DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN EL SISTEMA JURIDICO BRITANICO: REGULATORY ENFORCEMENT AND SANCTIONS ACT 2008

Por

ANDRÉS BETANCOR (1)

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad Pompeu Fabra

[email protected]

Revista General de Derecho Administrativo 19 (2009)

Con diferencia de días se han publicado la Sentencia del Tribunal Federal Norteamericano de Apelaciones del Tercer Circuito de 21 de julio de 2008 (2) en el asunto de la exhibición del pecho semidesnudo de la cantante Janet Jackson durante el intermedio de la SuperBowl del año 2004 lo que mereció una importante sanción por parte de la Agencia federal norteamericana (Federal Communications Commission) (3) y la Ley del Parlamento británico Regulatory Enforcement and Sanctions Act 2008. Ambos casos tienen en común, sorprendentemente, el Derecho administrativo sancionador.

Inicialmente, según una opinión muy extendida (aunque cada vez menos) el sistema jurídico angloamericano no existe, como en la Europa continental, el Derecho administrativo sancionador. Esta opinión debe ser necesariamente rebatida a la vista de la Sentencia y de la Ley indicadas. Ciertamente, las razones para referirnos a una y otra son muy distintas: la Sentencia ilustra cómo se ejerce el poder sancionador en manos de una Agencia Federal americana, confirmación definitiva con la que se ejerce dicho poder con normalidad, y la Ley nos señala el cómo se pretende ejercer dicho poder en el futuro, también para normalizarlo, en el ámbito del Reino Unido. Vamos a comentar esta última Ley (4) cuya entrada en vigor se produjo, en la parte que ahora nos interesa, en octubre de 2008.

Una puntualización se impone de manera inmediata. No vamos a realizar un estudio del Derecho administrativo sancionador británico sino un comentario sobre la nueva Ley que establece i) las bases para la generalización entre las Agencias de la potestad sancionadora y ii) las reglas comunes a esta potestad en manos de las Agencias. Esto quiere decir que no vamos a analizar, salvo que específicamente así se indique, el cómo se interpreta y aplica dicho Derecho por parte de los Tribunales ni tampoco el cómo se interrelaciona esta legislación general con la legislación sectorial que es la que ha de tipificar las sanciones. Además, el trabajo queda incompleto porque todavía no se ha podido desarrollar mediante las Ordenes ministeriales que comentaremos. En todo caso, creemos que es interesante para los lectores españoles tener conocimiento de esta Ley que introduce un cambio tan importante en el sistema administrativo británico.

Este trabajo está organizado en tres partes. En la primera se analizan los antecedentes que sirvieron de justificación a la aprobación de la Ley. En la segunda y en la tercera, comentaré dos cuestiones que me parecen de máxima relevancia desde el punto de vista de nuestro Derecho sancionador: i) el alcance del principio de legalidad en su doble vertiente de tipificación de la infracción y de la determinación de la sanción; y ii) las peculiaridades del procedimiento sancionador. Por último, el trabajo finaliza con ciertas conclusiones que considero relevantes.

I. LOS ANTECEDENTES, LAS RAZONES DE LA GENERALIZACION DEL PODER SANCIONADOR EN MANOS DE LA ADMINISTRACION

Por primera vez y para cubrir un importante hueco en el sistema jurídico británico, según lo puso de relieve el informe titulado Reducing administrative burdens: effective inspection and enforcement (5), de marzo de 2005 conocido como Informe Hampton en honor a su autor Philip Hampton, el Reino Unido cuenta con una legislación general en materia de poder sancionador de la Administración. Este Informe surgió del encargo del Ministro del Tesoro, en aquellas fecha Gordon Brown, a Hampton para que evaluase y formulase propuestas en relación con el control administrativo de actividades (regulatory inspection and enforcement) (6). Uno de los aspectos considerados por el Informe, dentro del sistema británico de control de actividades, es el régimen de castigos que es sometido a crítica, junto con otros elementos del indicado sistema. Según el Informe, este régimen es ineficaz porque no tienen en cuenta la ganancia obtenida por el infractor de modo que es más rentable incumplir la norma que cumplirla, además, el procedimiento es costoso y largo puesto que lo usual es que se han de imponer a través de un juez (criminal penalties). El resultado es la baja probabilidad de la imposición de un castigo, lo que alienta la infracción.

Para desarrollar el análisis y conclusiones del Informe Hampton, se encargó al profesor Richard B. Macrory la redacción de un nuevo informe que lleva por título Regulatory Justice: Making Sanctions Effective, publicado en noviembre 2006 (7). Los dos Informes, así como las propuestas y la posterior Ley, se centran en los reguladores, o sea, en las Agencias, incluidas las independientes, que son las responsables de la supervisión y control de los ámbitos más importantes de la actividad administrativa. Esta es una diferencia importante que coincide con lo comentado respecto de Estados Unidos. Esto obedece a que estas Agencias son las que soportan el peso de la acción administrativa con mayor incidencia en las empresas y la actividad económica de los ciudadanos. Hay que recordar que la política de mejora de la regulación en Gran Bretaña, conocida como Better Regulation, tiene como objetivo central la reducción de la carga que soportan las empresas para mejorar su competitividad en el mercado global. Por lo tanto, las propuestas de mejora, así como las mejoras introducidas por la nueva Ley responden a este objetivo por lo que se centran en habilitar poderes sancionadores a los reguladores con competencia en relación con la actividad económica lo que incluye Agencias ambientales, de seguridad, financieras, competencia, etc. (8).

Una de las conclusiones a las que llega el Informe Macrory responde a la imagen que tenemos del sistema punitivo británico: depende fuertemente del castigo criminal, o sea, el centro de gravedad es el proceso y el castigo penal (9). Esta circunstancia hace inefectivo el castigo al incumplimiento de la regulación, según afirma el mismo autor (pág. 15). ¿Por qué?, se pregunta Macrory. Las respuestas son categóricas: i) el sistema criminal no ofrece un castigo suficiente (por ejemplo, sanciones de cuantía notoriamente escasa para la magnitud del daño) para los verdaderos o reincidentes criminales en los casos relacionados con la regulación lo que le incapacita para enviar la señal desalentadora adecuada; ii) en cambio, cuando el incumplimiento ha carecido de voluntariedad, la respuesta puede ser desproporcionada; iii) el proceso penal es muy caro lo que desalienta al regulador a utilizarlo dando lugar al denominado compliance deficit; iv) el castigo penal ha perdido, al menos en ciertos negocios, el estigma social que antes tenía precisamente porque es demasiado estricto para los incumplidores no profesionales y demasiado benevolente para los verdaderos delincuentes; y v) en cambio el sistema no tiene en cuenta los derechos de las víctimas, está demasiado centrado en la ofensa y en los ofensores.

Una de las propuestas, la más relevante a nuestros efectos, se refiere a la generalización de sistema administrativo de penas a todos los reguladores, cuando era un sistema excepcional (limitado a los reguladores económicos como la Financial Services Authority) y de cuantía muy limitada (10). El prof. Macrory considera (pág. 44), a la vista de la experiencia internacional, el poder sancionador de la Administración como la mejor alternativa para mejorar el cumplimiento de la regulación: "I have considered the academic literature, international experience and the responses provided to me through the consultation process and have found that administrative penalties are an effective way of ensuring regulatory compliance whilst reserving criminal prosecutions for the most serious of cases of regulatory non-compliance."

Nos suena sorprendente, a la vista de cierta tradición entre nuestros autores contraria al Derecho administrativo sancionador. Además, como cierre de este revolucionario sistema, Macrory propone la creación de un "Regulatory Tribunal" que conocerá de la apelación contra las sanciones impuestas por los reguladores. Un tribunal especializado que formaría parte, según la propuesta, de los nuevos First-tier Tribunal de reciente creación (Tribunal, Courts and Enforcement Act 2007).

La propuesta no se limita a recomendar las sanciones administrativas pecuniarias, sino que se amplia, aunque aquellas son las más importantes, a la incorporación de otras sanciones no monetarias como las Statutory Notices y las Enforceable Undertakings. Se trataría, en el primer caso, de órdenes de distinto contenido o, en el segundo, de compromisos asumidos por el incumplidor que pasan a ser de cumplimiento forzoso. En nuestra terminología jurídica, estas ordenes no son estrictamente sanciones porque no se dirigen a castigar nada sino a hacer cumplir ciertos mandatos impuestos por la Ley. Es significativo que sean, en cambio, considerados como sanciones en el Derecho inglés. Esta interpretación se basa en que ambas surgen como consecuencia del incumplimiento de la regulación. Esta circunstancia no sería definitiva para considerarlas, en nuestro Derecho, como sanciones, sino como consecuencias accesorias al castigo.

Las conclusiones y propuestas de los Informes señalados sentaron las bases de la que posteriormente sería la Ley que vendría a generalizar el régimen administrativo del poder sancionador en manos de las Agencias británicas. El Derecho administrativo sancionador ha dejado de ser algo excepcional para convertirse en un elemento más e importante del sistema administrativo del Reino Unido.

II. LA REGULATORY ENFORCEMENT AND SANCTIONS ACT 2008: EL ALCANCE DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Como hemos dicho, fruto de los análisis y de las propuestas contenidas en los dos Informes señalados y, especialmente, en el de Macrory, se ha aprobado la Ley que comentamos, la Regulatory Enforcement and Sanctions Act 2008 (en adelante RE&SA). Esta Ley tiene tres partes bien diferenciadas relativas a, por un lado, la regulación en el ámbito local (Partes I y II), por otro, las sanciones administrativas, según nuestra denominación, las civil sanctions, según la denominación inglesa (Parte III) y, por último, la reducción de las cargas administrativas (regulatory burdens; Parte IV). Ahora nos vamos a centrar en la parte III.

El análisis de la Parte III de la RE&SA nos va a permitir comprobar dos cuestiones que me parecen relevantes: por un lado, el alcance del principio de legalidad y, por otro, las peculiaridades del procedimiento seguido por los reguladores para imponer y ejecutar las sanciones. El análisis de estas cuestiones pondrá de manifiesto las diferentes y las similitudes entre nuestro régimen sancionador y el régimen inaugurado en el Reino Unido. No se trata de alimentar ningún juicio cualitativo sobre uno y otro. Ahora bien, qué duda cabe que la comparación con el nuevo sistema británico permite alimentar la reconciliación de los operadores jurídicos, también académicos, con nuestro régimen sancionador lo que se lleva a cabo desde hace ya algunos años superando los recelos iniciales.

La cuestión central que suscita la RE&SA es la del alcance del principio de legalidad en el ámbito de la potestad sancionadora. Según nuestra legislación general (Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, L30/92 ), este principio se descompone fundamentalmente en la exigencia de una norma de rango legal para i) atribuir a la Administración su ejercicio (art. 127.1 ); ii) tipificar las infracciones (art. 129.1 ) y delimitar las sanciones (art. 129.2). Además, iii) esa norma legal enumera unos principios de garantía como el de responsabilidad (art. 130 ), proporcionalidad (art. 131 ), prescripción (art. 132 ) y non bis in idem (art. 133 ).

En primer lugar, la RE&SA habilita a los Ministros de la Corona el poder para atribuir (by Order) a las Agencias (11) y, en particular, las independientes, el poder para imponer sanciones (civil sanctions) o sea, el poder para imponer multas de cantidad prefijada (fixed monetary penalties), requerimientos discrecionales (discrecionary requirements), órdenes de inactividad (stop notices) y compromisos de ejecución forzosa (enforcement undertakings) (artículo 36).

En este punto se asienta una primera diferencia, como hemos señalado, respecto de la interpretación del principio de legalidad. Es una Order del Ministro la que puede atribuir la potestad sancionadora a un regulador. Ciertamente, ha sido una ley la que ha atribuido este poder al Ministro pero es la Order de este la que atribuye específicamente la potestad.

Una aclaración se impone de manera inmediata. El artículo 36.3 RE&SA dispone que las Order serán hechas bajo la forma de "statutory instrument" (12). Esto alude a lo que genéricamente se denomina como la legislación subordinada. Estamos ante una suerte de Decreto legislativo que estará o no sometido al control del Parlamento según disponga la ley que lleva a cabo la delegación. En el caso que nos ocupa, la ley no contempla control parlamentario. Por lo tanto, nos encontramos con i) una delegación legislativa que consiste en la atribución al Ministro del poder para aprobar el Decreto correspondiente que desarrolle lo dispuesto en la Ley con el alcance que en la misma se prevé lo que llega incluso a la modificación de otras leyes, como se analizará a continuación pero ii) no se contempla ningún control parlamentario previo a su entrada en vigor que puede ser un control negativo o positivo sin el que la Order no pueden tener vigencia. En todo caso, iii) la eficacia jurídica de dicha Order dependerá de su acomodo a los términos de la ley delegante para evitar incurrir en ultra vires, con las consiguiente consecuencia anulatoria.

La fórmula legal elegida para la ejecución del nuevo sistema permite al Ministro considerar caso a caso, dentro de la lista de las Agencias incluidas en el Anexo 6 de la Ley, sobre la atribución de la potestad y su alcance. La Ministerial Order será, por consiguiente, la que atribuya y delimite la potestad. Será la pieza clave de la puesta en práctica de la generalización de esta potestad en el sistema regulatorio británico. Según explica el Gobierno británico (13) este mecanismo de atribución ha de permitir comprobar la aptitud de la Agencia para cumplir con los principios de la buena regulación (según el artículo 5.2 de la RE&SA, las actividades regulatorias deben ser llevadas a cabo de modo transparente, controlable, proporcionada y consistente; además, deben orientarse a los problemas sólo en los casos en que la acción sea necesaria) en cuanto al ejercicio de la potestad, pero también ha de quedar acreditado que esa potestad contribuirá positivamente a la eficacia y eficiencia de la regulación que tienen encomendada la Agencia. No se trata, por tanto, de la generalización automática de la potestad cuanto la racionalización de su atribución a aquellas que realmente se considere conveniente desde el punto de vista de la eficacia y la eficiencia de la regulación, tras el pertinente proceso de consultas tanto con la propia Agencia como con todas las partes interesadas.

La Ministerial Order es, así pues, la pieza central del nuevo sistema sancionador pero tanto para la atribución y la delimitación de la potestad como para su revisión, suspensión y remoción. El Ministro puede, tras la oportuna revisión (art. 67) de cómo la Agencia ejerce la nueva potestad, suspender total o parcialmente el poder atribuido (art. 68.1), así como revocar esta suspensión cuando tiene la constancia de que la Agencia ha adoptado las medidas oportunas para corregir los fallos apreciados por el Ministro (art. 68.3). En todo caso, cabe interpretar que la suspensión podría ser indefinida si este no se considera satisfecho con las medidas propuestas. Por lo tanto, no cabe descartar una revocación material y eventualmente formal. Así pues, el Ministro conserva un poder de disposición de la potestad atribuida que le permite controlar su ejercicio aunque sólo desde la perspectiva del cumplimiento de los principios de la buena regulación (art. 5.2 RE&SA).

En segundo lugar, la tipificación de las infracciones es fruto de la ley. La RE&SA incluye en su Anexo 6 una relación de leyes en las que se tipifican las infracciones correspondientes. Las técnicas utilizadas para la tipificación son fundamentalmente dos: i) establecer de manera genérica que cualquier infracción a lo establecido en el artículo, without reasonable excuse, se considera una offence; o ii) especificar que ciertas conductas son consideradas offence dadas ciertas circunstancias.

Hemos elegido dos Leyes entres las más recientes para ilustrar el cómo funcionan las técnicas indicadas: la Licensing Act del año 2003 y la Animal Welfare Act del año 2006. La primera establece el régimen de licencias requerido para la venta de alcohol en clubs y otros lugares, las actividades de entretenimiento (exhibición de films, ...) y en particular, el entretenimiento nocturno. A lo largo de la Ley podemos encontrar los dos tipos o formas de tipificación de las infracciones. Por ejemplo, la Ley regula la que denomina personal licence que es la que se exige a todo individuo que pretenda vender o suministrar alcohol a un tercero en un club, sería el supuesto más típico. Esta personal licence está regulada en la Parte 6 de la Ley. El licenciatario está sometido a unas obligaciones como la de notificar cualquier circunstancia relevante recogida en la Ley, como por ejemplo, haber sido condenado por cualquier infracción. En tal circunstancia, deberá notificarlo a la Administración, en caso contrario, incurre en infracción. En consecuencia, "A person commits an offence if he fails, without reasonable excuse, to comply with subsection (1)" (art. 123.2). Igualmente, si no comunica otras incidencias como el cambio de nombre del titular o de la dirección, igualmente, "A person commits an offence if he fails, without reasonable excuse, to comply with this section" (art. 127.4). La lista se podría incrementar pero los ejemplos son suficientes. En definitiva, se trata de preceptos que imponen ciertas obligaciones y el incumplimiento de estas obligaciones se considera de manera genérica como infracción. Se puede considerar que la obligación está perfectamente identificada por lo que la infracción, como vertiente negativa de la misma, igualmente lo está. No se trataría, por consiguiente, de una infracción genérica puesto que la obligación no lo es.

La otra fórmula se aproxima más a nuestros parámetros convencionales. Por ejemplo, la siguiente infracción del artículo 137 que consiste en la exhibición para la venta de bebidas de alcohol sin contar con la preceptiva autorización.

"137 Exposing alcohol for unauthorised sale

A person commits an offence if, on any premises, he exposes for sale by retail any alcohol in circumstances where the sale by retail of that alcohol on those premises would be an unauthorised licensable activity.

For that purpose a licensable activity is unauthorised unless it is under and in accordance with an authorisation.

A person guilty of an offence under this section is liable on summary conviction to imprisonment for a term not exceeding six months or to a fine not exceeding £20,000, or to both.

The court by which a person is convicted of an offence under this section may order the alcohol in question, and any container for it, to be forfeited and either destroyed or dealt with in such other manner as the court may order."

Como se puede observar, la estructura de la tipificación es similar a la que es usual entre nosotros.

Las mismas conclusiones se puede extraer a la vista de la otra Ley que comentamos, la Animal Welfare Act. Esta Ley es la ley de protección de los animales. Igualmente nos encontramos con la tipificación con referencia al incumplimiento de cierta obligación como la de contar con las autorizaciones correspondientes para realizar actividades en las que se vean envueltos los animales. También aquí el artículo 13.6 habla de la infracción consistente en incumplir las obligaciones establecidas en dicho artículo. Además encontramos la tipificación usual según nuestros criterios, así el artículo 4 de la Ley relativo a la prohibición de sufrimientos innecesarios a los animales.

"4 Unnecessary suffering

A person commits an offence if—

an act of his, or a failure of his to act, causes an animal to suffer,

he knew, or ought reasonably to have known, that the act, or failure to act, would have that effect or be likely to do so,

the animal is a protected animal, and

the suffering is unnecessary.

A person commits an offence if—

he is responsible for an animal,

an act, or failure to act, of another person causes the animal to suffer,

he permitted that to happen or failed to take such steps (whether by way of supervising the other person or otherwise) as were reasonable in all the circumstances to prevent that happening, and

the suffering is unnecessary.

The considerations to which it is relevant to have regard when determining for the purposes of this section whether suffering is unnecessary include—

whether the suffering could reasonably have been avoided or reduced;

whether the conduct which caused the suffering was in compliance with any relevant enactment or any relevant provisions of a licence or code of practice issued under an enactment;

whether the conduct which caused the suffering was for a legitimate

purpose, such as—

the purpose of benefiting the animal, or

(ii) the purpose of protecting a person, property or another animal;

(d) whether the suffering was proportionate to the purpose of the conduct concerned;

(e) whether the conduct concerned was in all the circumstances that of a reasonably competent and humane person.

(4) Nothing in this section applies to the destruction of an animal in an appropriate and humane manner."

Los ejemplos que hemos expuesto, nos sirven para ilustrar el cómo se identifica el tipo pero también las circunstancias para determinar la responsabilidad. Sin embargo, la colaboración de las normas reglamentarias tanto ministeriales como de la propio Agencia son esenciales para completar esta tipificación. En este punto, esta colaboración va más allá de lo que es usual entre nosotros.

Como ya nos consta, el artículo 129.3 L30/92 establece que "las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuya a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes."

Los reglamentos vendrían a colaborar en la tipificación mediante la introducción de especificaciones a las infracciones, sin crear nuevas, para contribuir a la correcta identificación de las conductas (14). ¿Qué establece sobre esta cuestión la RE&SA? Una remisión a lo dispuesto en las leyes (sustantivas o materiales) aprobadas antes de la entrada en vigor de la misma RE&SA (art. 38). Son estas leyes las que definen (tipifican) las offence que los reguladores pueden sancionar conforme a lo establecido en la RE&SA. Ahora bien, se requiere, además, que la Agencia tenga reconocida por la ley sustantiva la enforcement function. No quiere decir, y esto es importante, que estas leyes le reconozca la potestad sancionadora, cosa que, como hemos señalado, es tarea que la RE&SA atribuye a la Ministerial Order correspondiente. Quiere decir que la Agencia tiene reconocida una función de vigilancia o de control del cumplimiento de lo dispuesto en la Ley. Se trataría, en consecuencia, de la genérica o específica habilitación para ejecutar y controlar la ejecución de lo dispuesto en las leyes y, en particular, todo lo relacionado con las conductas consideradas como infracción a los efectos de la imposición del castigo que corresponda, incluido el criminal o penal (art. 71.1).

Además, el artículo 62 de la RE&SA contempla la posibilidad de que una Ley (de las del Anexo 7) atribuya a un Ministro de la Corona el poder para, mediante statutory instrument, lo que en nuestro caso sería un Decreto legislativo, crear criminal offence. En este caso, dicho poder podrá incluir la posibilidad de adoptar cualquier provisión que se considere oportuna a los efectos de habilitar a una Agencia con la potestad sancionadora en relación con la infracción tipificada. Este Decreto está sometido a los controles parlamentarios correspondientes.

Se reafirma la tipificación legal de las offence. La RE&SA establece la obligación de elaborar y publicar unas guías para informar a todos los interesados sobre cómo hará uso de las sanciones (Penalty Guidance) (art. 63) y cómo va a ejecutar la acción de control de la infracción y de imposición de la sanción correspondiente (Enforcement Guidance) (art. 64). En el primer caso, la Guía debe contener información relevante sobre las circunstancias en que la sanción será impuesta o no impuesta y los detalles de la sanción que se impondrá. Además, se deberá incluir información valiosa sobre los derechos de los acusados para su mejor defensa. En cierta medida, se podría decir que estas Guías contribuyen, incluso en los términos que nos son comunes a nosotros, a la determinación del tipo infractor. Aunque esta finalidad no está expresamente consignada en la Ley qué duda cabe que los detalles introducidos por estas Guías ayudarán a los ciudadanos a anticipar cuándo y cómo se le impondrá el castigo por haber incurrido en alguna conducta calificada como offence. A tal fin, su elaboración debe ser fruto de la consulta con todas las personas interesadas y debe ser revisada para mantener actualizada la información sobre los criterios que seguirá la Agencia.

Su importancia transciende la modestia de su planteamiento inicial. Ofrecen una información valiosa que está relacionada con la seguridad y los derechos de los ciudadanos. No es de extrañar, por tanto, que en Estados Unidos, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Federal de Apelación del Tercer Circuito, CBS v. Federal Communications Commission, de 21 de julio de 2008 que anuló la sanción impuesta a la cadena CBS por la exhibición durante unas décimas de segundo del pecho semidesnudo de la cantante Janet Jackson se basa precisamente en que el criterio que condujo a la Agencia a imponer el castigo fue publicado posteriormente a producirse el hecho por lo que el comportamiento de la Agencia fue arbitrario porque los interesados no tuvieron la posibilidad de conocer y debatir anticipadamente las consecuencias que tendría el nuevo criterio de la Agencia. En el caso inglés, la importancia de las Guías sería similar. El criterio que aplica la Agencia ha de estar consignado en la Guía. En caso contrario, se podría considerar que incurre en arbitrariedad.

En tercer lugar, la delimitación de las sanciones por la Ley es otro elemento del principio de legalidad. Cuando se habla de delimitación no se quiere decir, como está ampliamente admitido, una perfecta predeterminación de las sanciones, a diferencia de lo que sucede con las infracciones, pero la ley ha de establecer la conexión entre la infracción y la sanción aún cuando ésta quede delimitada por relación a unos topes máximos y mínimos, como sucede cuando se establece la sanción de multa entre una cantidad máxima y mínima. El importe exacto de la multa será fijado por la Administración al imponer el castigo a la vista de las circunstancias. La Ley no puede materialmente fijar una cantidad exacta para una infracción determinada. Esa es la tarea de la Administración. En cambio, si puede establecer los límites que hemos indicado. Por lo tanto, la Ley conecta, como hemos dicho, infracción con sanción pero remite a una operación posterior de la Administración la concreción o cuantificación de la sanción dentro de los límites fijados por la propia Ley.

En el caso de la RE&SA no hay delimitación de sanción. Tiene pleno sentido, como tampoco la L30/92 incluye ninguna delimitación de sanciones. Ambas son leyes sobre el régimen jurídico general de la potestad sancionadora de la Administración. Sin embargo, hay varias diferencias importantes: i) el elenco de sanciones incluye actos de la Administración como requerimientos de acción que no están considerados en nuestro Derecho como sanciones; ii) la Ley no delimita la sanción, sólo establece que ciertas acciones constituyen offence; y iii) será la Ministerial Order la que establezca la sanción correspondiente.

La Ministerial Order puede atribuir a la Agencia reguladora el poder para imponer todas o algunas de las sanciones siguientes: i) multas de cantidad prefijada (fixed monetary penalties), ii) requerimientos discrecionales (discrecionary requirements), iii) órdenes de inactividad (stop notices) y iv) compromisos de ejecución forzosa (enforcement undertakings) (artículo 36). Además, los requerimientos discrecionales pueden consistir en la obligación de pagar una cantidad que será fijada por la Agencia (monetary penalty), o la de llevar a cabo ciertas actividades especificadas por la misma dentro de un tiempo determinado para evitar que la infracción continúe o se vuelve a repetir (compliance requirement), o para restaurar la situación anterior al momento en que la infracción se produjo (restoration requirement) (art. 42.3).

Este relato pone de manifiesto que se considera como sanciones tanto la multa como las órdenes de actividad o de inactividad para evitar que el daño continúe produciéndose o se produzca en el futuro, o para que se restaure la situación al momento anterior a la infracción. Según nuestro criterio, se mezclan los castigos con las denominadas entre nosotros como las consecuencias accesorias al castigo. La multa tiene una finalidad aflictiva. En cambio, las consecuencias accesorias tienen o una finalidad de aseguramiento o de restablecimiento de la situación alterada por la infracción, que no es exactamente un castigo sino una restitución. El artículo 130.2 L30/92 establece la compatibilidad entre la responsabilidad derivada del procedimiento sancionador, que será una responsabilidad por la infracción (art. 130.1) con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados. Una cosa es la responsabilidad por la infracción que da lugar a la imposición del castigo correspondiente y otra es la responsabilidad por la restitución material o económica de la legalidad conculcada. Esta es una consecuencia añadida a la sanción pero que no se confunden.

En el caso de la RE&SA todas son consideradas como sanciones. Esta confusión no tendría mayores consecuencias jurídicas salvo por el hecho determinante de que es la Ministerial Order la que detalla las sanciones a través de la especificación del alcance del poder sancionador de la Agencia y es esta la que decide discrecionalmente qué "castigo" es aplicable a la infracción correspondiente.

Las leyes sustantivas, como hemos comentado, tipifican las infracciones e, incluso, los statutory instrument, nuestros Decretos legislativos. Pero en estas Leyes generalmente se aluden a sanciones criminales que ahora, las Ministerial Orders pueden cambiarlas al habilitar el poder de la Agencia para imponer sanciones administrativas dentro del elenco que hemos detallado. Se podría decir que se produce una suerte de cambio en la naturaleza de las sanciones para permitir las administrativas cuando las leyes sólo contemplaban las criminales. En cierta medida, la RE&SA está permitiendo que por Ministerial Order se pueda modificar una Ley a los efectos de permitir estas sanciones administrativas que aquella no incluía. En nuestros esquemas institucionales es un procedimiento sorprendente. Esta conclusión debería matizarse a la vista de lo dispuesto en los artículos 39.4 y 42.6 que delimita las infracciones que pueden ser sancionadas mediante multa. La denominada relevant offence es aquella que, además de tipificada en la correspondiente legislación sustantiva, como hemos visto, está sancionada con multa (fine) en dicha legislación siendo irrelevante, a los efectos de la imposición de la sanción administrativa, que en dicha legislación tal multa esté acompañada o no con una pena de reclusión. En cierta medida se podría decir que la ley sustantiva también delimita la sanción por cuanto sólo pueden ser sancionadas administrativamente aquellas infracciones que dicha ley ha sancionado con fine. Sin embargo, la Ministerial Order podría, lo que nos resulta interesante a nuestros efectos, eliminar la pena de prisión que dicha leyes sustantivas podría acompañar a la multa. Por lo tanto, la Order podría administrativizar el castigo y hacer desaparecer la reclusión. Esta posibilidad, como hemos dicho, nos resulta sorprendente.

Como hemos dicho, la Ministerial Order especifica la cantidad que puede imponerse como multa (fixed monetary penalty). En otros casos, dicha Order al habilitar el poder sancionador de la Agencia especificará si tiene el poder para imponer todos o algunos de los requerimientos discrecionales que hemos comentado. En este caso, el importe de la multa será determinado discrecionalmente por la Agencia. Será una cantidad variable (variable monetary penalty) que fijará la Agencia aunque deberá tener en cuenta unos criterios recogidos en la Guía elaborada por el Gobierno británico (15): por un lado, detraer cualquier ganancia obtenida como consecuencia de la infracción y, por otro, tener en cuenta la gravedad de la infracción, así como el historial de cumplimiento del responsable. Así expuesto, el margen de discreción en manos de la Agencia es considerable, tan considerable que no se puede decir que exista delimitación legal alguna de la sanción. La Ministerial Order atribuye el poder con el alcance o amplitud que hemos señalado. Ciertamente podrá habilitar todas o algunas de las sanciones, pero el alcance de las habilitadas queda a la discreción de la Agencia.

Las stop notices vendrían a ser las órdenes de cesación de actividades que causan daños o cuando existe el riesgo de que los causen si la Agencia entiende razonablemente que tal actividad puede ser considerada como una infracción (art. 46). Se trata, como hemos señalado, de una consecuencia de esta infracción. La apreciación de la infracción o de la posibilidad de que la infracción se produzca permite a la Agencia que cuenta con el poder adecuado previa habilitación por Order a adoptar las medidas de suspensión de las actividades para evitar que el daño continúe o se produzca. Es una medida cautelar que, incluso, en nuestro caso, se podría adoptar de manera inmediata (art. 136 L30/92). Específicamente se contempla en la RE&SA para proteger la salud, el medio ambiente y los intereses de los consumidores (art. 46.6).

Más interés tiene, desde nuestra perspectiva, la última de las sanciones a las que se refiere la RE&SA. El denominado "Enforcement Undertakings". La consideración como sanción es aún más dudosa ante nuestros ojos; nos parece dudoso que podemos estar ante una civil sanctions. En realidad, según nuestro punto de vista, se trataría de la posibilidad de ejecución forzosa de los acuerdos entre la Administración y una empresa.

El artículo 50 RE&SA habilita la posibilidad de que por Ministerial Order se atribuya a una Agencia el poder para i) aceptar compromisos de una persona cuando tenga razones suficientes para sospechar que tal persona ha cometido una infracción y ii) adoptar las medidas adecuadas para hacer cumplir dicho compromiso. En todo caso, la Order deberá especificar las condiciones y requisitos en que tal poder podrá ser ejercido por la Agencia (art. 50.5).

Cuando la Agencia tiene la fundada sospecha de la infracción podría aceptar el compromiso del responsable de llevar a cabo ciertas actividades en un tiempo determinado. Estas actividades pueden consistir en asegurar que la infracción no continuará o no se repetirá, se llevará a cabo la restauración de lo dañado, se abonarán las cantidades adecuadas para compensar a los perjudicados o cualquier otra que se describirá adecuadamente (art. 50.3).

Las personas con las que la Agencia llegue al acuerdo indicado, quedarán liberadas de la posibilidad de ser perseguidas administrativamente por los hechos que motivaron el acuerdo (art. 50.4). Sin embargo, si podrán ser perseguidas si incumplen los compromisos. En consecuencia, nos encontramos con un poder para pactar el ejercicio de la potestad sancionadora. Este pacto conduce a la asunción por el infractor de ciertos compromisos que sólo en caso de incumplimiento desembocarán en el ejercicio unilateral del poder.

En resumen, podemos observar que la RE&SA comparte con nuestra tradición jurídica una interpretación del principio de legalidad en lo relativo a la tipificación de las infracciones. Ahora bien, en relación con la sanción, la flexibilidad es máxima y es mínima la vinculación de la Agencia a lo dispuesto por la Ley en este apartado. Incluso se le reconoce la posibilidad de elegir discrecionalmente el tipo y el alcance de la sanción correspondiente, así como negociar con el infractor ciertos compromisos que sustituyan la imposición de las sanciones legalmente previstas. En definitiva, rigor legal en cuanto a la tipificación de las infracciones y máxima flexibilidad en la gestión de las sanciones hasta el extremo de liberar al infractor de su imposición mediante la aceptación de ciertos compromisos que la Agencia podrá decidir discrecionalmente. Las diferencias con nuestro sistema son notables. Creo que el peso de la garantía y del garantismo impiden que podamos ver entre nosotros este margen de apreciación en la gestión de las sanciones. Ciertamente, nuestro Derecho ofrece más garantías porque reduce o elimina el alcance de la discreción administrativa pero introduce mayores rigideces en la administración de la sanción que le resta eficacia al conjunto del sistema. En fin, se trata de una elección política basada en la apreciación colectiva de los riesgos que supone reconocerle a la Administración este margen de apreciación en relación con un poder tan sensible para las libertades como es el sancionador.

En cuarto y último lugar, no encontramos en la RE&SA ninguna referencia a principios de garantía como los incluidos en la L30/92 tales como el de responsabilidad (art. 130), proporcionalidad (art. 131), prescripción (art. 132) y non bis in idem (art. 133). Esto no significa que estos principios no se apliquen en el Derecho sancionador británico puesto que están reconocidos a lo largo de la Ley. En cuanto a la responsabilidad, por ejemplo, sin perjuicio de lo proclamado en otras leyes (16), en la RE&SA se establece que las Agencias impondrán las sanciones cuando tengan la certeza, beyond reasonable doubt, de que la persona ha cometido la offence, la relevant offence (arts. 39.2 y 42.2). La proporcionalidad, a su vez, podría ser considerada como una de las exigencias de la razonabilidad de la sanción impuesta por la Agencia que, en caso contrario, serviría de basa a la estimación de la anulación de la misma por irrazonable (art. 45.4). Por último, la prohibición de la doble sanción (double jeopardy) se establece al disponerse que no puede imponerse otra sanción por el mismo hecho (arts. 41 y 44). En todo caso, la regulación general deja muchas dudas, teniendo en cuenta el grado de sofisticación alcanzado en nuestro Derecho.

III. LA REGULATORY ENFORCEMENT AND SANCTIONS ACT 2008: EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

La RE&SA regula el procedimiento sancionador según el tipo de sanción a imponer. Hemos elegido, por su mayor interés, dos de los procedimientos: i) el procedimiento para la imposición de multas de cantidad prefijada (Fixed Monetary Penalties) y ii) el procedimiento para la imposición de requerimientos discrecionales (Discrecionary Requirement). A tal fin, nos vamos a servir de unos gráficos de flujos, muy interesantes, publicados por el Gobierno británico en la Guía que ha elaborado para facilitar la aplicación de la Ley (17).

El primer procedimiento es el de las Fixed Monetary Penalties regulado en el artículo 40 RE&SA.

El otro procedimiento es el de los requerimientos discrecionales (Discrecionary Requirement). Como ya hemos detallado, estos requerimientos pueden consistir en órdenes de pago de cierta cantidad (monetary penalty) o en órdenes de hacer (compliance requirement) o de restaurar (restoration requirement), en todo caso fijadas discrecionalmente por la Agencia. Esta es la principal característica: el margen de apreciación que se le reconoce a la Agencia para ajustar el tipo y el alcance de la sanción que se le impone al infractor.

El examen de los dos procedimientos nos permiten comprobar que existen, como es lógico, ciertos elementos comunes: i) el procedimiento se inicia con la denominada Notice of intent; ii) continúa con las alegaciones que en su descargo la empresa pudiera presentar y iii) culmina con el acuerdo del regulador por el que se impone el castigo correspondiente. Un procedimiento extraordinariamente sencillo.

El acuerdo de iniciación del procedimiento, según nuestra terminología, o Notice of Intent, debe incluir en contenido detallado en la Ley. La notificación debe incluir, entre otras, i) las razones en las que se basa la Agencia para imponer la sanción correspondiente; ii) el derecho del presunto infractor a presentar las alegaciones (representantions and objections) que considere oportunas; y iii) las circunstancias en las que la Agencia no podría imponer la sanción.

Durante un período de 28 días, el presunto responsable podrá presentar las alegaciones que considere oportunas. Además, en el caso de las Discretionary Requirement, podría presentar una propuesta para desarrollar ciertas actividades relacionadas con la infracción. En caso de aceptarla la Agencia, daría lugar a un Enforcement Undertaking que sería ejecutado, en su caso, por el procedimiento específico contemplado en la Ley.

A la vista de estas alegaciones, la Agencia resuelve definitivamente imponiendo o no la sanción que será notificada mediante la final notice. El artículo 43.2 RE&SA deja abierta la posibilidad de que la Agencia imponga el discretionary requirement que fue inicialmente propuesto en el acuerdo de iniciación o cualquier otro que pudiera imponer por formar parte de su ámbito de poder. Esta posibilidad suscita la duda sobre el alcance de la libertad de la Agencia para imponer cualquier sanción y el derecho de defensa del responsable.

La final notice debe incluir el contenido que se detalla en la Ley. Entre otros aspectos, i) las razones para la imposición de la sanción; ii) cómo se ha de cumplir con la obligación impuesta, en particular, si se trata del pago de una cantidad de dinero (forma, plazo, ...); iii) los derechos a presentar una apelación ante el Tribunal correspondiente; y iv) las consecuencias de no cumplir con las obligaciones impuestas.

Merece destacarse que en el procedimiento en el que la Agencia ejerce el poder que le permite imponer cualquier obligación (Discrecionary Requirement) puede finalizar con la aceptación de la propuesta del presunto responsable de llevar a cabo cierta actividad en la forma y en el tiempo que se establezca. Una vez producida esta aceptación, el incumplimiento daría lugar al procedimiento correspondiente en el que la Agencia podría imponer las sanciones adecuadas.

El sancionado tiene derecho a apelar ante el Tribunal: el recientemente establecido First-tier Tribunal (18). En este caso, la apelación tiene efectos suspensivos de la eficacia de la resolución sancionadora. La apelación se podrá basar en las razones de los artículos 40 y 43 RE&SA. Estas son: i) error de hecho; ii) ilegalidad; y iii) irrazonabilidad. El tribunal apreciará o no estas razones y confirmará o no la sanción impuesta. Ahora bien, es significativo que la Ministerial Order que atribuya el poder sancionador a la Agencia también podrá ajustar el alcance de la potestad jurisdiccional (art. 54). En consecuencia, la Order podrá establecer el poder del Tribunal para retirar o confirmar el requerimiento o la notificación (de la resolución), establecer las actividades que la Agencia podrá adoptar en relación con el acto u omisión que dio origen al requerimiento o notificación, o devolver la decisión a la Agencia para su mejor consideración. En fin, una última originalidad, desde nuestro punto de vista. No logramos comprender que una Order, como statutary instrument, pueda delimitar el alcance de la potestad jurisdiccional en relación con las apelaciones a decisiones de los reguladores.

IV. CONCLUSIONES

La comparación entre sistemas jurídicos tiene aspectos positivos y negativos. Los primeros aluden a que la comparación nos permite tomar conciencia de la complejidad y de la diversidad de las soluciones jurídicas frente a problemas que son muy parecidos. En cambio, los segundos suelen asociarse a cierta arrogancia en la valoración del sistema que se asume como pauta de comparación o de todo lo contrario cuando se considera que este es un sistema inferior frente al foráneo.

En el caso de este trabajo hemos preferido subrayar los primeros aspectos pero sin ocultar que también es una forma de reivindicar aquello que entre nosotros ha sido criticado y señalado en alguna ocasión ciertamente lejana como una muestra de nuestro atraso como Estado de Derecho. Una de las cunas de este, el Reino Unido, ha reconocido que la generalización del poder sancionador en manos de la Administración es una solución moderna que introduce agilidad y eficacia en la gestión administrativa sin detrimento de las garantías de las que disfrutan los ciudadanos.

Me parece esencial que se valore que el Estado debe contar, en lo que se refiere a la administración de los castigos por conductas contrarias a la Ley, un elenco de sanciones que pueden ir desde las penales a las administrativas. Aquellas se han de imponer a los casos singularmente graves, mientras que las que no lo son, estarían reservadas a la Administración.

Este enriquecimiento de los medios de castigo introduce flexibilidad pero también capacidad para que la sanción se ajuste a las circunstancias del caso. Esta flexibilidad será mayor si el castigo es administrado por una Agencia que si lo es por un Tribunal. Esta es una de las ideas centrales que late en el cambio, me atrevo a decir, revolucionario de la RE&SA que hemos comentado. Se trata de evitar que la sanción sea excesiva para el infractor-no-profesional y benevolente para el profesional, lo que se producía por las rigideces del Derecho penal.

Esta flexibilidad no sólo enriquece el elenco sancionador en manos del Estado sino que también incorpora cierto grado de discrecionalidad en manos de las Agencias que pasan a administrar el poder sancionador, lo que es particularmente sobresaliente en lo que se refiere a la elección de los castigos. Aquí se puede considerar, desde nuestro punto de vista, una suerte de completa deslegalización puesto que las Agencias, siempre dentro del marco de la Ley, son las que pueden elegir qué sanción se ha de imponer e, incluso, las circunstancias en las que el castigo puede ser sustituido por el acuerdo al que se ha llegado con el infractor.

La flexibilidad es otra de las máximas del sistema británico como también se pone de relieve a la vista del mecanismo de atribución del poder sancionador a las distintas Agencias. Se llevará a cabo mediante Ministerial Order que precisará el alcance del mismo y someterá a revisión esta misma habilitación. Se pretende asegurar que la atribución responde a las exigencias que aconsejaron el cambio legislativo que estamos comentando. La atribución debe responder no sólo en el origen sino a lo largo de su ejercicio a los principios de la mejora regulatoria. No es un arma más del arsenal de las Agencias, como sucede entre nosotros, sino un medio asignado en atención a razones de mejora de la gestión administrativa o de la regulación en ciertos ámbitos de la actividad administrativa que sólo se justifica si estas razones se cumplen en todo momento. En caso contrario, la Agencia debería quedar desposeída de este poder.

A partir de esta singular forma de atribución de la potestad a cada una de las Agencias el régimen jurídico establecido en la RE&SA se despliega en aspectos más o menos sobresalientes desde nuestra perspectiva. Las diferencias existen como hemos señalado pero también hay la comunidad de principios en el ámbito de la tipificación de las infracciones, con ciertas peculiaridades, pero que responden en todo caso a la idea de que sea la Ley, con mayor o menor grado de detalle, el que fije las conductas que han de ser castigadas, aunque, como hemos señalado, el grado de la colaboración reglamentaria es mayor que el que entre nosotros admitimos pero que, sin embargo, no puede ser reputado como una eventual amenaza a los derechos de los ciudadanos cuanto las Agencias deben publicar detalladas guías en las que especifican cómo va a actuar en cada caso, cómo interpreta las exigencias de la Ley, … Se podría decir que no estamos estrictamente ante un reglamento o ante una colaboración reglamentaria y, en efecto, desde el punto de vista formal así es. Ahora bien, qué duda cabe que estas guías detallan la tipificación legal pero, sobre todo, aporta seguridad a los ciudadanos porque hace previsible el comportamiento de la Agencia en la interpretación y aplicación de la ley.

En definitiva, se podría afirmar, como es usual, que la globalización está produciendo la proximidad entre sistemas jurídicos inicialmente distanciados. La RE&SA nos muestra que no sólo nuestro sistema se aproxima al angloamericano sino que este y, en particular, el británico, se aproxima al sistema continental europeo del Derecho administrativo sancionador por su indudable eficacia en la administración de los castigos por el Estado.

NOTAS:

(1). Este trabajo forma parte del proyecto de investigación SEJ2006-10986 financiado por el Ministerio de Educación y Ciencia, hoy Ministerio de Ciencia e Innovación.

(2). La Sentencia del Tribunal Federal de Apelación del Tercer Circuito No. 06-3575, CBS v. Federal Communications Commission; United States Of America, On Petition for Review of Orders of the Federal Communications Commission FCC Nos. 06-19 and 06-68, de 21 de julio de 2008.

(3). Las circunstancias de la sanción y el procedimiento seguido fueron objeto de comentario por A. Betancor “¿Están justificadas las autoridades administrativas de control del contenido de las emisiones?: la experiencia norteamericana”, Revista catalana de dret públic, Nº. 34, 2007, pags. 31-82

(4). Un comentario de la Sentencia será publicado en fechas recientes.

(5). http://www.berr.gov.uk/files/file22988.pdf

(6). Posteriormente, en noviembre de 2006 se ha publicado un Informe sobre el cumplimiento del Informe Hampton titulado "Implementing Hampton: from enforcement to compliance" (www.hm-treasury.gov.uk/media/0/B/hampton_compliance281106.pdf )

(7). Está publicado en http://www.berr.gov.uk/files/file44593.pdf

(8). Los reguladores que forman parte del ámbito subjetivo de la Regulatory Enforcement and Sanctions Act son, entre otros, los siguientes: Competition Commission, Environment Agency, Financial Services Authority, Food Standards Agency, Football Licensing Authority, Forestry Commissioners, Gambling Commission, Health and Safety Executive, Housing Corporation, Office of Communications, Office of Fair Trading, Office of Rail Regulation, Pensions Regulator, Security Industry Authority, Statistics Board. La lista es suficiente para demostrar que estamos hablando de las agencias más importantes.

(9). Macrory afirma (pág. 18) lo siguiente: "Criminal prosecutions remain the primary formal sanction available to most regulators. While this sanction is appropriate in many cases, the time, expense, moral condemnation and criminal record involved may not be appropriate for all breaches of regulatory obligations and is burdensome to both the regulator and business. While the most serious offences merit criminal prosecution, it may not be an appropriate route in achieving a change in behaviour and improving outcomes for a large number of businesses where the non-compliance is not truly criminal in its intention."

(10). Sobre esta cuestión, Macrory afirma (pág. 43) lo siguiente: "While the use of administrative penalties in the UK regulatory context is not unprecedented, they have tended to be used for cases of civil regulatory non-compliance rather than criminal regulatory non-compliance. The Hampton Review identified that out of the 60 regulators in scope only 15 were able to impose administrative penalties. Of these 15, the majorities only have access to fixed penalties which are for a low financial amount. I believe that the introduction of monetary administrative penalties, both fixed and variable, in more regulatory regimes, whether civil or criminal, would serve to help fill the gap that exists in the current enforcement toolkit of many UK regulators, where there is a lack of intermediate sanctions."

(11). A lo largo de la Ley se refieren a las Agencias como reguladores. Hemos preferido utilizar aquél término en lugar de este para evitar ciertas confusiones. En todo caso, la comunidad de significado pone de relieve lo que hemos sostenido en otros lugar a propósito del significado que en nuestro país se le quiere dar a la regulación: esta no es más que la función administrativa desarrollada por una Agencia que le permite incidir o afectar en el ámbito de los derechos y libertades de los ciudadanos. En definitiva, la regulación no es más que el término con el que se identifica la función de intervención que despliegan las Agencias administrativas. Sobre esta cuestión vid. A. Betancor: “El mito de la regulación. El caso norteamericano”, Libro homenaje al Prof. Dr. L. Martín-Retortillo (en prensa).

(12). Regulados por la Statutory Instruments Act 1946.

(13). BERR, Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform, Regulatory Enforcement And Sanctions Act 2008 Guidance to the Act, july 2008. Está publicado en http://www.berr.gov.uk/files/file47135.pdf

(14). Por razones expositivas sólo nos vamos a referir en este punto a las infracciones y nos remitimos a lo que se dirá más adelante respecto de las sanciones.

(15). BERR, Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform, Regulatory Enforcement And Sanctions Act 2008 Guidance to the Act, july 2008.

(16). la Licensing Act y la Animal Welfare Act, como hemos podido observar con relación a la tipificación de las infracciones, establecen la responsabilidad de aquél que lleve a cabo la conducta prohibida sin excusa razonable.

(17). Nos referimos a la tantas veces citada BERR, Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform, Regulatory Enforcement And Sanctions Act 2008 Guidance to the Act, july 2008.

(18). Establecidos por la Tribunal, Courts and Enforcement Act 2007.