el 16 de febrero de 2005.

(16). Se entiende que una compañía aérea es comunitaria cuando su licencia de explotación ha sido expedida por un Estado miembro de conformidad con la normativa comunitaria vigente, en este caso, el Reglamento (CEE) N.º 2407/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas (DO N.º L 240, de 24 de agosto de 1992, p. 1).

(17). Podría afirmarse que esta tendencia tuvo su origen en la Recomendación del Consejo, de 24 de julio de 1986, sobre el empleo de los minusválidos en la Comunidad (DO N.º L 225, 379, de 12 de agosto de 1986, p. 43).