Diario del Derecho. Edición de 17/09/2021
  • ISSN 2254-4275
  • EDICIÓN DE 29/11/2013
 
 

Rafael Jiménez Asensio

El Proyecto de ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local: novedades más relevantes en relación con los borradores del ALRSAL y principales enmiendas aprobadas en el Congreso de los Diputados (PARTE I)

 29/11/2013
Compartir: 

El objeto de este trabajo es analizar exclusivamente cuáles son las novedades más importantes que, frente a los diferentes borradores anteriores de los anteproyectos que se difundieron, presenta el Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (PLRSAL, en lo sucesivo) aprobado por el Consejo de Ministros el día 26 de julio de 2013 y remitido a las Cortes Generales para su tramitación parlamentaria. En la primera parte del estudio, el autor analiza la afectación del PLRSAL a las competencias municipales y la transferencia de los servicios municipales de salud, servicios sociales y educación a la Comunidad Autónoma.

Rafael Jiménez Asensio es Socio de Estudi.Con y Catedrático de Universidad (acr.).

PRESENTACIÓN (1)

El objeto de este Documento es analizar exclusivamente cuáles son las novedades más importantes que, frente a los diferentes borradores anteriores de los anteproyectos que se difundieron, presenta el Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (PLRSAL, en lo sucesivo) aprobado por el Consejo de Ministros el día 26 de julio de 2013 y remitido a las Cortes Generales para su tramitación parlamentaria.

El texto del Proyecto de Ley fue publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 6 de septiembre de 2013 (BOCG, Congreso, Serie A, núm. 58-1). Las enmiendas a la totalidad fueron debatidas en Comisión el día 17 de octubre de 2013.

Asimismo, se incorporan a lo largo del texto las enmiendas que se han aceptado en la tramitación del Proyecto de Ley en el Congreso de los Diputados, algunas de notable relevancia (tal como se verá) y que modifican aspectos puntuales del proyecto de ley. Obviamente, dada la fecha de cierre de este Documento (25 de noviembre de 2013), no se han podido incorporar las enmiendas que en su caso apruebe el Senado. De todos modos, el texto del proyecto de ley estará ultimado en el Senado durante los primeros días del mes de diciembre y será aprobado por el Congreso de los Diputados antes de las vacaciones de navidad. Por tanto, su publicación en el BOE está prevista en todo caso antes de finales del año 2013.

I.- NOVEDADES MÁS IMPORTANTES DEL PLRSAL

Introducción

Hay que partir del dato que el Proyecto incorpora novedades de calado en relación con el texto que fue informado por el Consejo de Ministros el 15 de febrero de 2013, así como del que fue remitido al Consejo de Estado para informe tras la reunión de la Comisión Nacional de Administración Local celebrada a finales del mes de mayo de ese mismo año. Esas nuevas incorporación fueron hechas además en la última versión que se aprobó ya como Proyecto de Ley por el Consejo de Ministros el día 26 de julio de 2013; esto es, se trata de cuestiones adheridas en el último momento por los motivos que seguidamente se exponen.

Muchas de esas novedades encuentran su clave explicativa en la pretensión del Gobierno de adecuar el texto definitivo del Proyecto a las observaciones evacuadas por el dictamen del Consejo de Estado. Sin embargo, esa pretensión apenas se ha cumplido, pues si bien es cierto que el texto del proyecto de Ley definitivamente aprobado prescinde la controvertida noción de “coste estándar” de los servicios públicos locales (que había sido directamente cuestionada por el dictamen del alto órgano consultivo), no es menos cierto que echa mano de una noción (también polémica y hasta cierto punto indefinida) de “coste efectivo”, a partir de la cual pretende edificar el proceso de racionalización de la administración municipal y el reforzamiento de las diputaciones provinciales o “entidades equivalentes” (aspecto este en el que también se han orillado algunas de las observaciones del Consejo de Estado que criticaban situar la prestación de servicios municipales en unas entidades con legitimidad democrática indirecta, aunque se ha pretendido reforzar la “voluntad municipal” como eje de cualquier proceso de gestión unificada de servicios municipales por la instancia provincial, ya que en esos procesos de prestación conjunta o compartida de los servicios mínimos obligatorios municipales se requiere “el acuerdo” del municipio afectado). Asimismo, el apartamiento o, cuando menos, el cuestionamiento que planteaba el Anteproyecto frente a las mancomunidades ha quedado relativamente atenuado (aunque quedan algunas “huellas” de ese intento).

Veamos, por tanto, cuáles han sido las principales novedades del citado texto del proyecto y las principales enmiendas que se han incorporado en el Congreso de los Diputados siguiendo su trazado sistemático.

Exposición de Motivos

La exposición de motivos de este texto ha sido objeto de numerosas modificaciones en las diferentes versiones de los distintos anteproyectos que han circulado desde hace más de un año. En su versión definitiva se han producido cambios sustantivos en algunos de sus contenidos, aunque bien es cierto que la estructura de esa exposición sigue girando en torno a los tres objetivos tradicionales que se configuraron desde las primeras versiones del texto (clarificar las competencias municipales; racionalizar la estructura organizativa de la Administración local; y garantizar un control financiero más riguroso, así como favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas, aunque esta última idea se incorporara más tarde).

En el plano de la clarificación de competencias se sigue insistiendo (a pesar de las críticas reiteradamente manifestadas; ver, por ejemplo, las formuladas por el profesor Santiago Muñoz Machado en el foro del Círculo Cívico de Opinión) en la idea central de “una administración, una competencia” y en la pretensión de superar un modelo competencial disfuncional, que se plasmaba, entre otros datos, en que los Ayuntamientos prestan servicios –se dice- “sin un título competencial específico y sin contar con recursos” (una afirmación que puede ser discutida frontalmente por el hecho de que las actividades complementarias del artículo 28 LBRL habilitaban a los municipios para ejercer una serie de competencias, aunque ciertamente no estaban convenientemente financiadas; otra cosa es que la derogación de ese artículo 28 LRBRL deja “en el aire” esas competencias ahora denominadas “no propias ni delegadas”, así como sin recursos financieros que no sean los correspondiente a la entidad). Ciertamente esa desaparición de las actividades complementarias se palia hasta cierto punto mediante la inserción de algunas de esas materias en el nuevo listado del artículo 25.2 LBRL, según el Proyecto.

La exposición de motivos del PLRSAL sí que ha incorporado una referencia sucinta al principio de autonomía local, anteriormente ausente en las versiones anteriores del anteproyecto. Esa cita, sin embargo, pretende fundamentar que el Estado ejerce su competencia de “reforma de la Administración Local para tratar de definir con precisión las competencias que deben ser desarrolladas por la Administración Local, diferenciándolas de las competencias estatales y autonómicas”. Se trata por tanto de un uso más instrumental (para atraer la competencia al Estado) que de un reforzamiento auténtico del autogobierno municipal.

Por lo que respecta al papel de las “diputaciones provinciales” o “entidades equivalentes” la exposición de motivos incide en el papel que les corresponden a estas instancias para ejercer “la coordinación” de determinados servicios mínimos en los municipios de menos de 20.000 habitantes. Por tanto, el umbral de 20.000 habitantes sigue siendo el techo en el que se sitúa la intervención “colaboradora” o, en su caso, “sustitutiva” de esos niveles provinciales de gobierno sobre los municipios en la prestación de determinados servicios municipales. En ese aspecto, se persiste, por tanto, en el modelo inicialmente diseñado, aunque se elude el traslado de la gestión de servicios municipales sin consentimiento (“acuerdo”) del municipio afectado, salvo los casos en que se produzcan incumplimientos de los objetivos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, puesto que en este caso el plan económico-financiero deberá incluir necesariamente una propuesta de gestión compartida o conjunta de esos servicios. No queda claro cuál será el “iter” posterior de esa propuesta (¿debe la Diputación Provincial elevarla al Ministerio para que adopte cuál de ellas es más conveniente para lograr el coste efectivo de los servicios?; ¿Y si solo se presenta una opción?).

Ese proceso de racionalización de la estructura organizativa local se complementa con una serie de medidas concretas que van dirigidas a fomentar la fusión voluntaria de municipios, que tienen por objeto “superar la atomización municipal”. En lo demás, las novedades en esta parte del Proyecto (exposición de motivos) son poco relevantes, pues reiteran las medidas de racionalización relativas a las entidades instrumentales y vuelven a incidir (aunque de forma más descafeinada) en el papel de centralidad que las diputaciones o entidades equivalentes tendrán en el proceso de racionalización institucional de la administración local.

Una novedad de relieve, tal como se verá, se sitúa en la articulación de una serie de medidas que, con contenido de racionalización organizativa, se conectan directamente con los planes económico-financieros de las entidades locales. Y, dentro de esta dimensión de racionalización (aunque con innegable conexión con las medidas financieras), se incorpora la noción de “coste efectivo”, que en la citada exposición de motivos se introduce como una “medida de transparencia”, que pretende el establecimiento de “la obligación de determinar el coste efectivo de los servicios que prestan las entidades locales, de acuerdo con criterios comunes”.

Y, en fin, la exposición de motivos se cierra con una serie de reflexiones sobre el refuerzo de la función interventora en las entidades locales, estableciendo una diferenciación entre lo que es estrictamente gestión financiera (de contenido técnico) y las decisiones discrecionales (de contenido político). Aunque el papel de la Intervención municipal se ha atenuado mucho en el Proyecto frente a algunas versiones del Anteproyecto. Estas precisiones encuentran su explicación en la oposición frontal que, por parte de las distintas fuerzas políticas y las diferentes instituciones, se planteó contra el papel que a la Intervención municipal se le otorgaba en algunos borradores de los distintos anteproyectos conocidos con anterioridad. Todos esos puntos críticos, en efecto, han desparecido casi por completo en el texto finalmente aprobado por el Consejo de Ministros. Aún así el papel de la Intervención Municipal en la gestión del nuevo marco normativo será importante, pues si algo caracteriza a este Proyecto de Ley es su fuerte impronta de “sostenibilidad financiera”.

La exposición de motivos centra, pues, su objeto en los tres objetivos enunciados. Tiene algunos cambios notables en relación con las versiones anteriores, puesto ha de adaptar su redacción a los cambios incorporados en la versión que finalmente aprobó el Consejo de Ministros. Pero, como venimos recogiendo, la estructura de la propia exposición de motivos ha querido permanecer más o menos incólume.

En cualquier caso, impregnan la exposición de motivos las “ideas-fuerza” que alimentan este proyecto de Ley desde el punto de vista finalista: se trata, en efecto de una “Ley de Racionalización” y “de Sostenibilidad”. La primera dimensión (racionalización) entra dentro de la lógica de contención del déficit público (y, por consiguiente, de intentar un ahorro que ha sido cuantificado en 8.000 millones de euros, aunque ya diferido en el tiempo hasta 2019), mientras que la segunda (“Sostenibilidad”) impregna de principio a fin, tal como se ha dicho, el conjunto de medidas que se adoptan en la citada reforma, pues pretende sobre todo un objetivo más mediato y es el de que las entidades locales mantengan cara al futuro un equilibrio de sus cuentas públicas y una situación financiera saneada.

ANÁLISIS DE LAS NOVEDADES INCORPORADAS POR EL PROYECTO DE LEY

El análisis de las novedades incorporadas por el PLRSAL lo llevaremos a cabo, tal como se decía antes, a través de su ubicación sistemática y por medio de diferentes bloque temáticos. A saber:

Afectación del PLRSAL a las Competencias municipales.

La transferencia de los servicios municipales de salud, servicios sociales y educación a la Comunidad Autónoma.

Nuevas competencias de las Diputaciones provinciales, con especial referencia al coste efectivo de los servicios públicos locales.

Las medidas de incentivación de la fusión de municipios: fusión voluntaria y propuestas de fusión forzosa.

Medidas de contenido económico-financiero: en especial el artículo 116 bis de la LRBRL y las modificaciones de la LHL.

Reordenación sistemática de las medidas de organización política y de carácter institucional.

Afectación del PLRSAL a las Competencias municipales.

En este apartado las novedades que incorpora el PLRSAL no son muchas en relación con las versiones anteriores de los diferentes anteproyectos. Veamos las más importantes:

1.- El (discutible) concepto de “competencias impropias” recogido en diferentes pasajes de los borradores anteriores (en particular en el artículo 7 de la LRBRL) se cambia, a sugerencia del Consejo de Estado, por el de “competencias distintas de las propias”. Una cuestión formal que no altera la finalidad de la norma: evitar que las entidades locales (en particular, los municipios) desempeñen otras competencias que las no tasadas expresamente en la LRBRL o las delegadas. Aún así, se “permite” que, en determinadas condiciones, los municipios sigan ejerciendo esas “competencias no propias” de forma excepcional y financiadas, eso sí, con sus propios recursos. Un aspecto este, nada menor, pues deja abierto el sempiterno problema de la financiación municipal en la prestación de determinados servicios.

2.- En efecto, el artículo 7.4 LRBRL cumple la función descrita y se redacta con algunos cambios. A pesar de que la idea del PLRSAL sigue siendo admitir excepcionalmente que las entidades locales desarrollen ese tipo de competencias, se precisa en qué casos pueden hacerlo:

a) Cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda Municipal.

b) Y cuando no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio con otra Administración Pública.

Para garantizar que se dan ambos supuestos se exige lo siguiente: “A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por razón de la materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias”.

La Intervención municipal no tiene atribuida (a diferencia de borradores anteriores) ningún tipo de actuación en este campo. La decisión de ejercer tales competencias es, obviamente, de carácter político. Pero ello no significa dejar fuera a la Intervención municipal (ni tampoco a la Secretaría) en todos aquellos aspectos en los que se trate de ejercer una competencia distinta de la propia, ya que aquella deberá comprobar si se cumplen las exigencias previstas en la Ley cuando se deba hacer frente a cualquier tipo de obligación económico-financiera. Como medida preventiva, la administración local deberá solicitar los informes preceptivos antes de proceder al ejercicio de una competencia (¿y si los viene ejerciendo actualmente?, ¿cómo se deberá operar?).

3.- En lo que respecta a la competencias “propias” de los municipios, el artículo 25 de la LRBRL continuaba en el proyecto la línea marcada por los borradores anteriores con algunos leves cambios. Su pretensión, sancionada por el dictamen del Consejo de Estado pero enteramente discutible en términos constitucionales, no es otra que “tasar” expresamente los campos de actuación material de los municipios en lo que afecta a sus competencias propias, impidiendo “de facto” que el legislador autonómico amplíe ese campo de actuación en ámbitos materiales que son de su entera competencia. Una estructura competencial “cerrada” que contrasta radicalmente –tal como se verá- con la configuración “abierta” (el legislador autonómico puede incrementar sus competencias) de la provincia (lo que evidenciaba ese injustificable y discriminatorio tratamiento del municipio, entidad básica local por excelencia, frente a la provincia). Ese objetivo se pretende avalar, además, por medio de una discutible disposición adicional segunda del PLRSAL que pretende dar primacía a lo dispuesto en la Ley de Bases frente a la regulación prevista en los Estatutos de Autonomía (el profesor Velasco ha criticado con acierto esta opción del “legislador”). Una operación que debe ser censurada en términos constitucionales. No es en absoluto razonable que el legislador básico lleve a cabo una función interpretativa de la Constitución y del bloque de la constitucionalidad. No es su papel. Un claro y evidente exceso.

Tal vez esta claridad en los argumentos expresados en su contra haya motivado que el Congreso de los Diputados aprobase una importante enmienda “de adición”, por medio de la cual se añade un nuevo apartado al artículo 25, el número 6, que dice al respecto lo siguiente:

“Cuando, por Ley, las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbito competenciales atribuyan a los municipios competencias propias en materias distintas a las previstas en el apartado 2 del presente artículo, deberán tener en cuenta los criterios señalados en los apartados 3, 4 y 5 anteriores”.

De esta dicción concreta se pueden extraer las siguientes líneas interpretativas:

1) Se reconoce explícitamente (lo que no quedaba en absoluto claro en la versión anterior del proyecto) que las CCAA pueden aprobar leyes en las que atribuyan competencias propias a los ayuntamientos en ámbitos materiales que sean de su competencia. Por tanto, la idea inicial de “tasar” las competencias municipales a partir del listado del artículo 25.2 se ve rota, al menos parcialmente y con el alcance que inmediatamente se dirá. Esto afecta, en cascada, también al estrechamiento de las denominadas “competencias distintas de las propias”.

2) Y ello implica que, en principio, la Comunidad Autónoma puede reconocer a los municipios ámbitos propios de competencia mediante la determinación de cuáles son las potestades que sobre esas materias pueden ejercer los ayuntamientos. Pero ese margen de configuración autonómico se sujeta, asimismo, a una serie de límites que seguidamente se exponen.

3) La lógica sistemática de la incorporación de ese apartado seis en el artículo 25 LBRL, nos conduce derechamente a identificar que ese reconocimiento se hace con una finalidad precisa: trasladar a las leyes autonómicas las obligaciones establecidas para las leyes del Estado en los apartados 3 y 4, del citado artículo 25, relativas a la memoria económica y garantía de financiación, así como a la evitación de duplicidades. Por tanto, su aplicabilidad se proyecta sobre el ámbito de las leyes posteriores, como no podía ser de otro modo, ya que incluye obligaciones que sólo pueden ser efectivas "ex post" (no se pueden predicar, como es lógico, de las leyes anteriores).

4) Sin embargo, el mero reconocimiento de que las CCAA pueden disponer de sus propios ámbitos materiales de competencias y atribuir estas a los municipios (cosa por lo demás obvia, pero que pretendía negar texto inicial del Proyecto al optar, siquiera sea veladamente, por un criterio de que los municipios solo tendrían las competencias propias tasadas por el artículo 25.2 LBR), supone una confirmación de que el legislador autonómico podría disponer de esos ámbitos materiales y conferirlos como competencias propias a los ayuntamientos. Otra lectura distinta del artículo 25.2 de la LBRL no se adecuaba, en efecto, a la Constitución. Pero la cosa no queda ahí. El “legislador” de la racionalización sigue erre que erre con su pretensión delimitadora de las competencias autonómicas, pues este debe operar, eso sí, en los términos o con las condiciones que ese propio artículo 25.6 establece. 

5) En efecto, esa disponibilidad competencial se proyectaría en su caso sobre cualquier tipo de ámbito material sobre el cual tenga competencia la Comunidad Autónoma (independientemente de sí la competencia es exclusiva, de desarrollo legislativo o de ejecución), pero con un límite material sustantivo. A saber, lo que hace este artículo 25.6 es reconocer expresamente que las atribuciones autonómicas sólo se podrán proyectar sobre “materias distintas” a las previstas en el apartado 2 del artículo 25. Por consiguiente, en aquellos ámbitos materiales que están recogidos expresamente en el artículo 25.2 la Comunidad Autónoma debería ceñirse a ese acotamiento material previo que ha hecho el legislador básico, sin poder ir más allá y no pudiendo atribuir a los municipios competencias propias en esos ámbitos materiales establecidos en la propia ley de bases (artículo 25.2). Se está reconociendo, por tanto, de forma implícita que el legislador básico estatal puede “acotar” ámbitos materiales que son competencia de la Comunidad Autónoma y reconociendo también de forma implícita que no se pueden atribuir competencias propias a los ayuntamientos en los ámbitos materiales expresamente consignados en el artículo 25.2 más allá de lo allí expresamente reconocido. Ni que decir tiene que esta lectura del artículo 25.2 en relación con el 25.6 no sería adecuada a lo previsto en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía.

6) Trasladado este esquema, por ejemplo, al ámbito de servicios sociales (aunque se puede trasladar a otros muchos) el esquema resultante sería el siguiente: a pesar de que un Estatuto de Autonomía atribuya competencia exclusiva en esta materia en su absoluta integridad y sin condicionamiento alguno (“asistencia social” o “servicios sociales”), el legislador básico acota la competencia de los municipios al siguiente ámbito: “Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”. Ese mismo ámbito material, así acotado, se configura como servicio mínimo obligatorio para los municipios de más de 20.000 habitantes, por lo que los que tengan población inferior no tendrían siquiera la obligación jurídica de prestar esos servicios acotados.

7) Esa configuración estrecha de la prestación de servicios sociales por la que opta el legislador básico se anuda, además, con la voluntad expresa de que todas las prestaciones básicas o complementarias de servicios sociales que vayan más allá de las previstas en el apartado e) del artículo 25.2 LBRL (“Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”) sean asumidas por las Comunidades Autónomas con fecha (se ha ampliado mediante enmienda del Congreso de los Diputados) 31 de diciembre de 2015 (disposición transitoria segunda PLRSAL).

8) Por consiguiente, la inclusión de ese apartado 6 no salva las competencias autonómicas en esa materia (servicios sociales), así como tampoco en algunas otras. Si así fuera perdería todo su sentido la disposición transitoria segunda del PLRSAL. No cabe duda que esta es una interpretación que cabe considerar como contraria a la Constitución y al reparto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma (dado que el Estatuto de Autonomía es la norma atributiva de competencias por excelencia), ya que limita o restringe arbitrariamente el campo de juego del legislador autonómico en una materia para la que dispone de exclusividad plena. La pregunta que cabe hacerse es hasta qué punto el legislador básico de régimen local puede actuar interponiéndose sobre la Constitución y los Estatutos de Autonomía, pretendiendo establecer restricciones materiales a los márgenes de configuración que el legislador autonómico tiene sobre sus propias competencias, con el título exclusivo de definir las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y restringiendo, además, la potencialidad del principio de autonomía local (artículo 137 y 140 CE), así como la Carta Europea de Autonomía Local.

9) En cualquier caso, obviando ese tema (que tal vez sea mucho obviar), la enmienda es importante, por lo que tiene de percha para salvar muchos ámbitos materiales que vayan más allá de los previamente acotados por el legislador básico (tales como, por ejemplo, comercio, turismo, igualdad, promoción económica y empleo, etc.); es decir, los márgenes de configuración del legislador autonómico se amplían mucho (frente a la lectura restrictiva inicial), pero siguen teniendo límites.

Al margen de esta importante novedad, tratemos específicamente de algunos rasgos de la nueva regulación del artículo 25 que prevé el Proyecto de Ley,

Ese artículo 25, en su apartado 1, lleva a cabo una lectura claramente reduccionista de las competencias municipales tal como han sido interpretadas por la Carta Europea de Autonomía Local, por medio de un vaciamiento consciente de la cláusula general de competencias y la pretensión de limitar su campo de actuación a una serie de materias que establece el propio Proyecto. Pero ello ya se recogía en los anteproyectos anteriores. De todos modos, la introducción del apartado 6 matiza algo esos impactos, aunque deja la autonomía municipal al albur de lo que establezca el legislador autonómico en cada caso.

Sin adentrarnos en un análisis de todas las materias que se regulan en ese listado de competencias propias municipales (que altera sustancialmente el previsto hasta ahora, tanto en la forma como en el contenido), sí que conviene llevar a cabo algunas precisiones sobre su contenido:

Se incorporan algunas “materias nuevas” que anteriormente no estaban recogidas en el artículo 25.2 LRBRL, tales como la “policía local” o “comercio ambulante”.

Se eliminan algunas competencias propias de los municipios recogidas en la legislación hasta ahora vigente (por ejemplo, “turismo”, “defensa de la competencia”). También se suprime completamente la competencia actual en materia de “participación en la gestión de la atención primaria de la salud”. Ya hemos visto que estas “eliminaciones” pueden ser subsanadas por el legislador autonómico y ampliar así los campos competenciales de los municipios. Otra cosa muy distinta es quién financiará esas competencias adicionales, esto es, si la asumirá el Estado o las Comunidades Autónomas. Tema pendiente, pero importante.

Se añaden como competencias propias algunas que hasta la actualidad estaban configuradas como actividades complementarias (cultura, por ejemplo).

Se reformulan algunos ámbitos materiales, siendo uno de los más relevantes el relativo a los servicios sociales, que será tratado en otro momento, limitándose la actuación municipal a la “evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”.

Se mantienen, aparentemente, las competencias o facultades municipales en materia de educación, pero ese apartado n) del artículo 25.2 hay que leerlo a la luz de lo previsto en la disposición adicional decimoquinta del PLRSAL. Este tema también se aborda más adelante.

La regulación de las competencias delegadas por parte del PLRSAL no modifica las propuestas ya formuladas en los últimos anteproyectos, pues extiende la delegación a un listado indicativo de materias y a todos los municipios, independiente de cuál sea su número de población. La devaluación de la autonomía municipal por esta vía de delegación de competencias es más que evidente, como así lo reflejó en su día el Informe de Monitorización que el Consejo de Europa (Congreso de Poderes Locales y Regionales) aprobó el 19 de marzo en Estrasburgo en relación con el Estado español.

.................. ....................

La regulación de esta cuestión (clarificación de las competencias locales) en el PLRSAL sigue la pauta marcada en los anteriores borradores (que, por lo demás, fue avalada por el dictamen del Consejo de Estado), aunque con las importantes correcciones sufridas en el Congreso de los Diputados, pero cabe objetar a la misma que, por un lado, debilita la autonomía municipal (pues el foco de atención lo sitúa casi exclusivamente en las competencias municipales), y, por otro, afecta directamente al autogobierno de las CCAA. No cabe compartir, bajo ningún supuesto, que las instituciones de la Comunidad Autónoma no puedan disponer de sus propias competencias y asignar libremente su ejercicio a los municipios. Esto se ha matizado bastante tras la incorporación del artículo 25.6 LBRL, pero aún plantea innumerables incógnitas. La interpretación constitucionalmente correcta iría en el sentido de que sobre las competencias propias de las Comunidades Autónomas estas pueden perfectamente atribuir o conferir facultades sobre cualquier materia para la que disponga de competencias. Así lo parece reconocer el propio artículo 25.6 de la Ley de Bases, pero con el límite expuesto: materias que no estén recogidas en el artículo 25.2 LBRL. Su margen de configuración normativa se mutila sin razón objetiva alguna ni fundamento constitucional alguno. Esta conceptuación normativa del legislador básico rompe literalmente la idea –muy asentada en la propia jurisprudencia constitucional- de que lo básico consiste en la determinación de una serie de principios o de un marco normativo común que debe ser desarrollado por el legislador autonómico competente. Lo que se hace (o pretende hacerse) en este caso es dotar a la legislación básica de régimen local de una función “atributiva de competencias” por encima de lo dispuesto en los Estatutos de Autonomía, tarea que excede con mucho los límites constitucionales de la normativa básica. La pretensión de que solo existan competencias propias o delegadas, así como la idea de vincular la ampliación del ejercicio de competencias municipales por medio de la delegación vacía de forma clara y contundente el potencial de la autonomía local y relega a los municipios a una condición secundaria que afecta directamente a la configuración de ese principio por parte de la Carta Europea de Autonomía Local. Más aún, como decíamos, por el agravio comparativo que se establece en relación con las provincias (cuyo marco competencial no es “tasado”, sino –tal como se verá- “abierto”).

La transferencia de los servicios municipales de salud, servicios sociales y educación a la Comunidad Autónoma.

El PLRSAL apenas introduce cambios sustantivos en esta materia en relación con el anteproyecto de ley informado por el Consejo de Ministros el 15 de febrero de 2013, salvo en lo que afecta al ámbito de las facultades o competencias municipales en materia de centros de enseñanza.

La clave de la cuestión radica, tal como se ha visto, en la reformulación del contenido material del artículo 25.2 LRBRL, que despoja a los municipios de competencias sobre un buen número de ámbitos materiales, aunque con diferente intensidad, según los casos. Tal operación ha sido matizada, como decíamos, por la inclusión del artículo 25.6 en el Congreso de los Diputados vía enmienda, pero sigue manteniendo un potencial destructivo sobre determinados ámbitos. Este desapoderamiento competencial es particularmente grave porque pretende reducir el campo material de intervención de los ayuntamientos en aquellos ámbitos expresamente reconocidos en el artículo 25.2 LRBRL al acotamiento material que lleva a cabo el precepto en cuestión, con desprecio absoluto de las competencias autonómicas que sobre esas mismas materias puedan reconocer los diferentes Estatutos de Autonomía. Esta operación puede tener visos efectivos de inconstitucionalidad, pues reduce drásticamente –tal como veíamos- la capacidad de configuración de las Comunidades Autónomas sobre aquellos ámbitos materiales que sean competencia de tales instancias, al pretender vedar que el legislador autonómico atribuya a los municipios competencias propias sobre los mismos. La configuración típica de la relación entre legislación básica/legislación autonómica de desarrollo se rompe por completo, pues se pretende establecer una norma básica que se supraordena al propio Estatuto de Autonomía.

Pero en el caso en el que la Comunidad Autónoma dispone de competencias exclusivas, como es el supuesto de los servicios sociales, esa interferencia en el ámbito de configuración autonómico –tal como ha reconocido el profesor Manuel Zafra- puede considerarse incluso que representa la aplicación encubierta de una suerte de “ley de armonización” (artículo 150.3 CE), sin seguir para su tramitación los requisitos procedimentales exigidos por el texto constitucional (aprobación por mayoría absoluta de ambas cámaras).

Bien es cierto que, como ha reconocido también recientemente el profesor Francisco Velasco, la jurisprudencia constitucional ha dado en los últimos años un giro importante en relación con el alcance y extensión de las competencias básicas de régimen local y su juego con las diferentes previsiones estatutarias (sobre todo de los estatutos de autonomía de “segunda generación”). No obstante, aun siendo verdad ese cambio, es difícil admitir que la normativa básica estatal en este ámbito (régimen local) pretenda agotar un espacio material (sobre el cual no tiene disponibilidad absoluta) y cegar literalmente la capacidad del legislador autonómico sectorial para disponer de sus propias competencias en determinados ámbitos materiales cuando aquellas son “exclusivas” o de “desarrollo legislativo”. Eso no es un cambio de la jurisprudencia constitucional, es algo más serio: de consagrarse implicaría una auténtica mutación de la naturaleza de determinadas reglas y principios constitucionales en el campo del reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas.

Conforme ha sido expuesto, en el ámbito de los servicios sociales la competencia actual de los municipios (“prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción local”, artículo 25.2 f) LRBRL) se reduce en el ámbito de extensión a una materia que se reformula en el PLRSAL como “evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”. Una fuerte reducción del campo de intervención de los municipios sobre servicios sociales, materia por lo común regulada por las propias CCAA.

No deja de ser curioso que, a pesar de configurarse como una competencia material de los municipios (aunque fuertemente rebajada en su alcance), la “evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social” se considera, en la versión aprobada como proyecto de ley, como un servicio mínimo obligatorio sólo exigible a los municipios con población superior a 20.000 habitantes. Por lo que ni siquiera en los municipios de menos de 20.000 habitantes tales facultades reducidas serían exigibles por los ciudadanos, lo que deja entrever, aspecto muy preocupante, que esas prestaciones las debería cubrir la Comunidad Autónoma.

Esta fuerte limitación competencial en este ámbito está directamente conectada con la disposición transitoria segunda (que regula la transferencia de las competencias municipales en materia de servicios sociales a las Comunidades Autónomas) y con la disposición adicional séptima del PLRSAL (que se ocupa de atribuir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la facultad de que por medio de Orden establezca la metodología para valorar el coste de los servicios transferidos). Esta última previsión es de nueva incorporación y su introducción se debe exclusivamente a que en el Proyecto de Ley ha caído la noción de “coste estándar” y, por consiguiente, se pretende subsanar esa ausencia con una generosa y dudosamente constitucional habilitación al Ministerio para que por medio de Orden establezca la metodología de “cálculo” de tales transferencias. Volveremos sobre este tema.

Aparte de las dudas de constitucionalidad e, incluso, de legalidad que tal proceso abre, también cabe objetar motivos de oportunidad política, puesto que una transferencia de tal magnitud se pretende llevar a cabo en el plazo de dos años (según la modificación operada en el Congreso de los Diputados) desde la entrada en vigor de la ley, obligándose además a que con carácter previo se prevé que la Comunidad Autónoma deba aprobar un plan para la evaluación, restructuración e implantación de los nuevos servicios. En un contexto de fuerte y prologada crisis económica, en el que las medidas sociales son necesarias para atemperar –siquiera sea parcialmente- los efectos devastadores de la crisis, resulta una irresponsabilidad pretender cambiar radicalmente todo el sistema de servicios sociales, lo que puede implicar un deterioro notables (al menos en los primeros años) de tales prestaciones. El trasiego que puede implicar transferir esos servicios (con su correspondiente personal) a la Comunidad Autónoma y rediseñar todo el mapa de prestación de servicios sociales en el territorio en un contexto de contención presupuestaria y de fuerte crisis económica puede tener efectos letales para el conjunto del sistema institucional (amén de costes incalculables). Estas competencias es cierto que se pueden delegar por parte de las instituciones competentes hacia los municipios, pero siguiendo el esquema previsto en el artículo 27 LRBRL en la redacción dada por el Proyecto de Ley. El problema radica en que buena parte de esos servicios ya se prestan por los municipios. Solo los costes de transacción de un modelo a otro pueden ser, en efecto, elevadísimos y sus efectos, tal como decíamos, devastadores para el sistema actual.

El caso de la sanidad es más obvio, debido a que el artículo 25.2 en la redacción dada por el PLRSAL sencillamente omite cualquier tipo de competencia en esta materia que anteriormente se preveía (participación en la gestión de la atención primaria de la salud). Pero tras la inclusión del artículo 25.6 LBRL y la referencia a que las CCAA podrán atribuir competencias a los municipios en aquellas materias no incluidas en el artículo 25.2, al desaparecer los centros de salud como competencia municipal, podría caber que las leyes autonómicas reconocieran competencias en esa materia sorteando así las previsiones de traspasos reconocidas en la propia Ley. No sé si he pensado suficientemente en este efecto contrario al querido que se puede llegar a producir. Las transferencias en esta materia se deben realizar en el plazo de cinco años y se prevé asimismo un sistema de compensaciones financieras en el caso de que la Comunidad Autónoma no asuma en su momento tales atribuciones. En este supuesto la única novedad es que el Proyecto de Ley omite cualquier tipo de referencia al coste estándar (tal como se preveía en el anteproyecto de febrero) y que, al igual que en los servicios sociales, pretende que sea una Orden del MHAP la que establezca la metodología de tales traspasos.

Más complejidades presenta la competencia en materia de centros educativos. Inicialmente esta materia desapareció en su práctica totalidad del listado de competencias reconocido a los municipios por el artículo 25.2 LRBRL en la versión del anteproyecto de febrero de 2013. Sin embargo, las fuertes resistencias de las Comunidades Autónomas a asumir esas competencias (y especialmente sus elevados costes financiero) han provocado un cambio sustantivo en la regulación recogida finalmente en el Proyecto de Ley.

En efecto, al actual apartado n) del artículo 25.2 del PLRSAL establece que los municipios serán competentes para: “Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial”.

Inicialmente, por tanto, da la impresión de que los municipios han “recuperado” este tipo de competencias o facultades (aunque los municipios en general no consideran apropiado que tengan que desempeñar tales funciones). Sin embargo, lo que hace el PLRSAL es sencillamente aplazar el problema. Así, la disposición adicional decimoquinta aborda el tema de la transferencia de las competencias municipales en materia de educación en los siguientes términos:

“Las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las haciendas locales fijarán los términos en los que las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad de las competencias que se prevén como propias del Municipio relativas a participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes, así como la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, para lo que se contemplará el correspondiente traspaso de medios económicos, materiales y personales”.

Todo apunta, por consiguiente, a que se trata de una excepción a la competencia inicialmente atribuida a los municipios; esto es, tal disposición adicional decimoquinta aplaza el problema de la asunción de las competencias educativas por parte de las Comunidades Autónomas a lo que se disponga, en su día, en las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las haciendas locales. En todo caso, se atribuye asimismo al MHAP la determinación por Orden de la metodología de las futuras transferencias que se puedan hacer en esta materia.

....................... .........................

El Proyecto de Ley continúa con la tendencia abierta por el anteproyecto en su versión de febrero de 2013 de eliminar, por un lado, las competencias municipales en materia de centros de salud de atención primaria y atribuir su ejercicio a las Comunidades Autónomas y redefinir el ámbito de actuación de las competencias municipales en materia de servicios sociales. Las únicas novedades son las que afectan a la supresión del coste estándar y a la atribución al MHAP de la determinación por Orden de la metodología de tales traspasos. También en el caso de los servicios sociales se han realizado algunos ajustes importantes (sobre todo el que se refiere a la ampliación del plazo para hacer efectiva la transferencia a 31 de diciembre de 2015). En el ámbito de la educación se reconoce inicialmente tales competencias municipales, pero posteriormente se desactivan por medio de una remisión a lo que se establezca ulteriormente en el sistema de financiación autonómica y local.

Todas estas previsiones vulneran no solo la autonomía municipal constitucionalmente garantizada, sino también el autogobierno de las CCAA, ya que cierran cualquier configuración normativa que pretenda dotar a los municipios de competencias propias sobre esas materias.

NOTAS:

(1). Este texto es un Documento Base que se está utilizando como parte del material que se entrega a los asistentes en los Cursos-Taller sobre “Reforma Local: Análisis de contenidos e impacto sobre las entidades locales” que se están impartiendo por parte de Estudi.Con a ayuntamientos y diputaciones (www.estudiconsultoria.com). Para mayor información sobre Cursos Taller: [email protected]).

Comité de Redacción

Coordinador:
Santiago Muñoz Machado

Secretario:
Juan Antonio Carrillo Donaire

Compuesto por más de 50 especialistas en Derecho Local

Conexión al Diario

Conectado como usuario
Desconectar

Últimos estudios

Bases de Datos de Legislación Iustel

Ir a la base de datos de Legislación General

Ir a la base de datos de Legislación de Régimen Local

Publicaciones

Lo más leído:

  1. Tribunal Supremo: La Sala IV del TS rectifica su doctrina y declara que, salvo muy contadas y limitadas excepciones, el contrato de interinidad por vacante de un empleado público no podrá durar más de tres años a contar desde su suscripción
  2. AN, TSJ, AAPP: Si dentro de la jornada prestada en teletrabajo se producen cortes en los suministros que impidan continuar con la prestación, la empresa ha de computar el periodo que duren las incidencias como tiempo efectivo de trabajo
  3. Tribunal Supremo: La no aplicación de la excepción al principio general del vencimiento en la imposición de costas no es aplicable cuando se ejercitan acciones de nulidad de contratos por error en el consentimiento basadas en el CC
  4. Actualidad: El TS mantiene el apoyo asistencial a una persona con síndrome de Diógenes aun en contra de su voluntad
  5. Actualidad: La Audiencia Nacional no prohíbe el homenaje a Parot y ordena a la Policía que vigile para evitar humillación a víctimas
  6. Tribunal Supremo, Contencioso-Administrativo: El TS establece que los accidentes “in itinere” de los funcionarios públicos dan derecho a la pensión extraordinaria por inutilidad para el servicio
  7. Legislación: Ayudas al Plan de apoyo a la implementación de la normativa de residuos
  8. Legislación: Reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados
  9. Actualidad: El TS ratifica la condena al exdirector de Mercasevilla por malversación
  10. Actualidad: La AN avala el cese del coronel Pérez de los Cobos ordenado por Interior debido a la pérdida de confianza

Revista El Cronista:

Revista El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho

Libros:

HISTORIA DE LA LEGISLACIÓN DE RÉGIMEN LOCALHISTORIA DE LA LEGISLACIÓN DE RÉGIMEN LOCAL
Autores: ENRIQUE ORDUÑA REBOLLO, LUIS COSCULLUELA MONTANER
Precio: 155€ IVA incluido
Precio compra online: 147,25€ IVA incluido
Comprar
MANUAL DE DERECHO LOCALMANUAL DE DERECHO LOCAL
Obra colectiva, coordinada por: JESÚS ÁNGEL FUENTETAJA PASTOR, CARMEN FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ
autores: RAMÓN PARADA VÁZQUEZ, MARIANO BACIGALUPO, PILAR CELMA ALONSO, SILVIA DEL SAZ, CARMEN FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, JESÚS ÁNGEL FUENTETAJA PASTOR, RAFAEL GÓMEZ-FERRER RINCÓN, ENRIQUE LINDE PANIAGUA, MARTA LORA-TAMAYO VALLVÉ, SARA MEDINA GONZÁLEZ, JUAN JOSÉ MONTERO PASCUAL
Precio: 39,5€ IVA incluido
Precio compra online: 37,53€ IVA incluido
EL GOBIERNO LOCAL. Estudios en homenaje al Profesor Luis Morell OcañaEL GOBIERNO LOCAL. Estudios en homenaje al Profesor Luis Morell Ocaña
Obra colectiva, coordinada por: ALBERTO RUIZ OJEDA
Precio: 95€ IVA incluido
Precio compra online: 90,25€ IVA incluido
Comprar

Catálogo 2011 en formato PDF

Catálogo completo de publicaciones

Síganos en Twitter

Síganos en Twitter

 
 

© PORTALDERECHO, Madrid, 2010-2021

Icono de conformidad con el Nivel Doble-A, de las Directrices de Accesibilidad para el Contenido Web 1.0 del W3C-WAI: abre una nueva ventana