EL ITINERARIO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA: DE CÁDIZ A NUESTROS DÍAS (PARTE I), por Jesús Colás Tenas, Oficial Mayor de la Diputación Provincial de Zaragoza

El artículo describe el origen normativo de la legislación sobre contratación pública y su evolución hasta nuestros días. Desde ese momento inicial, en que se sientan las bases del Estado y su Administración, se advierte que la Administración Pública, el poder público, necesita garantías de orden económico, técnico y jurídico, cuando contrata la realización de obras o la prestación de servicios, que garanticen su correcta ejecución e impidan al contratista zafio, inepto o de mala fe, ser candidato o adjudicatario en los contratos públicos. Durante todo el siglo XIX, cuando se inicia la legislación de contratos administrativos en España, —en realidad desde que el sistema administrativo que rige la ejecución de las obras es el de contrata, pues en raras ocasiones se llevan a cabo directamente por sus agentes—, y sobre ella la figura del contrato administrativo, se debate acerca de diferentes aspectos o cuestiones fundamentales, que marcaran el proceso del discurrir normativo, durante los siglos XIX y XX y aún el siglo XXI, en materia de contratación pública. Tales cuestiones constituyen el objeto del presente trabajo, que analiza, además, la función del Secretario municipal en el procedimiento de contratación a lo a lo largo de todos estos años.

I.- El debate sobre la contratación pública en XIX: Administración y Derecho Administrativo.

Es un lugar común afirmar que el Siglo XIX, especialmente a partir de 1845 y hasta la <<vicalvarada>> y el bienio progresista de 1854-1855, sienta las bases de la Administración y del Estado español 2. Debemos recordar que en 1843 POSADA HERRERA publica sus Lecciones de Administración, las firma como Catedrático de Ciencia de Administración en la Escuela Especial de Administración de Madrid, (creada por Decreto de 29 de diciembre de 1842) y la aparición del Derecho Administrativo se sitúa en la denominada década prodigiosa 3, comprendida entre 1840 y 1850.

El Derecho Administrativo surge como interdicción de la arbitrariedad del poder, y como conjunto de técnicas peculiares frente al Derecho común. La fecha de partida de nacimiento del Derecho Administrativo según, VILLAR PALASI, es el 19 de marzo de 1812 con la constitución gaditana , porque en ella pueden encontrarse las garantías de control a los poderes públicos, que hacen que los privilegios comiencen a convertirse en un instrumento al servicio de los ciudadanos 4.

En este entorno, surge como gran animador del Derecho Administrativo, la figura de JAVIER DE BURGOS, y su famosa Exposición dirigida a S. M. el Sr. D. Fernando VII desde París, el 24 de enero de 1826, verdadera profesión de fe en la eficacia de la Administración para salvar a España de los males que la aquejaban, que contiene un importante elenco de lo que hoy llamaríamos principios administrativos 5. Partía el ilustre granadino, de los errores administrativos que habían reducido España a una nulidad oprobiosa, que en los años del reinado de Fernando VII había descendido hasta el punto de estremecer.

Lo cierto es que en la década prodigiosa, entre otras importantes disposiciones normativas (Leyes de Ayuntamientos y Diputaciones de 8 de enero de 1845, sistema tributario de la reforma MON-SANTILLÁN, Leyes de 2 de abril y de julio de 1845, que instauran la jurisdicción contencioso-administrativa), aparece el Real Decreto de 10 de octubre de 1845, que aprueba la Instrucción de Obras Públicas y la Real Orden de 18 de marzo de 1846, que contiene el primer Pliego de Condiciones Generales para la Contratación de Obras Públicas. Algunos años más tarde llega a la Gaceta de Madrid el Real Decreto de 27 de febrero de 1852 , (con la firma de Juan Bravo Murillo), que en su artículo primero declara que los contratos por cuenta del Estado para toda clase de servicios y obras públicas, se celebraran por remate solemne y público, previa la correspondiente subasta; y el Real Decreto de 27 de julio de 1853 regulará un año después, las normas relativas a la celebración de toda clase de contratos de servicios públicos.

Desde ese momento inicial, en que se sientan las bases del Estado y su Administración, se advierte que la Administración Pública, el poder público, necesita garantías de orden económico, técnico y jurídico, cuando contrata la realización de obras o la prestación de servicios, que garanticen su correcta ejecución e impidan al contratista zafio, inepto o de mala fe, ser candidato o adjudicatario en los contratos públicos 6. Durante todo el siglo XIX, cuando se inicia la legislación de contratos administrativos en España, —en realidad desde que el sistema administrativo que rige la ejecución de las obras es el de contrata, pues en raras ocasiones se llevan a cabo directamente por sus agentes—, y sobre ella la figura del contrato administrativo, se debate acerca de cuatro aspectos o cuestiones fundamentales, que marcaran el proceso del discurrir normativo, durante los siglos XIX y XX y aún el siglo XXI, en materia de contratación pública.

Estas cuestiones las podemos inventariar, de forma resumida, en el siguiente orden: 1ª) Cuál es el sistema o principio que debe informar la contratación de las obras 7. El principio o sistema de abono de la obra a tanto alzado, o el principio o sistema de abono de la obra por ajuste a unidades de obra, establecidas previamente. 2ª) La necesidad de que los proyectos de obras tengan el grado de perfección que es dable alcanzar en estas materias, con la finalidad de evitar las modificaciones del contrato y los aumentos de obra. 3ª) La forma de selección del contratista, que vale tanto como decir el procedimiento de adjudicación, y las condiciones y características que debe reunir el contratista de obras públicas. 4ª) La necesidad de evitar los riesgos de corrupción en el proceso de adjudicación contractual. Desde muy temprano se adquiere conciencia de la contratación pública, como campo abonado en el que florecen las prácticas corruptas. De ahí la preocupación por establecer normas precisas que eviten la quiebra de la legalidad, de la imparcialidad, que garanticen la adopción por parte de los servidores públicos de decisiones que no se desvíen del objetivo propio de la actuación administrativa: el interés general.

Del recelo que suscita la figura del contratista en la Administración, y especialmente en quienes tienen que velar por sus intereses en la ejecución de las obras públicas, da idea precisa el que se descomponga el término contratista (medio en broma, medio en serio) en la forma tan conocida <<contra ti está>>. Un reconocido ingeniero de caminos experto en obras públicas, Salvador CANALS ALVAREZ, seguía afirmando en 1942, que la Administración no contribuye a seleccionar a los contratistas, pues admite a cualquiera que disponga del importe de la fianza, de manera que no se previene contra los posibles indeseables, sin duda para dar la máxima amplitud a la licitación y para que no pueda pensarse en parcialidades o favoritismos, y lo único que hace es armar a sus funcionarios con esa especie de trabuco, que se llama Pliego de Condiciones Generales para la Contratación de Obras Públicas 8.

Reseñamos a continuación el contenido y extensión de los temas que suscitaban el debate, y que marcan el camino y evolución de la legislación sobre contratos y la aparición del concepto de contrato administrativo.

1.- Los sistema o principios de ejecución de las obras públicas: del tanto alzado al ajuste por unidades de obra. De una parte encontramos el sistema de tanto alzado, que consiste en ajustar la obra, o por unidades de trabajo más o menos considerables, en una suma fija, estipulada de antemano, sin tener en cuenta para su abono, ni las operaciones practicadas, ni los medios auxiliares empleados en la construcción. Las ventajas de este sistema, sencillo y expedito para la Administración, tiene como ineludible condición que la obra objeto del contrato esté perfectamente definida en su situación, forma, dimensiones, composición y clase de materiales. El inconveniente es que excluye cualquier modificación en el proyecto, cualesquiera que sean las causas que la motivan o las ventajas que con ella se alcanzaran. Empezados los trabajos, toda alteración de lo estipulado constituye en rigor una novación del contrato, que en la mayor parte de los casos obliga a resolver (rescindir en la terminología de la época) el contrato, perturbando la marcha de las obras, y dando derecho al contratista a reclamar el abono del perjuicio ocasionado.

Este sistema de obras a tanto alzado, es el que prácticamente se sigue en España, desde que se instaura la ejecución de obras por contrata, hasta la real Orden de 16 de marzo de 1846, que aprueba el primer Pliego de Condiciones Generales para los contratos de obras públicas de caminos, canales y puertos , —con algunas correcciones en el Pliego de Condiciones Generales aprobado por Real Decreto de 10 de julio de 1861—, que llega a su madurez en el Real Decreto de 11 de junio de 1886, por el que se aprueba el tercer Pliego de Condiciones Generales para la contratación de obras públicas (que deroga el Pliego de 10 de julio de 1861), siendo Ministro de Fomento Eugenio Montero Ríos 9, y en el que se introduce la necesidad de efectuar el replanteo previo de las obras antes de la subasta, con la finalidad de evitar presupuestos adicionales y modificaciones del proyecto antes del inicio del contrato. El sistema de obras a tanto alzado cayó en desprestigio, precisamente por la dificultad de introducir modificaciones en la ejecución de las obras y la resolución del contrato a que obligaba.

De otra parte, y como reacción al sistema de obras a tanto alzado, se instauró el sistema de ajuste por unidades de obras. En este sistema, que era el seguido en Francia, es necesario medir y clasificar las unidades de obras que resultan ejecutadas al finalizar los trabajos para deducir el total de la suma que debe abonarse al contratista. Se paga al contratista la obra que realmente ejecuta y en las condiciones en que las realiza. La práctica, sin embargo, acredita la dificultad de este sistema pues las reclamaciones de los contratistas, sobre mediciones, unidades y precios, se multiplicaban indefinidamente, dando lugar a interminables litigios. Este es el sistema que se instaura en 1846 y que impera en la actualidad.

Sin embargo siempre ha habido intentos de volver al sistema de tanto alzado, que tuvo grandes defensores. Por Real Decreto de 13 de febrero de 1868, siendo ministro Manuel Orovio Echagüe, se nombra una comisión compuesta de inspectores, ingenieros y catedráticos de Derecho Administrativo y de construcción de carreteras en la Escuela de Caminos, para que estudien y fijen todo lo necesario para contratar la construcción de las obras de carreteras por un tanto alzado 10. En realidad el sistema de contratación de obras públicas es objeto de permanente debate 11, y ha ido vinculado al sistema de financiación de las mismas. Así el <<sistema alemán>> o <<llave en mano>>, conocido entre nosotros por el desarrollo que efectuó el RD 704/1997, de 16 de mayo , por el que se reguló el régimen jurídico, presupuestario y financiero del contrato administrativo de obra, bajo la modalidad de abono total del precio, contraponiéndose al tradicional reflejo presupuestario de los créditos necesarios para hacer frente a las certificaciones de obra, no deja de ser una variante del sistema de tanto alzado.

2.- El contenido del proyecto técnico y los pliegos de condiciones: la necesidad de evitar los aumentos de obra. Para definir con precisión la ejecución de las obras (objeto del contrato) y evitar los excesos, aumentos, modificaciones y presupuestos adicionales de obras (consignación presupuestaria), si es que tal circunstancia se ha podido evitar alguna vez, y con el trasfondo de un intenso debate entre ingenieros, letrados y contadores —servidores todos ellos de la nueva Administración Pública—, la normativa sobre contratación pública intentará, desde sus inicios, definir los contenidos del proyecto técnico (unidades, mediciones, valoraciones, planos ...etc.) y las condiciones que deben regir su ejecución. Este es el origen de la aparición y aprobación de los Pliegos Generales de Condiciones para la Contratación de las Obras Publicas, y los correspondientes formularios para su aplicación, que se suceden con la misma frecuencia que la primavera. Aunque hasta la Ley de Contratos del Estado de 1965 no se definiría en qué debía consistir un <<proyecto de obras>>, definición que se completa en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 1995 . Sobre la necesidad de tales documentos, el contenido y alcance de sus prescripciones, la mejora de los mismos, los problemas que generan y los pleitos que causan, hay toda una serie de artículos de aguda prosa, habitualmente suscritos por ingenieros de caminos, en la Revista de Obras Públicas 12 que no por casualidad se funda en 1853.

3.- La forma de selección del contratista y el procedimiento de adjudicación. En el Siglo XIX se toma conciencia de la necesidad de arbitrar cauces o procedimientos precisos, para la seleccionar a los contratistas de las Administraciones, aunque de todos ellos la subasta se convierte en el paradigma de la imparcialidad, y de la conveniencia de su regulación casi rituaria, detallada, minuciosa, con el fin de alejar toda sospecha de favor y garantizar la imagen y el prestigió de las Administraciones Públicas. Subasta, licitación y remate, son términos e instituciones jurídicas que se acuñan con nuevo alcance y sentido, y dominan, desde el inicio de la legislación contractual, con valor propio y distinto, la normativa sobre la que se soporta el discurrir y funcionamiento de la nueva Administración emergente en materia de contratación.

No fue pacífica la introducción de la subasta. Durante mucho tiempo se consideró que la subasta limitaba la autonomía del municipio y cercenaba la libertad de acción municipal. Todavía en 1908, durante el debate del Proyecto de Ley de Régimen Local de 1907, ANTONIO MAURA tendrá ocasión de defender, que “todas las cosas que la Ley, la soberana Ley, instituye para que la representación se mantenga fiel y para preservar los intereses depositados en ajenas manos de las flaquezas humanas y de las deficiencias que la acción misma puede en su camino suscitar, son servicios a la autonomía y no limitaciones de ella, servicios en que cabe errar o acertar, pero nunca confundirlos con limitaciones que se pusieran y pautas que se trazaran al ejercicio de la autonomía municipal. La necesidad de proceder por subasta, la limitación en la gestión de los administradores, en cuanto la limitación es requisito que ha de tener garantía de acierto, intervención en la publicidad, definición de formalidades para que las responsabilidades queden fijas y para que los aciertos sean más fáciles, eso no es nunca para mí limitación de la autonomía municipal”. Y, añadiría que “cuando se llama a una subasta, no se dice nunca, ni se puede decir, dentro del Municipio, porque entonces se diría dentro de la calle, o cualquier disparate por el estilo; se llama a todos los que pueden concurrir, y pueden concurrir los extranjeros con los nacionales unas veces y sólo los nacionales otras, sin limitación ninguna” 13.

La <<subasta>> es un acto público y solemne acordado y dirigido por la Administración, para la realización de ciertos contratos de interés de la misma, mediante licitación a adjudicación al mejor postor. La <<licitación>> se configura como el acto de licitar, es decir de pujar o fijar precio a la subasta. Y, finalmente, el <<remate>> es la adjudicación que se hace de los servicios u obras que se estipulan por la Administración, a favor de quien mayores ventajas ofrezcan para ello. Inicialmente se produce cierta confusión conceptual en torno a la subasta, acerca de si es un procedimiento o un acto administrativo (en el sentido que hoy damos a ambas instituciones del Derecho Administrativo). Frente a una opinión muy generalizada y algunos años después del inicio de la cuestión, se pondrá de manifiesto que la subasta no es, en si misma, un acto administrativo, puesto que el verdadero acto —el que tiende a reconocer, crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas— es el remate, fruto de la licitación, o más concretamente la adjudicación definitiva. En efecto, la subasta no es otra cosa que el conjunto de trámites coordinados e inexcusables en la generación del contrato, para garantizar el interés público que la Administración representa. Concurrencia, publicidad, solemnidad, son las tres principales fases que ha de seguir este auténtico proceso administrativo hasta llegar a la perfección contractual, mediante la adjudicación —a quien resulte haber presentado la mejor oferta—, acto que asemeja la resolución final de aquel proceso.

El Real Decreto de 27 de febrero de 1852 añade además en la fase de preparación del contrato, la necesidad y obligación del <<anuncio de licitación>>, que tiene que expresar la forma en que debe tener lugar la subasta, el modelo de proposición, que deberá presentarse “necesariamente por escrito” y “en pliegos cerrados” (principio del secreto de las proposiciones), el lugar, día y hora, y la autoridad ante la cual ha de verificarse el acto, tipo o precio que haya de servir de base a las ofertas y la fecha que se señale para las vista de proposiciones y documentos complementarios.

4.- La preocupación por atajar las prácticas de corrupción en la adjudicación de contratos: la eterna cuestión de la honradez. La preocupación por atajar la corrupción 14 y sujetar a quienes tienen la tentación de anteponer los particulares intereses sobre los generales, haciendo oídos sordos a los sabios consejos de la décima espinela de Diego Gómez Marinque 15 grabados en las Casas Consistoriales de Toledo, es una constante de la legislación sobre contratación pública de todo el siglo XIX, que se proyecta en el siglo XX 16 y se mantiene en el siglo XXI. Ya cuando se aprueban las reglas para la celebración de toda clase de contratos sobre servicios y obras públicas por Real Decreto de 27 de febrero de 1852 , la preocupación del legislador está dirigida a atar corto al menos a los empleados públicos, y, así, su exposición de motivos, expresa que se trata de “evitar los abusos fáciles de cometer, en una materia de peligrosos estímulos [protegiendo] a la Administración contra los tiros de la maledicencia”, por lo que se previene que “los contratos por cuenta del Estado para toda clase de servicios y obras públicas, se celebrarán por remate solemne y público, previa la correspondiente subasta”.

La contratación del Estado, de las Administraciones Públicas, y de la Administración Local se encuentra siempre con la tensión entre la eficacia y el aseguramiento de la limpieza en las adjudicaciones 17, además de otro factor, la complejidad normativa y burocrática, que puede, o no, asegurar esa limpieza e incluso, si funcionara correctamente, la propia eficacia.

II.- La formación del concepto de contrato administrativo y de obra pública.

La contratación pública es una técnica instrumental a través de la cual, la Administración Pública satisface determinadas necesidades, o a atiende a las prestaciones, que siente o precisa para el cumplimiento de sus fines, cuando los medios propios con los que cuenta no son suficientes para ellos. De ahí que suela afirmarse desde antiguo que la causa del contrato en la Administración es siempre la necesidad, en contraposición a la utilidad, causa general de todos los contratos según la doctrina del XIX. Es en la segunda mitad del siglo XIX cuando aparece en el marco normativo, y en el doctrinal, la figura del contrato administrativo. Hasta entonces la Administración Pública utilizaba las instituciones de Derecho Privado. El nacimiento de la institución del contrato administrativo no fue en absoluto pacífico, incluso la discusión sobre su necesidad y existencia, sobre su independencia como institución jurídica distinta del contrato privado, dura hasta nuestros días. Inicialmente se negó la especialidad de la contratación administrativa. Para SANTAMARIA DE PAREDES, los contratos de obras y servicios públicos eran esencialmente civiles, aunque por razones especiales debían residenciarse en la jurisdicción contencioso-administrativa. La Administración obra y actúa en ellos como persona jurídica y no como autoridad pues, se dirá, nadie obliga a contratar con la Administración.

La polémica se alimenta, según señala GARCÍA DE ENTERRIA 18, sobre la inicial contradicción que parece darse, en pretender insertar en el Derecho Público la figura por excelencia del Derecho Privado, el contrato, figura que parece difícilmente conciliable con las notas que tradicionalmente vienen marcando el Derecho Público, la desigualdad de las partes, la autoridad imperativa de la Administración, concebida como una potentior persona, el poder de mando y la prerrogativa 19. El camino hacia el entendimiento de cuál es la posición de la Administración Pública cuando contrata, si lo hace como un particular más (como parte en el sentido civil del término) o como autoridad (en el ejercicio de una potestad), se extiende hasta nuestros días.

En todo caso, en España la aparición del contrato administrativo tiene mucho que ver con la venta de bienes desarmonizados 20 y con los suministros al ejército. Como señala y describe ARIÑO 21 : "la venta de bienes desamortizados, que en sí misma era una pura compraventa de Derecho civil, se declara contrato administrativo porque el Estado no quiere ver sometidas dichas ventas a los riesgos que podrían derivar de la aplicación de una normativa estricta, como era el Derecho civil, en cuanto a la validez y estabilidad de la misma. Es decir, la operación desamortizadora era una operación de tal importancia política, tal y como se veía en los comienzos del XIX, que en ningún caso el Estado quiso que pudiera resultar frustrada por una aplicación estricta de un derecho que exigía una serie de justificaciones del título de adquisición, de inscripciones registrales, de determinación exacta de las medidas de las fincas, que establecía un régimen de retractos, de error de lesión...". Las reglas que se aplican a estos contratos: "inaplicación de la doctrina de los cuerpos ciertos, del régimen de lesión, de la doctrina general de los vicios del consentimiento (salvo supuestos flagrantes: por ejemplo, venta de una finca por otra), del régimen de retractos, la drástica reducción de los plazos para reclamar contra las ventas [...] estos contratos [...] no constituyen una simple relación de justicia conmutativa entre partes sino que por encima y antes que eso, el Estado persigue un fin colectivo, de fomento de la riqueza nacional, de justicia distributiva, de saneamiento financiero de la Hacienda. Y estos fines que son los primarios no pueden verse burlados por unas disposiciones legales que miran únicamente al interés particular".

Una evolución similar, y consiguiente depuración conceptual, se da en relación con las obras públicas 22, aquellas que tienden a satisfacer necesidades sociales o se están destinadas a servicios del Estado, provincia o municipio. La Ley de 13 de abril de 1877 considera obras públicas, las de general uso y aprovechamiento; y de utilidad pública las relativas a cualquier usos o mejoras que cedan en bien general. Se aprecia, por consiguiente, en el concepto de obra pública: primero el destino, y segundo, su afectación.

III.- La legislación sobre contratación pública en el XIX. La generalización de la subasta como procedimiento de selección y adjudicación del contrato 23.

Conviene realizar un breve recorrido por la normativa que ha marcado y determinado nuestro hacer en materia de contratación. Veremos así, como se van solucionando las grandes cuestiones de la contratación a que hemos aludido, y de donde proceden muchas de nuestras actuales prácticas en cuanto a los procedimientos de adjudicación de los contratos se refiere.

1.- Real Decreto de 10 de octubre de 1845 y Real Orden de 16 de marzo de 1846 . La aprobación de la Instrucción de Obras Públicas, por Decreto de 10 de octubre de 1845, supone el principio de la legislación sobre contratación administrativa en nuestro Derecho. La Real Orden de 16 de marzo de 1846, aprueba el pliego de condiciones generales para la contratación de obras públicas. Por Real Orden de 16 de abril de 1846, se remite a los jefes políticos el pliego de condiciones generales para los contratos de obras públicas, que prácticamente es una regulación exclusiva del procedimiento de subasta cuyos rasgos característicos son la publicidad y su solemnidad (celebrado con aparato y ceremonia). Hasta la aparición de estos instrumentos normativos, la contratación en España se realizaba por una suma fija, el denominado sistema de tanto alzado. Se requería, en consecuencia, una definición perfecta de la obra. Se encontraba además, prohibida la modificación de los proyectos, fueran las causas que fueran las que lo motivaran. La rigidez de tal sistema, aparte de las obvias perturbaciones en la marcha de las obras, produjo el descrédito del sistema, su abandono, y la búsqueda de nuevas formas de encarar el proceso de la contratación pública 24.

El Pliego de 1846 fue muy duramente criticado, pues no contenía un estudio detenido de la naturaleza del contrato que se quería reglamentar. Todas las cuestiones están allí mezcladas confusamente, diría un prestigioso Ingeniero 25, las condiciones personales del contratista, sus obligaciones y derechos en la ejecución de las obras, el sistema de mediciones y pagos, los aumentos de obra (verdadero talón de Aquiles de la ejecución de obras públicas), los descuentos de garantía, las recepciones, los casos de rescisión y los efectos de ésta, etc., todo aparece allí confundido, algunas veces en el mismo artículo, sin orden ni método alguno; como si el autor se hubiese limitado a dejar correr la pluma, consignando las prescripciones según se le iban naturalmente ocurriendo.

2.- Real Decreto de 27 de febrero de 1852 , Real Orden de 19 de marzo de 1852 y Real Decreto de 15 de septiembre de 1852. El Real Decreto de 27 de febrero de 1852, norma reglamentaria aprobada por el Consejo de Ministros bajo la presidencia de Bravo Murillo, consagra definitivamente la subasta como procedimiento de adjudicación, aunque se prevén las excepciones oportunas a tal procedimiento, junto al principio de las presentación de las proposiciones en “pliego cerrado”. Es decir, se establece el secreto de las proposiciones que llegará hasta nuestros días. PARADA VÁZQUEZ 26 considera que esta es la norma capital sobre contratación administrativa en nuestro Derecho. El artículo 14 del Real Decreto disponía que su aplicación a los servicios y obras públicas provinciales y municipales, se llevaría a cabo por medio de reglamentos. En realidad tales reglamentos no fueron aprobados, lo que llevó a dudar de si las Diputaciones y los Ayuntamientos estaban sujetos a la observancia de esta norma, o podía entenderse que eran libres para contratar al margen de la misma, a pesar de que la Ley de presupuestos y contabilidad provincial de 20 de septiembre de 1865, y su reglamento de la misma fecha, entendía la plena aplicación del Real Decreto de 1852 a las entidades locales.

La Real Orden de 19 de marzo de 1852, detalla las actuaciones formales que debían seguirse en la celebración de la subasta. Al acto de la subasta se le daba principio haciendo lectura del anuncio de la subasta y del modelo de proposición. Antes de abrirse los pliegos, podían sus autores manifestar las dudas que se les ofrecieran, a continuación se procedía a la apertura de los pliegos presentados. Tras su lectura se declaraba en el acto la postura o proposición más ventajosa, extendiéndose acta formal autorizada por el escribano que interviniese.

El Real Decreto de 15 de septiembre de 1852, establecerá una serie de exigencias y condiciones que deben contenerse en los pliegos, detalla las forma en que deben articularse las excepciones al procedimiento de subasta, amplía los medios de publicidad, exige que consten y figuren las obligaciones que contrae la Hacienda (precedente normativo del actual artículo 109.3 TRLCSP ), y establece varias normas que aportan pureza y rigor al procedimiento licitatorio: la obligación de rubricar en la cubierta cada pliego, y la imposibilidad de retirar bajo ningún pretexto ni motivo el pliego una vez presentado. Normas que, desde entonces, han presidido el procedimiento licitatorio hasta nuestros días.

3.- Real Decreto de 10 de julio de 1861 y Orden de 3 de mayo de 1869. Esta norma aprueba el segundo pliego de condiciones generales para las contratas de obras públicas, y se complementaría con los formularios para la redacción de los proyectos de carreteras (aprobados por Real Orden de 12 de febrero de 1878). A la vista de su exposición de motivos, una de las finalidades de su aprobación era ajustar todo lo posible las prescripciones a los principios del derecho común, haciendo desaparecer algunas disposiciones extremadamente rigurosas, que eran causa del retraimiento de los licitadores. Se trataba, en definitiva, de favorecer una relación más equilibrada, en el sinalagma contractual (la equivalencia de las prestaciones), entre contratista y Administración. A título de ejemplo, se abandona la incautación de la fianza como mecanismo al servicio de la indemnización, que pueda derivar de la resolución del contrato, y pasará a ser un sistema de determinación objetiva de la responsabilidad.

La Orden del Almirantazgo de 3 de mayo de 1869, siguiente en el curso temporal de las normas de contratación pública del XIX, por la que se aprueban las condiciones generales a las que se sujetaran las subastas para los diferentes servicios de la Armada, tiene como nota de interés la prohibición expresa de adjudicar el remate a ofertas que excedan del tipo de licitación establecido en los pliegos, y la consiguiente obligación de desechar tales proposiciones.

4.- Real Orden de 18 de junio de 1881. Esta orden contiene el reglamento provisional para la contratación de todos los servicios correspondientes al ramo de Guerra. Sigue la regulación del Real Decreto de 1852, contempla la posibilidad de subastas simultáneas (aquellas que se celebran en uno o varios puntos), admite la posibilidad de celebración de una segunda subasta, cuando la primera no hubiera obtenido resultado satisfactorio, regula con especial detalle la publicidad de las subastas, obliga a publicar el modelo de proposición en los anuncios de la licitación, exige que las proposiciones rechazadas sin abrir (o las desestimadas una vez abiertas), se archiven en el expediente licitatorio; y se contempla, por primera vez, la posibilidad de dilucidar los empates mediante sorteo, una vez hubieran contendido entre si los autores de las proposiciones que resultaran iguales y se mantuviera la igualdad. Aparece también, como novedad respecto al Real Decreto de 1852, la obligación de autorizar las actas por todos los miembros de la Junta de subasta, además del escribano, y la necesidad de que fuera aceptada y firmada por el rematante o su apoderado. Este es el origen del vigente artículo 87.3 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante RLCAP), que en la práctica tantos problemas ha dado a los secretarios de las mesas de contratación 27.

5.- Real Decreto de 4 de enero de 1883 del Ministerio de la Gobernación. Este Real Decreto, dispuso que los contratos que celebren las Diputaciones provinciales ó los Ayuntamientos para toda clase de servicios, obras, compras, ventas y arrendamiento, y en general todos aquellos que hayan de producir gastos ó ingresos en los fondos provinciales ó municipales, se celebren por remate, previa subasta pública. Necesidad que argumenta el Ministro de la Gobernación, a la vista de la no aprobación de los Reglamentos a que hacía referencia el Real Decreto de 1852 para la aplicación de dicha norma a las entidades locales.

Es la primera norma reglamentaria de contratación pública reguladora, de manera conveniente e íntegra y con vocación específica para el mundo local, de la contratación de las entidades locales, que venía rigiéndose por disposiciones desprovistas de coordinación alguna, y por adaptación de las que regulaban el modo de contratar en nombre del Estado. Fue, además, la base de la Instrucción de 26 de abril de 1900, en la que se consignaron muchos de sus preceptos. Se aprovecha, sin embargo en 1883, para introducir importantes novedades, entre ellas la licitación verbal y la minoración de gastos a los contratistas, a la vez que se eleva el tipo a partir del cual es necesario acudir a la subasta en las entidades locales (2.000 pesetas para las Diputaciones provinciales y ayuntamientos capitales de provincia y 500 pesetas para el resto de municipios), en atención a lo costoso que resultaba dicho procedimiento para los contratos de cuantía menor.

Se recoge también la regulación de los contratos plurianuales, y se regula de forma peculiar la fe pública en la subasta. El Secretario de la Corporación podía asistir para dar fe del acto, cuando el importe del contrato no excediese de 15.000 pesetas, cuando se excediese dicha cuantía era necesaria la asistencia de Notario 28. He aquí una muestra del recelo o desconfianza que existía hacía los Secretarios, que se mantendrá a lo largo de siglo XIX y primera mitad del siglo XX, en cuanto a la fe pública contractual se refiere en la apertura de plicas, y que llegará hasta las Leyes de 16 de diciembre de 1950 y 24 de junio de 1955, y su desarrollo en el Reglamento de Contratación, aprobado por Decreto de 9 de enero de 1953 29, que reservará la intervención del Notario para la formalización del contrato, quedando a cargo del Secretario de la Corporación la fe publica en el ámbito de todo el procedimiento administrativo de licitación y adjudicación.

Se establece de forma clara y precisa, la prohibición para ser contratista, de concejales, secretarios, contadores y empleados dependientes del Ayuntamiento, o Diputación, contratantes. Incluye una exhaustiva regulación del sistema de garantías (fianza provisional y definitiva de hasta el veinte por ciento del remate), admitiéndose la fianza personal (tan extendida hasta no hace muchos años en el mundo municipal), para contratos que no excedieran de 30.000 pesetas ni de un año de duración, y siempre que el fiador fuese vecino de la localidad, estuviese al corriente de la contribución, y el importe de la misma no fuese inferior al tres por ciento de la cantidad afianzada. Se establecían dos modalidades de subastas: la ordinaria y la simplificada, en función de la cuantía del contrato (inferiores a 15.000 pesetas), en la que se licitaba mediante proposiciones verbales y por el sistema de pujas a la llana (es decir de viva voz, frente al sistema de pliego abierto o cerrado). También recoge el principio de aceptación incondicionada de las obligaciones del pliego y la norma según la cual únicamente la adjudicación formal del contrato genera derechos en el contratista.

6.- Ley General de Obras Públicas de 13 de abril de 1877 . Define legalmente la obra pública, entendida como la que sea de general uso y aprovechamiento (los caminos, así ordinarios como de hierro, los puertos, los faros, los grandes canales de riego, los de navegación y los trabajos relativos al régimen, aprovechamiento y policía de las aguas, encauzamiento de los ríos, desecación de lagunas y pantanos, y saneamiento de terrenos) y las construcciones destinadas a servicios que se hallen a cargo del Estado, de las provincias y de los pueblos. En su Capítulo IV, rubricado “De las obras ejecutadas por particulares, para las cuales no se pida subvención ni ocupación de dominio público” y, concretamente, en su artículo 53 que establece que “los particulares y Compañías podrán también construir y explotar obras públicas destinadas al uso general, y las demás que se enumeran en el artículo 7 de la ley, mediante concesiones que al efecto se les otorguen”. Siguiendo las prescripciones de la LGOP, las infraestructuras objeto de este contrato primitivo de concesión de obra pública, podían ser las carreteras y los ferrocarriles en general, los puertos, los canales de riego y navegación, la desecación de lagunas y pantanos, así como el saneamiento de terrenos insalubres.

En este sentido, y por primera vez de forma clara y precisa en una norma de rango legal, nos encontramos con la posibilidad de que un operador económico (“particulares y Compañías” en terminología decimonónica) participen en la construcción y explotación de infraestructuras públicas a través de la fórmula de la concesión de obra pública. Resulta interesante la regulación que la LGOP realizaba en torno a tres cuestiones esenciales de la concesión de obra pública: el plazo concesional, los requisitos para otorgar la concesión, y el contenido mínimo del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares. Estas cuestiones se trataban por dicha Ley de la siguiente forma. Por lo que respecta al plazo concesional, las concesiones se otorgaban por un plazo máximo de noventa y nueve años, a no ser que la índole de la obra reclamase un plazo mayor, lo cual debería ser siempre objeto de una Ley. Transcurrido el plazo de la concesión, la obra pasaría a ser propiedad del Estado, de la provincia o del Municipio de cuyo cargo fuere. Toda concesión se otorgaría sin perjuicio de tercero y dejando a salvo los intereses particulares. En segundo lugar, y en cuanto a los requisitos para el otorgamiento de la concesión, la LGOP preveía que para que pudiera otorgarse a un particular o Compañía la concesión de una obra pública se requiriera un proyecto con todos los datos que con sujeción a lo que se dispusiera en los Reglamentos fueran necesarios para formar cabal juicio de la obra, de su objeto y de las ventajas que de su construcción hubiera de reportar a los intereses generales.

Finalmente, en relación con el contenido mínimo de los Pliegos, la mencionada Ley establecía que éste debería ser el siguiente: a) La cantidad que debía depositar el concesionario en garantía del cumplimiento de sus compromisos, la cual sería del 3 al 5 por 100 del presupuesto de las obras. b) Los plazos en que debían empezarse y terminarse los trabajos. c) Las condiciones para el establecimiento y para el uso de las obras que en cada caso se creyeran convenientes, con arreglo a las leyes. d) Los casos de caducidad y las consecuencias de ésta. Así pues, desde finales del siglo XIX, existen instrumentos precisos de colaboración público-privada, en concreto el contrato de concesión de obra pública de la LGOP, que pueden considerarse como el origen natural del actual CPP.

7.- Real Decreto de 26 de abril de 1900: la Instrucción para la contratación de los servicios provinciales y municipales. Finaliza el siglo XIX con la aprobación del Real Decreto e instrucción para la contratación de los servicios provinciales y municipales: expedido en 26 de abril de 1900 y modificado por los de 20 de junio y 12 de Julio de 1902 y 21 de Noviembre 1904, siendo Ministro de la Gobernación Eduardo Dato. Aparece por primera vez regulado, aunque de forma escasa, en el ordenamiento jurídico de la contratación local, el concurso como forma de adjudicación del contrato, para casos en que por la naturaleza del objeto contractual, o por la finalidad del mismo, la subasta no satisfaga los intereses de la Administración (arrendamiento y adquisición de inmuebles y muebles). En el concurso se adjudica a la oferta más conveniente frente a la subasta que se adjudica a la más ventajosa. La discrecionalidad que implicaba la fórmula del concurso, pues podía aceptarse o rechazarse la proposición libremente, dice mucho de su extensión y generalización hasta nuestros días. Contiene un mandato especial en relación a la formación de los proyectos, pliegos y presupuestos, para evitar los costosos pleitos y desfases que la ejecución de las obras públicas y la prestación de los servicios, venían padeciendo.

Como vemos nada hay nuevo bajo el sol. Sin duda, el Real Decreto es una llamada al rigor en el estudio y la realización de los proyectos técnicos, que son objeto de licitación en el contrato de obras, y de los pliegos de prescripciones técnicas en el contrato de servicios. Detallar de forma clara, precisa e inequívoca las condiciones de un contrato y prescripciones de un proyecto técnico; requiere método, estudio de las necesidades que debe satisfacer el proyecto y su asimilación, conocimiento, investigación de todos los factores que influyen en el resultado que se pretende, examen crítico y sistemático de los modos de ejecución del contrato con el fin de advertir sus variables, trabajo, y, sobre todo, tiempo.

En este orden de cosas, conviene recordar, que años más tarde se establecerá, con la finalidad indicada, la obligación —antes de la aprobación del proyecto, cuando la cuantía del contrato de obras sea igual o superior a determinada cantidad— de solicitar un informe de las correspondientes oficinas o unidades de supervisión de los proyectos 30 encargadas de verificar que se han tenido en cuenta las disposiciones generales de carácter legal o reglamentario, así como la normativa técnica que resulten de aplicación para cada tipo de proyecto. Y, en cuanto a las entidades locales se refiere, se establecerá que la supervisión podrá, en el caso de municipios que carezcan de unidades de supervisión, por las de la correspondiente Diputación Provincial.

Se establece el principio de prohibición de la fragmentación del objeto del contrato. Por ningún concepto, se dirá, podrán las corporaciones locales dividir la materia de contratación en partes o grupos, con el fin de que la cuantía no llegue a la precisa para la celebración de subasta o concurso. Y se extreman las obligaciones en materia de publicación. Se obliga, a partir de una determinada cuantía, a la publicación íntegra de los pliegos, además del anuncio licitatorio. Se abandona la fianza personal como garantía de la ejecución del contrato. Se suprime la subasta simplificada. Se obliga a la subasta simultánea (en la capital del municipio o provincia y en la Dirección General en Madrid), y se establece que en caso de igualdad de ofertas primara la oferta presentada en el Ayuntamiento o Diputación Provincial.

NOTAS:

1. Este artículo forma parte del libro Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local, Doscientos años al servicio de la ciudadanaza, Dirigido y Coordinado por Enrique Orduña Rebollo y Valentín Merino Estrada, editado por COSITAL. Madrid 2012

2. FERNANDEZ, TOMAS-RAMÓN: <<Siglo y medio de evolución de la legislación y la ciencia jurídica españolas (1852-2002)>>. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Número 11. 2003.

3. ROCA ROCA, E: <<De Javier de Burgos a José Posada Herrera: la iniciación del Derecho Administrativo>>, en Posada Herrera y los orígenes del Derecho Administrativo en España, INAP, Madrid 2001.

4. VILLAR PALASÍ, JL: El fin del antiguo régimen y los orígenes del estado constitucional en España, la Aparición del Derecho Administrativo, Conferencia pronunciada con motivo de la solemne inauguración del I Seminario de Historia de la Administración, Madrid, 20 de febrero de 2001. INAP.

5. MESA SEGURA, A: Labor administrativa de Javier de Burgos. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1946.

6. Se remonta a 1683 la famosa carta de Sébastien Le Prestre (Señor de Vauban y posteriormente Marqués de Vauban) Comisario de Fortificaciones de Luis XIV, al Ministro francés de la Guerra en la que ponía de manifiesto parte de los problemas que surgían con ocasión de las contratas públicas: “Hay algunos trabajos en los últimos años que no han terminado y que no se terminarán, y todo esto, Monseñor, por la confusión que causan las frecuentes rebajas que se hacen en sus obras, lo que no sirve más que a atraer como contratistas a los miserables, pillos o ignorantes, y ahuyentar a aquéllos que son capaces de conducir una empresa. Yo digo más, y es que ellos retrasan y encarecen considerablemente las obras porque esas rebajas y economías tan buscadas son imaginarias y lo que un contratista que pierde hace lo mismo que un náufrago que se ahoga, agarrarse a todo lo que puede; y agarrarse a todo, en el oficio de contratista, es no pagar a los suministradores, dar salarios bajos, tener peores obreros, engañar sobre todas las cosas y siempre pedir misericordia contra esto y aquello [...]”. En España la sensación es parecida hasta la promulgación del Pliego General de Condiciones para la Contratación de Obras Públicas, cuando se contrataban las obras por una suma fija, estipulada de antemano, sin tener en cuenta para el abono ni las operaciones practicadas, ni los medios auxiliares empleados en la construcción.

7. Es muy reveladora en este sentido la Exposición del Real Decreto de 11 de junio de 1886 por el que se aprueba el tercer Pliego de Condiciones Generales para la contratación de obras públicas

8. CANALS ALVAREZ, S: <<Comentarios sobre nuestro sistema de contratación de obras públicas>>. Revista de Obras Publicas. Madrid, agosto 1942. Escribe el autor que sin necesidad de rebuscar antecedentes históricos acerca de “la aparición del contratista en la fauna social, viene a la memoria el recuerdo de cierta lecturas que reflejaban nuestra vida administrativa de hace casi un siglo. Se hablaba en ellas del jefe político, que era algo así como el factotum de cada provincia, y a su alrededor bullían los llamados concesionarios de servicios, que hacían al parecer pingues negocios a costa del Estado; parece ser que se trataba de hombres zafios y astutos, duchos en lo que se llama gramática parda y conocedores de la vida rural. Tenían una especial disposición para hacer trabajar a sus semejantes con remuneraciones ínfimas, y es fama que se enriquecían muy rápidamente. Algo parecido a esto debió ser en nuestro país el origen oscuro de esta profesión. Por otra parte, este origen no es tan antiguo para haber creado un abolengo; no han pasado las suficientes generaciones para que la riqueza afinase el tipo, o esta no fue tan grande, ni tan trascendental la función como aquellos antiguos piratas que llegaron a pactar con reyes, y que a veces aparecen en los árboles genealógicos de las grandes familias. Prescindiendo de esta pequeña divagación, es un hecho indudable que hoy en día, para la mayoría de las gentes, la palabra contratista sugiere un tipo inculto, decidido y enérgico y dispuesto a enriquecerse como sea, o a aumentar considerablemente su fortuna, si ya la tiene; un individuo fuerte y rebosante de salud, por su vida al aire libre y su magnífica alimentación, y muy dado a adornar su persona, poco fina, con alguna joya cara y deslumbrante”.

9. Eugenio Montero Ríos, miembro del Partido Progresista, cofundador del Partido Republicano Democrático y de la Institución Libre de Enseñanza, de la que fue nombrado rector en 1877.

10. La creación de esta Comisión trae causa de la interpelación, en la sesión celebrada por el Congreso de los Diputados el 21 de enero de 1868, de Fuentes de la Maza, Ingeniero Jefe de Caminos, sobre el sistema de contratación de las obras públicas.

11. GONZALEZ ALTOZANO, E: <<Crisis en la construcción y cambio del sistema de contratación de obras públicas>>. Revista de Obras Públicas. Número 3.079. Madrid, noviembre 1970.

12. Fundada en 1853, decana de la prensa española no diaria. Nacida en el seno de la Escuela de Ingenieros de Caminos de Madrid, su propio claustro de profesores tomaba desde el primer momento las riendas de la publicación, y a la colaboración de ingenieros tan ilustres como José de Echegaray, Eduardo Saavedra y Práxedes Sagasta ha seguido la de una larga lista de Ingenieros de Caminos, aún no interrumpida.

13. MAURA ANTONIO. Ideario de Don Antonio Maura sobre la vida local (textos y estudios). Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1954. Diario de Sesiones del Congreso. Legislatura 1908, página 6589.

14. KERNER, Hans-Jürgen, criminólogo alemán, califica a la corrupción como el segundo oficio más viejo del mundo, citado por IGLESIAS RIO, Miguel Ángel y MEDINA ARNÁIZ, Teresa, <<Herramientas preventivas en la lucha contra la corrupción en el ámbito de la Unión Europea>>, Revista Penal La Ley, Número 14, julio 2004.

15. <<Nobles discretos varones/ que gobernáis a Toledo,/en aquestos escalones/ desechad las aficiones,/ codicias, amor y miedo./Por los comunes provechos/ dexad los particulares./Pues vos fizo Dios pilares/ de tan riquísimos techos,/ estad firmes y derechos>>. Diego Gómez Manrique (1412-1490), nombrado Corregidor de Toledo por los Reyes Católicos y constructor de las Casas Consistoriales de la ciudad.

16. En el preámbulo del Decreto de 9 de enero de 1953, por el que se aprueba el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, puede leerse que el reglamento se halla “inspirado por el afán de precaver y evitar cuantas corruptelas pudieran deslizarse en el área de los intereses particulares con menoscabo de los generales de Municipios y Provincias”.

17. MEDINA ARNAIZ, T: <<Las respuestas normativas al fenómeno de la corrupción en la contratación pública>>. Diario la Ley. Número 7382 de 16 de abril de 2010. La corrupción en la contratación pública se materializa a partir de una serie de actuaciones de distinta naturaleza que, o bien suponen la quiebra de la legalidad o bien la quiebra de la imparcialidad, pero que, en cualquier caso, implican la adopción por parte de los servidores públicos de decisiones que se desvían del objetivo propio de la actuación administrativa —que es el interés general— para obtener alguna clase de beneficio para sí o para un tercero. Las prácticas corruptas en la contratación pública pueden surgir en cualquiera de las fases del procedimiento de adjudicación contractual, pues aunque las posibilidades de corruptelas son más elevadas durante la evaluación de las ofertas de cara a la selección del contratista, los riesgos no se limitan a esa fase contractual. En la fase precontractual puede, por ejemplo, crearse una demanda artificial de bienes y servicios innecesarios que no satisfagan necesidades reales del órgano de contratación. Asimismo, puede facilitarse información que otorgue ventaja a determinados licitadores con respecto a otros, o bien las especificaciones técnicas empleadas para identificar el objeto del contrato pueden limitar la presentación de ofertas competitivas al direccionarse en favor de determinados licitadores, de tal manera que solamente unos pocos las puedan satisfacer. Las irregularidades por corrupción también pueden afectar a los mecanismos de adjudicación contractual al limitar la concurrencia de posibles interesados en el contrato. Por ejemplo, recurriendo al procedimiento negociado cuando no se dan las circunstancias para ello, o fraccionando el objeto del contrato para sustraerse a las reglas de publicidad y concurrencia.

En la fase de adjudicación del contrato los principales riesgos pueden ocasionarse: i) por la falta de claridad a la hora de fijar los criterios de adjudicación; ii) por una ponderación inadecuada de dichos criterios; iii) por la ausencia de comunicación a los candidatos y a los licitadores sobre las decisiones relativas a la adjudicación del contrato; iv) por un sistema de recursos ineficaz ante las decisiones de adjudicación y, por último, v) por la celebración de contratos con determinadas personas que se encuentran incursas en incompatibilidades o en situación de conflicto de intereses que pueden influir o mediar en favor de determinados licitadores. En la fase de ejecución contractual son múltiples también las causas que pueden favorecer las prácticas corruptas y ocasionar una distorsión del sistema contractual. En primer lugar, por el abuso de la subcontratación; en segundo lugar, por la utilización arbitraria de las prórrogas del contrato, y finalmente, lo que parece constituir un seguro refugio para la corrupción, por la utilización fraudulenta de la revisión de precios y de la posibilidad de modificación contractual con la única finalidad de revertir en el precio del contrato los pagos realizados en concepto de sobornos, incrementando, en ocasiones de manera obscena, su importe final. Otros riesgos pueden surgir también en el momento del cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato como, por ejemplo, rebajando la calidad en las prestaciones objeto del contrato, o bien realizando pagos por trabajos no realizados o por unidades de obra no ejecutadas. Igualmente los riesgos pueden acechar desde los servidores públicos cuando, a cambio de un precio, acortan los plazos para efectuar el pago del contrato, o cuando, por el contrario, retienen su pago en espera de la obtención de un beneficio.

18. GARCIA DE ENTERRIA, E y FERNÁNDEZ TR: Curso de Derecho Administrativo, vol. I, 15ª edición. Civitas-Thomson-Reuters. Madrid, 2011.

19. Es la Escuela de Burdeos (JEZE, DUGUIT, PEQUIGNOT), fundadora de la teoría del servicio público, la gran impulsora de la sustantividad propia del contrato administrativo. En los contratos administrativos se produce una situación de desigualdad de las partes porque la Administración representa al interés general, lo que justifica que para ella el contrato no sea absolutamente vinculante (ius variandi) y la posibilidad de que el contrato pueda afectar a terceros. Esta doctrina influirá, de manera determinante, en los arrêts Blanco (1873), Theroud (1910), y Société de Granits porphyroides des Vosges (1912). La especialidad del contrato administrativo frente al civil se defenderá y articulará, a lo largo del discurrir de la doctrina de finales del XIX y XX, bien sobre el conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa de los mismos, bien sobre sus especiales formalidades o, finalmente, sobre el objeto mismo del contrato.

20. DELGADO MARTIN, E: Contratos administrativos o de obras y servicios públicos. Editorial Manuel Ginés. Madrid 1883

21. ARIÑO ORTIZ, G: <<De nuevo sobre el contrato administrativo>>, Prólogo al libro de J. SÁNCHEZ ISAC: Estudios prácticos de contratación local, Madrid, 1982. "Baste lo dicho hasta aquí para concluir que el contrato administrativo no es una naturaleza esencial, sino una categorización o calificación jurídica circunstancial. Es inútil, por tanto, pretender determinar la esencia del contrato administrativo en abstracto. La calificación jurídica de un contrato será variable en su extensión y cambiará con el tiempo pues estará vinculada al entorno ideológico político del momento. Aquellas prestaciones u operaciones jurídicas del tipo contractual que tienen una importancia preponderante para el interés público en un momento dado (el abastecimiento nacional, la vivienda o la investigación científica) serán calificadas como administrativas. El contrato administrativo no es una esencia, sino una "existencia" histórico-jurídica. Por ello se les rodeará de un régimen jurídico especial que garantice con mayor fuerza la pronta y eficaz realización de esos fines concretos. Este régimen se caracteriza por una mayor elasticidad interna, por una especial protección del fin público que se busca (que pasa por encima de la estricta relación bilateral), por una mayor capacidad de decisión para una de las partes -que asume la potestad de dirección- a lo largo de la vida del contrato, por una mayor estabilidad y continuidad de la relación en cuanto tal y finalmente por una mayor protección de la institución frente a terceros" (Pág. 24).

22. RODRIGUEZ BENEDICTO, G: <<Qué debe entenderse por obras públicas>>, Revista de Obras Públicas, Número 12. Madrid, 15 de junio de 1860.

23. CARBONERO GALLARDO, JM: La adjudicación de los contratos públicos. La Ley. Madrid, 2010. En el capítulo I de esta obra puede leerse una extenso estudio, intenso y pormenorizado, de la legislación de los siglos XIX y XX en materia de contratación pública.

24. JIMENEZ AYALA, J: <<Los avances de la legislación de contratos de obras públicas en el XX para prevenir las desviaciones presupuestarias>>. Revista de Obras Públicas. Número 3, mayo 2004. Madrid.

25. RODRIGUEZ, G: <<Observaciones sobre las condiciones generales para las contratas de obras públicas>>. Revista de Obras Públicas. Número 8, Madrid 15 de abril de 1860.

26. PARADA VAZQUEZ, JR: <<La nueva Ley de Contratos del Estado>>. RAP número 47. Madrid, 1965.

27. El artículo 87.3 RLCAP dispone: <<Concluido el acto, se levantará acta que refleje fielmente lo sucedido y que será firmada por el Presidente y Secretario de la mesa de contratación y por los que hubiesen hecho presentes sus reclamaciones o reservas>>. Pude verse la interpretación que de este precepto hace la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, en su Dictamen 54/10 de 15 de diciembre de 2011.

28. La Orden de 16 de marzo de 1869 establecerá las reglas para las escrituras que se otorguen de subastas de contratos públicos.

29. ALCÓN ZARAGOZA, JA: <<La función de la fe pública en los apartados h) y j) del artículo 2º del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre>>. En La fe publica local, CASTELAO RODRIGUEZ J. INAP. Madrid, 1988.

30. CASTAÑEDA SÁNCHEZ R. (2004): “Reflexiones sobre la supervisión de proyectos: ¿cuándo y cómo la supervisión de proyectos?”. Revista de Obras Públicas: Órgano profesional de los ingenieros de caminos, canales y puertos, Número 3443, 2004. Págs. 19-30.