Reforma o “deconstrucción” del gobierno local en España

La reforma local está en la agenda política del Gobierno desde hace más de un año. El Plan Nacional de Reformas de 2012 la incluyó entre los objetivos de ese año. Sin embargo, el primer anteproyecto (julio 2013) naufragó sin iniciar siquiera su andadura. A partir de entonces, se abrió un largo compás de espera. Se redactaron numerosos borradores, que ajustaban unas piezas y desajustaban otras. Pero el modelo institucional de administración local se diseñó en los primeros pasos de la reforma. Un modelo que pretende hacer girar la prestación de buena parte de los servicios públicos “municipales” sobre el nivel provincial de gobierno. No se aborda la planta local, que en principio se deja incólume, se “reordenan competencias” (más bien la prestación de servicios municipales), se pretenden reorganizar las estructuras locales (especialmente fortalecer las diputaciones provinciales, cuestionar las mancomunidades y consorcios y los entes instrumentales locales). También se pretende garantizar la sostenibilidad financiera de los entes locales.

El largo proceso de aprobación del proyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local está a punto de culminarse. En los próximos días el Consejo de Estado hará público su dictamen sobre el anteproyecto y, tras las modificaciones pertinentes, se aprobará como proyecto de ley por el Consejo de Ministros (presumiblemente a primeros del mes de julio). Según el Plan Nacional de Reformas de 2013 esta Ley estará en vigor a finales de este año. Veremos si se cumplen o, en su caso, se incumplen una vez más los compromisos adquiridos con la Unión Europea.

El presente trabajo es el epígrafe final de un Informe sobre la Reforma Local que fue emitido a solicitud del Círculo Cívico de Opinión y encargado expresamente al autor por el profesor Santiago Muñoz Machado. El Informe, no obstante, ha sido reelaborado en buena parte de sus pasajes, dado que fue redactado a principios del mes de abril y el contexto ha cambiado notablemente algunas cosas. Las tesis que aquí se contienen, como es obvio presumir, comprometen exclusivamente al autor del mismo y no tienen por qué se compartidas (que muchas de ellas seguro que no lo son) por los miembros del citado Círculo. Pretende únicamente contribuir a un debate de política institucional de primera importancia para el devenir futuro del país. Por tanto, el impulso que ha movido la redacción de este trabajo, al margen de que el tono puntual del discurso en algún pasaje concreto, es contribuir constructivamente a un imprescindible debate de Política Institucional. El lector interesado puede consultar el texto en su integridad en el PDF que se adjunta al presente extracto final del citado Informe.

Este estudio ha sido elaborado por encargo del Círculo Cívico de Opinión y ha sido objeto de debate a efectos de la preparación de la “Posición” del Círculo acerca de la reforma del régimen local”.

Transcurrido más de un año desde que se anunciara la reforma local, parece que finalmente esta va a llevarse finalmente a efecto. Pero el proceso de gestación (“el proceso legislativo”) ha sido poco edificante. Pocas veces se habrán producido tantos borradores en un proceso legislativo de redacción de un anteproyecto. Dos veces ha sido informado el anteproyecto por el Consejo de Ministros. Y en ambas ocasiones el proceso se ha detenido en seco. Esto muestra la dificultad inherente que una reforma local conlleva, más aun en un país de intereses contrapuestos y con fuerte presencia de un rancio localismo. Finalmente, esa “parada en seco” ha tenido que ser desactivada por impulsos externos (Unión Europea). Pero es muy relevante el dato que en la propuesta (o borrador) de Recomendación del Consejo Europeo sobre el Plan Nacional de Reformas de 2013, se contenga una duda más que razonable sobre los resultados efectivos que esta reforma local pueda tener en relación con los ahorros previstos. Estas son las palabras del borrador de la Recomendación: “El ahorro previsto como resultado de la reforma de las administraciones locales está sujeto a considerables riesgos de ejecución”. Se puede decir más alto, pero no más claro.

En efecto, las incertidumbres se proyectan sobre un proceso de ejecución muy complejo en su trazado, en verdad complejísimo, más aún cuando no solo hay un reajuste de la prestación de servicios y una reordenación (más bien, “mutilación”) de competencias locales, sino que se tendrán que llevar a cabo traspasos de personal, instalaciones y financieros entre, al menos, tres niveles de gobierno (municipios, provincias, comunidades autónomas) y que afectarán a no pocos servicios públicos. Cualquiera que conozca mínimamente el funcionamiento de nuestras instituciones político-administrativas convendrá que difícilmente superarán este test: la organización y la eficiencia no son, lamentablemente, las dotes que más nos acompañan en el quehacer de nuestros gobiernos, sobre todo cuando se pretende someterlas a un proceso de redefinición estructural que deberán acometer en pocos meses o pocos años. .

Al margen de los aspectos de ejecución del proceso (que son, como se dirá los más relevantes) ya veremos cómo se tramita (con qué rapidez) el proyecto de ley. Sinceramente no creemos que los nuevos plazos estipulados se cumplan (esto es, que esté publicada la Ley en el BOE a finales de 2013). Los plazos son muy cortos y el proyecto es muy complejo. Además está el dato cierto de que los efectos traumáticos de la Ley no es prudente aplicarlos poco antes de las elecciones. Las consecuencias políticas podrían ser muy serias. Más razonable sería pensar en una cierta ralentización del proceso, sin perjuicio de que se adelante (tal como se ha anunciado) la determinación del coste estándar de los servicios locales. A ver qué Alcalde pretende renovar la confianza de sus ciudadanos cuando su ayuntamiento ha perdido la prestación de determinados servicios mínimos obligatorios, ha sido desapoderado de determinadas “competencias impropias” o, en fin, se ha dedicado a disolver entidades instrumentales locales y, por consiguiente, a reasignar o despedir a su personal. Nadie, en su sano juicio, apuesta por el suicidio político. Conociendo el “ritmo” de los procedimientos legislativos de las Cortes Generales (tomemos como referencia el proyecto de ley de transparencia que, tras casi diez meses de tramitación, sigue “a paso de tortuga” aún en el trámite de ampliación de la presentación de enmiendas), no cabe descartar que se esa tramitación se “eternice” o se difiera en el tiempo.

Se ralentice o no el proceso de tramitación de este anteproyecto, lo que sí parece cierto es que, teniendo en cuenta la frontal oposición que ha tenido tanto por parte de Comunidades Autónomas como de Ayuntamientos (aunque por diferentes motivos), con toda probabilidad algunas de sus aristas serán suavizadas antes de que sea aprobada como ley por las Cortes Generales. Pero, si este fuera el caso, difícilmente se alcanzarían los niveles de ahorro en el gasto público que esa reforma pretende obtener y tampoco probablemente se resolverían los problemas que se pretenden solucionar con tal proceso. Bajo este punto de vista el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas –y, por ende, el propio Gobierno- está mostrando últimamente una clara y decidida voluntad de sacar adelante la reforma local, en los términos que está planteada, esto es, con muy pocas concesiones. Veremos si conforme se acerquen los distintos procesos electorales esa firme voluntad se mantiene o se resquebraja.

Es verdad, no obstante, que la presión externa (Unión Europea) es muy fuerte para que se concreten las reformas estructurales que una y otra vez han sido anunciadas. Este dato sin duda será relevante, pues la posición de España, en lo que a su situación económico-financiera respecta, sigue siendo todavía muy frágil y no tiene visos de cambiar a corto plazo. El Gobierno debe ofrecer una senda de reformas que abunden en la credibilidad de la marca España y, entre ellas, por los motivos expuestos, se ha incorporado en papel estelar (pues, en principio, no había otra) la reforma local. También en muy breve plazo, como ya ha sido expuesto, el Gobierno anunciará un programa de reforma de las Administraciones Públicas, en el que deberá encajar esta reforma local todavía no ultimada en sus detalles.

En efecto, las próximas semanas serán claves en todo este proceso. Por un lado, se pretende anunciar la reforma de las Administraciones Públicas (consejo de ministros de 21 de junio) antes justo de la importante cumbre europea de finales de mes de junio. Por otro, una vez que el Consejo de Estado emita su dictamen sobre el anteproyecto (que lo hará en los próximos días), se aprobará (tras las modificaciones que procedan) el proyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local y se remitirá a las Cortes Generales para su ulterior tramitación. Poco después es previsible (así se ha sugerido en una rueda de prensa por el propio Presidente de la FEMP) que el Gobierno impulse una regulación del coste estándar de los servicios locales por medio de decreto-ley y habilite a que el propio Gobierno establezca tales costes estándares en función de los diferentes servicios locales. A partir de entonces el cambio de modelo habrá comenzado. Cuanto más tarde se apruebe la ley más tiempo habrá a realizar esos ajustes que impidan “el vaciamiento” de la prestación de servicios a los ayuntamientos. Se inaugurará una “auténtica carrera” por bajar los costes de los servicios públicos locales, sobre todo en los ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes.

La reforma auspiciada no se trata tanto –como dice su exposición de motivos- de una “reforma en profundidad” de la Administración Local, sino más bien de un cambio radical de modelo en lo que a nivel de gobierno local corresponde. Más que reformar, se trata de reconfigurar o, incluso, de llevar a cabo un proceso de “deconstrucción” de buena parte de lo andado o avanzado hasta la fecha. La clamorosa ausencia de cualquier referencia a la autonomía local o a la autonomía municipal en el texto impulsado por el Gobierno, así como el “olvido” persistente en conectar esta reforma con los principios de la Carta Europea de Autonomía Local, ponen de relieve que algo muy profundo está cambiando en la estructura del gobierno local en España. Expresión ésta (gobierno local) muy denostada por algunos, que abogan por el retorno a la clásica denominación de “administración local”. No es gratuito ni neutro el enunciado del anteproyecto, aunque llama la atención que el partido político que impulsó durante su anterior estancia en el Gobierno aquella expresión (Ley 57/2003) reniegue ahora totalmente de la misma. En la doctrina administrativista, donde siempre ha habido un núcleo de excelentes administrativistas que han defendido el vigor y la eficacia de la autonomía local (entre otros muchos, Bayona, Galán, Font i Llovet, López-Medel, Ortega, Parejo, Sánchez Morón, Velasco, etc.), comienzan a oírse voces (o “ruidos”) que reivindican el carácter únicamente “administrativo” de este nivel de gobierno. Esta opción tampoco es neutra.

Realmente, visto desde el punto del Derecho, la reforma puede plantear serias dudas de encaje en el marco constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, así como especialmente representa una lectura muy empobrecida del principio de autonomía municipal constitucionalmente garantizado. La CEAL ha sido ignorada o incluso “ninguneada” en varios de sus principios. Siendo esto grave e importante, que sin duda lo es, además es preciso poner de relieve que los efectos más distorsionadores de este modelo no se encuentran en los datos formales expuestos (aunque tengan, como es obvio, innegable contenido material).

Efectivamente, si por algo cabe cuestionar esta reforma, aparte de por lo ya reiteradamente citado, es porque se trata de una reforma de altísimo riesgo institucional, que lleva implícita una complejidad extraordinaria en su aplicación y cuyos efectos finales podrían no mejorar (sino incluso empeorar) la situación actualmente existente. Una reforma impulsada –como se ha visto- exclusivamente por la delicada situación económica financiera y como una muestra más de un “ajuste institucional” que tiene por objeto contener el déficit público y garantizar la sostenibilidad financiera. Objetivos muy loables. Pero ya veremos realmente si se cumplen los optimistas pronósticos del Gobierno en lo que ahorro se refiere. Pues dicho con palabras llanas: vamos a meter al gobierno local en un monumental lío de cambios desordenados y sin una clara y precisa hoja de ruta. El profesor Muñoz Machado lo ha explicado con bastante claridad y son dosis de moderación en su diagnóstico: El problema de esta reforma está en su aplicación.

El mapa local español de prestación de servicios se quiere someter a un cambio radical a través de la introducción en escena de la noción de coste estándar. Este proceso, si se lleva hasta sus últimas consecuencias (todo dependerá de la intensidad de su aplicación), tendrá unos efectos demoledores a corto plazo sobre las estructuras de gobierno municipal y sobre algunas entidades locales intermedias (mancomunidades). Si se fuerza mucho el modelo, las tensiones serán intensas y crecientes. El “vaciado” de prestación de servicios al que se verán sometidos buena parte de los municipios españoles no puede ser gratuito políticamente hablando. Alcaldes y equipos de gobierno vacios de atribuciones efectivas, puesto que buena parte del ejercicio de sus competencias o se ha trasladado a otros niveles de gobierno (provincias o comarcas) o sencillamente ha tenido que ser suprimido. Ciudadanos perplejos ante un proceso que ni entienden ni, presumiblemente, compartirán (¿a quién exijo responsabilidades por el incumplimiento o mala prestación de los servicios públicos “municipales”?; ¿a mi Alcalde o a una “distante” Diputación provincial con un esperpéntico “Consejo de Alcaldes”? Un proceso que abrirá heridas para (aparentemente) no cambiar nada: no se toca la planta municipal, no se “reordenan” (salvo limitándolas) las competencias, se fortalecen unas instituciones provinciales alejadas de las sensibilidades ciudadanas y con muy escasa visibilidad y poca capacidad de gestionar servicios en el territorio, se pretende “solo” cambiar el modo de prestación de servicios. ¿Es esto verdad?, ¿no es un primer paso para una reforma silente de la planta local?, ¿podrán mantenerse miles de municipios sin atribuciones efectivas en buena parte de los servicios públicos locales?, ¿se consolidarán las diputaciones provinciales o su papel será facilitar la transición hacia un nuevo modelo municipal más racionalizado en lo que a planta local y efectividad de la prestación de servicios respecta? Muchas preguntas, demasiadas, que nadie sabe responder.

La reforma local es necesaria. Ahora bien, ¿qué clase de reforma local? Es en ese punto donde todo se encalla. La clase política se fractura, los académicos y profesionales ofrecen opciones diferentes y los ciudadanos asisten perplejos a una ceremonia de la confusión. ¿Caben soluciones? Por descontado. Diferentes países de la Unión Europea han llevado a cabo (o están en proceso de hacerlo) reformas de sus estructuras de gobierno local. La nota común de todas estas reformas es que se ha simplificado la planta municipal, en efecto, pero a la vez se han reforzado mucho las competencias municipales, fortaleciéndose por tanto la autonomía municipal. El proceso iniciado por nosotros va en la dirección contraria: ni simplifica planta local ni refuerza la autonomía municipal.

La primera solución sería una reforma constitucional, a través de la cual se definiera constitucionalmente el municipio y se fijaran, siquiera sea de forma genérica, los ámbitos de poder que tales niveles de gobierno deben tener asignados, así como, en su caso, sus relaciones con el nivel provincial de gobierno y con otras entidades locales intermedias (tales como las islas y las comarcas). Sería la solución más limpia, pero la más difícil de llevar a la práctica, ya que los consensos están absolutamente rotos.

La segunda solución sería (en la línea que ha planteado cierta doctrina y ha avalado la reciente jurisprudencia constitucional: STC 103/2013, de 25 de abril), que el legislador básico definiera en qué casos (umbrales de población vinculados con la efectividad de las competencias municipales) existirá un municipio. Esta opción, sin perjuicio de que pueda dejar en mano de las Comunidades Autónomas el reajuste último, podría ser vista con mucho recelo en el plano autonómico y desplazaría las tensiones al interior de las Comunidades Autónomas que tendrían que ser las que adoptaran las decisiones traumáticas.

La tercera opción consistiría en ser consciente de que hay unos compromisos europeos por cumplir y que se ha perdido ya demasiado tiempo en un desordenado y confuso proceso de elaboración de un anteproyecto (¿cuándo aprenderán las estructuras gubernamentales españolas a gestionar política y técnicamente los procesos de elaboración de anteproyectos de ley con criterios razonables y de forma eficiente?: Eso también es calidad institucional).

Tal como decíamos, la reforma local es necesaria, más aun es imprescindible. Lo que nadie se pone de acuerdo es en cuál ha de ser su contenido exacto y qué alcance deben tener sus medidas. También hay diferencias sustantivas sobre el alcance e intensidad que debe tener lo básico y, por consiguiente, sobre los márgenes de regulación de los legisladores autonómicos en esta materia (más aun en aquellos casos donde las regulaciones estatutarias de lo local son detalladas). Si gobierno central y CCAA no encuentran puntos de apoyo, no menor es el desencuentro entre gobierno y oposición. Uno y otra van por distintos caminos. Nunca se encuentran. Ni siquiera cuando el país más lo necesita. El Gobierno cierra filas “con su anteproyecto” y la oposición sin un modelo que avale por dónde debe ir una reforma estructural del nivel local de gobierno. La ausencia de modelos alternativos es clamorosa. Pero, prescindiendo de lo anterior, lo que sí parece cierto es que, al margen de la mayor o menor solidez técnica del anteproyecto que se ha preparado, lo que en verdad es discutible son las consecuencias y los letales efectos que este “nuevo” modelo puede producir en el nivel local de gobierno. Se está incubando a través de él una auténtica “deconstrucción” del sistema local de gobierno que con enormes dificultades y resistencias se ha ido construyendo en los últimos treinta años.

Convendría repensar profundamente la arquitectura institucional de la reforma a emprender y los efectos pretendidos de la misma. Téngase en cuenta que sus consecuencias pueden proyectarse durante varias décadas: reformas locales de este calado se hacen pocas veces en la vida política de un país. No se puede jugar con una cuestión tan sensible y de tan notable importancia como es el papel del municipio (democracia de proximidad) en el sistema institucional.

Llegados a este punto, somos plenamente conscientes de que ya no hay soluciones mágicas. Lo más razonable (aunque no se hará nunca porque el contexto lo impide) sería que este proceso se detuviera en seco. Cabría intentar buscar un mínimo consenso político: no se puede reformar el nivel local de gobierno sin un amplio consenso entre las fuerzas políticas. Las reformas institucionales sin consenso tienen efectos letales para el sistema político-constitucional (véanse, si no, las secuelas del proceso de elaboración y aprobación del Estatuto de Autonomía de Cataluña).

Una solución intermedia sería que una parte de ese anteproyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local se mantuviera, especialmente aquellas medidas que no suponen una reforma de la arquitectura o de la estructura institucional actual del gobierno local tal como está en estos momentos recogido en la Ley de Bases de Régimen Local. Y, por lo tanto, se tramite como una Ley de Medidas para la Racionalización y Sostenibilidad del Gobierno y de la Administración Local. Esas medidas (aunque algunas son ciertamente polémicas y otras menos) están recogidas principalmente en las disposiciones adicionales, transitorias y finales, pero se habrían de suprimir todas aquellas que tengan conexión material con las reformas estructurales (evaluación de servicios públicos y competencias de educación, salud y servicios sociales). Tal vez, se podrían incorporar algunas modificaciones puntuales de la LBRL, pero siempre aquellas que no afecten a la estructura institucional del gobierno local: esto es, sería necesario dejar fuera, de momento, los ámbitos relativos a la reordenación de competencias y a la prestación de servicios públicos locales, por las directas implicaciones que tiene sobre el modelo institucional local.

Y, para abordar el resto de cuestiones que forman parte del núcleo sustantivo del problema (competencias, servicios y, en definitiva, las decisivas y complejas cuestiones vinculadas con la planta local), se debería abrir un periodo de reflexión a través del cual se lleve a cabo un diagnóstico preciso (con el máximo de información posible) de cuáles son los problemas que afectan al nivel local de gobierno y se proponga, a raíz de ese diagnóstico, una batería de medidas de reforma, que deberían ser consensuadas por la mayor parte de las fuerzas políticas. Para ello nada mejor que estructurar una Comisión o Grupo de Expertos de reducido tamaño y muy operativo de la que formen parte algún representante del Gobierno, especialistas en el ámbito local de gobierno, académicos y profesionales de procedencia plural y miembros de la sociedad civil, con un encargo expreso de llevar a cabo ese diagnóstico y formular en el plazo máximo de seis meses una propuesta articulada de reforma del Gobierno Local y de la Administración Local con la finalidad de afrontar seriamente y de una vez por todas los retos que se plantean en el ámbito local en el Siglo XXI, garantizando de ese modo una autonomía local con calidad institucional y eficiencia, así como la sostenibilidad financiera de las entidades locales, teniendo siempre como referencia expresa los últimos destinatarios de tan necesaria reforma: los ciudadanos. El profesor Embid Irujo ya abrió en su día algunas líneas metodológicas para llevar a cabo este tipo de reformas.

No se trata de pecar de ingenuos. Nada de esto va a suceder. La política discurre, desgraciadamente, por senderos de irracionalidad y la agenda (abrumada por el momento o la instantaneidad) manda. Tras más de un año elaborando tortuosamente un anteproyecto de ley que ha conocido infinidad de versiones, en un contexto en el que los socios europeos “empujan” a materializar reformas estructurales, en un momento también en que hay expectativas muy elevadas por parte de grupos empresariales en torno al “pastel” de externalización de servicios públicos locales que está en juego, las cosas –salvo imprevistos o sorpresas- caminarán por el sendero previamente trazado. La reforma se aprobará, probablemente habrá varias impugnaciones en cadena (recursos de inconstitucionalidad) que conocerá el Tribunal Constitucional pasados muchos años, para entonces los efectos (sobre todos los regulares o malos) de la reforma emprendida ya no tendrán solución alguna. Así (mal) funcionan nuestras instituciones. Remedios tardíos son a veces remedios imposibles.

La tesis que se ha mantenido en este trabajo es que las consecuencias de la reforma local, al margen de la notable incertidumbre que puede existir en estos momentos, serán serias y profundas. La autonomía municipal padecerá muchos enteros, los servicios públicos locales también se verán comprometidos. Y los ciudadanos muy afectados. Cambiar un modelo institucional asentado durante más de treinta años en pocos meses no puede ofrecer sino zozobra, desconcierto y (esperemos que no) algunas dosis de caos institucional. El ahorro anunciado, puede transformarse fácilmente en gasto público diferido. Me gustaría equivocarme en este rápido ejercicio de prospectiva que he hecho en este Informe. Coincido en la necesidad de las reformas en el ámbito local. Pero no en el modelo diseñado ni en los ritmos. El tiempo nos irá diciendo cómo realmente evolucionan las cosas en este trascendental tema. La partida no ha hecho más que comenzar. Están en juego muchas cosas.

Para descargar el texto íntegro del Informe sobre la reforma local pulse aquí