Iustel
En este caso, siendo ejecutiva la sanción desde la fecha de su notificación, una vez transcurrido el plazo para su abono en periodo voluntario, la misma pudo ser ejecutada por la Administración apelada, lo que al no haberse hecho así, dio lugar al transcurso del plazo de prescripción de dos años. Formula voto particular el Magistrado Don Rafael Villafañez Gallego.
Órgano: Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 10
N.º de Recurso: 85/2015
N.º de Resolución: 597/2015
Procedimiento: Recurso de Apelación
Ponente: MARIA DEL PILAR GARCIA RUIZ
Tipo de Resolución: Sentencia
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SENTENCIA
En Madrid, a uno de octubre de dos mil quince.
VISTO por la Sección Décima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el Recurso de Apelación que con el número 85/2015 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la entidad mercantil FCC AMBITO, S.A.U., representada por el Procurador de los Tribunales D. Florencio Araez Martínez frente a la Sentencia de fecha 24 de noviembre de 2014, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 13 de Madrid, en el Procedimiento Ordinario n.º 76/2014, seguido a instancias de la mercantil FCC AMBITO, S.A.U. contra la Orden 3076/2013, de 4 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid.
Ha sido parte apelada la Comunidad de Madrid, representada y dirigida por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En fecha 24 de noviembre de 2014, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 13 de Madrid y en el Procedimiento Ordinario n.º 76/2014, se dictó Sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal:
"CON DESESTIMACIÓN DEL PRESENTE RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO N.º 76 DE 2014, INTERPUESTO POR RECURRENTE FCC AMBITO S.A.U., REPRESENTADO POR EL PROCURADOR DE LOS TRIBUNALES DON FLORENCIO ARAEZ MARTÍNEZ, CONTRA LA ORDEN 3076/2013, DE LA CONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE Y ORDENACION DEL TERRITORIO, POR LA QUE SE DESESTIMA EL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO CONTRA LA ORDEN DE LA CONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE DE 14 DE JUNIO DE 2002 POR LA QUE SE IMPONE SANCIÓN POR IMPORTE DE 50.000 EUROS POR INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES IMPUESTAS EN LA AUTORIZACIÓN PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS PELIGROSOS, DEBO ACORDAR Y ACUERDO:
PRIMERO.- DECLARAR QUE EL ACTO ADMINISTRATIVO RECURRIDO ES CONFORME A DERCHO, EN RELACIÓN CON LOS EXTREMOS OBJETO DE IMPUGNACIÓN, POR LO QUE DEBO CONFIRMARLO Y LO CONFIRMO.
SEGUNDO.- CON EXPRESA IMPOSICIÓN DE COSTAS A LA ENTIDAD RECURRENTE SI BIEN CON LA PRECISIÓN QUE SE CONTIENE EN EL RAZONAMIENTO JURÍDICO QUINTO".
En el Fundamento de Derecho Quinto la Sentencia apelada establece que, haciendo uso de las facultades que concede al respecto la Ley Jurisdiccional, el importe máximo de las costas se fija en doscientos euros, por lo que se refiere a la minuta del Letrado de la Administración demandada.
SEGUNDO.- Notificada la anterior resolución a las partes, se interpuso en tiempo y forma Recurso de Apelación que, tras ser admitido a trámite, se sustanció conforme a las prescripciones legales ante el Juzgado de que se viene haciendo mención, elevándose las actuaciones a esta Sala y quedando registradas en fecha 10 de febrero de 2015.
TERCERO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección Décima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se acordó formar el presente rollo de apelación y dar a los autos el trámite previsto en los artículos 81 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Se señaló para la votación y fallo del presente Recurso de Apelación la audiencia del día 23 de septiembre de 2015, fecha en la que tuvo lugar.
Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. D.ª MARÍA DEL PILAR GARCÍA RUIZ, quien expresa el parecer de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la mercantil FCC AMBITO S.A.U. frente a la Orden 3076/2013, de 4 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, por la que se desestimó el recurso potestativo de reposición formulado contra la Orden de 14 de junio de 2002, de la Consejería de Medio Ambiente, que se impuso a la citada entidad mercantil una multa de cincuenta mil euros por el incumplimiento de las obligaciones impuestas en la autorización para la gestión de residuos peligrosos.
El Juzgador a quo razona, en esencia, lo siguiente para fundamento de su decisión:
En relación con la prescripción de la sanción que adujo la parte actora, se remitió a la doctrina jurisprudencial sentada por el Tribunal Supremo (Sala Tercera) en sus SSTS de 20 de diciembre de 2012 y 15 de febrero de 2013 -las cuales reproduce ampliamente de modo literal-; todo ello para rechazar el argumento en el que se sostenía que el plazo de tal prescripción había transcurrido ampliamente antes de que la Administración demandada resolviera el recurso de reposición.
En relación con el segundo argumento impugnatorio vertido en la demanda rectora, el Juzgado de instancia, tras recordar que los hechos expuestos, denunciados y ratificados por funcionarios públicos gozan de presunción de veracidad, afirma que en este caso la parte actora " no ha destruido mediante prueba suficiente, el valor probatorio de la denuncia por el ejercicio de una actividad de gestión de residuos excediéndose de los términos de la autorización otorgada por la Consejería, no aportando ningún elemento de convicción capaz de desvirtuar la presunción del contenido del acta sin que la declaración del testigo propuesto haya resultado suficiente".
SEGUNDO.- Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación la entidad mercantil FCC AMBITO S.A.U. cuya representación procesal articula, en esencia, los siguientes motivos impugnatorios:
En primer lugar, sostiene la apelante que el Juez a quo ha interpretado de modo incorrecto la doctrina jurisprudencial contenida en las Sentencias del Tribunal Supremo que reproduce en la suya pues aquéllas, se dice, no son de aplicación al caso al referirse tan sólo al cómputo del plazo de prescripción de la sanción en los casos en que la Administración no resuelve en plazo el recurso de alzada interpuesto y no un recurso de reposición, como ocurrió aquí.
En segundo lugar, entiende la apelante que la Sentencia impugnada carece en absoluto de motivación respecto a la prescripción de la infracción y a la caducidad del expediente, que también se invocaron en el escrito de demanda.
Junto a los anteriores, en un tercer y cuarto motivos impugnatorios, la mercantil apelante sostiene que en la Sentencia de instancia se produjo una incorrecta valoración de la prueba (pues el Juez a quo se refirió a una prueba documental y testifical que nunca se practicaron en el proceso), y que, en todo caso era inexistente la prueba que fundamentase la sanción impuesta.
A continuación, y para finalizar la exposición de sus motivos de apelación, sostiene la parte apelante que la Sentencia que recurre carece en absoluto de motivación sobre la vulneración que, de los principios de tipicidad y proporcionalidad, alegó en su escrito de demanda.
TERCERO.- La parte apelada se ha opuesto al recurso solicitando la confirmación de la sentencia de instancia. Para apoyar tal pretensión, la Letrada de la Administración autonómica insiste en la correcta aplicación por la Sentencia recurrida de la doctrina contenida en las dos Sentencias del Tribunal Supremo que ella misma trajo al proceso de instancia en su escrito de contestación a la demanda.
Sobre la prescripción de la infracción niega la concurrencia de tal instituto en este caso ya que se trataría de la comisión de una infracción continuada, y en lo demás niega la falta de motivación de la Sentencia apelada afirmando, por el contrario, que el Juez a quo sí que hizo una valoración de la prueba obrante en autos, habiéndose observado en todo caso el principio de proporcionalidad en la graduación de la sanción impuesta.
CUARTO.- El recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.
La jurisprudencia (entre otras, muchas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los limites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo.
Con base en lo anterior, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por ambas partes apelantes sin extenderlo a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia. De todo lo cual pasamos ya a ocuparnos en el Fundamento de Derecho siguiente.
QUINTO.- Entrando ya en el examen del motivo impugnatorio en el que la parte apelante sostiene que la Sentencia recurrida hace una incorrecta aplicación de la doctrina que se deriva de las dos Sentencias del Tribunal Supremo que ampliamente reproduce, las de 20 de diciembre de 2012 y 15 de febrero de 2013 - que, además, fueron traídas al proceso por la Administración demandada en su escrito de contestación- hay que recordar que, en este caso, frente a la resolución sancionadora dictada en el año 2002, la ahora apelante interpuso un recurso potestativo de reposición por ser procedente conforme a las disposiciones vigentes y según se le informó al ser notificada de la repetida resolución.
El hecho de que tan tardíamente -casi once años después de su formulación- la Administración autonómica decidiera resolver expresamente el recurso de reposición interpuesto, no puede explicarse sino en la necesidad de cumplir la obligación legal de dictar una resolución expresa. Sin embargo, al hacerlo así, la Administración no podía, como hizo, reactivar la posibilidad de ejercicio de sus facultades de autotutela pues el derecho para así proceder hubo de considerarse prescrito por el transcurso del plazo legalmente previsto, tal como, frente a la decisión del Juzgador de instancia, debe declarar ahora esta Sala. Y ello por las razones que pasamos a exponer.
La sanción impuesta lo fue por la comisión de una infracción grave tipificada en el artículo 34.3.a) de la entonces vigente Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos. En dicho texto legal no se preveía un plazo especial de prescripción para las infracciones y sanciones que tipificaba por lo que deben entenderse de aplicación los generales previstos en el artículo 132.1 de la Ley 30/1992. En este caso, el plazo de prescripción de la sanción por una infracción grave es el de dos años.
Es cierto, y no es ignorado por esta Sala, que el Tribunal Supremo, al conocer del recurso de casación en interés de la Ley n.º 69/2005, dictó la STS de 22 de septiembre de 2008, fijó la siguiente doctrina legal:
"... interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción".
Sin embargo, en el caso suscitado en la instancia, el recurso administrativo interpuesto por la ahora apelante en el año 2002 no fue el de alzada al que se refiere la citada Sentencia, sino el potestativo de reposición que prevé el artículo 117 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; esto es, el que puede formularse contra "Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa...".
Como sostiene la apelante, tal distinción no carece, sino todo lo contrario, de relevancia si tenemos en cuenta lo que dispone el artículo 138.3 del mismo texto legal que se ha citado, esto es, que la resolución que se dicte en el procedimiento sancionador "será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa". Dicho efecto, claro es, no puede predicarse de las resoluciones sancionadoras que, no agotando la vía administrativa, sean susceptibles de ser recurridas en alzada. Sin duda, tal circunstancia es la que tiene en cuenta el artículo 132.3 de la LRJAP cuando dispone que "El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquél en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción".
En las Sentencias del Tribunal Supremo reproducidas en la ahora apelada se concluye por el Alto Tribunal que el cómputo del plazo de prescripción de una sanción no puede comenzar cuando, interpuesto el oportuno recurso de alzada contra la resolución que no pone fin a la vía administrativa, aquél no ha sido resuelto expresamente o no lo ha sido en el plazo legalmente previsto. Y ello, sostiene el Tribunal Supremo, porque la pendencia sobre la legalidad de la resolución sancionadora no resulta incompatible con la seguridad jurídica en la medida en que el hipotético beneficio que de ello se deriva para la Administración - que de hecho puede, y debe, resolver expresamente en cualquier momento, incluso fuera de plazo, pudiendo entonces proceder a ejecutar la sanción- queda compensado con la posibilidad de que el sancionado decida si prolonga o no tal situación de pendencia (recurriendo en sede jurisdiccional contra la desestimación presunta de su alzada) y, sobre todo, por el hecho de que la resolución sancionadora, mientras pende el recurso de alzada, no puede ser ejecutada pues ni agota la vía administrativa ni ha alcanzado firmeza.
Sin embargo, tal efecto no es el que se produce en este caso. La resolución sancionadora dictada por la Administración apelada puso fin a la vía administrativa, conforme a lo previsto en el artículo 109 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y así se le comunicó al sancionado, haciendo constar expresamente en ella que la misma era inmediatamente ejecutiva aun cuando se interpusiera el potestativo recurso de reposición.
La posibilidad de que la Administración autonómica hubiera ejecutado en el caso de autos la sanción desde el momento en que la misma fue notificada al expedientado conduce necesariamente a tener que estimar el recurso de apelación de la actora por cuanto ni la Sentencia de instancia aplicó correctamente la doctrina jurisprudencial que reprodujo, ni aplicó el instituto de la prescripción cuando, por razones de seguridad jurídica, debió hacerlo al no haberlo hecho previamente la Administración autora del acto enjuiciado.
Ya se ha dicho que la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en los casos de prescripción de sanciones impuestas en resoluciones que no ponen fin a la vía administrativa no resulta, a juicio de esta Sala, de aplicación a los casos en que, por el contrario, la vía administrativa quedó cerrada con el dictado de una resolución sancionadora contra la que sólo era posible reaccionar, potestativamente, mediante el recurso de reposición, o mediante su impugnación jurisdiccional a través del oportuno recurso contencioso administrativo.
Sin duda, el propio Tribunal Supremo asimila estos casos de resoluciones que ponen fin a la vía administrativa a los de aquellas otras que resultan haber alcanzado firmeza por haberse agotado la vía previa, todo ello a los efectos previstos en el artículo 132.3 de la LRJAP que, como ya se ha dicho, establece que el cómputo del plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde día siguiente a aquél en que adquiera firmeza la resolución sancionadora. Así se deriva de la misma STS de 20 de diciembre de 2012 (Rec. Cas.
3495/2009) que ampliamente se reproduce en la Sentencia apelada pero cuyos razonamientos interpreta y aplica erróneamente. Dijo así el Tribunal Supremo, sentando las bases, para sus razonamientos posteriores:
"A los efectos que siguen entenderemos por actos firmes en vía administrativa aquéllos contra los que no cabe ya ulterior recurso administrativo. En la práctica puede considerarse que coinciden con los actos que "ponen fin a la vía administrativa" ( artículo 109 de la Ley 30/1992 ), aunque resulte posible que ganen firmeza en vía administrativa actos que en principio no la agotarían, por caber contra ellos recursos de alzada, pero frente a los cuales se haya aquietado su destinatario.
La "firmeza" de las resoluciones a la que se refiere el artículo 132.3 de la Ley 30/1992 es la que se produce en vía administrativa. Que ello es así se aprecia con claridad cuando se trate de resoluciones sancionadoras que hayan agotado, en su caso, la vía administrativa contra las que no se haya interpuesto recurso jurisdiccional. En dichos supuestos nadie discute que si el plazo de prescripción de la sanción impuesta comienza a contarse "desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la cual se impone la sanción" (por seguir la dicción literal del precepto), el dies a quo es justamente la fecha siguiente a aquélla en que la resolución sancionadora ha "ganado" firmeza en vía administrativa".
Recordemos que la Sentencia del Tribunal Supremo a la que nos venimos remitiendo se refiere a un asunto en el que la resolución sancionadora era susceptible de ser recurrida en alzada al no poner la misma fin a la vía administrativa. Sin embargo, sentando las bases de sus razonamientos respecto al caso concreto, ya se ha expuesto, el mismo Alto Tribunal hace explícito que, a los efectos previstos en el artículo 132.3 de la LRJAP (esto es, a la hora de considerar qué actos gozan de la característica de la "firmeza" exigida por el citado precepto legal para el comienzo del cómputo del plazo de prescripción de la sanción) en la práctica, pueden considerarse actos "firmes" los que, conforme al artículo 109 LRJAP, "ponen fin a la vía administrativa -en nuestro caso el recurrido en la instancia- y que la firmeza exigida por el repetido artículo 132.3 se produce en vía administrativa y " con claridad" cuando se trate de resoluciones sancionadoras que hayan agotado la vía administrativa.
Entiende esta Sala que la interpretación que aquí se sostiene es la adecuada haciendo aplicación de los razonamientos del Tribunal Supremo quien, sin duda, habrá considerado que en la práctica agotan la vía administrativa, adquiriendo firmeza a los efectos de inicio del cómputo del plazo de prescripción -porque el acto sancionador también es ejecutivo- aquellas resoluciones y actos enumerados en el repetido artículo 109 LRJAP, y ello sin perjuicio de que se interponga potestativamente un recurso de reposición; una posibilidad ésta última que, también sin duda, habrá considerado el Tribunal Supremo al hacer el razonamiento que hemos reproducido.
Pero, es más. Junto a lo anterior, la STS de 20 de diciembre de 2012 ya citada, y que nos sirve ahora de guía en nuestra conclusión, ahonda aún más en el razonamiento anteriormente reproducido y añade lo siguiente:
"La consecuencia derivada de la firmeza administrativa del acto sancionador (recordemos, " en la práctica"# en palabras del propio Tribunal Supremo, los actos del artículo 109 LRJAP) es, en nuestro sistema, su ejecutividad ( artículo 138.3 de la Ley 30/1992 ), cualidad no necesariamente asociada a aquélla pues caben, en efecto, actos ejecutivos aún no firmes. Hasta aquí, el esquema conceptual de la Ley 30/1992 es congruente y, repetimos, se limita a regular los efectos jurídicos que se anudan a los actos administrativos firmes en vía administrativa y ejecutivos. El reverso del binomio firmeza-ejecutividad es, precisamente, el comienzo del cómputo del plazo de prescripción de la sanción administrativa, una vez que la resolución en cuya virtud se impone goza de aquellas dos cualidades sin restricción alguna ( artículo 132.3 de la Ley 30/1992 ) Destacaremos, en este momento, que la Administración "facultada" para ejecutar sus propias decisiones sancionadoras está también condicionada a hacerlo dentro de los plazos legales, salvo que las deje sin efecto o las suspenda ( artículos 94, 111 y 138 de la Ley 30/1992 ). Si no las ejecuta dentro del lapso marcado por la Ley para la prescripción de la acción tendente a exigir su cumplimiento, dicha acción se extingue".
Ahondando en el razonamiento cuyo hilo conductor seguimos, entiende esta Sala que no es posible asimilar sin más el régimen que, en interés de la Ley, interpretó y estableció el Tribunal Supremo para negar la ejecutividad (y, por tanto, la posibilidad de que comience el cómputo del plazo de prescripción) a las resoluciones sancionadoras susceptibles de recurso de alzada -en tanto este recurso no haya sido resuelto-, a las resoluciones que, poniendo fin a la vía administrativa, sólo son susceptibles de recurso potestativo de reposición. Y ello por cuanto tal asimilación conduciría a desconocer la diferente naturaleza jurídica de los recursos administrativos mencionados (jerárquico y obligado para poner fin a la vía administrativa, el de alzada; meramente potestativo, el de reposición), alterando igualmente la configuración legal de los actos administrativos que son susceptibles de revisión mediante uno y otro.
Pero, es más. La referida asimilación -que es la que, en definitiva, fundamenta la Sentencia del Juez a quo- habría de producir una situación de desequilibrio en un Derecho que, como el Administrativo, está basado en un balance ponderado entre privilegios y/o potestades de la Administración, de un lado, y garantías para el ciudadano, de otra. Y así como la seguridad jurídica no se perjudica por el equilibrio o compensación que supone la imposibilidad para la Administración de ejecutar una resolución que, recurrible en alzada, no agota la vía administrativa y que, al tiempo, tampoco permite el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la sanción, por el contrario, en el caso de la resolución que sí agota, por disposición legal, la vía administrativa (entendiendo, conforme razona el Tribunal Supremo, que ha alcanzado también firmeza a efectos de ser ejecutiva), el mismo principio de seguridad jurídica que funda el instituto de la prescripción sí quedaría gravemente afectado si, siendo ejecutiva la sanción no comenzase a correr, en contrapartida, el plazo para que dicha prescripción actuase.
Junto a lo anterior, para adoptar la decisión que ahora razonamos, la Sala ha tomado también en consideración lo dispuesto en el artículo 21 del Real Decreto 1398/1993 de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora; un precepto que en sus apartados 1 y 2, establece lo siguiente, que confirma la interpretación que ahora hacemos: "1. Las resoluciones que pongan fin a la vía administrativa serán inmediatamente ejecutivas y contra las mismas no podrá interponerse recurso administrativo ordinario. 2. Las resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa no serán ejecutivas en tanto no haya recaído resolución del recurso ordinario que, en su caso, se haya interpuesto o haya transcurrido el plazo para su interposición sin que esta se haya producido".
Bien es cierto que el citado precepto reglamentario es tributario de la regulación legal contenida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, antes de haber sido modificada ésta por la Ley 4/1999, de 13 de enero.
Sin embargo, también lo es que la desaparición del recurso ordinario, concebido en su día como un recurso jerárquico -como lo es y siempre fue, la alzada- y la rehabilitación de éste último -que, insistimos, era tradicional en nuestro sistema de revisión de actos administrativos- nos ha permitido igualmente entender que esta interpretación que ahora hacemos es respetuosa con la Ley, amén de conforme con lo razonamientos del Tribunal Supremo. La ejecutividad que se predicaba en 1992 de las resoluciones que ponían fin a la vía administrativa (recordemos, siempre en el ámbito sancionador) debe mantenerse para las que actualmente, a partir de la modificación del año 1999, contempla el artículo 109 de la misma Ley 30/1992 citada; mientras que las resoluciones que no ponen fin a la vía administrativa (susceptibles de recurso ordinario, antes; de alzada, ahora) seguirán sin ser ejecutivas hasta que no se haya resuelto expresamente, o transcurrido, en su caso, el plazo para entender producida su desestimación presunta. Finalmente, y para cerrar este razonamiento, la consideración del antiguo recurso ordinario como un recurso jerárquico se apoya en la propia Exposición de Motivos de la Ley 30/1992 cuando en ella el legislador explica que " El sistema de revisión de la actividad de las Administraciones Públicas que la Ley establece, se organiza en torno a dos líneas básicas: La unificación de los recursos ordinarios y el reforzamiento de la revisión de oficio por causa de nulidad", añadiendo posteriormente que "La primera línea supone establecer un solo posible recurso para agotar la vía administrativa, bien sea el ordinario que se regula en la Ley, o el sustitutivo que, con carácter sectorial, puedan establecer otras leyes".
De igual modo, nos hemos apoyado para la interpretación que aquí hacemos en lo manifestado por el mismo legislador en el año 1999 cuando, en la Exposición de Motivos de la Ley de 13 de enero de dicho año, explicó las " importantes modificaciones"que se introducían en la Ley 30/1992 en el sistema de recursos destacando " el establecimiento, en los artículos 107 y 116 a 117, del recurso de reposición con carácter potestativo, atendiendo, sobre todo, a los problemas planteados en el ámbito de la Administración Local" así como la recuperación, " en el mismo artículo 107, el recurso de alzada, que se regula con su configuración tradicional en los artículos 114 y 115"; lo que, sigue diciendo dicha Exposición de Motivos de la Ley 4/1999, conforme al esquema expuesto, da lugar a modificar " los casos de actos que agotan la vía administrativa, previstos en el artículo 109".
Finalmente, en la conclusión alcanzada por esta Sala, cuyos fundamentos estamos ahora exponiendo, la ejecutividad de la resolución sancionadora que haya agotado la vía administrativa, considerándose firme a los efectos del artículo 132.2 de la Ley 30/1992, resulta respetuosa no sólo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, sino también con el principio de eficacia que deriva del artículo 103.1 de la Constitución y con las debidas garantías que han de observarse en el procedimiento sancionador en que aquí nos hallamos situados, y en la subsiguiente vía de recurso.
Con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional es respetuosa en la medida en que, a partir de su Sentencia 66/1984, de 6 de junio, ese órgano constitucional nos enseña que la tutela judicial efectiva es compatible con el principio de ejecutividad de las sanciones. Y así, si según la citada STC el derecho a la tutela, en conexión con el principio de presunción de inocencia, " se satisface, pues, facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión", no habrá de salir más perjudicada la presunción de inocencia, ni deteriorada la eficacia administrativa a través de la ejecutividad, si entendemos, como aquí hacemos, que el propio ordenamiento, en relación con la ejecución sancionadora ejecutiva (por haberse agotado la vía administrativa y haber alcanzado firmeza), consagra en favor del sancionado la posibilidad de solicitar la adopción de medidas cautelares, si se llega a interponer un recurso de reposición o, prescindiendo de éste - potestativo- el pertinente recuso jurisdiccional. De este modo queda garantizada la ejecutividad que se deriva del artículo 138.3 de la Ley 30/1992, en consonancia con la doctrina jurisprudencial de Tribunal Constitucional y con el principio de seguridad jurídica, de tal modo que, si las medidas cautelares no se solicitan, el sancionado asume el riesgo de que la Administración ejecute de inmediato su acto firme y ejecutivo sancionador, dando lugar, en contrapartida, a que comience el cómputo del plazo de prescripción de la sanción.
De nuevo, descendiendo al caso de autos, la resolución sancionadora puso fin a la vía administrativa, siendo por ello firme y ejecutiva. Fue notificada el día 1 de julio de 2002, con la referida indicación y la de que, pese a la eventual y potestativa interposición de un recurso de reposición, la misma podría ser ejecutada, conforme a lo dispuesto en el artículo 138.3 de la LRJAP. Además, se informó a la mercantil ahora apelante de que el pago de la sanción en período voluntario podría hacerse, conforme a lo dispuesto en el Reglamento General de Recaudación (artículo 20) hasta el día 5 del mes siguiente, esto es, de agosto de 2002.
La mercantil que recurre en esta apelación interpuso el recurso potestativo de reposición -sin solicitar la suspensión de su ejecución- que fue desestimado once años más tarde, en 2013, por resolución que fue objeto de impugnación en sede jurisdiccional, donde tampoco consta que se adoptase, porque no lo solicitó la parte actora, medida cautelar alguna de suspensión.
La consecuencia de lo anterior es que, siendo ejecutiva la resolución sancionadora desde la fecha de su notificación, una vez transcurrido el plazo de abono de la sanción en periodo voluntario, la misma pudo ser ejecutada por la Administración demandada, lo que al no haberse hecho así, dio lugar al transcurso del plazo de prescripción de dos años que, más que ampliamente, se había ya agotado cuando se dictó la resolución desestimatoria de la reposición.
Al no haberlo apreciado y resuelto así el Juez a quo procede que, acogiendo el primer motivo impugnatorio vertido en la apelación, esta Sala anule la Sentencia dictada en la instancia y revocándola declare la prescripción de la sanción impuesta por la Administración apelada. Todo ello sin necesidad de entrar a examinar el resto de los motivos de impugnación articulados por la parte apelante en su escrito de interposición.
SEXTO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, no procede hacer un especial pronunciamiento de las causadas en esta apelación ni en la instancia.
Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,
FALLAMOS
1.- ESTIMAR el recurso de apelación n.º 85/2015 interpuesto por la representación procesal de la mercantil FCC AMBITO, S.A.U. contra la Sentencia de 24 de noviembre de 2014, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 13 de Madrid, dictada en el recurso contencioso administrativo PO 76/2014; Sentencia que anulamos y dejamos sin efecto. Sin hacer un especial pronunciamiento en materia de costas en cuanto a las causadas en esta segunda instancia.
2.- ESTIMANDO el recurso el recurso contencioso-administrativo PAB número 76/2014, interpuesto por interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil FCC AMBITO, S.A.U. contra la Orden 3076/2013, de 4 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, por la que se desestimó el recurso potestativo de reposición formulado contra la Orden de 14 de junio de 2002, de la Consejería de Medio Ambiente, que se impuso a la citada entidad mercantil una multa de cincuenta mil euros por el incumplimiento de las obligaciones impuestas en la autorización para la gestión de residuos peligrosos, ANULAR la resolución recurrida declarando la prescripción de la sanción impuesta. Sin imposición de las costas procesales causadas en la instancia.
Contra la presente resolución que ES FIRME, no cabe interponer recurso ordinario alguno.
Por esta nuestra Sentencia, de la que se extenderá testimonio para su unión a los autos, lo pronunciamos mandamos y firmamos.
Voto Particular que formula el Magistrado D. RAFAEL VILLAFAÑEZ GALLEGO a la sentencia n.º 597/15 de la Sección Décima de esta Sala de fecha 1 de octubre de 2015 (Recurso de apelación núm. 85/2015).
Con el mayor respeto y consideración a la opinión de la mayoría, manifiesto mi discrepancia con la sentencia respecto a la existencia de prescripción de la sanción.
En mi opinión, estando pendiente de resolución el recurso de reposición interpuesto por el interesado, no cabe hablar de firmeza y es esta condición la que específicamente exige el art. 132.3, primer párrafo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, para el comienzo del cómputo del plazo de prescripción de las sanciones.
En conclusión, considero que debieron mantenerse las razones expresadas por esta misma Sala y Sección en sentencia núm.236/2015, de fecha 25 de marzo de 2015 (Recurso núm. 268/2013, Ponente D..ª FRANCISCA ROSAS CARRION, F.J. 2.º).
Razones que, de haberse acogido en el caso aquí enjuiciado, hubieran determinado la desestimación del motivo de impugnación analizado.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el mismo Magistrado Ponente, estando celebrando audiencia pública en Madrid el, de lo que, yo como Secretario, doy fe.
