ÚLTIMA BATALLA PROCESAL PARA LAS VACACIONES FISCALES VASCAS: CASACIÓN Y REGÍMENES DE AYUDAS DE ESTADO EN LA UNIÓN EUROPEA

Por

TERESA MARCOS MARTÍN

Profesora Investigadora de Derecho Internacional Público

UNED

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Revista General de Derecho Europeo (25) 2011

RESUMEN: A la luz del régimen de ayudas estatales previsto en el Derecho de la Unión Europea, la autora examina la reciente desestimación, por parte del TJUE, de los recursos de casación interpuestos por las autoridades regionales en el caso de las vacaciones fiscales vascas. El trabajo se centra, en particular, en los principios de confianza legítima, seguridad jurídica, igualdad de trato, irretroactividad, proporcionalidad, así como en determinadas cuestiones ligadas a la prueba en los procedimientos relativos a ayudas estatales. Entre las conclusiones que se derivan de este análisis destacan la coherencia general de la jurisprudencia del TJUE en esta materia así como la relevancia de las cuestiones procesales para el sistema general de ayudas de Estado en el Derecho de la Unión Europea.

PALABRAS CLAVE: State aid; Basque Tax Breaks; Appeals on Points of Law; Dismissal; Legitimate Confidence.

SUMARIO: I.INTRODUCCIÓN: DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO. II. LAS CUESTIONES PLANTEADAS ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA. III. EL RÉGIMEN DE AYUDAS ESTATALES PREVISTO EN EL TRATADO. IV. LA CLASIFICACIÓN DE LAS AYUDAS COMO NUEVAS, EXISTENTES, ILEGALES Y ABUSIVAS. 1. Ayudas nuevas. 2. Ayudas existentes. 3. Ayudas ilegales. 4. Ayudas abusivas. V. LA CONSECUENCIA DE LA ILEGALIDAD DE LAS AYUDAS: LA OBLIGACIÓN DE REEMBOLSO. VI EXCEPCIONES A LA SOLICITUD DE RECUPERACIÓN DE LAS AYUDAS. 1. Las alegaciones basadas en el artículo 14, 1 del Reglamento de Procedimiento. 1.1. La confianza legítima. 1.2. El principio de seguridad jurídica en relación con el principio de buena administración. 1.3. La violación del principio de igualdad de trato. 1.4. El principio de seguridad jurídica en relación con el principio de irretroactividad. 1.5. El principio de proporcionalidad. 2. La alegación basada en la inobservancia de las normas en materia de prueba. VII.CONCLUSIONES.

LAST JUDICIAL BATTLE FOR BASQUE TAX BREAKS: APPEALS ON POINTS OF LAW AND STATE AID REGIMES IN THE EUROPEAN UNION

ABSTRACT: In the light of the state aid system currently in force in the EU, the author analyzes the recent dismissal by the EU Court of Justice (ECJ) of the appeals lodged by the Basque authorities in the case of the Basque tax breaks. This work focuses on the principles of legitimate confidence, legal certainty and equality before the law, non-retroactivity and proportionality. It also deals with certain issues related to how evidence plays in ECJ proceedings regarding state aid cases. The author conclusions highlight the overall consistency of EU case law in this field, along with the relevance of procedural issues for the state aid system in EU law.

KEYWORDS: Ayudas de Estado; Vacaciones fiscales vascas; Casación; Desestimación; Confianza legítima.

Recibido: 22/08/2011

Aceptado: 10/10/2011

I. INTRODUCCIÓN: DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO

El 9 de junio de 2011, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea dicta la Sentencia Territorio Histórico de Vizcaya-Diputación Foral de Vizcaya, Territorio Histórico de Álava-Diputación Foral de Álava, Territorio Histórico de Guipúzcoa-Diputación Foral de Guipúzcoa/Comisión Europea, Asuntos acumulados C-465/09 P a C-470/09 P(1).

Con fecha 28 de julio de 2011 el Tribunal de Justicia de la Unión Europea adopta las Sentencias Territorio Histórico de Vizcaya-Diputación Foral de Vizcaya, Territorio Histórico de Álava-Diputación Foral de Álava, Territorio Histórico de Guipúzcoa-Diputación Foral de Guipúzcoa/Comisión Europea, Asuntos acumulados C-471/09 P a C-473/09 P, y Territorio Histórico de Vizcaya-Diputación Foral de Vizcaya, Territorio Histórico de Álava-Diputación Foral de Álava, Territorio Histórico de Guipúzcoa-Diputación Foral de Guipúzcoa/Comisión Europea, Asuntos acumulados C-474/09 P a C-476/09 P(2)

Con estos pronunciamientos se llega al final del camino procesal, tras complejísimos y especialmente largos procedimientos, del controvertido tema de las denominadas “vacaciones fiscales” vascas.

En efecto, las recientes sentencias cuyo contenido analizamos en este trabajo recaen sobre recursos de Casación, de manera que no cabe recurso ulterior.

Tanto los regímenes de ayudas acordados por las autoridades territoriales vascas como las ayudas individuales acordadas en aplicación de los mismos, consecuencia del régimen tributario de esta Comunidad Autónoma, han sido objeto de numerosos recursos tanto frente a instancias jurisdiccionales nacionales como ante los jueces de la Unión Europea(3). La fase final la constituyen, insistimos, estas sentencias, frente a los recursos de anulación presentados ante el Tribunal General, en los que se impugnaban las decisiones de la Comisión por las que se decretaba la recuperación de las ayudas concedidas de manera ilegal. En estos pronunciamientos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea confirma la apreciación del Tribunal General acerca del comportamiento correcto de la Comisión.

A efectos de delimitar el objeto de este estudio, llamamos la atención sobre el hecho de que, si en asuntos anteriores se trataba del tema de si las medidas constituían o no ayuda, en los actuales el objeto se limita necesariamente al enjuiciamiento de las posibles excepciones a la obligación de reembolso, de manera que nos centramos en los aspectos de carácter procesal, que son el hilo conductor de las alegaciones de las partes y de las consideraciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

II. LAS CUESTIONES PLANTEADAS ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

En la Sentencia Territorio Histórico de Vizcaya y otros…, C-465/09 P a C-470/09, los recurrentes son los órganos ejecutivos de los tres territorios históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que tienen competencia por ley para regular, bajo determinadas condiciones, el régimen fiscal aplicable en sus territorios(4). En este marco, las recurrentes adoptaron ciertas medidas fiscales por las que se eximía del impuesto de sociedades a determinadas empresas, con la condición de que se realizara una inversión mínima y de que se crearan puestos de trabajo.(5)

Al tener conocimiento de estas medidas a través de una denuncia, la Comisión decide, tras una serie de reuniones con representantes del Gobierno vasco, del Gobierno de la Rioja, y de interlocutores sociales de dicha Comunidad Autónoma, abrir el procedimiento de investigación formal de ayudas(6) que concluye con la obligación de supresión de los regímenes controvertidos y de recuperación de los mismos.

Las recurrentes deciden impugnar esta Decisión, y así, interponen recurso de anulación ante el Tribunal General(7). Solicitan la anulación de la Decisión de la Comisión en la que ésta decide la supresión y recuperación de las ayudas con base en razonamientos que pueden resumirse básicamente en lo siguiente: apreciación errónea de la Comisión acerca de la calificación de la medida como no notificada y no como ayuda existente; violación de los principios de seguridad jurídica, de confianza legítima, de igualdad de trato, de irretroactividad, el de proporcionalidad, y finalmente la inobservancia de las normas en materia de prueba.

Estos son los motivos que llevan a considerar a las recurrentes que el Tribunal General ha incurrido en errores de Derecho, al no anular la Decisión impugnada y a interponer, con base en ellos, el recurso de Casación que presentamos.

Respecto de la Sentencia que resuelve los Asuntos C-471/09 P a C-473/09 P así como la relativa a los Asuntos C-474/09 P a C-576/09 P se puede reconducir lo expuesto para la primera Sentencia. Difiere, por supuesto el contenido de las medidas (8). Tampoco se invoca en éstas el motivo relativo a la calificación de la ayuda como existente. El resto de los motivos se pueden, como veremos, agrupar, al hilo del análisis que realizaremos de las tres sentencias, con algunos matices.

III. EL RÉGIMEN DE AYUDAS ESTATALES PREVISTO EN EL TRATADO

La previsión del control de las ayudas se estructura en torno a dos elementos básicos, que son la prohibición de concesión de ayudas y las excepciones a la misma.

En particular, en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea(9) se contempla lo siguiente: “Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones”.

Es decir, los elementos que van a determinar la calificación como ayuda estatal de una medida se pueden sistematizar de la siguiente manera: que se otorgue mediante fondos de origen estatal; que suponga una ventaja económica para una o varias empresas; que beneficie a determinadas empresas y no a otras en la misma situación; que falsee o amenace con falsear la competencia y tenga repercusión en el comercio intracomunitario(10).

Cuando una medida de ayuda contenga estos elementos, estará en principio prohibida. Sin embargo, como anunciamos, puede autorizarse si entra dentro del ámbito de aplicación de las excepciones previstas en el Tratado. En el examen de si la medida encaja dentro del concepto de ayuda y en análisis de si la misma puede acogerse a una de esas excepciones se cifra el papel de la Comisión en este ámbito.

Estas posibles excepciones se estructuran en torno a dos bloques: uno, las ayudas que son, de forma automática, compatibles con el mercado común, y que consisten en las ayudas sociales a consumidores individuales, las destinadas a reparar perjuicios causados por desastres naturales, y las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania(11), y dos, las ayudas cuya compatibilidad puede ser declarada por la Comisión por considerar sus beneficios superiores al falseamiento que producen en la competencia y en el mercado. Respecto de estas últimas, podrán considerarse compatibles con el mercado interior las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones con bajo nivel de vida, las encaminadas a la realización de un proyecto, las destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas regiones o sectores, las destinadas a promover la cultura y las demás categorías que determine el Consejo(12).

En general, esta disposición del Tratado es interpretada en el sentido(13) de que la ayuda que no incentiva un objetivo beneficioso, sino que cubre los gastos normales de la empresa, es considerada ayuda al funcionamiento y normalmente estará prohibida, pues puede llegar a sostener artificialmente la actividad de una empresa que, sin ella, desaparecería. Además, la ayuda de funcionamiento no tiene efectos duraderos en la actividad, sector o región afectado; los efectos desaparecen al desaparecer la medida.

En los asuntos presentados, las medidas fueron calificadas precisamente, como ayudas al funcionamiento, y por tanto, la Comisión, siguiendo su política al respecto, las considera incompatibles con el funcionamiento del mercado común(14)

Por otro lado, uno de los requisitos que se exigen a una medida para que sea considerada ayuda en el sentido del Tratado es que haya sido concedida por el Estado o mediante fondos estatales. A estos efectos, el Estado incluye a todos los poderes públicos, no solamente al Gobierno o a la Administración Central. Así, este concepto engloba también a las medidas concedidas por las autoridades regionales y locales(15), de manera que el supuesto analizado, por su procedencia, se engloba sin duda alguna dentro del concepto de ayuda.

Asimismo, ha de favorecer a determinadas empresas o producciones; es el denominado “criterio de la selectividad”. También en nuestro caso se cumple esta condición.

En efecto, la concesión de ayudas por parte de las Diputaciones Forales vascas tiene como destinatarias empresas que cumplan condiciones relacionadas con la fecha de creación de las mismas, la realización de determinadas inversiones mínimas así como la previsión de una cierta creación de puestos de trabajo.

Este criterio de la especificidad o selectividad ha sido resaltado en diversos trabajos, incidiendo en el dato de que la selectividad de las ayudas no deja de concurrir por el hecho de que las medidas en cuestión deriven de la autonomía fiscal de una autoridad intraestatal o infraestatal(16).

La ayuda puede concederse de cualquier forma; es decir, mediante la ayuda, la beneficiaria recibe una ventaja económica que no hubiera obtenido en condiciones normales del mercado. Así, la jurisprudencia de la Unión Europea ha sostenido que el concepto de ayuda comprende no solamente prestaciones positivas como las subvenciones(17) sino también las intervenciones de las autoridades públicas que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen idénticos efectos(18).

Una medida mediante la cual las autoridades públicas conceden a determinadas empresas una exención tributaria que, aunque no implique una transferencia de fondos estatales, coloque a los beneficiarios en una situación financiera más favorable que a los restantes contribuyentes, constituye una ayuda en sentido del artículo 107,1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea..

Precisamente enlazando con esta idea, la medida ha de tener un claro efecto en el normal funcionamiento del mercado común, que se cifra en la afectación del comercio entre Estados miembros de la Unión Europea, falseando la competencia entre los mismos. Cuando una ayuda alivia las cargas de una empresa reforzando así su posición con respecto a la de otras empresas competidoras, la competencia resulta falseada.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha seguido a este respecto un enfoque amplio, en función del cual, medidas como las exenciones fiscales que tienen el objetivo de liberar a una empresa de los costes propios de su gestión corriente o de sus actividades normales, con los que normalmente debería haber cargado, falsean las condiciones de competencia(19).

La calidad de la exención fiscal en que consisten las ayudas en este caso provoca, sin duda, una distorsión en la competencia; esta afirmación es reforzada por el hecho de que las medidas en cuestión afectan también a uno de los pilares de la Unión Europea: la libertad de establecimiento. En efecto, la afectación de la competencia entre Estados miembros está en íntima conexión con esa libertad en el seno de la Unión Europea(20)

Las denominadas “vacaciones fiscales” encajan, así, dentro de la noción de ayuda tanto como está prevista en el Tratado como ha sido interpretada por jurisprudencia y doctrina y se concretan en lo siguiente: en 1988, las Diputaciones Forales de Vizcaya, Álava y Guipúzcoa, quienes disponen, por ley, de la competencia para regular, bajo determinadas condiciones, el régimen fiscal aplicable en sus territorios, adoptan unos regímenes de ayudas fiscales a la inversión. En 1993, aprueban nuevas medidas fiscales, que incluían normas relativas a un crédito fiscal del 25% de las inversiones y una exención del impuesto de sociedades.

Entre 1994, 1996 y 1997 se adoptan otras medidas fiscales, por las que se otorgaba un crédito fiscal del 45% a las inversiones en activos fijos materiales nuevos que excedieran de 2.500 millones de pesetas. Estos regímenes estuvieron en vigor hasta el año 1999 en Álava y hasta el año 2000 en Vizcaya y en Guipúzcoa. Estas medidas generales dieron lugar a, entre otras, las ayudas a empresas como Daewoo Electronics Manufacturing España y Ramodín Cápsulas.

IV. LA CLASIFICACIÓN DE LAS AYUDAS COMO NUEVAS, EXISTENTES, ILEGALES Y ABUSIVAS

Para examinar la compatibilidad de las ayudas con el Tratado y en general, con todas las normas en la materia, se articulan diferentes clases de procedimientos basados en la clasificación de las medidas como ayudas nuevas, ayudas existentes, ayudas concedidas de manera ilegal y ayudas aplicadas de manera abusiva(21).

1. Ayudas nuevas

Se entiende por nueva(22) toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes.

Es decir, dentro de esta categoría se enmarcan los proyectos de ayuda que los Estados tienen intención de ejecutar, y respecto de los cuales aún no se ha realizado examen alguno por parte de la Comisión.

De la definición recogida en el Reglamento de Procedimiento se desprende que dentro de este concepto se engloban también las modificaciones de las ayudas existentes. El tratamiento procesal y el régimen de control es el mismo que el de las ayudas nuevas en sentido estricto. En todo caso, la Comisión ha matizado(23) que no están sujetas al régimen de ayudas nuevas todas las modificaciones de las existentes sino únicamente aquellas que sean de suficiente entidad. Las ayudas nuevas están sujetas a la obligación de notificación a la Comisión(24).

2. Ayudas existentes

Se engloban dentro de esta noción, todas las ayudas que existiesen antes de la entrada en vigor del Tratado en el Estado miembro respectivo, es decir, los regímenes de ayuda que fueran aplicables y las ayudas individuales que se han llevado a efecto con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado para el Estado en cuestión y que sigan siendo aplicables con posterioridad a la misma.

Por otro lado, también serán consideradas existentes las ayudas autorizadas por la Comisión o por el Consejo(25); las ayudas que deban considerarse autorizadas por haber transcurrido el plazo de dos meses de que dispone la Comisión para llevar a cabo el examen preliminar de la ayuda, así como las consideradas existentes una vez transcurrido el plazo de que dispone la Comisión para decretar su reembolso.

También entrará dentro de esta categoría la ayuda considerada como existente al poder acreditarse que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda, y que posteriormente pasó a serlo debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro(26).

Precisamente en uno de los asuntos que son objeto de este estudio, este es uno de los motivos de casación. Así, en la Sentencia Territorio Histórico de Vizcaya y otros …, Asuntos acumulados C-465/09 P a C7479/09 P, las recurrentes comienzan cuestionando la calificación de la medida de ayuda, que en su opinión debería ser considerada como ayuda existente, en el sentido del artículo 1, letra b), inciso v) del Reglamento de Procedimiento. La calificación de la ayuda como existente y no como ilegal(27) conlleva la crucial consecuencia de que, como veremos, en el primer supuesto no se puede solicitar la obligación de reembolso, que es el efecto que tendría la calificación de la medida como ilegal.

Lo que se cuestiona, por tanto, en este motivo de casación es la consideración de la medida de ayuda, como presupuesto para la aplicación de uno u otro régimen de control de la misma(28).

La argumentación de las recurrentes se basa únicamente en el hecho de que la medida en cuestión no constituía una ayuda en el momento en que se llevó a efecto. El Tribunal, interpretando la disposición invocada, determina que los requisitos en ella exigidos son concurrentes, constituyendo esta aclaración una de las aportaciones de la Sentencia.

Es decir, no solamente ha de probarse que la medida no entrara dentro del concepto de ayuda de Estado previsto en el Tratado y en el resto de normas de ayudas, sino que la medida ha pasado a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común. Por ello, el Tribunal llega a la conclusión de que el Tribunal General no había incurrido en error de Derecho al respetar la calificación de la medida realizada por la Comisión.

No es esta, sin embargo, la única argumentación de las recurrentes en apoyo de su pretensión en relación a la consideración de la ayuda como medida existente, sino que se refieren también a otra de las disposiciones del Reglamento de Procedimiento: el artículo 1, letra b), inciso ii), a tenor del cual, constituye una ayuda existente “…la ayuda autorizada, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales autorizados por la Comisión o por el Consejo”. A este respecto, las recurrentes tratan de demostrar que la ayuda había sido autorizada –y por tanto, era existente- de manera implícita por parte de la Comisión. Insistían en que el Tribunal General había incurrido en error de Derecho al considerar que no podía una autorización deducirse del comportamiento implícito de la Comisión o, con carácter excepcional, del silencio de esta última(29).

Esta pretensión no es acogida, sin embargo, por el Tribunal, quien determina claramente que “…un acto en materia de ayudas estatales, sea cual sea su forma, constituye una decisión cuando, habida cuenta de la esencia del acto y de la intención de la Comisión, esta última haya fijado definitivamente a través de dicho acto, al término de la fase preliminar, su postura sobre la medida de que se trate y, por tanto, cuando haya llegado a la conclusión de que dicha medida constituía o no una ayuda, de que no suscitaba dudas en cuanto a su compatibilidad o de que las suscitaba. La existencia de tal decisión debe poder constatarse mediante datos objetivos y corresponder a una expresión clara y definitiva de la postura de la Comisión con respecto a la medida de que se trate”(30).No cabe, por tanto, deducir que la Comisión autoriza ayudas de forma implícita.

Con base en estos razonamientos, el Tribunal desestima las pretensiones de las recurrentes. Realiza de este modo una necesaria interpretación estricta de las normas sobre autorización de las ayudas que se extiende, como se verá, a todas las reglas de procedimiento.

3. Ayudas ilegales

Engloba este concepto cualquier ayuda que se lleve a cabo “…contraviniendo lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado(31)”

Se trata, por tanto, de la ayuda que se ejecute en infracción de las obligaciones de notificación previa y de espera en la ejecución de la misma hasta que la Comisión haya adoptado una decisión al respecto.

En los asuntos que presentamos las ayudas adquieren esta calificación, ya que han sido concedidas en infracción de la obligación de notificación a la Comisión.

En los supuestos de ayuda ilegal, surge la cuestión de cómo la Comisión ha adquirido noticia de que un Estado o una entidad territorial han proyectado la aprobación de una ayuda. Así, la Comisión puede tener conocimiento mediante el ejercicio de su propia actividad de control, en cumplimiento de su deber de vigilancia; a través de terceros, es decir, por ejemplo, a través de los competidores de la empresa beneficiaria, quienes contactan con la Comisión para poner este hecho en su conocimiento, siendo éste el supuesto más frecuente. También a través de las autoridades de otros Estados, a través de las preguntas escritas de los Europarlamentarios a la Comisión, o incluso a través de artículos de prensa, entre otros medios.

En la Sentencia Territorio Histórico de Vizcaya y otros, asuntos acumulados C-465/09 P a C-470/09 P , la Comisión conoce de la existencia de las medidas fiscales a través de la denuncia presentada por la Cámara de Comercio e Industria de la Rioja, la Federación de Empresas de la Rioja y ciertas sociedades.

En la Sentencia de 6 de marzo de 2002, Ramondin/Comisión, Asuntos acumulados T-92/00 y T-103/00, es el Presidente de la Comunidad Autónoma de la Rioja quien denuncia a la Comisión estos hechos como susceptibles de constituir una ayuda de Estado incompatible con el Derecho de la Unión Europea. (32)

4. Ayudas abusivas

Es una categoría introducida por el Reglamento de Procedimiento(33), a tenor del cual “…se entenderá por ayuda aplicada de manera abusiva la utilizada por el beneficiario contraviniendo una decisión adoptada en virtud del apartado 3 del artículo 4 o de los apartados 3 o 4 del artículo 7(34) del Reglamento de Procedimiento”.

V. LA CONSECUENCIA DE LA ILEGALIDAD DE LAS AYUDAS: LA OBLIGACIÓN DE REEMBOLSO

La recuperación de lo concedido es una consecuencia de la ilegalidad de una ayuda. En efecto, cuando se adopten decisiones negativas en los supuestos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda.

La obligación de reembolso de la ayuda percibida de modo indebido supone, a nuestro parecer, la garantía última de todo el sistema de control de estas medidas(35).

En palabras del Abogado General JACOBS(36), la cuestión del reembolso de la ayuda no habría de plantearse si los Estados miembros, entendiendo este concepto en sentido amplio, es decir, abarcando cualquier organismo público con capacidad para conceder ayudas como, es, en el supuesto que presentamos, una entidad territorial, cumplieran con la obligación que les corresponde de notificar a la Comisión, con la debida antelación, los planes de otorgar ayudas o modificar las existentes, y cumplieran con la obligación de no comenzar a conceder la ayuda hasta que la Comisión adopte una decisión final al respecto.

Esta obligación se configura como un medio de suprimir los efectos de la ayuda declarada incompatible y no como una sanción a la empresa beneficiaria de la ayuda o a la entidad que la ha concedido en condiciones irregulares.

Así, la supresión de la ayuda ilegal y declarada incompatible, por vía de recuperación, es la consecuencia lógica de su declaración de ilegalidad y la obligación de reembolso de las ayudas surge de la necesidad de restablecimiento de la situación.

Es en esta necesidad de restablecimiento del statu quo anterior a la concesión en lo que se cifra el fundamento y objetivo de esta obligación. Incidiendo en este objetivo el Tribunal ha determinado que precisamente a través de esta devolución, el beneficiario pierde la ventaja de que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores y queda de esta manera restablecida la situación anterior a la concesión de la ayuda.

Con base en este fundamento ha de interpretarse esta obligación.

El Reglamento de Procedimiento, recogiendo la jurisprudencia anterior, en su artículo 14, contempla esta obligación en los siguientes términos:

“Cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda. La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario”.

El Reglamento obliga al Estado a tomar “todas las medidas necesarias”, pues a veces la recuperación es imposible. Así, la imposibilidad absoluta de recuperación es la única alegación posible en un recurso por incumplimiento y, si éste se estima, la única forma de evitar la condena en dicho recurso.

Esto en cuanto a la posible alegación por parte de las autoridades estatales una vez que la Comisión ha solicitado la restitución; cuestión diferente es lo contemplado en el último inciso del artículo 14 del Reglamento de Procedimiento, en el que se abre la posibilidad de que la Comisión no exija la recuperación cuando ello resulte contrario a un principio general del Derecho comunitario, cuestión ésta que recogemos en el siguiente apartado.

VI. EXCEPCIONES A LA SOLICITUD DE RECUPERACIÓN DE LAS AYUDAS

1. Las alegaciones basadas en el artículo 14, 1 del Reglamento de Procedimiento

Tal como hemos apuntado, el artículo 14 del Reglamento de Procedimiento recoge una posibilidad de eludir el reembolso de las ayudas ilegalmente concedidas cuando ello fuese contrario a un principio general del Derecho de la Unión Europea.

En los asuntos presentados es precisamente esto lo que invocan las recurrentes para eludir la obligación de reembolso(37), constituyendo la alusión a los principios generales del Derecho de la Unión el fundamento último de todas sus alegaciones, que pasamos a presentar a continuación.

1.1. La confianza legítima

Parece cuestión pacífica(38) la inclusión de la confianza legítima dentro del ámbito de aplicación del último inciso del artículo 14 del Reglamento, es decir, la admisión de la misma como principio general susceptible de ser invocado como excepción a la obligación de reembolso.

La aplicación del principio es, sin embargo, ciertamente limitada en este ámbito. Así, según la jurisprudencia, partiendo de que el procedimiento de recuperación de ayudas es el previsto por el Derecho nacional, las disposiciones pertinentes de sus ordenamientos internos deben ser aplicadas de manera que no hagan imposible prácticamente la recuperación exigida por el Derecho de la Unión Europea y, teniendo en cuenta plenamente el interés de la Unión. De esta forma, las autoridades del Estado que hayan concedido una ayuda infringiendo las normas previstas en el Tratado y las normas sobre ayudas, no podrán invocar la confianza legítima de sus beneficiarios para eludir la obligación de adoptar las medidas necesarias a objeto de ejecutar la decisión de la Comisión mediante la cual se le ordene la recuperación de la ayuda. Admitir semejante posibilidad equivaldría a privar de toda eficacia a lo dispuesto en las normas sobre ayudas en la medida en que las autoridades podrían basarse en su propio comportamiento ilegal para desvirtuar la eficacia de las disposiciones adoptadas por la Comisión.

Por otro lado, siempre en apoyo de esta idea, también el Tribunal ha declarado que, dado el carácter imperativo del control de las ayudas que ejerce la Comisión con base en el Tratado, las empresas beneficiarias no pueden albergar una confianza ilimitada en la regularidad de una ayuda concedida en infracción del procedimiento previsto en el mismo. Un operador económico diligente debería asegurarse de que ese procedimiento se ha respetado. Teniendo esto en cuenta, las empresas beneficiarias de la ayuda únicamente pueden depositar en principio una confianza legítima en la validez de una ayuda cuando la misma se conceda en observancia de este procedimiento, aunque no puede excluirse la posibilidad de que el beneficiario de una ayuda ilegal invoque circunstancias excepcionales que hayan podido legítimamente fundamentar su confianza en el carácter válido de la ayuda y de que se oponga a su devolución.

Los asuntos objeto de este trabajo no son sino una confirmación de esta línea jurisprudencial. Analizamos a continuación cómo esta doctrina bien definida se concreta en estos pronunciamientos.

En este supuesto particular, se alega que los recurrentes tenían confianza en la regularidad de las ayudas otorgadas en aplicación de los regímenes fiscales controvertidos basándose en lo que exponemos a continuación.

Para probar la existencia de unas circunstancias excepcionales que pudieran sostener la aplicación del principio de confianza legítima, las recurrentes se basan en que, con anterioridad a la aprobación de los regímenes fiscales en que consisten las ayudas objeto del recurso, se habían aprobado, por las mismas autoridades, unos regímenes de ayudas similares, siempre según ellos, a los controvertidos, unos en 1988 y otros en 1993. Las recurrentes consideran que, como, según su percepción, la Comisión no había formulado objeción alguna a esos regímenes, si tenemos en cuenta que son análogos –según, insistimos, la opinión de las recurrentes a los regímenes objeto de recurso, estos últimos habrían de ser considerados como regularmente concedidos. Es decir, el comportamiento de la Comisión respecto de los regímenes anteriores constituiría una circunstancia excepcional que podía justificar la confianza legítima en la regularidad de las ayudas presentadas en este caso.

Ante esto, el Tribunal contra-argumenta por dos vías. En primer lugar, recuerda que, en todo caso, serían las circunstancias excepcionales las que justificarían la invocación de la confianza legítima, pues ningún Estado puede ampararse en ella si una ayuda se ha otorgado en infracción de las normas de procedimiento, y que no pueden basarse en su comportamiento ilícito para dejar sin efecto las decisiones de la Comisión. En segundo lugar, ya desde la primera parte de sus razonamientos anticipa que tales circunstancias no tienen suficiente entidad como para calificarlas de excepcionales.

Para justificar su afirmación apela a jurisprudencia anterior, según la cual la inacción de la Comisión con respecto a una ayuda estatal carece de significación en el caso de que dicha ayuda no haya sido notificada(39).

A continuación, y trasladando esta idea general al supuesto concreto, el Tribunal recuerda, respecto del régimen de 1988, que él mismo había rechazado ya la interpretación de la Decisión 93/337(40) según la cual la Comisión habría calificado como incompatibles con el mercado común las ayudas previstas en dicha Decisión únicamente porque eran contrarias a la libertad de establecimiento.

Aclaremos este extremo: las recurrentes alegaban que la Decisión 93/337 relativa a los regímenes de 1988 habría de ser interpretada en el sentido de que la Comisión únicamente había declarado incompatibles esos regímenes porque eran contrarios a la libertad de establecimiento y no contrarios al artículo 107, en materia de ayudas de Estado. Según las recurrentes, como el régimen actual es análogo, no tendría que ser declarado tampoco contrario a las normas en materia de ayudas porque no habría habido un precedente similar, en la Decisión 93/337, de prohibición por incompatibilidad con las normas sobre ayudas.

Este razonamiento no es válido, y así lo declara el Tribunal(41). En efecto, de la lectura del articulado de la Decisión se desprende de manera clara la intención de la Comisión de analizar los regímenes de conformidad con las normas sobre ayudas(42). En la misma, la Comisión aplica el mismo esquema de análisis que en todas sus Decisiones sobre ayudas, es decir, determinando en primer lugar si se trata efectivamente de una medida susceptible de ser calificada como tal ayuda por entrar dentro del ámbito de aplicación de lo previsto en el Tratado, para analizar en una segunda fase si podría beneficiarse de una de las excepciones contempladas en el mismo(43).

A nuestro entender, no desvirtúa la esencia del análisis de la Comisión el hecho de que los regímenes fueran contrarios también a la libertad de establecimiento. Por ello, nos resulta en cierta medida sorprendente que las recurrentes invoquen este motivo, teniendo además en cuenta que la misma había sido ya interpretada en ese sentido en sentencias anteriores(44).

En todo caso, el Tribunal determina finalmente que respecto de estas alegaciones no puede concluirse que la actitud de la Comisión haya sido constitutiva de circunstancias excepcionales que tengan como consecuencia la consideración de una posible confianza legítima por parte de los recurrentes.

Hasta aquí el primer motivo de casación.

Respecto de las alegaciones relativas al régimen de 1993, se concreta la supuesta vulneración de la confianza legítima en la tardanza de la Comisión en adoptar una decisión. Así, invocando una vez más el razonamiento de la semejanza de las medidas aquí analizadas con los regímenes y situaciones anteriores, las recurrentes pretenden que el Tribunal determine que existió efectivamente un error de Derecho por parte del Tribunal de Primera Instancia cuando consideró que no era una circunstancia excepcional la inacción de la Comisión.

Para desmontar este argumento, el Tribunal apoya sus razonamientos precisamente en la sentencia recaída en los asuntos acumulados C-465/09 P a C-470/09 P(45) ya que es en ella donde se analizan los regímenes de 1993.

Así, en este Asunto las recurrentes reprochan al Tribunal de Primera Instancia que no hubiese censurado el comportamiento de la Comisión, que a su entender, daba lugar a albergar una confianza legítima en la regularidad de las ayudas por su comportamiento durante la fase preliminar de examen, debido, esencialmente, a la duración excesiva en la adopción de la decisión de incoar el procedimiento –exactamente 76 meses-.

Es cierto que a primera vista, y teniendo en cuenta el Reglamento de Procedimiento, que prevé una duración de dos meses para la que la Comisión adopte su decisión, puede llamar la atención la tardanza en este supuesto. Sin embargo, esa posible percepción se ve desvirtuada, de entrada, por el hecho de que la previsión del Reglamento lo es para el supuesto en el que se haya notificado la ayuda, y aquí ya partimos de que no ha sido así. Por ello, el Tribunal parte, en primer lugar, precisamente de esa infracción en el procedimiento por parte de quién concedió la ayuda; no puede albergar confianza legítima quien ha infringido la primera norma de procedimiento, que es la notificación de la ayuda, y además esperar que la Comisión se pronuncie en un plazo razonable desde que tuvo conocimiento –y no precisamente a través de la entidad que concede la ayuda- de la misma.

Además, en este supuesto, se percibe una clara falta de colaboración por parte de las autoridades con la Comisión, que se cifra(46) en la falta de respuesta precisa a una solicitud de información de la Comisión(47). La imprecisión, en este caso, suponía tanto como no revelar la identidad de los beneficiarios de los regímenes de ayuda; de hecho, la Comisión supo de la existencia de al menos una empresa beneficiaria de dichos regímenes gracias a una denuncia, presentada por una competidora de la empresa beneficiaria.

Aun cuando es claro que en este asunto los recurrentes tuvieron una actitud de escasa colaboración, y es cierto que no desvirtuaría esa conclusión la omisión de la Comisión respecto a su deber de envío de un recordatorio, sí consideramos que quizá debería haber realizado alguna alusión adicional a la falta de ese recordatorio por parte de esta Institución, desde el momento en que esa exigencia para la Comisión resulta claramente del Reglamento de Procedimiento.

Finalmente, el Tribunal recuerda que, aún cuando el objeto de examen por parte de la Comisión, es un régimen de ayudas y en este supuesto, no es necesario realizar un examen de cada caso concreto de aplicación del mismo, ello no impide que tenga derecho a solicitar toda la información que estime necesaria antes de dar por finalizada la fase preliminar de examen. Además, la cuestión de la legalidad de una solicitud de información formulada por la Comisión debe ser planteada, en el momento de los hechos, por los destinatarios de la misma.

De esta forma, el Tribunal considera que el Tribunal General no incurrió en error al considerar que la Comisión no disponía, efectivamente, de datos suficientes como para valorar dichos regímenes. Por ello, la duración excesiva del procedimiento no constituye circunstancia excepcional que hiciera albergar ningún tipo de confianza legítima.

Realizando una mínima labor de comparación respecto de otros asuntos que conocemos, recordamos que en la Sentencia de 24 de noviembre de 1987, RSV/Comisión, 223/85, Rec. 4617, sí se admitió la alegación consistente en la tardanza excesiva.

“…el retraso de la Comisión en adoptar la Decisión impugnada podía originar en la demandante una confianza legítima suficiente para impedir que dicha institución requiriera a las autoridades neerlandesas para que ordenaran la restitución de la ayuda” (apartado 17).

En este supuesto, sin embargo, la situación era diferente de la actual, ya que, según el Tribunal, “…la Comisión no ha justificado de forma aceptable el largo período de tiempo que necesitó para adoptar su Decisión. Se ha limitado a invocar la complejidad de la situación en que se encontraba el grupo RSV y el retraso con que el Gobierno neerlandés puso a su disposición la información necesaria….”, “La Comisión, por lo tanto, estaba al corriente de la situación, y las causas que habían determinado que se sobrepasaran los costes cubiertos por la ayuda autorizada…” (apartados 14 y 15)

Es decir, la Comisión se limita a alegar dificultades, cuya existencia no es capaz de demostrar; además, no se hace referencia alguna a la pasividad de las autoridades estatales, como sí ocurre en el supuesto que nos ocupa.

Por el contrario, en la Sentencia de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, C-301/87, Rec. I-1433, no se admitió la alegación basada en la tardanza de la Comisión, debido a la actitud de las autoridades estatales, con lo que este pronunciamiento contiene razonamientos similares a las sentencias actuales.

En íntima conexión con lo anterior, y para reforzar sus argumentos acerca del comportamiento de la Comisión durante la fase preliminar de examen, las recurrentes alegan asimismo que el silencio de la Comisión podría considerarse también como constitutivo de circunstancia excepcional, a lo que el Tribunal, siguiendo la misma línea argumental que en el resto de la sentencia, contesta, igualmente, que a falta de notificación y colaboración por parte de las autoridades, no es coherente la admisión de ese argumento. Como último refuerzo de sus argumentos, aluden las recurrentes al hecho de que la Comisión no publicase en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas un aviso, tal como se solicita en diferentes Comunicaciones y Directrices de la Comisión. El Tribunal únicamente afirma que ello no puede impedir la recuperación de ayudas.

En los Asuntos C-471/09 A C-473/09 y C-474 a C-476, el Tribunal se limita a remitirse al Asunto C-465/09 a 470/09, ya que, como anunciamos, las recurrentes basan su alegación en la similitud de los regímenes y de las circunstancias.

En esto se concreta, en estas sentencias, la posible excepción, no admitida, de la confianza legítima(48).

1.2. El principio de seguridad jurídica en relación con el principio de buena administración

Tanto estos dos motivos como el relativo a la igualdad de trato se enmarcan dentro de las adhesiones a la Casación por parte de las Cámaras de Comercio.

Las alegaciones que apoyan una posible violación de esos principios coinciden en sustancia con lo expuesto por las recurrentes en relación a la confianza legítima, ya que se reproducen los argumentos relativos a la duración excesiva del procedimiento y a la falta de comunicación, por parte de la Comisión

Aquí los coadyuvantes invocan la actitud de la Comisión como violación de la seguridad jurídica y de la buena administración, en apoyo, a su vez, estos dos principios, de la existencia de posibles circunstancias excepcionales que legitimaran la confianza legítima en la regularidad de las ayudas. Este es el único matiz que puede hacer diferentes estas alegaciones de las presentadas por las recurrentes, es decir, el invocar la seguridad jurídica y buena administración como apoyo para probar la existencia del otro principio, el de confianza legítima.

Los argumentos utilizados por el Tribunal para desvirtuar esas alegaciones coinciden, también, sustancialmente, con los expuestos en relación con esa faceta de la confianza legítima, en coherencia con su jurisprudencia.

1.3. La violación del principio de igualdad de trato

Son las Cámaras de Comercio las que, como apuntamos, alegan que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al declarar la inadmisibilidad de su motivo relativo a la violación del principio de igualdad de trato.

Antes de comenzar la exposición de sus razonamientos, recuerdan una cuestión de orden procesal, con relación a su posición en el procedimiento: el hecho de que toda parte coadyuvante tiene derecho a exponer de manera autónoma, no solamente alegaciones, sino también motivos, siempre que éstos apoyen las pretensiones de una de las partes principales(49) y no sean totalmente ajenos al litigio. Teniendo esto en cuenta, aplican esta idea general al supuesto concreto, incidiendo en el hecho de que el motivo invocado no es ajeno al litigio, dada su proximidad al motivo de la confianza legítima(50). Llamamos la atención sobre este dato, no por el recordatorio en sí de su posición, sino porque sirve para aclarar en cierta medida, consideramos, la conexión de sus diferentes motivos (es decir, la seguridad jurídica, el principio de igualdad de trato), que desembocan todos ellos en el de confianza legítima.

Disociando los motivos procesales y los de fondo, el Tribunal determina que el Tribunal General no cometió error de Derecho al declarar la inadmisibilidad del motivo.

Sin conceder ninguna explicación acerca del fundamento de esta decisión; se limita a remitirse a lo dictado por el Tribunal General que, en la sentencia recurrida, determinó lo siguiente: “Resulta obligado hacer constar que esta alegación, relativa a la violación del principio de igualdad de trato, no ha sido formulada por las partes demandantes y no se relaciona con el objeto del litigio determinado por éstas. Procede por tanto declarar su inadmisibilidad, con arreglo a la jurisprudencia recordada en el apartado 301 supra.” (apartado 357)

“.… procede recordar que, según el artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia, aplicable al Tribunal de Primera Instancia en virtud del artículo 53 de dicho Estatuto, las pretensiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes. Por otro lado, el artículo 116, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento dispone que el coadyuvante aceptará el litigio en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención. Aunque dichos preceptos no se oponen a que el coadyuvante formule alegaciones distintas de las de la parte a la que apoya, sólo lo permiten, sin embargo, a condición de que tales alegaciones no modifiquen el marco del litigio y de que la intervención persiga siempre el objetivo de apoyar las pretensiones formuladas por dicha parte (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisión, T2/03, Rec. p. II1121, apartado 52)…” (apartado 301)

Respecto de este extremo, nos habría parecido adecuado que el Tribunal no se hubiese limitado a reproducir los razonamiento del Tribunal General. Podría haber realizado, a nuestro entender, una aportación respecto de este aspecto procesal, relativo al papel de los coadyuvantes, determinando cómo el mismo se materializa en los recursos, tan numerosos, sobre ayudas.

En la sentencia recurrida, se hace referencia únicamente a que su participación persiga siempre el objetivo de apoyar las pretensiones formuladas por la parte demandante. Como hemos expuesto, las coadyuvantes consideran que tienen derecho a exponer sus motivos de manera autónoma siempre que éstos apoyen las pretensiones de las partes principales y no sean totalmente ajenos a las consideraciones que fundamentan el litigio. Es en este último inciso (el no ser ajena a esas consideraciones) en el que inciden las Cámaras de Comercio, tal como hemos indicado, dada su proximidad con la confianza legítima.

Por ello habría resultado, consideramos, de utilidad, una argumentación del Tribunal que aclarase este extremo, es decir, la razón por la cual no toma en consideración ese argumento, determinando la mayor o menor relación o proximidad del principio de igualdad de trato con la confianza legítima.

En lugar de esto, se limita a afirmar: “…incluso en el supuesto de que la apreciación del Tribunal de Primera Instancia sobre la admisibilidad de dicho motivo fuese errónea…” (apartado 133 de la Sentencia Territorio Histórico..., C-474/09, cit.)(51)

En cualquier caso, afirma, no prosperaría el invocado error de Derecho en cuanto al fundamento del mismo, ya que las situaciones anteriores invocadas por las Cámaras de Comercio no serían comparables a las actuales. En particular, esto se refiere a lo siguiente: los coadyuvantes intentaban demostrar que se habría vulnerado el principio de igualdad de trato ya que la Comisión, en condiciones similares, había empleado menos tiempo en analizar las medidas.(52)

A juicio del Tribunal, las coadyuvantes no han acreditado de modo jurídicamente suficiente las razones por las que las situaciones que dieron lugar a la sentencia recurrida serían comparables a otras anteriores, en las que sí se había estimado que la duración excesiva del procedimiento podía fundamentar una excepción de confianza legítima(53).

Al parecer, en las decisiones anteriores sobre medidas análogas, sí se había declarado expresamente la inexistencia de ayuda, además, la larga duración del procedimiento no era en absoluto imputable al Estado miembro(54).

1.4. El principio de seguridad jurídica en relación con el principio de irretroactividad

Este motivo de casación es invocado únicamente en la Sentencia Territorio Histórico de Vizcaya y otros…, Asuntos C-465/09 a C-470/09. Las recurrentes alegan en éste que el Tribunal General habría incurrido en un error de Derecho al aplicar a los regímenes controvertidos unas Directrices adoptadas por la Comisión en 1998, y por tanto, posteriores a la aprobación de los mismos(55).

Para ello, el Tribunal comienza analizando el valor de las Directrices en materia de ayudas. Así, invocando jurisprudencia anterior(56), recuerda que, aún cuando se trata de medidas internas adoptadas por la Administración, las Directrices establecen una regla de conducta indicativa de la práctica que debe seguirse y de la cual la Administración no puede apartarse sin dar razones que sean compatibles con el principio de igualdad de trato(57); pueden producir, por tanto, efectos jurídicos, bajo ciertos requisitos y en función de su contenido(58).

En cuanto a los efectos temporales de las Directrices- -a nuestro entender, el punto más importante y conflictivo de este motivo de casación-, el Tribunal, analizando el articulado de las mismas(59), llega a la conclusión de que las mismas se aplican de inmediato a las ayudas regionales, incluso cuando éstas hayan sido ejecutadas antes de la adopción de esas Directrices. Hay en esta norma una excepción, que se cifra en que las ayudas notificadas a la Comisión antes de la adopción de las Directrices serán evaluadas con arreglo a las normas vigentes en el momento de la notificación de dichas ayudas.

En el asunto que nos ocupa, las recurrentes no pueden acogerse a la excepción recogida en ese inciso, ya que no se ha cumplido la obligación de notificación(60). Esto es tan claro que las recurrentes ni siquiera contestan esta afirmación. Sí insisten en la posible violación del principio de seguridad jurídica, en relación con la aplicación de las Directrices de 1998; a este respecto, el Tribunal afirma que la modificación de una política como la de ayudas estatales, en particular si se lleva a cabo mediante la aprobación de reglas de conducta tales como las Directrices de 1998, puede tener repercusiones en relación con el principio de irretroactividad.

Para desestimar las alegaciones basadas en ese principio, el Tribunal realiza una precisión que se nos antoja como una de las aportaciones relevantes de esta Sentencia, y es que el Tribunal hace constar “…que la aplicación de las Directrices de 1998 a los regímenes fiscales adoptados en 1993 no constituye una situación que haya adquirido carácter definitivo con anterioridad, sino que se trata de una situación en curso, regida por dichas Directrices desde el momento en que éstas entraron en vigor, pese a haberse iniciado antes de la entrada en vigor de las mismas, conforme al principio de que las nuevas normas se aplican de inmediato a las situaciones en curso”(61)

Insistimos en la importancia de esta aportación, ya que se trata de desestimar algo tan grave como la violación del principio de irretroactividad(62). Además, es un razonamiento extrapolable a otros ámbitos, especialmente del Derecho de la Competencia.

1.5. El principio de proporcionalidad

La alusión a este principio aparece en la Sentencia Territorio Histórico de Vizcaya y otros, asuntos acumulados C-471/09 P a C-473/09 P. En ella, las recurrentes consideran que el Tribunal General erró en su apreciación e torno a la conducta de la Comisión, al exigir ésta el reembolso de la totalidad de las ayudas concedidas en virtud de los regímenes fiscales controvertidos.

En particular, opinan que debería haber exigido únicamente el importe correspondiente a la cantidad que excediera el importe máximo permitido por la Comisión.(63)

Es decir, la violación del principio de proporcionalidad se cifraría en que, según ellas, la Comisión habría debido adoptar la medida menos gravosa, que en este supuesto pasaría por exigir únicamente esa diferencia y no la totalidad de la ayuda.

Sin embargo, partiendo de que lo que se está examinando en este asunto es el régimen general y no la aplicación individual de una ayuda, recuerda(64) que la consecuencia de las declaraciones de incompatibilidad que figuran en las decisiones impugnadas, es la supresión de tales regímenes, sin que en esta fase sea preciso establecer una distinción en relación con esta obligación, según que los importes que deben recuperarse sobrepasen o no los límites máximos establecidos para las ayudas de finalidad regional.

Es decir, parece que no es el momento procesal oportuno para enjuiciar la adecuación del importe que ha de ser restituido.

Además, las recurrentes se limitan a calificar la medida de desproporcionada, sin aportar dato alguno que lo pruebe.

De nuevo se vuelve a criticar el comportamiento de las autoridades españolas, en cuanto a la falta de aportación de información.

En el mismo sentido y con igual fundamento se propone este motivo en la sentencia de junio; en ésta, sin embargo, se procede a declarar su inadmisibilidad, puesto que no había sido formulado en la sentencia recurrida.

2. La alegación basada en la inobservancia de las normas en materia de prueba

En el marco de este motivo de casación, las recurrentes en las tres sentencias analizadas alegan que el Tribunal General violó su derecho a un proceso justo, en la medida en que desestimó su petición de que la Comisión presentase una determinada documentación, amparándose en el artículo 64,4 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, a tenor del cual:

“Cualquiera de las partes podrá, en cualquier fase del procedimiento, proponer la práctica o la modificación de diligencias de ordenación del procedimiento. En este caso, antes de acordar la práctica de diligencias, se oirá a las otras partes.

Cuando las circunstancias del procedimiento así lo requieran, el Tribunal General informará a las partes de las medidas por él previstas y les dará la oportunidad de presentar sus observaciones verbalmente o por escrito”.

Se trataba de las actas relativas a reuniones convocadas por ella(65) y, más en concreto, de un acta en la que el Comisario de Competencia consideró que el examen de los regímenes de 1993 no era competencia de la Unión, sino del Reino de España.

Siempre según las recurrentes, esta documentación habría permitido demostrar una actitud favorable con respecto a esos regímenes y ello significaría, una vez más, la existencia de circunstancias excepcionales que justificarían la confianza legítima en la legalidad de los regímenes de 1993 y de los regímenes controvertidos. Es éste, por tanto, un argumento en apoyo del fundamento basado en la confianza legítima(66).

Ante esta petición, el Tribunal esboza dos argumentos, uno de naturaleza estrictamente procesal, y el segundo referente a la pertinencia del examen de los documentos.

Así, en primer lugar, contesta a la objeción presentada por la Comisión, respecto al hecho de que la petición de práctica de prueba -es decir, la presentación de la documentación relativa a las reuniones convocadas por la Comisión- era extemporánea. Recuerda(67) que las partes pueden proponer en cualquier fase del procedimiento la práctica de diligencias de ordenación del procedimiento, que pueden consistir en requerir la presentación de documentos o de cualquier escrito relacionado con el asunto, tal como lo recoge el artículo 64, 3, d) del Reglamento del Procedimiento.

Cita también a tal efecto la Sentencia de 17 de diciembre de 1998, Baustahlgewebe/Comisión, C-185/95 P, p. I-8417, apartado 92, en la que se recuerda que “…las diligencias de ordenación del procedimiento tendrán por objeto, en particular, dar el curso correcto a la fase escrita u oral del procedimiento y facilitar la práctica de las pruebas, así como determinar los extremos sobre los que las partes deberán completar sus alegaciones o acerca de los cuales deba practicarse prueba. A tenor del artículo 64, apartado 3, letra d) y apartado 4, estas diligencias podrán ser propuestas por las partes en cualquier fase del procedimiento y podrán consistir en requerir la presentación de documentos o de cualquier escrito relacionado con el asunto.”

De esta forma, el Tribunal desestima la primera alegación, como apuntamos, de carácter procesal. No así la argumentación relativa al objeto de la prueba.

En efecto, el Tribunal parte de que, para que el Tribunal General determine la utilidad de unas diligencias de ordenación del procedimiento, quien las pide debe identificar los documentos solicitados y facilitarle, cuando menos, un mínimo de datos que acrediten la utilidad de los mismos. Además, aunque corresponde al Tribunal General apreciar la utilidad de las pruebas, el Tribunal de Justicia debe apreciar si, al rechazar las mismas, el Tribunal General cometió un error de Derecho(68).

Respecto a la posible identificación de los documentos solicitados, el Tribunal considera que en la petición de la prueba no podían identificarse todos los documentos cuya presentación se solicitaba, únicamente el relativo a la reunión de representantes de la Comisión con el Gobierno de la Rioja.

Dado que éste era el documento fundamental, según las recurrentes, para probar una posible circunstancia excepcional, y que parece que en la petición de las recurrentes sí podía identificarse que éste era el documento cuyo análisis solicitaban, quizá habría resultado de cierta utilidad que el Tribunal General, en su momento, hubiese admitido la petición de que requiriese a la Comisión para que presentara tal documentación. Cierto es que parece que tampoco el análisis de la misma habría dado lugar a una solución diferente, ya que el Tribunal interpreta que la consideración del Comisario de competencia, acerca de la pertinencia del examen por parte del reino de España y no de las autoridades de la Unión Europea, de los regímenes de ayudas, no era argumento de entidad suficiente como para considerar fundada una confianza legítima.

A nuestro parecer, el Tribunal perdió en este punto una oportunidad para profundizar en la explicación de por qué el hecho de que el Comisario responsable de la competencia declarase que el análisis de la medida correspondía a las autoridades españolas no tenía una entidad suficiente para constituir una circunstancia excepcional.

En todo caso, teniendo en cuenta todo lo anterior, el Tribunal confirma finalmente las sentencias recaídas en los recursos de anulación resueltos por el Tribunal General, de manera que se mantiene intacta la obligación de reembolso(69).

VII.CONCLUSIONES

Comenzamos este estudio anunciando la relevancia de estas sentencias por constituir el punto final, en cuanto a los regímenes de ayudas presentados ante ellas, de un largo peregrinaje a través de diferentes instancias judiciales. Tras el análisis de las mismas, podemos ahora afirmar que no solamente la importancia de estos pronunciamientos se cifra en la finalización de ese camino, sino que las aportaciones particulares de los mismos al régimen europeo de ayudas estatales son significativas.

A nuestro parecer, se aclara en gran medida la extensión y el ámbito de aplicación de la referencia, contenida en el artículo 14,1 del Reglamento de Procedimiento, a los principios generales del derecho de la Unión Europea, como justificación de excepción a la norma, en principio imperativa, de la obligación de reembolso.

La aclaración se refiere, en cuanto a su inclusión en esa categoría, especialmente a principios como la seguridad jurídica o la buena administración, ya que el relativo a la confianza legítima ya era admitido de forma clara en una bien establecida jurisprudencia. Pero partiendo precisamente de su calificación sin discusión como principio general, en estas sentencias se profundiza en los tintes peculiares de la aplicación del mismo al ámbito particular de recuperación de las ayudas. Detectamos así que el examen de la confianza legítima adquiere, en este ámbito, tintes muy peculiares y matices de difícil análisis, si bien es cierto que de la jurisprudencia que hemos examinado en este y otros estudios, se pueden ya extraer principios comunes extraídos de las soluciones dadas a situaciones recurrentes, y así, comprobamos que existe una cada vez más clara tendencia a admitirlo solamente en circunstancias excepcionales, y, es más, dentro de esto, también el concepto de circunstancias excepcionales es interpretado de manera muy restrictiva.

Más en concreto, los Tribunales son ciertamente reacios a admitir las dilaciones excesivas respecto del examen llevado a cabo por la Comisión durante la fase preliminar. Esta afirmación está en consonancia con la idea de la que partimos al presentar el fundamento último de la obligación de reembolso, cual es el restablecimiento de la situación anterior, y configurado como la garantía última de todo el sistema de recursos. Sin embargo, nos gustaría proponer una pequeña reserva en cuanto a esa idea de la dilación excesiva, y es que aun cuando en estos supuesto quedó claro, por los hechos expuestos en las sentencias, que las autoridades competentes habían mostrado una actitud de escasa o nula colaboración, es cierto que la Comisión, con carácter general, no debe dilatar excesivamente los procedimientos en esta materia, ya que también esta Institución debería en todo caso, cumplir con las obligaciones que le incumben en virtud de las normas del Tratado, del Reglamento de Procedimiento y de normas de diverso carácter, algunas adoptadas por ella misma. Nos estamos refiriendo, por ejemplo, a las normas sobre recordatorios de solicitud de información, y o de publicación de los mismos en el Diario Oficial.

Por otro lado, deseamos resaltar también que se contienen aportaciones importantes en cuanto a las cuestiones de procedimiento, muy en especial en temas de admisibilidad, que probablemente serán invocadas en la posterior jurisprudencia del Tribunal en los recursos de casación. Además, con carácter más general, hay que alabar que el Tribunal cada vez más “ordena” sus razonamientos, en cuanto a la distinción entre los motivos procesales y los materiales; esto no siempre ha sido así en pronunciamientos anteriores, tanto sobre ayudas de Estado, como de otros sectores del Derecho de la competencia.

En otro orden de cosas, llama la atención que en los tres supuestos analizados, las recurrentes utilizan, para la práctica totalidad de sus argumentos, la técnica de comparar los regímenes de ayudas controvertidos con regímenes similares o situaciones análogas, y en muchos casos, sin aportar razonamientos nuevos, lo que, según se va avanzando en la lectura de las sentencias, hace presagiar con facilidad la solución final del Tribunal.

NOTAS:

(1). En adelante, Sentencia Territorio Histórico de Vizcaya y otros…, C-465/09 P a C-479/09 P. (El texto de las Sentencia puede consultarse en http://curia.europa.eu/jurisp)

(2). En adelante, Sentencia Territorio Histórico de Vizcaya y otros…, C-471/09 P a C-473/09 P y Sentencia Territorio Histórico de Vizcaya y otros…, C-474/09 P a 476/09 P. (El texto de las Sentencias puede consultarse en http://curia.europa.eu/jurisp)

(3). El recorrido procesal en el ámbito nacional y europeo aparece perfectamente presentado, ordenado y exhaustivamente comentado en el pormenorizado trabajo de MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J. y URREA CORRES, M.: “Unión Europea y financiación autonómica: la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre los sistemas tributarios de los entes territoriales sub-estatales”, REAF, núm. 8, abril 2009, págs. 37-84.

(4). Para un estudio en profundidad de la capacidad fiscal de los entes sub-estatales, vid. URREA CORRES, M.: “La doctrina del caso Azores y su aplicación a las haciendas forales vascas. (Comentario a la Sentencia del TJCE de 6 de septiembre de 2006, República de Portugal/Comisión, as. C-88/03)”, Revista Electrónica de Estudios Internacionales, Núm. 14, Diciembre 2007, págs. 1-24.

La recuperación de las ayudas de Estado de carácter fiscal, precisamente en el ámbito que nos ocupa, ha planteado serios problemas (en palabras de ORDOÑEZ SOLÍS, D. “El derecho de las subvenciones y ayudas públicas en la UE. Principios inspiradores. El control y régimen de responsabilidad derivado de la gestión de los fondos europeos. “, en Derecho de las subvenciones y ayudas públicas, Ed. Aranzadi, 2011, pp. 187 y ss.) Siempre según este autor, así lo revelan, en el caso de las ayudas de las Diputaciones Forales Vascas, las sentencias de 14 de diciembre de 2006, Comisión /España, C-485/03 a C/490/03, Rec. pág. I-11887. así como: sentencia de 20 de septiembre de 2007, Comisión/España, C-177/06, Rec. I-1188).

(5). Para una visión general acerca de la calificación de estas medidas de carácter fiscal como “ayuda” en el sentido del Tratado, vid. FALCÓN y TELLA, R.: “EL régimen de concierto o convenio, la prohibición de ayudas de Estado y libertad de establecimiento: la sentencia de 11 de septiembre de 2008 y sus antecedentes”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, año 12, septiembre/diciembre 2008, págs. 713 y ss..

(6). Previsto en el artículo 108, 2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

(7). Que dan lugar a la Sentencia de 9 de septiembre de 2009, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, (Asuntos T-30/01 T a T-32/01 y T-86/02 a T-88/02) . (El texto de las Sentencias puede consultarse en http://curia.europa.eu/jurisp).

(8). Que en la primera se cifra en un crédito fiscal del 45% de las inversiones en activos fijos materiales nuevos, y en la segunda en medidas fiscales de reducciones de un 99, 75, 50 y 25% de la base Imponible del impuesto sobre Sociedades.

(9). Vid. artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. En este artículo se recoge el mismo contenido, inalterado, que en las versiones anteriores.

(10). Vid. ESTOA PÉREZ, A.: El control de las ayudas de Estado, Iustel, 2006, págs. 54 y ss.

(11). Artículo 107, 2 de Funcionamiento de la Unión Europea.

a) las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales, siempre que se otorguen sin discriminaciones basadas en el origen de los productos;

b)las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional;

c)las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania, afectadas por la división de Alemania, en la medida en que sean necesarias para compensar las desventajas económicas que resultan de tal división. Cinco años después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo podrá adoptar, a propuesta de la Comisión, una decisión por la que se derogue la presente letra.

(12). Artículo 108, 3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea: “las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo, así como el de las regiones contempladas en el artículo 349, habida cuenta de su situación estructural, económica y social;

b)las ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro;

c)las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común;

d)las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio, cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Unión en contra del interés común;

e)las demás categorías de ayudas que determine el Consejo por decisión, tomada a propuesta de la Comisión.

(13). Vid. ESTOA PÉREZ, A.: El control…, op.cit., pág. 55.

(14). Hacemos esta referencia a la cuestión material, en la medida en que no se plantea ya en los recursos de Casación analizados. Para un repaso a los aspectos materiales de las “vacaciones fiscales” vascas, en particular, en la aplicación particular de un régimen de ayudas, vid. el exhaustivo estudio de URREA CORRES, M.: “El ejercicio de la competencia del País Vasco en materia fiscal y su compatibilidad con el derecho comunitario europeo. Comentario a la Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de marzo de 2002 (Asuntos acumulados T-92/00 y T-103/00) Ramodín/Comisión de las Comunidades Europeas)”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, Año 6, nº 12, 2002, págs.. 525 545.Vid. asimismo DÍEZ ESTELLA, F. y DÍEZ MORENO, F.: “Las ayudas de Estado en las llamadas “vacaciones fiscales”, Gaceta Jurídica de la Unión Europea y de la Competencia, núm. 9, junio 2009, págs. 61 y ss.

(15). Este extremo es absolutamente claro, sin que quepan dudas acerca de su inclusión en el concepto de ayudas públicas.

Vid., para un estudio clarificador acerca de la indiscutible inclusión de las medidas fiscales en el concepto de ayudas de Estado, el siguiente trabajo de PÉREZ BERNABÉU, B.: Ayudas de Estado en la jurisprudencia comunitaria: concepto y tratamiento, Tirant lo Blanch, 2008. Esta autora recuerda también la siguiente referencia acerca del concepto de ayuda de Estado en relación con la fiscalidad de las empresas: FLORINDO GIJÓN, F.: “El Código de conducta sobre la fiscalidad de las empresas y su relación con el régimen comunitario de control de las ayudas estatales”, Crónica Tributaria, n. 109, 2003, pp. 101-102.

(16). El siguiente trabajo recoge este aspecto específico de las ayudas otorgadas en virtud de las normas forales vascas: RODRIGUEZ CURIEL, J.-W.: “La autonomía fiscal de las autoridades interestatales no excluye la calificación de ayuda de Estado (Sentencia del Tribunal Supremo de 9.1.2004), Gaceta Jurídica de la Unión Europea y de la Competencia, Marzo/Abril 2005, 236, págs. 84 y ss.

(17). Supuesto que, por otro lado, es el más frecuente en España.

(18). Vid. A título de ejemplo, la sentencia de 15 de marzo de 1994, Banco Exterior de España, Asunto C-387/92.

(19). La Jurisprudencia ha sido clara en este aspecto. Como ejemplos, cabe citar: la Sentencia de de 8 de noviembre de 2001, Adria-Wien Pipelina et Wietersdorfer & Pqggauer Zementwerke, Asunto C-143/99, Rec. I-8365, apartados 38 y 39, en relación con reducciones fiscales regionales.

Vid. asimismo, la Sentencia de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión, Asunto 248/84, Rec. 4013, donde se recuerda que: “…el hecho de que el programa de ayudas haya sido adoptado por un Estado federado o por una colectividad territorial y no por el poder federal o central no impide la aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, si se cumplen los requisitos de este artículo. En efecto, dicha disposición, al mencionar las ayudas concedidas por los Estados o mediante fondos estatales bajo cualquier forma, se refiere a todas las ayudas financiadas por medio de recursos públicos.”

Crf. también las Sentencias de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, Asunto C-241/94, Rec. p. I-4551 , apartado 21, así como la Sentencia de 13 de febrero de 2003, España/Comisión, Asunto C-409/00, Rec. p. I-1487, apartado 23.

Estas referencias jurisprudenciales, según PÉREZ BERNABÉU, B., en Ayudas de Estado…, cit., págs. 110 y ss. y constituyen ejemplos de ayudas que, en nuestro caso, pueden reconducirse a las medidas examinadas, fruto del concierto vasco, en desarrollo del cual se pueden conceder las exenciones fiscales examinadas.

(20). Vid. artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

(21). En efecto, el Artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establece, con base en esa diferenciación, el siguiente procedimiento de control de ayudas:

“1.La Comisión examinará permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados. Propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado interior.

2.Si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.

Si el Estado de que se trate no cumpliere esta decisión en el plazo establecido, la Comisión o cualquier otro Estado interesado podrá recurrir directamente al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, no obstante lo dispuesto en los artículos 258 y 259.

A petición de un Estado miembro, el Consejo podrá decidir, por unanimidad y no obstante lo dispuesto en el artículo 107 o en los reglamentos previstos en el artículo 109, que la ayuda que ha concedido o va a conceder dicho Estado sea considerada compatible con el mercado interior, cuando circunstancias excepcionales justifiquen dicha decisión. Si, con respecto a esta ayuda, la Comisión hubiere iniciado el procedimiento previsto en el párrafo primero del presente apartado, la petición del Estado interesado dirigida al Consejo tendrá por efecto la suspensión de dicho procedimiento hasta que este último se haya pronunciado sobre la cuestión.

Sin embargo, si el Consejo no se hubiere pronunciado dentro de los tres meses siguientes a la petición, la Comisión decidirá al respecto.

3.La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.

4.La Comisión podrá adoptar reglamentos relativos a las categorías de ayudas públicas sobre las que el Consejo haya determinado, con arreglo al artículo 109, que pueden quedar exentas del procedimiento establecido en el apartado 3 del presente artículo.”

(22). Artículo 1,c) del Reglamento (CE) Nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (DO L 83 de 27.3.1999). (En adelante Reglamento de Procedimiento).

(23). Hay una referencia a este extremo, por ejemplo, en la Comunicación de la Comisión relativa al procedimiento acelerado de aprobación de los planes de ayuda a las PYMES y de modificación de planes vigente, DO C 213 de 19 de agosto de 1992.

(24). El artículo 2.1 del Reglamento de Procedimiento recoge esta obligación en los siguientes términos: “… el Estado miembro interesado deberá notificar a la Comisión con la suficiente antelación cualquier proyecto de concesión de nueva ayuda. La Comisión comunicará sin demora al Estado miembro interesado de que se trate la recepción de toda notificación.”

Por su parte, el Reglamento (CE) nº 794/2004 de la Comisión, de21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento(CE) no 659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE, prevé, en desarrollo de lo dispuesto en el Reglamento de 1999, normas específicas en materia de notificación. A efectos de simplificar esta obligación para los Estados, se recogen normas relativas a la notificación electrónica, impresos normalizados donde realizar las mismas, así como procedimientos de notificación simplificada para los supuestos de modificación de las ayudas existentes.

Para un estudio de los procedimientos de notificación en nuestro Estado, Vid. ESTOA PÉREZ, A.: “Los procedimientos estatales y autonómicos para la notificación de ayudas de Estado a la Comisión Europea”, Gaceta Jurídica de la Unión Europea y de la Competencia, núm. 3, Mayo/Junio 2008, págs. 41 y ss.

(25). Lo habitual es que la Comisión sea quien autorice las ayudas; el Consejo tiene competencia para hacerlo en circunstancias excepcionales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 108, 2.

(26). Artículo 1, letra b), inciso v) del Reglamento de Procedimiento.

(27). Es decir, otorgada sin respetar la norma de notificación, necesaria en todos los casos de medidas nuevas, como se ha expuesto.

(28). Apartados 86 y ss.

(29). Volveremos sobre el tema de la duración del procedimiento y del comportamiento de la Comisión a lo largo el mismo en los apartados correspondientes a la confianza legítima y la seguridad jurídica.

(30). Apartado 94. (Los énfasis son añadidos).

(31). Artículo 1, f) del Reglamento de Procedimiento.

El artículo 93 a que se refiere la disposición es el actual 108 del Tratado de Funcionamiento.

(32). Para una exposición y comentario detallado de la Sentencia en que desemboca el procedimiento así iniciado, vid. URREA CORRES, M.: “El ejercicio de la competencia…”, op.cit., págs 525-545.)

(33). En concreto, el artículo 1,g)

(34). Es decir, una decisión de no formular objeciones al término del examen preliminar, o una decisión del término del procedimiento de investigación formal, tanto positiva como condicional.

(35). Para una reflexión acerca del fundamento de esta obligación, vid. MARCOS MARTÍN, T.: Problemas procesales en el control de las ayudas de Estado en Derecho Comunitario, Ed. Dykinson, Madrid, 2006, pág. 66 y ss.

(36). Conclusiones del Abogado General JACOBS en la Sentencia de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión, Asuntos acumulados C-278/92 a C-280/92, Rec. I-4103, apartado 63.

(37). También invocan la inobservancia de las normas relativas a la prueba, como se recoge en el apartado correspondiente.

(38). En efecto, la Jurisprudencia así lo ha confirmado. (Vid. a título de ejemplo, la Sentencia de 24 de noviembre de 13 de junio de 2000, EAC/Comisión, Asuntos acumulados T-204/97 y T-270/97, Rec. II-2267, y las Sentencias que cita) , y la doctrina así lo ha interpretado: Vid. inter alia, CALVO CARAVACA, A. y CARRASCOSA GONZÁLEZ, J.: Intervenciones del Estado y libre competencia en la Unión Europea, Colex, 2001, pág, 284, RODRÍGUEZ CURIEL, J.-W.: “Principios generales del derecho y recuperación de ayudas de Estado ilegales. En especial, la confianza legítima”, GJCE, nº 209, septiembre/octubre 2000, págs.. 32-39, CASTILLO de la TORRE, F., y KEPENNE, J.-P, “Ayudas estatales: jurisprudencia comunitaria en 2000”, GJCE, nº 211, enero/febrero, págs.. 67-94.

(39). Vid. Sentencia de 11 de noviembre de 2004, Demesa y Territorio Histórico de Álava/Comisión, Asuntos C-183/02 P y C-187/02 P, Rec. p.I-10609, apartado 52.

(40). Decisión 93/337/CCEE, de la Comisión, de 10 de mayo de 1993, relativa a un sistema de ayudas fiscales a la inversión en el País Vasco, (DOUE, 3 de Junio de 1993)

Esta es la Decisión en la que la Comisión se pronuncia acerca de los regímenes de ayudas de 1988.

(41). También tomando como referencia lo establecido en la Sentencia de 11 de noviembre de 2004, Demesa, cit.

(42). Es decir, con al artículo 92 del Tratado, hoy artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

(43). En efecto, en los considerandos III y V de la Decisión 93/337 de la Comisión, se realiza una exposición, a nuestro parecer, exhaustiva, de la aplicación del concepto de ayuda al supuesto analizado, así como de las posibles excepciones.

(Vid. Decisión 93/337 de la Comisión, de 10 de mayo de de 1993, relativa a un sistema de ayudas fiscales a la inversión en el País Vasco (DO L 134, p. 25).

(44). Vid. Sentencia de 11 de noviembre de 2004, Demesa, cit.

(45). Al presentar conjuntamente los tres asuntos, exponemos en detalle los razonamientos del Tribunal en este caso, no solamente como sentencia en que se basan el Asunto C-471/09 P a C-473/09 P y el Asunto C474/09 P a C-476/09 P sino como parte principal de nuestro análisis.

(46). Resumimos así lo expuesto, de forma detallada, en los apartados 148 a 166 de la Sentencia examinada.

(47). La posibilidad de solicitud de información por parte de la Comisión está contemplada en el Reglamento de Procedimiento, en sus artículos 5 y 10. En el artículo 5,1 se recoge la solicitud de información en el supuesto de una ayuda correctamente notificada: “Cuando la Comisión considere que la información facilitada por el Estado miembro interesado relativa a una medida notificada con arreglo al artículo 2 es incompleta, solicitará la información adicional que considere necesaria. Cuando un Estado miembro responda a tal solicitud, la Comisión comunicará al Estado miembro la recepción de la respuesta.” A tenor del artículo 10, 2 del Reglamento de Procedimiento: En caso necesario, la Comisión solicitará información al Estado miembro interesado…”

Para el supuesto en que el Estado miembro interesado (o las autoridades territoriales correspondientes) no facilite la información requerida en el plazo establecido por la Comisión o la suministre de forma incompleta, el artículo 5,2 contempla que “…la Comisión le enviará un recordatorio, concediendo un plazo adicional apropiado para la presentación de la información.” Asimismo, el artículo 10,2, recoge la misma posibilidad, al contemplar que “…será de aplicación, mutatis mutandis, lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 2 y en los apartados 1 y 2 del artículo 5.”

(48). Antes de entrar al análisis del fondo, en este apartado referente a la confianza legítima, el Tribunal realiza una labor de deslinde de las cuestiones de las que él puede entender en Casación y que no constituyen, tal como pretendía la Comisión, una vulneración de los principios procesales que rigen la distribución de funciones de ambos.

(49). Esto es lo fundamental, que determinará la admisibilidad de los motivos de los coadyuvantes.

(50). Principio que supone, como afirmamos a lo largo de este estudio, el motivo fundamental esgrimido por las recurrentes.

(51). El énfasis es añadido.

(52). Es decir, invocaban la vulneración del principio de igualdad de trato respecto a la tardanza en el procedimiento para así apoyar la confianza legítima.

(53). Puede comprobarse que las coadyuvantes insisten siempre, en sus razonamientos en estos asuntos, en la duración de los procedimientos, en sus diferentes facetas (inacción de la Comisión, vulneración de la igualdad de trato..)

(54). A diferencia de los motivos procesales invocados en primer lugar por los coadyuvantes, este aspecto sí es analizado con mayor detenimiento por el Tribunal, tomando en cuenta referencias anteriores.

(55). Se trata de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional, DO C 74 de 10.3.1998, para el período 2000-2006.

Las actualmente vigentes son las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional, para el período 2007-2013. DOUE C 54/13, de 4.3.2006, (2006/C 54/08)

(56). Cita, a modo de ejemplo, la Sentencia de 28 de junio de 2005, Dansk Rodindustri y otros/Comisión, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P a 208/02 O y C-213/02 P, Rec. I-5425, apartado 209)

Aunque la referencia no es respecto de sentencias en materia de ayudas, se trata de Directrices en materia de prácticas colusorias, cuyas normas recaen también dentro del ámbito del Derecho de la Competencia, al igual que las normas de ayudas.

(57). Apartado 120 de la Sentencia.

(58). Para una exposición acerca del controvertido tema del valor jurídico de las Directrices sobre ayudas, vid. el siguiente trabajo: PÉREZ RIVARÉS, J.-A.: “Los efectos jurídicos de las directrices de la Comisión Europea en materia de ayudas de Estado”, Revista Electrónica de Estudios Internacionales, numº 21, junio 2011, págs.1 -22.

(59). Se trata del punto 6.1 de las Directrices.

(60). Recordamos que estas ayudas son ilegales, por no haberse cumplido la obligación de notificación.

(61). Apartado 125, (el énfasis es añadido)

(62). Dentro de la misma idea, continúa el Tribunal con el siguiente razonamiento:

“La aplicación eficaz de las normas de la Unión exige que la Comisión pueda en todo momento adaptar su evaluación a las necesidades de esta política”. (apartado 126)

En el ámbito de las ayudas, esa exigencia de adaptación se hace especialmente patente, en un ámbito en constante evolución; esta afirmación además, ha adquirido mayor sentido en particular con motivo de los últimos bloques de adhesiones de Estados a la Unión.

Tras estas reflexiones, el Tribunal concluye con lo siguiente:

“…no es razonable que un Estado miembro que no ha notificado un régimen de ayudas a la Comisión espere que dicho régimen sea evaluado con arreglo a las reglas aplicables en el momento en que se adoptó” (apartado 127).

(63). Es decir, existía un máximo permitido a las ayudas de finalidad regional, que se había sobrepasado en los supuestos analizados.

(64). En los párrafos 97 y ss.

(65). Se trata de la reunión de 17 de marzo de 1997, entre representantes de la Comisión y del Gobierno de la Rioja

(66). Presentamos este motivo en apartado independiente, porque consideramos que no es un motivo derivado directamente del contenido del artículo 14,1 del Reglamento de Procedimiento. Por ello aparece aquí a efectos de adecuada sistemática aunque, insistimos, es más un instrumento de apoyo al motivo de confianza legítima, en el que tanto inciden las recurrentes que un fundamento independiente.

(67). Apartados 89 y ss. de la Sentencia Territorio Histórico de Vizcaya y otros, C-474/09 a C-476/09 P.

(68). Esto es, en definitiva, lo que le reprochan las recurrentes.

(69). Las diputaciones forales mantienen que parte de la ayuda ya ha sido reembolsada, de manera que únicamente habrían de restituir el resto. Esta es cuestión que excede nuestro trabajo, ya que no se desprende de las sentencias objeto de comentario, sino que es una de sus consecuencias posteriores, que están comenzando a aparecer en estos momentos, tras la adopción de estos recientes pronunciamientos. Tal cuestión merecería un completo trabajo independiente.

En todo caso, permaneceremos atentos a este desarrollo, teniendo en cuenta las dificultades de ejecución de la obligación reembolso presentes en nuestro Estado.