LA POSICIÓN INSTITUCIONAL DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES A PARTIR DE LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Las Diputaciones provinciales han adquirido, al menos potencialmente, un protagonismo evidente en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Es cierto que, frente a las expectativas iniciales que abrieron los diferentes borradores del ALRSAL, su posición institucional y su pretendido reforzamiento han quedado algo difuminadas. Pero aun así, el riesgo que planeó durante algún tiempo sobre la hipotética supresión o la transformación de esas bicentenarias instituciones parece haber quedado aparcado, cuando no eliminado por completo. No se reforman las instituciones locales todos los días. Y la profunda reforma que ha llevado a cabo la LRSAL (sin duda la de mayor alcance desde la aprobación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local) supone, en principio, un apuntalamiento de su posición en el ámbito de los niveles de gobierno local.

SUMARIO:

I.- Introducción. II.- Las competencias provinciales. 1. Competencias propias. 2.- Competencias delegadas. 3.- Competencias distintas de las propias. 4.- Actividades económicas. 5.- Competencias relativas a la salud y a servicios sociales. 6.- Convenios sobre ejercicio de competencias y servicios municipales. III.- La prestación de servicios municipales por las Diputaciones Provinciales. El coste efectivo de los servicios públicos locales. 1.- Introducción. 2.- Coordinación de la prestación de servicios municipales por las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes. 3.- Coste efectivo de los servicios públicos y prestación directa de servicios por las Diputaciones provinciales o entidades equivalentes. IV.- Garantías del control-económico financiero. Sostenibilidad financiera y papel de las Diputaciones Provinciales y entes equivalentes. V.- Las medidas de organización institucional y de Política Local: su impacto sobre las Diputaciones Provinciales. VI.- Medidas de racionalización organizativa en los entes instrumentales. VII.- Medidas en relación con la estructura directiva y el personal al servicio de las Diputaciones Provinciales y entidades equivalentes.

VIII.- Final: breves conclusiones. BIBLOGRAFÍA

I.- Introducción

Las Diputaciones provinciales han adquirido, al menos potencialmente, un protagonismo evidente en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Es cierto que, frente a las expectativas iniciales que abrieron los diferentes borradores del ALRSAL, su posición institucional y su pretendido reforzamiento han quedado algo difuminadas. Pero aun así, el riesgo que planeó durante algún tiempo sobre la hipotética supresión o la transformación de esas bicentenarias instituciones parece haber quedado aparcado, cuando no eliminado por completo. No se reforman las instituciones locales todos los días. Y la profunda reforma que ha llevado a cabo la LRSAL (sin duda la de mayor alcance desde la aprobación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local) supone, en principio, un apuntalamiento de su posición en el ámbito de los niveles de gobierno local.

Es verdad que las pretensiones iniciales del ALRSAL de hacer pivotar la prestación de la mayor parte de los servicios públicos locales (en los municipios de menos de 20.000 habitantes) en torno a las Diputaciones Provinciales se vieron ensombrecidas por el dictamen del Consejo de Estado de 25 de junio de 2013. A partir de ese dictamen, los redactores del anteproyecto tuvieron que llevar a cabo una serie de ajustes de notable importancia con la finalidad de mantener en lo posible ese reforzamiento de las Diputaciones provinciales como entidades sobre las que se pretendía hacer girar esa prestación de los servicios mínimos obligatorios de los municipios de menos de 20.000 habitantes. No cabe ocultar que, con nuestra atomizada planta municipal, son muchas las provincias que tienen una inmensa mayoría de sus municipios que no alcanzan ese umbral de población.

La posición institucional de la provincia (y, más concretamente, de las Diputaciones provinciales) en la estructura de la LRSAL debe entenderse en la clave expuesta. De forma algo precipitada hubo de improvisarse un “nuevo modelo institucional” en el que encajar de nuevo ese fortalecimiento del escalón provincial en el sistema de gobiernos locales (mejor dicho, de administraciones locales) que dibuja el citado texto normativo. Pero tampoco puede olvidarse que las Diputaciones Provinciales han venido tradicionalmente ejerciendo una serie de funciones típicas que seguirán formando parte del ADN de la institución, tales como las relativas al fomento del desarrollo económico y social del territorio. La reforma de la LRSAL, al ser entre otras cosas una modificación parcial de la LBRL, hay que leerla e interpretarla en el conjunto del marco normativo en el que se inserta: la propia legislación básica de régimen local vigente (aunque con innumerables modificaciones) desde 1985.

Ello, como veremos, ha tenido unas consecuencias importantes a la hora de dibujar de forma definitiva esa posición institucional de la provincia en la economía del texto de la Ley, pero también abre –como se verá de inmediato- una serie de incógnitas sobre cómo se harán efectivos los mandatos de la LRSAL en lo que afecta al papel de las Diputaciones provinciales.

La provincia está regulada en el artículo 141 de la CE, configurándose como un nivel de gobierno local caracterizado “por la agrupación de municipios”, sin perjuicio de su configuración también como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. La garantía institucional de la autonomía provincial ha sido reiteradamente puesta de relieve por la jurisprudencia constitucional. En ese mismo artículo se recoge la previsión de que “el gobierno y la administración autónoma de la provincia estará encomendada a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo”.

El problema de la provincia como entidad local surge esencialmente de tres planos de cuestiones directamente relacionadas entre sí. La primera es que la visibilidad de la institución entre la ciudadanía es más bien escasa o anecdótica, principalmente porque los servicios que presta habitualmente la Diputación no van dirigidos directamente a los ciudadanos, sino que mediatamente se interponen otras administraciones como son los municipios. La segunda cuestión tiene relación con esta falta de visibilidad, pues debilita la legitimidad que esta institución tiene ante la ciudadanía y es consecuencia directa de un sistema electoral de segundo grado que procede del período preconstitucional y se ha quedado instalado (por comodidad o desidia institucional) en la legislación electoral desde entonces. Esta carencia de legitimidad democrática directa ha sido uno de los elementos centrales por los que tanto el Consejo de Estado como el Consejo de Europa (Recomendación de 19 de marzo de 2013, en relación con el proceso de “Monitoring” al Reino de España) han objetado, con mayor o menor énfasis, la débil adecuación al principio de autonomía municipal de una asunción directa y automática de la prestación de servicios municipales por parte de las Diputaciones provinciales. Y la tercera cuestión se refiere a que fruto de esta legitimación democrática indirecta, pero sobre todo de una composición singular del “gobierno provincial”, con alcaldes y concejales de los propios municipios de la provincia, el sistema de gobenanza provincial podrá ser un obstáculo para que el papel institucional y el ejercicio de las funciones o competencias que se le atribuyen al nivel provincial de gobierno por la LRSAL se jerzan correctamente. Y ello es particularmente importante, pues –tal como se dirá- una parte sustantiva del nuevo modelo institucional diseñado por la Ley (y una parte nada despreciable del ahorro final previsto) descansa sobre el reforzamiento institucional de estas seculares instituciones denominadas Diputaciones Provinciales.

No cabe duda que, como se defenderá a lo largo del presente trabajo, las Diputaciones provinciales están llamadas ineludiblemente a repensarse a sí mismas o, si se prefiere, a iniciar un proceso de reflexión estratégica de hondo calado, a partir del cual puedan fortalecer su posición institucional y cumplir cabalmente con las funciones y competencias que el nuevo modelo de administración local dibujado por la LRSAL les atribuye. Ciertamente, no será un proceso fácil, por muchos motivos. Tal como decíamos, la LRSAL no dibuja de forma precisa cuál debe ser el papel de tales instituciones, ya que hay muchos elementos de condicionalidad en la aplicación de sus normas en esta materia, así como elevadas dosis de incertidumbre, derivadas de una gestión compleja en la aplicación de las medidas recogidas en la LRSAL. Las Diputaciones Provinciales deben jugar un papel activo en los procesos de redefinición de la prestación de servicios municipales obligatorios de los municipios de menos de 20.000 habitantes, pero que está estrechamente conectado –según se dirá- con el estado económico-financiero de tales municipios, para lo cual la pieza maestra de este engranaje no es tanto “la voluntariedad” o “conformidad” del ayuntamiento para que la gestión de los servicios públicos municipales sea ejercida la propia Diputación o de forma compartida, sino “la obligatoriedad” de incluir tal gestión compartida en los planes económico-financieros que en su momento se aprueben por los municipios.

Tampoco será fácil superar las dificultades inherentes derivadas de la peculiar forma de gobierno local, puesto que quienes dirigen las Diputaciones provinciales son Alcaldes y Concejales, lo que hará ciertamente complejo que adopten determinadas decisiones que puedan afectar negativamente a la identidad, la existencia o la cartera de servicios de sus municipios o de otros de su entorno. No cabe ocultar que las presiones serán fortísimas para que esto no suceda. El problema es el margen de maniobra que tendrán o no para distraer o modular esas obligaciones legales. Del mismo modo, tal como se dirá, las Administraciones provinciales están por lo común muy poco adaptadas al ejercicio de esas nuevas funciones que les encomienda el legislador. El cambio organizativo y de mentalidad, por parte de políticos, directivos y funcionarios, deberá ser muy profundo y sostenido en el tiempo.

Es cierto que algunas de las nuevas competencias funcionales que se le atribuyen a la Diputación ya se vienen desarrollando en bastantes ámbitos provinciales, pero hay otras que no y sobre todo hay un conjunto de funciones o competencias de carácter transversal para las que las Administraciones provinciales no disponen actualmente de recursos o de conocimiento para llevarlas a cabo. Todo ello requerirá, como se dirá de inmediato, una fuerte inversión en fortalecimiento institucional, especialmente en los ámbitos de una dirección pública profesional que mejore las debilidades del sistema de gobernanza provincial y en una cualificación técnica del personal como apuesta estratégica de futuro. Bien es cierto que las actuales condiciones de contención presupuestaria (con las consabidas limitaciones para incorporar nuevo personal o proceder a contratar o nombrar interinamente efectivos) no harán fácil ese necesario tránsito, pero tal proceso es –si se toman mínimamente en serio las Diputaciones provinciales el nuevo marco jurídico- inevitable.

El preámbulo de la LRSAL, aunque de forma mucho más tímida que en versiones anteriores del anteproyecto, ensaya resaltar el papel institucional que adquieren las Diputaciones provinciales y entidades equivalentes en la estructura y desarrollo de esta Ley:

“Otra de las medidas adoptadas en la Ley es la de reforzar el papel de las Diputaciones provinciales, Cabildos, Consejos insulares o entidades equivalentes. Esto se lleva a cabo mediante la coordinación por las Diputaciones de determinados servicios mínimos en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes o la atribución a éstas de nuevas funciones como la prestación de servicios de recaudación tributaria, administración electrónica o contratación centralizada con población inferior a 20.000 habitantes, su participación activa en la elaboración y seguimiento en los planes económico-financieros o las labores de coordinación y supervisión, en colaboración con las Comunidades Autónomas, de los procesos de fusión de Municipios”.

Realmente, cabe subrayar que el preámbulo de la Ley dedica poco espacio a ese pretendido fortalecimiento de las Diputaciones provinciales en el marco del nuevo sistema. La explicación cabal a este sucinto tratamiento hay que buscarla, tal como decíamos, en el dictamen del Consejo de Estado y en la imperiosa necesidad de buscar un encaje a la provincia en un nuevo modelo que se confecciona en pocas semanas (el período que transcurre entre el 25 de junio, fecha de emisión del dictamen, y el 26 de julio, día de aprobación del proyecto de ley en el Consejo de Ministros). Pero aún así se resalta una nueva función que, como veremos, será clave para el futuro de las Diputaciones provinciales, como es la de “coordinación” de determinados servicios mínimos obligatorios en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, por sus inevitables conexiones con otra competencia que se reconoce en ese párrafo del preámbulo: “su participación activa en la elaboración y seguimiento en los planes económico-financieros”. Igualmente se le atribuyen una serie de competencias funcionales adicionales (o mejor dicho, individualizadas) a las que ya venían ejerciendo (aunque algunas de ellas podrían haberse encuadrado perfectamente en las competencias funcionales ya existentes), así como otras competencias o funciones “condicionadas” a que se activen determinados procesos (por ejemplo, la colaboración con las Comunidades Autónomas en los procesos de fusión de municipios). Sin duda, como se viene reiterando, hubo que buscar un encaje de urgencia a la provincia (y, en particular, a las Diputaciones provinciales) para que pudieran mantener, siquiera fuera formalmente, el papel institucional que los primeros borradores del ALRSAL le habían conferido.

Aunque no será objeto de este trabajo, particular importancia tiene la referencia a “entidades equivalentes” que el texto de la Ley vincula (casi) siempre con la referencia explícita a las Diputaciones provinciales. Es cierto que el preámbulo de la Ley es un poco más explícito, al indicar que se persigue “reforzar el papel de las Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos Insulares y entidades equivalentes”. Pero en el resto del articulado de la Ley se habla por lo común de Diputaciones Provinciales y “entidades equivalentes”. No resulta muy complejo identificar cuáles son esa “entidades equivalentes”, puesto que la propia Ley (y sobre todo “la vieja” LBRL) nos da algunas pistas para ello. El propio preámbulo ya nos sitúa en el paralelismo que existe entre Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos insulares. Estas instituciones son, por tanto, entidades equivalentes en el sentido que emplea el texto de la LRSAL. Otras entidades equivalentes son, sin duda, las Diputaciones Forales vascas (disposición adicional segunda de la LBRL, que ha sido profundamente reformada por la LRSAL), la Comunidad Foral de Navarra (disposición adicional segunda de la LRSAL) y las Comunidades Autónomas de ámbito provincial, cuyas singularidades en la aplicación de esta Ley no pueden ser objeto de análisis en estos momentos, pero que presentan notables dificultades dado que no se trata de entidades locales.

La posición institucional de las Diputaciones Forales vascas y de la Comunidad Foral de Navarra debe ser claramente diferenciada del resto de entidades equivalentes y, sin duda, de las Diputaciones de régimen común o de las restantes Comunidades Autónomas de ámbito provincial. Se puede afirmar que, a partir esta Ley, en la posición de las Diputaciones Forales vascas (así como de las instituciones competentes de la Comunidad Autónoma del País Vasco) y de la Comunidad Foral de Navarra, se produce una interiorización de buena parte del régimen local y, en particular, de todas aquellas materias con conexión directa o indirecta con los regímenes económico-financieros especiales o forales, es una realidad institucional evidente a partir de la entrada en vigor de esta Ley. El fuerte carácter de la LRSAL como una regulación que persigue “la sostenibilidad financiera local” ha terminado por favorecer enormemente las posibilidades de autogobierno en esta materia del País Vasco y de Navarra. En buena medida se puede afirmar incluso que esa posición institucional se ve muy reforzada en comparación con la existente en las Comunidades Autónomas de ámbito territorial provincial, que no disponen ni de lejos de tales atribuciones. También la distancia entre la Comunidad Autónoma del País Vasco (y sus Territorios Históricos) y la Comunidad Foral de Navarra con el resto de Comunidades Autónomas se ha hecho mucho más profunda a partir de los presupuestos normativos de la LRSAL. Como se ha indicado, no se puede olvidar que esta Ley es, ante todo, una Ley de sostenibilidad financiera local, lo que ha servido en buena medida para “atraer” al ámbito de las competencias forales relacionadas con los regímenes financieros especiales muchas de las atribuciones que en la LRSAL se sitúan en manos de las Diputaciones provinciales y del resto de entidades equivalentes, así como ha configurado una suerte de marco normativo singular o especial en materia local frente al resto de las Comunidades Autónomas.

Las Comarcas no son entidades equivalentes a las Diputaciones Provinciales, aunque la disposición adicional sexta de la LRSAL establece que “las previsiones de esta Ley se aplicarán respetando la organización comarcal en aquellas Comunidades Autónomas cuyos estatutos de autonomía tenga atribuida expresamente la gestión de servicios supramunicipales”. Esta regla que modula la aplicación de la Ley se proyecta sobre todo en las Comunidades Autónomas de Aragón y de Cataluña, que disponen de organización comarcal ya desarrollada. Y no cabe duda que esa aplicabilidad puede modular sustancialmente el papel de la Diputación Provincial, no tanto en cuanto ente local dotado de una serie de competencias propias reconocidas por la legislación básica, sino en lo que afecta a la prestación de los servicios locales y, por tanto, a las posibilidades abiertas de que los mismos sean delegados en las instancias comarcales.

Aunque el caso de Aragón presenta unas singularidades notables a partir de la introducción en el trámite del Senado de una enmienda que, en términos un tanto ambiguos, parece ofrecer un campo de juego superior a la Comunidad Autónoma en el momento de definir las competencias de cada nivel de gobierno local (diputaciones, comarcas y municipios) en su propio ámbito territorial. No obstante, la confusión (o falta de claridad) es la nota dominante de esa regulación (en realidad de toda la disposición adicional tercera de la LRSAL), pues pese a reconocer esas facultades de “aplicación” de las competencias, es cierto que las sujeta, entre otras limitaciones, al “contenido básico de esta Ley”. En cualquier caso, esa cláusula parece abrir algunas expectativas de configuración propia al legislador autonómico en materia local. En efecto, aunque como ya se ha dicho esa disposición adicional tercera de la LRSAL es muy poco precisa en sus términos, parece lógico deducir que si se ha introducido ese apartado tercero a la misma es para singularizar la organización territorial de Aragón y reconocer que la Comunidad Autónoma puede redefinir de algún modo por vía legislativa la siempre compleja y tensa relación entre Diputaciones Provinciales y Comarcas, pues en caso contrario esa cláusula sería sencillamente superflua ya que nada añadiría a la previsión recogida en la disposición final sexta de la LRSAL antes citada. En todo caso, la contundencia con la que se expresa la disposición adicional tercera, 3, LRSAL, de que esa aplicación se hará “con sujeción (...) al contenido básico de esta Ley y a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y racionalización de las estructuras administrativas” parece dejar un estrecho margen de maniobra al legislador autonómico, si su pretensión es fortalecer las comarcas y “trasladar” las competencias que la Ley atribuye a las Diputaciones Provinciales a favor de aquellas. Esa ambigua regulación puede ser una nueva fuente de conflictos entre ambos niveles de gobierno local.

Distinto es el supuestos de las “mancomunidades de interés general” regulado en la reciente Ley 7/2013, de 27 de septiembre, de ordenación del territorio de Castilla y León. Este tipo singular de entidades, con precedentes en la legislación local extremeña, presenta unas peculiaridades de interés y, en principio, puede suscitar algunas dificultades de ajuste con el modelo diseñado en la LRSAL, en relación especialmente con el papel de las Diputaciones Provinciales y con las competencias “nuevas” que se le han asignado en aquel texto. Aunque la Ley castellano leonesa contiene una regulación específica de las relaciones entre las entidades provinciales y esas mancomunidades integrales. Se habrá de analizar en detalle ese complejo escenario. La comarca también existe en el caso de esta Comunidad Autónoma, pero limitada al caso del Bierzo.

II.- Las competencias provinciales

Uno de los objetivos básicos de la LRSAL es “clarificar las competencias locales”. Aunque el preámbulo de la Ley trata, principalmente (una huella evidente del proceso legislativo), de las “disfuncionalidades” del “sistema competencial de los Municipios”, lo cierto es que también se aborda de forma tangencial, tal como se ha visto, una mención sucinta a las competencias provinciales.

Sobre este punto conviene partir del régimen general de competencias locales previsto en el artículo 7 de la LBRL, que ha sido reformulado en sus apartados 3 (competencias delegadas) y 4 (competencias “distintas de las propias”).

De acuerdo con esta nueva tipología competencial, la Provincia dispondrá de competencias propias, delegadas o competencias “distintas de las propias” (lo que cabe ver, en principio, como una “anomalía” competencial, aunque paradójicamente “consentida” por la Ley). Esa denominación de este tipo singular de competencias obedece también a los ajustes que se tuvieron que hacer en el texto del Proyecto como consecuencia del dictamen del Consejo de Estado (que censuró la utilización de la expresión “competencias impropias” como tipo específico de competencias locales).

1. Competencias propias

Las competencias propias son determinadas por Ley, tanto estatal como autonómica. El legislador básico establece un mínimo competencial en el artículo 36 de lo que deben ser consideradas como competencias propias de las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, pero con la singularidad (frente a los municipios) que ese quantum competencial puede ser ampliado (no reducido, en principio) por el legislador estatal o autonómico. Así, frente a la pretensión del legislador básico de que las competencias municipales lo sean de forma tasada, resulta llamativo que la LRSAL siga reconociendo las competencias provinciales recogidas en la LBRL como un mínimo superable por el legislador de régimen local o sectorial. En todo caso, le otorga al legislador sectorial autonómico más flexibilidad que en el caso municipal. También conviene constatar que las competencias de la Provincia no se limitan a las establecidas en ese artículo 36, pues a lo largo de la LRSAL aparecen atribuciones puntuales que deben ser tenidas asimismo en cuenta para identificar cuáles son esos ámbitos de competencias provinciales. Un ejemplo de ello lo tenemos en las atribuciones que, en materia de fusión de municipios, se le confieren a las Diputaciones Provinciales y que han sido ignoradas por el artículo 36 LBRL. El artículo 13.5 LBRL expone, en efecto, lo siguiente: “Las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, en colaboración con la Comunidad Autónoma, coordinarán y supervisarán la integración de los servicios resultantes del proceso de fusión”.

No obstante, el artículo 36 es, sin duda, capital, a la hora de delimitar cuáles son los ámbitos sobre los que la Diputación Provincial dispondrá de competencias. A aquellos ámbitos reconocidos por la LBLR, sobre los que conviene incidir expresamente en aquellos que son “ámbitos paraguas” o de configuración transversal (que dan lugar a una amplia gama de acciones públicas provinciales, nos referimos, por ejemplo, a la asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, así como a la cooperación en el desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial”), la nueva redacción dada a ese artículo añade otros tantos espacios de intervención a favor de las Diputaciones provinciales (y entes equivalentes), como son los siguientes:

Garantizar en los municipios de menos de 1.000 habitantes la prestación de los servicios de secretaría e intervención.

El fomento o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios (cabe entender de los servicios mínimos obligatorios que se enuncian en el artículo 26.2 LBRL) de su respectivo ámbito territorial. En particular, asumirá la prestación de los servicios de tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes, cuando éstos no procedan a su prestación.

El ejercicio de funciones de coordinación en los casos previstos en el artículo 116 bis.

Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

La prestación de los servicios de Administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia. Cuando la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecerá a los municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir estos costes.

Coordinar mediante convenio, con la Comunidad Autónoma respectiva, de la prestación del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los municipios con población inferior a 5000 habitantes.

Garantizar el desempeño de las funciones públicas necesarias en los Ayuntamientos y apoyo en la selección y formación de su personal sin perjuicio de la actividad desarrollada en estas materias por la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas.

Dar soporte a los Ayuntamientos para la tramitación de procedimientos administrativos y realización de actividades materiales y de gestión, asumiéndolas cuando aquéllos se las encomienden.

De una lectura atenta de tales ámbitos de competencias nuevos bien se puede concluir que la mayor parte se refieren a “competencias funcionales”, que son las que típicamente han venido desempeñando las Diputaciones provinciales y muchas de ellas se podrían encuadrar genéricamente dentro de las competencias de ese carácter que anteriormente recogía la propia Ley de Bases de Régimen Local a favor de la Provincia. Es cierto que la lista se amplía notablemente, lo que puede dar una apariencia de reforzamiento competencial del nivel provincial de gobierno, pero no lo es menos que muchas de esas competencias siguen siendo funcionales y otras de carácter más difuso, cuya concreción dependerá en última instancia de qué manera se aplique la propia LRSAL. En cualquier caso, como venimos observando, la posición institucional de las Diputaciones Provinciales en cuanto a competencias se refiere, no se puede definir solo de la lectura de este artículo 36, aisladamente considerado, sino que se debe poner en relación directa con otros preceptos de la LBRL, tales como el artículo 26.2 y 116 bis y ter, entre otros.

La LRSAL atribuye, asimismo, a las Diputaciones o entidades equivalentes una serie de competencias materiales. Las más evidentes en sus perfiles son la prestación de los servicios de tratamiento de residuos en municipios de menos de 5.000 habitantes y la de prevención y extinción de incendios en municipios de menos de 20.000 habitantes. Esta última es una competencia que “de facto” ya se viene ejerciendo por muchas Diputaciones provinciales. La imposibilidad efectiva de mantener servicios de prevención y extinción de incendios por la mayor parte de los municipios (y no solo por los de menos de 20.000 habitantes) es una realidad incontestable.

Las competencias que pueden representar un cambio cualitativo en la posición institucional de las Diputaciones Provinciales son, esencialmente, las que tienen que ver con tareas de “coordinación” y “seguimiento”, cuya virtualidad efectiva dependerá en última instancia de cuál sea el papel institucional que asuma la entidad provincial en su puesta en marcha. En este apartado cabe incluir las funciones de coordinación recogidas en el artículo 26.2 o en el 116 bis LBRL, así como las de seguimiento de los costes efectivos de los servicios públicos municipales (apartado que parece abarcar a todo tipo de servicios públicos y a toda clase de municipios).

En todo caso, el principio de “diferenciación” atraviesa asimismo las competencias de las Diputaciones en relación con los municipios de su provincia; pues aunque el umbral de 20.000 habitantes como máximo de los municipios parece ser el criterio en la asignación de buena parte de las competencias funcionales atribuidas a las Diputaciones Provinciales, no es menos cierto que en otros casos no se acota el ámbito poblacional de los municipios sobre los cuales pueden proyectarse las competencias provinciales, lo que da a entender que podrían perfectamente volcarse sobre cualquier tipo de municipio de la provincia (por ejemplo, las funciones del coordinación en los casos previstos en el artículo 116 bis LBRL o el seguimiento del coste efectivo de los servicios prestados por los municipios, aunque en este último caso una interpretación finalista del apartado h) del artículo 36 podría conducir a limitar esas funciones a los municipios y servicios recogidos en el artículo 26.2 LBRL). De todos modos, este es un aspecto importante, pues está directamente conectado con lo previsto en el artículo 36.2 LBRL y, más concretamente, con las relaciones estrechas entre el coste efectivo de los servicios públicos, los planes provinciales de obras y servicios y las subvenciones.

2.- Competencias delegadas

El artículo 7 LBRL reconoce expresamente que las provincias podrán asumir competencias delegadas. En este caso, el régimen jurídico aplicable es el del artículo 37 de “la vieja” LBRL, que establece una regulación de mínimos. Esa regulación de mínimos contrasta con el depurado régimen jurídico que para la delegación a los municipios ha previsto el artículo 27 de la LBRL, en su redacción dada por la LRSAL. En este aspecto da la impresión de que el legislador descarta de raíz (o, al menos, le da una importancia secundaria) a la delegación de competencias autonómicas en las entidades provinciales, lo cual puede ser entendido de dos maneras: o se trata de una configuración residual de la provincia como entidad local (lo que contrasta frontalmente con el papel reforzado que se le pretende dar en esta Ley), o se pretende que sea el legislador autonómico el que refuerce o no tales campos de competencia provincial. No hay, por tanto, en la LRSAL listado alguno de competencias delegables en las Diputaciones Provinciales por parte de las Comunidades Autónomas, lo que también puede obedecer a que las competencias municipales se pretenden tasadas (y hasta cierto punto se reducen), mientras que las competencias provinciales pueden ser ampliadas por el legislador autonómico. No deja de ser paradójico que la instancia con legitimidad democrática directa (el municipio) sufra ese proceso de reducción o de reconfiguración de sus competencias vía delegación, mientras que la institución que tiene legitimidad democrática indirecta se vea beneficiada por un trato del legislador más deferente. Pero todo ello se explica, tal vez, en ese objetivo confesado del legislador de reforzar ese escalón provincial.

3.- Competencias distintas de las propias

El nuevo artículo 7.4 LBRL es de una importancia fuera de lo común, también por lo que afecta a las competencias provinciales. Allí se recogen las denominadas “competencias distintas de las propias”, una locución que esconde la expresión recogida en los diferentes borradores del ALRSAL de “competencias impropias” que, como se ha recordado, fue censurada por el dictamen del Consejo de Estado.

En este punto, la pretensión de clarificar las competencias locales se torna una finalidad relativa, pues mientras que se enuncia enfáticamente que las competencias locales solo pueden ser “propias o delegadas”, se acepta implícitamente que las entidades locales puedan asimismo ejercer otro tipo de competencias distintas de aquellas, pero siempre que se cumplan dos exigencias:

Que no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Que no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública.

La primera exigencia hay que ponerla en conexión con lo establecido en el artículo 116.2 a) bis LBRL, que regula el contenido y seguimiento del plan económico-financiero, estableciendo que el mencionado plan (que debe aprobarse en los casos de desviación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera) deberá recoger (sin mayores matices ni precisiones en cuanto a su alcance) la “supresión de las competencias que ejerza la entidad local que sean distintas de las propias y de las ejercidas por delegación”. No cabe olvidar que las previsiones del artículo 116 bis LBRL se aplican también a las Diputaciones Provinciales, por lo que estas si quieren seguir desarrollando su cartera de servicios “distintos de los propios” (esto es, los no atribuidos expresamente por la LBRL o por la legislación autonómica) deberán cumplir necesariamente los objetivos de déficit público, de deuda pública o la regla de gasto en el ejercicio presupuestario correspondiente. Esa identificación de “servicios o actividades no propios” de las Diputaciones se torna más compleja en este caso, puesto que las atribuciones competenciales son, por lo común, funcionales y dotadas en buena medida de una “vis expansiva” material, ya que transversalmente pueden afectar a muchos sectores. Ni que decir tiene que ello se produce con claridad en los casos de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, pero también en el fomento del desarrollo económico y social, por solo traer a colación estos dos ejemplos.

La segunda exigencia conlleva que para acreditar la inexistencia de “ejecución simultánea” (o, si se prefiere, de duplicidades administrativas) se deberán solicitar necesariamente de forma preceptiva y con carácter vinculante los informes de la Administración competente por razón de la materia que señale la inexistencia de duplicidad alguna, así como de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias.

Una interpretación cabal de tal marco normativo conllevaría necesariamente reconocer que las Diputaciones Provinciales (este aspecto no sería aplicable a las “entidades equivalentes”) solo podrían continuar ejerciendo competencias distintas de las propias cuando reunieran ambas exigencias. Por consiguiente, habrían de superar en primer lugar el test del cumplimiento de los objetivos de déficit, deuda y regla de gasto, debiendo acto seguido solicitar ambos informes vinculantes a las Administraciones competentes por razón de la materia (que en unos casos puede ser la Administración autonómica y en otros la Administración General del Estado) y a la Administración que ejerciera la tutela financiera (en unos casos la Comunidad Autónoma y en otros el Estado). Ello supone que, a partir de la entrada en vigor de la LRSAL, ninguna competencia provincial “distinta de las propias o de las delegadas” podría continuarse ejerciendo sin esas premisas (al menos sin acreditar que se cumplen tales exigencias e iniciar, asimismo, el proceso de solicitud de los correspondientes informes). Hacerlo de otra manera conllevaría, en principio, una clara contravención del marco legal vigente desde el día siguiente a la publicación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre. En todo caso, en relación con las competencias delegadas, el artículo 57 bis de la LBRL, que establece una garantía de pago en el ejercicio de las competencias que sean delegadas, por ejemplo, en las Diputaciones provinciales por parte de las Comunidades Autónomas, donde se regula inclusive el procedimiento para hacer efectivo tal cobro.

Pero dicho esto, conviene insistir en que el recorrido de identificación de “competencias distintas de las propias” se advierte menor en el caso de las Diputaciones Provinciales que en el de los municipios, por las razones expuestas: carácter funcional de buena parte de las competencias y transversalidad material en su proyección. No obstante, alguna competencia material “distinta de las propias o delegadas” es seguro que se podrá encontrar al menos en aquellas Diputaciones provinciales que disponen de una amplia cartera de servicios.

4.- Actividades económicas

Tampoco cabe llevar a cabo la iniciativa pública para el desarrollo de las actividades económicas por parte de la Diputación Provincial si no está previamente garantizado el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el ejercicio de sus competencias. Ello debe justificarse en el expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida. Pero su puesta en conexión de tales objetivos con “el ejercicio de sus competencias”, nos conduce derechamente a lo previsto en el artículo 7 y 116 bis de la LBRL.

5.- Competencias relativas a la salud y a servicios sociales.

Las disposiciones transitorias primera y segunda de la LRSAL establecen sendos procedimientos para la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias que se preveían como propias por los Municipios en materia de salud y de servicios sociales, respectivamente. Así se estableció en el ALRSAL que informó el Consejo de Ministros el 15 de febrero de 2013 y así se ha mantenido en la Ley.

Pero en la tramitación parlamentaria se incluyeron vía enmienda dos párrafos que tienen la misma redacción en ambas disposiciones transitorias citadas. El enunciado de ambos párrafos es el siguiente: “Las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad de estas competencias, con independencia que su ejercicio se hubiese venido realizando por Municipios, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, o cualquier Entidad Local”.

Este párrafo debe leerse en consonancia con otro que recoge la siguiente previsión: “Los dispuesto en los apartados anteriores se entiende sin perjuicio de la posibilidad de las Comunidades Autónomas de delegar dichas competencias en los Municipios, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, de conformidad con el artículo 27 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local”. Al margen de la imprecisión que supone referirse solo al artículo 27 (que se aplica únicamente a los municipios) y no al artículo 37 (delegación en las Diputaciones provinciales), la voluntad del legislador está clara y casa de forma diáfana con el sistema de competencias propias establecido en la propia Ley (a pesar de que a las Diputaciones Provinciales nada impediría que las Comunidades Autónomas reconocieran esas competencias como propias según lo establecido en el artículo 36 LBRL, aunque esta disposición transitoria parece desmentirlo). Este párrafo se reproduce igualmente en ambas disposiciones transitorias con la misma numeración (apartado 4).

No nos interesa ahora entrar a diseccionar el alcance, contenido y los problemas (y algunas hipotéticas dudas de constitucionalidad) que estas disposiciones transitorias conllevan. Pero sí es oportuno subrayar que tales ámbitos de competencias en materia de salud y de servicios sociales deben ser considerados, a partir de la LRSAL, como competencias “no propias” de las Diputaciones provinciales (ya que no encuentran cobertura en los ámbitos funcionales y materiales recogidos en tal precepto) y, por consiguiente, sujetas a este régimen especial transitorio (aquí no entraría en acción lo previsto en el artículo 7.4, pues estas competencias tienen un régimen jurídico específico). Esta caracterización representa, en principio, que también los servicios vinculados con esos ámbitos materiales (salud y servicios sociales) que se prestan actualmente por las Diputaciones provinciales deberán ser transferidos en su integridad a las Comunidades Autónomas en los plazos y condiciones que se recogen en tales disposiciones transitorias.

No se nos escapa que hay Diputaciones Provinciales que desarrollan este tipo de competencias. En estos casos, los problemas aplicativos y de transición pueden ser notables. En primer lugar, porque los plazos previstos (cinco años escalonados en el caso de salud y a partir del 31 de diciembre de 2015 en el supuesto de servicios sociales) se aplican también a las Diputaciones Provinciales (otra cosa es cómo hacer efectivo ese escalonamiento de competencias en el caso de las transferencias de salud y, más concretamente, con relación a las Diputaciones Provinciales). En segundo lugar, porque todo este proceso depende no de las propias Diputaciones Provinciales que nada tienen apenas que decir al respecto, sino de los planes de evaluación y reestructuración de los servicios que han de elaborar las Comunidades Autónomas (por exigencia de tales disposiciones transitorias), a las que muchos mandatos de esta Ley les afectan directamente. Y, en tercer lugar, porque la asunción de esas competencias por las Comunidades Autónomas se condiciona a los “términos previstos” (servicios sociales) o “de acuerdo” (salud) con lo que establezcan las normas reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las Haciendas Locales, que obviamente deberán llevar a cabo los consiguientes (y nunca fáciles) arreglos financieros entre los diferentes niveles de gobierno. La batalla futura estará, sin duda, en este terreno. Pero tampoco cabe olvidar que los plazos tienen fecha de caducidad (ya se ha dicho: 5 años escalonados en el caso de salud y 2 años en el caso de servicios sociales) y que además se prevé un sistema de compensaciones financieras para el caso de que, una vez transcurridos esos plazos (¿cómo se computan los de salud?), municipios y Diputaciones provinciales (en el caso de salud) o solo municipios (en el caso de servicios sociales; ¿se han olvidado de las Diputaciones?) sigan ejerciendo esas competencias. Un sistema prolijo, complejo y con innumerables aristas pendientes de definición (financiación, personal, patrimonio, etc.).

El legislador, de todos modos, ha la definición de algunos detalles, pues a pesar de que finalmente se han incluido a las Diputaciones Provinciales dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones transitorias primera y segunda de la LRSAL, cuando se regula en la disposición adicional undécima la compensación de deudas entre Administraciones por asunción de servicios y competencias se olvida paladinamente de cualquier referencia a las Diputaciones Provinciales, pues todo el precepto se traba en torno a las relaciones entre Comunidades Autónomas y Municipios. Esta omisión podría tener importantes implicaciones para las Diputaciones Provinciales, que habría que analizar en detalle (cosa que aquí no puede hacerse).

6.- Convenios sobre ejercicio de competencias y servicios municipales

Puede ser oportuno referirse, siquiera sea sucintamente, a la regulación establecida en la disposición adicional novena de la LRSAL, que trata de los convenios sobre el ejercicio de competencias y servicios “municipales”. A pesar del título del precepto, en su enunciado normativo (apartado 1) se refiere a “todo tipo de entidades locales”, si bien acto seguido limita su radio de acción a municipios. Por lo que cabe la duda de hasta qué punto también los convenios o acuerdos con el Estado o las CCAA en los que la Diputación Provincial sea parte se deberán ajustar al plazo de 31 de diciembre de 2014 para adaptarse a lo previsto en la presente Ley en lo que a competencias se refiere. Sí que el plazo de tres años, previsto en el apartado 2, resultaría de obligado cumplimiento si la Diputación Provincial mantiene instrumentos de cooperación para el funcionamiento de los centros asociados de la UNED.

III.- La prestación de servicios municipales por las Diputaciones Provinciales. El coste efectivo de los servicios públicos locales.

1.- Introducción

La nueva posición institucional de las Diputaciones Provinciales en el marco del sistema de gobierno local se determina no solo por el haz de competencias que le reconoce la LRSAL (que incrementa notablemente las anteriormente reflejadas en la LBRL), sino especialmente en una serie de “competencias” transversales que conllevan el ejercicio de unas complejas funciones (al menos en el plano de la actuación práctica) que se encuadran dentro del concepto de “coordinación” y de “seguimiento”. En ellas, tal vez, está la clave del paso adelante que, en su caso, puedan dar en un futuro mediato las instituciones de gobierno provincial.

Sin embargo, en el cumplimiento de este importante reto vamos a ver como el marco normativo establecido en la LRSAL no presta una ayuda incondicional, pero tampoco servirá de refuerzo para esa nueva posición institucional del ente provincial el modo y manera como se ejerce el gobierno y la administración en las Diputaciones Provinciales, pues son instituciones que se muestran muy acomodaticias con el entorno, sin apenas presión externa o financiera, y, en fin, con unas estructuras escasamente adaptadas (con algunas excepciones) a los retos que deben cumplir. No cabe duda que, si se quieren alinear con los objetivos finalistas de la LRSAL, las Diputaciones Provinciales deberán reinventarse como instituciones y asumir de materialmente (y no solo formalmente) las funciones que se les asignan, algunas de las cuales exigen un “activismo” intenso al que tales entidades no están habituadas en su comportamiento institucional cotidiano. El rendimiento institucional deberá incrementarse y tal vez haya que planearse, más temprano que tarde, el tema central de su legitimidad democrática directa. Pero ahora no corresponde detenerse en estos temas.

La competencia atribuida a las Diputaciones Provinciales de fomento o, en su caso, de coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios de su respectivo ámbito territorial recogida en el artículo 36.1, apartado c) LBRL, hay que entenderla referida, por razones sistemáticas, a los servicios mínimos obligatorios de los municipios de menos de 20.000 habitantes, que se recogen en el artículo 26.2 LBRL. Otra interpretación del alcance de esa competencia carecería de sentido lógico-sistemático. Ello implica un ámbito muy acotado del problema, que por lo demás ha estado en “la mente del legislador” desde los primeros borradores del ALRSAL.

No deja de ser curioso que el alcance de esa competencia reconocida en el artículo 36.1.c) LBRL, se complete en cuanto a su régimen jurídico y delimitación funcional por lo que establece el artículo 26.2 LBRL. Este artículo 26 LBRL regula, como es sabido, los servicios mínimos obligatorios que deben prestar los municipios (algo muy distinto a las competencias) y ha sufrido una modificación sustantiva en su contenido. Pero tales funciones reservadas a las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes no pueden ser cabalmente comprendidas sin la noción de coste efectivo, así como tampoco por el despliegue preceptivo que esa noción (coste efectivo) tendrá sobre el ejercicio de determinadas funciones propias de las Diputaciones Provinciales (planes provinciales de obras y servicios públicos) o de estas y de las Comunidades Autónomas (subvenciones), ambas cuestiones recogidas en el artículo 36.2 LBRL. Tampoco sin el papel transcendental (que puede pasar desapercibido en una lectura precipitada de la Ley) que se le asigna a las Diputaciones en relación con la elaboración y seguimiento de los planes económico-financieros de los municipios. Veamos estos temas. No obstante, el último, por razones sistemáticas se analizará en otro epígrafe posterior.

2.- Coordinación de la prestación de servicios municipales por las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes.

Esta nueva atribución provincial ha de ser analizada a partir de los datos normativos recogidos en los artículos 36.1 c) y 2, 26.2 y 116 ter LBRL (también, incidentalmente, en función de lo previsto en el artículo 116 bis, 3, LBRL). Este conjunto normativo configura un marco complejo tanto en su diseño como en su funcionalidad. Y conviene analizarlo por separado, sin perjuicio que todas sus piezas engarcen al final y doten a las Diputaciones Provinciales de una suerte de posición institucional de nuevo cuño, cuyo recorrido final dependerá de múltiples variables, pero en todo caso ya se puede concluir que se fortalece (o pretende fortalecer) de forma diáfana.

Al artículo 36.1.c) ya nos hemos referido con anterioridad. Recojamos ahora lo que dice expresamente el artículo 26.2 LBRL, que fue objeto en su enunciado de una redefinición muy intensa a partir del dictamen del Consejo de Estado. La caída por triplicado, tal como se recogía en el ARLSAL, de la noción coste estándar, de la fijación del mismo por el Gobierno a través de Real Decreto y de la posibilidad de asunción automática de la prestación de servicios públicos municipales por las Diputaciones Provinciales sin la conformidad del propio municipio, representó un fuerte revés a las intenciones iniciales del Ministerio de reordenar a través de esos presupuestos normativos el sistema de prestación de servicios mínimos obligatorios en los municipios de menos de 20.000 habitantes, convirtiendo a las Diputaciones en entidades de prestación directa de servicios mínimos obligatorios de carácter municipal y, por tanto, el ensayo de transformar el mapa municipal de prestación de servicios locales (a partir de dos ejes fuertes, municipios de más de 20.000 habitantes y Diputaciones provinciales) se fue, al menos parcialmente, al traste (o, cuando menos, presenta mayores dificultades de implantación).

El artículo 26.2 LBRL, según la redacción de la LRSAL, no sigue en esencia esas pautas inicialmente marcadas, pero aún mantiene algunos efectos reflejos de la regulación anterior recogida en diferentes borradores del ALRSAL. Esta es la dicción concreta de este precepto:

“2. En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación provincial o Entidad equivalente la que coordinará la prestación de los siguientes servicios:

Recogida y tratamiento de residuos.

Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

Limpieza viaria.

Acceso a los núcleos de población.

Pavimentación de vías urbanas.

Alumbrado público

Para coordinar la citada prestación de servicios la Diputación propondrá, con la conformidad de los municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de prestación, consistente en la prestación directa por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas. Para reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera.

Cuando el municipio justifique ante la Diputación que puede prestar estos servicios con un coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por la Diputación provincial o Entidad equivalente, el municipio podrá asumir la prestación y coordinación de estos servicios si la Diputación lo considera acreditado.

Cuando la Diputación o Entidad equivalente asuma la prestación de estos servicios repercutirá a los municipios el coste efectivo del servicio en función de su uso. Si estos servicios estuvieran financiados por tasas y asume su prestación la Diputación o Entidad equivalente, será a ésta a quien vaya destinada la tasa para la financiación de los servicios.

Por su parte el artículo 36.3 LBRL, estrechamente relacionado con los artículos 26.2 y 36 LBRL, dice lo siguiente: “La asistencia de las Diputaciones o Entidades equivalentes a los Municipios, prevista en el artículo 36, se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios mínimos”.

Resulta obvio señalar que lo que se le atribuye a la Diputación Provincial o entidad equivalente es la función de “coordinar” la prestación de una serie de servicios municipales obligatorios en los municipios de menos de 20.000 habitantes. Dejemos ahora de lado el alcance de esa función de “coordinación”, que en el ámbito de la jurisprudencia constitucional ha sido objeto de tratamiento exhaustivo pero siempre en relación con ámbitos materiales concretos (por ejemplo, sanidad, policías locales o diputaciones provinciales), pero no está tan claro qué tipo de facultades sean inherentes al ejercicio de esa función sobre una cuestión tan instrumental como es la prestación de servicios públicos locales de diferente trazado y estructura. Tiempo habrá de retomar este tema, que probablemente requiera análisis dogmáticos mucho más precisos del que aquí pueda realizarse.

En esa atribución a las Diputaciones provinciales de esa competencia en materia de coordinación de la prestación de servicios públicos municipales (en los términos expresados) se hacen efectivos (o así se pretende, al menos) dos de los objetivos de la LRSAL. A saber, por un parte, se pretende racionalizar la estructura organizativa de la Administración Local, mientras que, por otra, se quiere favorecer la iniciativa económica privada en la prestación de determinados servicios públicos locales.

La racionalización de la estructura organizativa queda, como veremos, un tanto pendiente de que se produzcan algunos elementos, o al menos condicionada sobre cuál sea el papel real de la noción de coste efectivo en el desarrollo del modelo. Aunque también el peso que los planes económico-financieros municipales pueden tener en este terreno ofrece un recorrido importante. Asimismo, el impulso de la iniciativa privada en la gestión o prestación de los servicios mínimos municipales es una idea que está inserta en la LRSAL, pues no en vano los servicios municipales a los que se atribuye la competencia de coordinación de las Diputaciones Provinciales son, en su práctica totalidad, servicios en los que las economías de escala pueden funcionar y sobre los que la iniciativa económica privada puede asimismo tener intereses evidentes en asumir su prestación (recogida y tratamiento de residuos; abastecimiento de agua potable; limpieza viaria; etc.). Pero, en cualquier caso, la entrada de la iniciativa privada en la prestación de tales servicios estará condicionada, en primer lugar, a que los costes de esa prestación sean superiores en el ámbito público frente al privado, lo que parece desmentir (o, al menos, matizar en muchos casos) la reciente Memoria del Tribunal de Cuentas sobre el sector público local de 2011 (“Informe de fiscalización del Sector Público Local, ejercicio 2011, núm. 1.010”). Y, aun así, la arquitectura institucional del modelo es exageradamente alambicada y nada parece presumir que pueda funcionar de forma efectiva, aunque, tal como veremos, el peso que inclinará la balanza hacia las Diputaciones provinciales y hacia modelos de prestación integrada o compartida de servicios públicos municipales o su asunción por las Diputaciones, será el juego que se le dé a las atribuciones conferidas a estas instancias en los planes económico-financieros que deban aprobar los municipios (artículo 116 bis, 3 LBRL).

En efecto, el contenido de la coordinación se vincula a la noción coste efectivo de los servicios mínimos obligatorios municipales que después examinaremos. Pero esa función coordinadora se proyecta sobre un procedimiento o, si se prefiere, sobre unas fases, que están encadenadas entre sí, con lo cual no se puede actuar una si la otra no se supera.

Así, la atribución de la función de coordinación conlleva la puesta en marcha de un proceso cuyo resultado final debería ser (otra cosa es que los sea) la prestación directa del servicio por la propia Diputación o la gestión compartida del mismo por medio de una mancomunidad, consorcio o cualquier otra fórmula. La finalidad de este cambio en la prestación obedece a la necesidad de rebajar el coste efectivo de los servicios municipales, pues si el municipio justifica ante la Diputación provincial que puede prestar esos servicios a un coste efectivo inferior los seguirá prestando, siempre que la Diputación lo considere acreditado. Por consiguiente, el objetivo último de este rediseño institucional es de ahorro del gasto público como consecuencia de un nuevo sistema de prestación de los servicios municipales. Al fin y a la postre no cabe olvidar que en el Plan Presupuestario presentado por el Gobierno de España ante la Comisión Europea el día 17 de octubre de 2013 (cuando se estaba tramitando el Proyecto de Ley en las Cortes Generales), por gestión integrada de servicios básicos y de fusiones de municipios se ha cuantificado un ahorro de casi 2.000 millones de euros hasta el año 2019. Mucho se tendrá que invertir en este proceso para que tales cifras cuadren o siquiera se aproximen, pero eso muestra al menos cuál es la voluntad real del legislador al impulsar este cambio normativo y esta nueva regulación del artículo 26.2 LBRL.

Sin embargo, el diseño institucional finalmente recogido en el texto del reiterado artículo 26.2 LBRL no ayuda inicialmente a obtener ese ambicioso objetivo. Porque en definitiva el impulso de la coordinación del proceso (esto es, la propuesta de otro modelo de prestación de los servicios mínimos obligatorios descritos, ya sea por la propia Diputación Provincial o por una fórmula mancomunada o consorciada) sí que procede de la propia Diputación Provincial, pero siempre “con la conformidad de los municipios afectados”. Este es el primer cuello de botella del proceso, que se ha tenido que incluir en la Ley como consecuencia de la objeción de inconstitucionalidad que introdujo el Consejo de Estado a la pretensión de que la asunción de la prestación fuera automática por las Diputaciones y con el objetivo de salvaguardar la autonomía municipal constitucionalmente garantizada.

Efectivamente, para impulsar una propuesta de asunción de servicios municipales por la Diputación o entidad equivalente se requiere, por tanto, esa conformidad de los municipios afectados. Cabe preguntarse, ¿qué ocurre si uno o varios no la dan?, ¿tiene alguna posibilidad de imponer su criterio la Diputación dentro de las facultades de la competencia de coordinación? No lo parece, al menos en principio. Por tanto, sin voluntad del municipio concernido no cabe propuesta que le afecte. Y, por tanto, la propuesta queda bloqueada en su primer estadio. Veremos cómo se resuelven estos problemas prácticos. Alguna idea aparecerá en este texto.

Y una de las claves para desatascar ese posible bloqueo está, tal como veremos, en el papel institucional que se le otorga a las Diputaciones Provinciales en el proceso de elaboración y seguimiento de los planes económico-financieros de los municipios, tal como aparece regulada esta materia en el artículo 116 bis, 3 LBRL. Sobre este punto nos detendremos luego.

Pero también cabe prever que algunas Diputaciones provinciales (rectius, sus Presidentes y equipos de gobierno) impulsarán una verdadera política de “coordinación” de tales servicios y probablemente utilicen todo el caudal de argumentos posibles para convencer a los municipios afectados que “el coste efectivo” de sus servicios municipales (y, por consiguiente, el gasto público dedicado a la prestación de tales servicios) mejorará notablemente por razones de economías de escala y mediante la prestación integrada o compartida de tales servicios mínimos obligatorios. En este punto, en el que se entremezcla un liderazgo político-institucional relevante y un activismo institucional sostenido, es donde radica el auténtico punto crítico en esta cuestión. Allí donde estas funciones se ejerzan con esas características es probable que la Ley disponga de recorrido aplicativo en este punto. Donde no se den, difícilmente cabe esperar resultados de esa aplicación.

Una forma de suavizar ese bloqueo es que la propuesta que haga la Diputación Provincial o entidad equivalente no contenga una sola fórmula de prestación del servicio (por ejemplo, la prestación directa por la propia Diputación), sino que agrupe un abanico de posibilidades (por ejemplo, la prestación por una Mancomunidad o Consorcio o por la propia Diputación). Aquí puede estar alguna de las claves del problema, ya que la pretensión inicial de los borradores del ALRSAL era cuestionar tanto las mancomunidades como los consorcios y que no hubiera prácticamente nada entre el Ayuntamiento y la Diputación Provincial en lo que a gestión de servicios públicos locales se trataba. El resultado, también como consecuencia del dictamen del Consejo de Estado, ha sido permitir que la propuesta lleve como fórmulas de gestión tanto la prestación a través de Mancomunidades como de Consorcios. Por tanto, la pretendida subsidiariedad de esas fórmulas institucionales de gestión se podría transformar en un cierto protagonismo, siempre y cuando la Diputación Provincial no incluyera en su propuesta la prestación de tales servicios municipales por sí misma. Todo dependerá de si las Diputaciones Provinciales asumen su papel con un alto contenido de “activismo” y llevan a cabo propuestas efectivas o declinan ejercer tales funciones.

Aunque en la formulación, en su caso, de tal propuesta por parte de la Diputación está una de las claves del problema. Nos explicamos. No será fácil (salvo algunos casos de minifundismo con presencia dominante de la institución provincial) que los municipios afectados acepten que en la propuesta de prestación de los servicios vaya la prestación directa por la propia Diputación o entidad equivalente. Normalmente, aceptarán de mejor grado una prestación compartida a través de Mancomunidades o Consorcios, puesto que si en “la terna” propuesta van las tres fórmulas de prestación se ha de tener en cuenta que es el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el que, con la finalidad de reducir el coste efectivo de la prestación de tales servicios, decidirá sobre la propuesta formulada, sin perjuicio que deba contar con el informe preceptivo (pero no vinculante) de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera; en caso contrario, es el propio Ministerio el que decide sin informe previo alguno. Y no cabe ser muy incisivos para concluir que el Ministerio optará, al menos en principio, porque sean las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes las que presten directamente tales servicios, por lo común mediante formas de gestión indirecta en su prestación (con lo cual se harían efectivos los dos objetivos de la Ley antes expuestos: racionalizar la estructura y promover la iniciativa económica privada). En todo caso, esa atribución decisoria al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas sobre un aspecto nuclear de la autonomía municipal y de la potestad de autoorganización, como es la fórmula de prestación de un servicio mínimo obligatorio, tiene complejo encaje en la Carta Europea de Autonomía Local y en la propia configuración constitucional del principio de autonomía local. Aunque se pretenda revestir con el manto de la sostenibilidad financiera y de la eficiencia (“para reducir los costes efectivos de los servicios”), en realidad se trata de una intervención directa de un poder completamente ajeno al ámbito local de gobierno en una materia que forma parte sustantiva del núcleo duro de la autonomía local, rompiendo el principio de subsidiariedad y el de proximidad en este ámbito concreto.

Si no se presenta dentro de la propuesta la fórmula de gestión directa por la propia Diputación y todo se fía, por ejemplo, al establecimiento de un Consorcio, cabe tener en cuenta que según la disposición final segunda de la LRSAL se ha incorporado una disposición adicional vigésima a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por la que se regula el régimen jurídico de los Conciertos. En ese caso, si la Diputación provincial o entidad equivalente es la administración dominante, el citado Consorcio se adscribiría a la propia Diputación, con los efectos que ello pudiera acarrear.

En suma, el sistema institucional diseñado para materializar la prestación de los servicios mínimos obligatorios establecidos en el artículo 26.2 LBRL por las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes o por Consorcios o Mancomunidades es ciertamente muy alambicado y escasamente operativo, al menos en su diseño en tal precepto. La única posibilidad efectiva en su aplicación es, como decíamos que la Diputación provincial ejerza un liderazgo político-institucional entre los municipios de la provincia y desarrolle de forma sostenida en el tiempo las atribuciones de coordinación de la prestación de servicios públicos municipales a coste efectivo. Será probablemente un proceso plagado de dificultades prácticas que pueden producir en muchos casos una suerte de efecto de desaliento. Pero todo dependerá de los ahorros que efectivamente se propongan o, si se prefiere, de la reducción de los costes en la prestación de servicios, pues ello liberará recursos para la propia entidad municipal y podría así dedicarlos a otros menesteres o a cuadrar sus cuentas públicas. En efecto, lo que puede conducirles a cambiar de opinión es, por un lado, la necesidad objetiva de incluir en dentro del contenido del Plan económico financiero municipal esa gestión integrada o coordinada de los servicios municipales (que se convierte en la auténtica “llave maestra” en manos de la Diputación provincial), o, por otro, el alcance y recorrido aplicativo que finalmente tenga la noción de coste efectivo. Y es aquí donde nos queremos detener en estos momentos.

3.- Coste efectivo de los servicios públicos y prestación directa de servicios por las Diputaciones provinciales o entidades equivalentes.

Las medidas de racionalización de estructuras que pivotan sobre la competencia de las Diputaciones provinciales y entidades equivalentes de coordinación de la prestación de los servicios mínimos obligatorios de municipios de menos de 20.000 habitantes que recoge el artículo 26.2 LBRL, tienen su asiento principal en la noción de coste efectivo, pues en última instancia esta una de las piezas (junto el artículo 116 bis, 3 LBRL) que conduce a que, por parte de la propia Diputación, se promueva la prestación de esos servicios por sí misma o por otras fórmulas (Mancomunidades o Consorcios).

A las Diputaciones Provinciales y entidades equivalentes se les atribuye una competencia específica que es la prevista en el apartado h) del artículo 36.1 (“el seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia”). Ya hemos dicho que hay que leerla en relación con lo previsto en el artículo 26.2 LBRL, por lo que su aplicación se limitaría a los municipios de menos de 20.000 habitantes. Aunque los términos en los que está redactado ese apartado h) también podrían conducir a pensar que esa atribución puede proyectarse sobre todo tipo de municipios.

Porque la noción de coste efectivo, si bien está muy relacionada con la prestación de determinados servicios mínimos obligatorios municipales y con las funciones de coordinación asignadas a la Diputación Provincial, así como con otras atribuciones derivadas del artículo 36.2 LBRL (que ya hemos analizado), no es menos cierto que tiene un radio de acción mucho más amplio.

En efecto, el artículo 116 ter, 1, LBRL es muy explícito en sus términos:

“Todas las entidades locales calcularán antes del día 1 de noviembre de cada año el coste efectivo de los servicios que prestan, partiendo de los datos contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondientes al ejercicio inmediato anterior”.

Por consiguiente, la aplicabilidad de la regla del coste efectivo es universal en un doble sentido: por un lado, afecta a todas las entidades locales (también a las Diputaciones Provinciales, como es obvio); y, por otro, se proyecta sobre todos los servicios públicos locales (no sólo sobre los servicios mínimos obligatorios tasados en el artículo 26.2 LBRL). No hay excepciones, ni siquiera los servicios prestados por los entes instrumentales vinculados o dependientes.

Tal como también prevé ese artículo, el cálculo del coste efectivo tendrá en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios. Y será una Orden del MHAP la que desarrollará esos criterios de cálculo.

No cabe duda que esta es una de las claves de bóveda del modelo diseñado. La determinación de los criterios de cálculo por Orden Ministerial conlleva, sin duda, una facultad de condicionar asimismo el sistema de prestación de algunos de estos servicios, sobre todo en el caso de los servicios mínimos obligatorios previstos en el artículo 26.2 LBRL. El trabajo para la Intervención local o para los servicios económico-financieros de las entidades locales será importante y sus consecuencias también.

Pues, efectivamente, las consecuencias del cálculo del coste efectivo de los servicios públicos pueden ser varias y de diferente intensidad, algunas más materiales y otras más inconcretas o difusas.

Comencemos por las primeras: el apartado 3, del artículo 116 ter LBRL, expone con claridad meridiana que “todas las entidades locales comunicarán los costes efectivos de cada uno de los servicios al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación”. Sin duda esta obligación de publicación es una manifestación más del principio de transparencia en su aplicación esta vez al ámbito de la eficiencia. Pero lo importante es que la obligación de remisión es también universal y que, lógicamente, la publicación correrá la misma suerte.

Y es a partir de ese momento donde entran en juego los efectos “concretos” y “difusos” de la noción de coste efectivo. Los más concretos se anudan con las competencias que tienen las Diputaciones Provinciales y entidades equivalentes en relación con la coordinación de la prestación de los servicios mínimos obligatorios que fija el artículo 26.2 y que se conectan estrechamente con la competencia de “seguimiento” de tales costes efectivos con la finalidad de reducirlos. Las Diputaciones Provinciales y entidades equivalentes deben asumir así un papel de garantizar la eficiencia en la prestación de los servicios públicos municipales, pero entendida esta en el sentido de reducción de costes mediante las propuestas de fórmulas de gestión que conlleven más ahorros. Tal como decíamos, de una lectura literal del artículo 36.1 h) da la impresión de que esa función de velar por una “gestión coordinada más eficiente de los servicios” se proyecta asimismo sobre todos los municipios de la provincia, aunque esa lectura tiene más complejas consecuencias en lo que a instrumentos efectivos se refiere (pues quedarían extramuros de los previstos en el artículo 26.2 LBRL). No creemos que esta interpretación del alcance de las competencias provinciales sea la más acorde con la sistemática y finalidad del texto, pues además supondría reconocer una suerte de posición supraordenada (de vigilancia del cumplimiento de los costes efectivos) de la provincia sobre la totalidad de los ayuntamientos de su ámbito territorial y plantearía algunas dudas razonables de encaje en el marco de la autonomía municipal.

Otro impacto concreto, que será analizado posteriormente, es, sin duda, la obligación que tiene el municipio (o la entidad local) de incorporar en el plan económico-financiero, que apruebe como consecuencia del incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, la “gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios que presta la entidad local para reducir costes”. Esa expresión final (“reducir costes”) está en el fondo de todo este proceso y se conecta necesariamente con la noción “costes efectivos” y el papel que asigna la LRSAL a las Diputaciones provinciales en ese proceso. Volveremos sobre el tema.

Impactos de carácter concreto se producen asimismo en el caso previsto en la nueva disposición adicional decimoquinta de la LBRL, cuando se aborda el tema de la gestión integrada de servicios, pues en estos casos cuando esa gestión de todos los servicios municipales coincidentes de dos o más municipios se produzca y suponga un ahorro de al menos el 10 por ciento del coste efectivo del servicio, previo informe acreditativo de la Diputación Provincial, el coeficiente de ponderación previsto en el artículo 124.1 del texto refundido de la LHL se incrementará en un 0,04 para cada municipio (con el límite previsto en el artículo 123 LHL). Una medida de incentivación o estímulo para la gestión conjunta de los servicios y de rebaja de tales costes efectivos, que ya veremos si tiene recorrido.

Los efectos “concretos” se proyectan asimismo sobre dos aspectos de suma importancia práctica. El primero tiene que ver con la aprobación anual de los planes provinciales de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal. En el artículo 36.2 a) LBRL se prevé expresamente que los criterios de distribución de los fondos han de ser objetivos y equitativos, y entre ellos estará necesariamente el análisis de los costes efectivos de los servicios municipales. Esta ya es una realidad concreta, tangible, pues en la elaboración de tales planes los costes efectivos deberán jugar un papel central, que se proyectará (y esto es lo importante desde el punto de vista práctico) sobre el reparto puntual de tales fondos. Al ser públicos tales costes efectivos es prácticamente imposible que se pretendan orillar o ningunear con otro tipo de elementos, lo que puede aportar un valor añadido de control jurisdiccional de la regularidad de los citados planes de obras y servicios. Y el segundo, que camina en la misma línea, tiene que ver con el papel que se le otorgan a las subvenciones del Estado y de las Comunidades Autónomas en relación con este tema, pues expresamente se dice que podrán sujetar sus subvenciones a determinados criterios y condiciones en su utilización o empleo, pero se añade que “tendrán en cuenta el análisis de los costes efectivos de los servicios de los municipios”.

Así, pues, que una desviación notable o profunda en el coste efectivo de los servicios (que, al fin y a la postre, puede transformarse en una suerte de coste estándar o medio, aunque definido de otra manera) puede conllevar importantes consecuencias de corte financiero (recepción de fondos de los planes de obras y servicios, así como de subvenciones por parte de otras Administraciones Públicas). Este puede ser un primer elemento de presión directa para provocar un ajuste en los costes de los servicios públicos locales en general, pues en este caso tampoco se habla expresamente de umbrales de población.

Pero las presiones indirectas que puede producir el coste efectivo no acaban en estos supuestos citados. La publicación de tales costes efectivos por parte del MHAP abrirá sin duda un marco general de comparaciones entre diferentes ayuntamientos y entidades locales (así como entre las distintas Diputaciones Provinciales). De esa publicación no se derivan consecuencias inmediatas de ningún tipo. Pero, en primer lugar, esos datos públicos deberán ser remitidos a las Diputaciones provinciales para que estas ejerzan cabalmente sus competencias relacionadas con esta materia (coordinación y seguimiento). Y ello debería activar algunos procesos internos por parte de estas Diputaciones dirigidos a corregir aquellos casos que pueden significar desviaciones notables o no justificadas en la prestación de tales servicios. Eso requerirá, como luego diremos, medidas de reforzamiento institucional, organizativo y de personal cualificado técnicamente para llevar a cabo tales tareas. No será un proceso fácil. Pero aquí está una de las claves del reforzamiento institucional de las Diputaciones provinciales. Uno de los grandes retos.

Asimismo, esa publicidad de los costes efectivos arrastrará consecuencia políticas y mediáticas indudables. No se puede ocultar que uno de los efectos directos que tiene la transparencia en este ámbito es el de sujetar a un escrutinio más directo la acción de gobierno. No cabe extrañarse que la oposición política de cada entidad, así como los diferentes medios de comunicación, aireen tales costes efectivos en aquellos casos en los que las diferencias (por “elevación”) con entidades similares sean notables. La presión sobre determinados equipos de gobierno local será intensa. Ciertamente, siempre cabe buscar “relato” o “narrativa” de carácter político (y no pocos Alcaldes lo deberán hacer) para justificar por qué tales costes efectivos son superiores (basándose, por ejemplo, en la calidad en la prestación del servicio, en las situaciones orográficas, en las condiciones de trabajo o en el coste de la vida). Pero este es un aspecto que, directa o indirectamente, puede conducir a medio plazo a un reajuste en la prestación de tales servicios públicos locales. Todo ello, obviamente, si la ley se aplica en su recto sentido. Si se inaplica, como suele ser común en nuestro ámbito local, las cosas no cambiarán un ápice y la pretendida reforma se quedará en papel mojado.

IV.- Garantías del control-económico financiero. Sostenibilidad financiera y papel de las Diputaciones Provinciales y entes equivalentes.

Como ya se ha dicho, la LRSAL es sobre todo una regulación que tiene por objetivo central salvaguardar la sostenibilidad financiera de las entidades locales. De ahí que, efectivamente, el principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera esté omnipresente en buena parte de su articulado. Las Diputaciones Provinciales, en su calidad de entes locales, están plenamente sujetas a las previsiones generales en esta materia. Y así, por ejemplo, el ejercicio de competencias “distintas de las propias” está condicionado, como veíamos, al cumplimiento de tales objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. El importante papel que se asigna a la Intervención Local en la reforma de la Ley de Haciendas Locales (especialmente en los artículos 213 y 218 TRLHL) es plenamente aplicable a las Diputaciones Provinciales. Igualmente, la Intervención del ente provincial tendrá un papel transcendental en la aplicación de aspectos sustantivos de la LRSAL.

Aunque, por exigencia de la FEMP, se haya difuminado bastante la presencia de la Intervención en la LRSAL, sobre todo frente a los borradores anteriores del ALRSAL, lo cierto es que está en la naturaleza de las cosas que buena parte de las decisiones aplicativas de esta Ley deberán pasar necesariamente por la mesa de la Intervención, así como en menor medida por la Secretaría General. Negar esta evidencia es desconocer que esta Ley tiene infinidad de mandatos condicionados estrechamente con el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como (en menor medida) con el cumplimiento de los plazos de moratoria previstos en la legislación vigente. No solo la deuda financiera es uno de los elementos clave del modelo, sino que también la deuda comercial ha adquirido cierto protagonismo en este proceso (a partir sobre todo de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial del sector público, BOE de 21 de diciembre de 2013).

No es momento de llevar a cabo este análisis detenido de las normas de la LRSAL que están estrechamente vinculadas con tales principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, pues esta tarea excede con mucho de nuestros objetivos. Pero sí es preciso prestar atención a cuál es el papel de las Diputaciones Provinciales en relación con la Sostenibilidad financiera. Y en este punto cabe detenerse en dos puntos: las competencias de las Diputaciones Provinciales y entes equivalentes en esta materia, así como la regulación de los planes económico-financieros que lleva a cabo la LRSAL (artículo 116 bis LBRL).

El artículo 36.1 e) LBRL es muy escueto al reconocer la competencia del “ejercicio de funciones de coordinación de los casos previstos en el artículo 116 bis”. Realmente esa competencia está insuficientemente formulada, pues si tomamos como referencia la regulación que lleva a cabo el artículo 116.3 LBRL rápidamente advertiremos que las funciones asignadas a las Diputaciones provinciales y entidades equivalentes son más complejas de lo que inicialmente puedan parecer. Este es el contenido del enunciado:

“La Diputación provincial o Entidad equivalente asistirá al resto de corporaciones locales y colaborará con la Administración que ejerza la tutela financiera, según corresponda, en la elaboración y el seguimiento de la aplicación de las medidas contenidas en los planes económicos-financiero. La Diputación o Entidad equivalente propondrá y coordinará las medidas recogidas en el apartado anterior cuando tengan carácter supramunicipal, que serán valoradas antes de aprobarse el plan económico-financiero, así como otras medidas supramunicipales distintas que se hubieran previsto, incluido el seguimiento de la fusión de Entidades Locales que se hubiera acordado”.

No se trata de un precepto de enunciado claro y sistemática precisa. Pero de su contenido de puede extraer que el papel de las Diputaciones Provinciales en relación con los planes económico financieros que elaboren el resto de las entidades locales se proyecta, aunque con diferente intensidad, tanto “ex ante” como “ex post” a la aprobación de los citados planes. Las funciones que tiene atribuidas la Diputación exceden con mucho la competencia de “coordinación” a la que se refieren tanto el artículo 26.2 como el artículo 36.1 LBRL, pues se concretan en los siguientes ámbitos:

Asistir en la elaboración y seguimiento de la aplicación de las medidas de los planes económico-financieros de las entidades locales.

Colaborar con la Administración que ejerza la tutela financiera en ese proceso de elaboración y seguimiento de la aplicación de tales medidas contenidas en los planes.

Asimismo, propondrá y coordinará las medidas que tengan carácter supramunicipal (que habrán de ser valoradas antes de aprobarse el plan económico-financiero por el respectivo ayuntamiento), así como otras medidas supramunicipales, incluido el seguimiento de la fusión de entidades locales.

Conviene analizar detenidamente estas funciones pues no cabe duda que enlazan con otras asignadas a las Diputaciones Provinciales por los artículos 13 (fusiones), 26.2 (“coordinación de la prestación de servicios mínimos obligatorios”) y 36 (competencias de las Diputaciones). Es más, teniendo en cuenta que existe un buen número de municipios que han tenido, tienen o tendrán desviaciones de los objetivos de déficit, deuda pública o regla de gasto, no cabe ocultar que esta puede ser una de las funciones que requiera más atención por parte de las Diputaciones Provinciales.

La actuación “ex ante” se produce con claridad y entronca en las competencias de asistencia económico-financiera que vienen prestando tradicionalmente las instituciones provinciales. No solo se proyecta sobre planes económico-financieros, sino también sobre planes de reequilibrio financiero, planes de saneamiento o cualquier plan de similares características. La única variación sustancial es que este asesoramiento deberá tener en cuenta no solo la regulación del artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (por cierto, recientemente modifica en su apartado 1 por la Ley Orgánica de control de la deuda comercial en el sector público), sino también el contenido “mínimo” que tales planes económico-financieros deben tener según lo que prevé el artículo 116 bis LBRL. Y es en este punto en que encuentran explicación cabal las atribuciones conferidas a las Diputaciones por la LRSAL.

En efecto, si se analizan las medidas que los planes económico-financieros deberán contener se percibe inmediatamente que, entre ellas, se encuentra la de “Gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios que presta la entidad local para reducir sus costes”. Es, en este ámbito, en el que encuentra plena aplicabilidad el nuevo papel institucional que se adjudica por la Ley a las Diputaciones Provinciales, más concretamente las funciones de “propuesta” y “coordinación” de tales medidas. Efectivamente, ello se relaciona directamente con lo establecido en los artículos 26.2 y 36.1 LBRL, abriendo un espacio de actuación con un potencial muy amplio, siempre que haya (como es muy posible que así sea) un buen número de municipios que no cumplan los objetivos de déficit público, deuda pública o regla de gasto.

El papel institucional de las Diputaciones gana aquí varios enteros. Pues si bien es cierto que, según lo que hemos visto en el artículo 26.2 LBRL, debe darse la conformidad de los ayuntamientos afectados cuando de elaborar una propuesta de prestación de los servicios mínimos obligatorios se trata, no lo es menos que esa “conformidad” se ve condicionada por el hecho de que el ayuntamiento que elabore el citado plan tendrá que incluir necesariamente una medida de gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios. Y es en la fase previa, esto es, en la elaboración del citado plan, cuando la Diputación irrumpe en escena, pero no solo para “asistir”, sino para “proponer” y, en su caso, “coordinar” tales medidas de prestación de esos servicios (sobre todo las que tengan carácter supramunicipal), debiéndolo hacer, además, con anterioridad a la aprobación del plan económico-financiero por el municipio correspondiente. Ello requiere, como decíamos, un “activismo” notable por parte de la institución provincial, que ha de tener muy engrasados sus unidades para realizar plenamente y de forma correcta tales funciones. No cabe duda que, a partir de esas premisas, la posición institucional de la Diputación Provincial, siempre que esta cumpla cabalmente las funciones que le han sido encomendadas por el legislador, se ve enormemente reforzada.

Ese reforzamiento de la posición institucional de las Diputaciones Provinciales y entidades equivalentes se vincula necesariamente con la idea-fuerza de garantizar la sostenibilidad financiera del modelo propuesto, pero asimismo con el complemento de utilizar esa justificación para alterar profundamente el sistema de prestación de los servicios mínimos obligatorios en los municipios de menos de 20.000 habitantes, aunque el artículo 116 bis, por cierto, no establece ningún tipo de umbrales de población (y ello no deja de plantear problemas interpretativos importantes en relación a si esas competencias de las Diputaciones Provinciales y entidades equivalentes, del apartado 3 del artículo 116 bis LBRL, se extienden a todo tipo de municipios, sea cual fuere su población).

Pero, además, las Diputaciones Provinciales se transforman, como consecuencia de esta regulación, en un apéndice instrumental de la Administración que ejerza la tutela financiera, puesto que deben colaborar estrechamente con ella tanto en el momento de elaboración de los planes económico-financieros municipales (para lo que deberán disponer de información fehaciente y actualizada sobre el estado económico-financiero de los ayuntamientos de su provincia) como en el seguimiento de las medidas que se han propuesto en los reiterados planes. Así, los entes provinciales se convierten en una suerte de prolongación de la Administración superior (sea CA o Administración del Estado) para garantizar esa sostenibilidad financiera y procurar además una disminución de los costes de los servicios públicos municipales que haga efectivos los ahorros de gasto público programados para los próximos años.

No cabe ser muy incisivo para darse cuenta que sobre las espaldas de las Diputaciones Provinciales se pretende colocar un cúmulo de responsabilidades de primera importancia para el éxito o el fracaso de la reforma emprendida. Bajo estos presupuestos, es oportuno plantearse que tales instituciones provinciales deben ser conscientes que estas nuevas responsabilidades económico-financieras están estrechamente imbricadas con las nuevas competencias reconocidas a las Diputaciones en materia de coordinación de la prestación de servicios municipales y de seguimiento del coste efectivo de tales servicios. Por tanto, la redefinición del papel y funciones de las Diputaciones Provinciales se convierte en una premisa de obligado cumplimiento a corto plazo. Todo ello debería implicar transformaciones organizativas profundas y una reestructuración de las áreas y servicios existentes, así como la puesta en marcha de programas específicos relacionados con los recursos humanos de estas organizaciones (reasignación de efectivos, programas de formación, inversión en talento, etc.). Dependerá cómo afronten las Diputaciones estos retos en un tiempo inmediato para que esas premisas normativas se conviertan en realmente aplicables. Todo apunta a que habrá una aplicabilidad de geometría variable en función de cada tipo de entidad provincial y del liderazgo político-institucional que esa Diputación provincial ejerza entre los municipios de la provincia.

En segundo lugar, es también necesario resaltar que, pese a ese papel instrumental (aunque no adjetivo, como se ha visto) que se atribuye a las Diputaciones en el artículo 116 bis, 3 LBRL, las previsiones recogidas en los apartados 1 y 2 de ese mismo precepto se aplican también a las Diputaciones provinciales, con las modulaciones que inmediatamente se dirán.

El apartado 1 del artículo 116 bis LBRL establece, como recordatorio de lo previsto en el artículo 21 de la LO 2/2012, de 27 de abril, que el incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública o regla de gasto, conllevará que la entidad local (por tanto, también las Diputaciones Provinciales) deban formular un plan económico-financiero “de conformidad con los requisitos formales que determine el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas”. Por tanto, será el Ministerio el que fije cómo (aspecto en nada intranscendente) se ha de configurar el citado plan, donde se deberán reflejar las medidas que se contienen en el artículo 21 de la LOEPSF. Este último artículo, como se decía, ha sido modificado por la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público (BOE 21 de diciembre de 2013), estableciendo que el plan (y, por tanto, la senda del cumplimiento) se extienda al año en curso y al siguiente (¿una invitación a que se aprueben los planes al inicio del presente ejercicio presupuestario?).

El apartado 2 de ese artículo 116 bis tiene un primer enunciado que pretende acotar el objeto (“Adicionalmente a lo previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, el mencionado plan incluirá al menos las siguientes medidas”). Está claro, por tanto (pues así lo recoge expresamente el legislador), que esa batería de medidas complementarias que se deben recoger en los planes económico-financieros aprobados por los municipios representa una ampliación (por medio de una “ley ordinaria”) de las previsiones recogidas en el artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril. Da la impresión de que, al verse “el legislador ministerial” desapoderado por el dictamen del Consejo de Estado de los instrumentos que había articulado para “racionalizar” el mapa de competencias y servicios municipales (sistema de evaluaciones, coste estándar, supresión de “competencias impropias”, etc.), ha echado mano de un sustitutivo que consiste en poner el foco de atención en aquellos municipios (aunque se aplique a todas las entidades locales) que incumplan transitoria o coyunturalmente los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (déficit público, deuda pública y regla de gasto). De hecho, se pretenden aplicar medidas fuertemente traumáticas de contenido “estructural” e, inclusive, “existencial”, a municipios que incumplan objetivos “coyunturales o contingentes”. La disciplina fiscal y presupuestaria es la receta central de un nuevo modelo “municipal” (no tanto local) en el que los ayuntamientos incumplidores pueden ver cómo pierden competencias, cómo deben trasladar la ejecución de los servicios mínimos obligatorios a otras instancias (para mejorar el coste efectivo), cómo deben acabar con la entidades territoriales inferiores al municipio o, en fin, cómo han de articular propuestas de fusión con algún municipio limítrofe (otra cosa es lo que diga ese municipio al que se dirige la propuesta de fusión). En este esquema trazado por el legislador el papel de las Diputaciones provinciales es, como se ha visto, determinante para el éxito o fracaso de la operación emprendida.

Pero, como se viene indicando, este artículo 116.2 bis LBRL también se aplica a las Diputaciones provinciales que hayan de elaborar un plan económico-financiero, por lo que las medidas recogidas en el mismo se deberán insertar en un plan de tales características que apruebe, en su caso, la entidad provincial. Sin embargo, un análisis detenido de los contenidos “mínimos” que ha de tener el plan económico-financiero denota rápidamente que no se está pensando en las Diputaciones provinciales, pues es obvio que los apartados b), e) y f) del citado artículo 116.2 bis LBRL son sencillamente inaplicables a tales entidades, pues se refieren claramente a municipios.

Ello no implica, sin embargo, que la Diputación Provincial que elabore un plan económico-financiero no deba incluir en el mismo la supresión de las competencias que “la entidad local” ejerza que sean distintas de las propias o de las ejercidas por delegación, así como un conjunto de medidas de racionalización organizativa que vayan encaminadas a recuperar la senda del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera. Por tanto, resulta capital que las Diputaciones Provinciales cumplan escrupulosamente los objetivos de déficit público, deuda pública y regla de gasto, pues en caso contrario la cartera de servicios provinciales (sobre todo la que derive del ejercicio de competencias “distintas de las propias” y de las delegadas) se deberá ver eliminada (aunque tal medida puede ser a todas luces desproporcionada en función del tipo de desviación de que se trate), así como se deberán adoptar medidas complementarias de racionalización organizativa (supresión de entes, reestructuración de servicios, reasignación de efectivos, modificación o suspensión de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, despidos, etc.). Además, como se verá inmediatamente, la disposición adicional decimosexta de la LBRL flexibiliza la aprobación de tales planes económico-financieros en aquellos casos en que no se apruebe el mismo por el Pleno de la Diputación. Pero esta cuestión se examina inmediatamente.

V.- Las medidas de organización institucional y de Política Local: su impacto sobre las Diputaciones Provinciales.

La LRSAL regula un conjunto de medidas que tienen una dimensión político-institucional que inicialmente se recogían en disposiciones adicionales del ALRSAL, aunque ya el Proyecto aprobado por el Consejo de Ministros llevó a cabo una inserción “formal” en el contenido de la LRBRL de algunas disposiciones adicionales que se recogían en los anteproyectos anteriores, especialmente en aquellas materias vinculadas con aspectos político-institucionales.

Estas medidas se insertan asimismo en un marco de contención presupuestaria del gasto público y con objetivos de sostenibilidad financiera, pero en verdad sus efectos de ahorro son mínimos y cumplen (o pretenden cumplir) una función ejemplarizante de la política local, aunque pueden tener los efectos contrarios. Durante algunas fases de elaboración del anteproyecto de Ley fueron las cuestiones más aireadas por los medios de comunicación, lo que ocultaba los aspectos más sustantivos de la reforma.

Así, lo que podía parecer que era un conjunto de “medidas coyunturales” adoptadas en función del complejo contexto de déficit público, se han transformado en “normas estructurales” incardinadas como legislación básica en la propia Ley de Bases de Régimen Local. Por consiguiente, su aplicabilidad temporal se estabiliza y se le dota de un carácter de permanencia más reforzado.

Esas “medidas” adoptan una dimensión estructural en lo que es el sistema político, institucional y organizativo del régimen local español, pues en unos casos se insertan en el articulado del texto de la LRBRL. Asimismo, veremos cómo hay algunas importantes decisiones de política institucional que afectan a los órganos de gobierno de las entidades locales (adopción de acuerdos).

Lo relevante a nuestros efectos es que tales medidas se aplican a las Diputaciones Provinciales en los términos que seguidamente se expondrán. Por tanto, no nos interesa en estos momentos adentrarnos en un análisis de esta regulación, sino exclusivamente poner de relieve aquellos aspectos que afectan directamente a las Diputaciones Provinciales, pues a las “entidades equivalentes”, aparte de no ser objeto de este trabajo, solo afectan en los términos previstos en las normas correspondientes a los Cabildos y Consejos insulares, no al resto (Diputaciones Forales, Comunidad Foral de Navarra y Comunidades Autónomas de ámbito territorial provincial), aunque sí a sus municipios.

Esa regulación es sucintamente la siguiente:

El artículo 75 bis LBRL regula el Régimen retributivo de los miembros de las Corporaciones Locales y del personal al servicio de las entidades locales. Allí se establecen dos previsiones que son aplicables a los responsables políticos de las Diputaciones provinciales. Por un lado, el artículo 75 bis, 2, prevé que los Presidentes de las Diputaciones Provinciales tendrán un límite máximo por todos los conceptos retributivos y asistencias que será igual a la retribución del tramo correspondiente al Alcalde del municipio más poblado de la provincia. Nada ha recogido la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014 sobre esta materia, por lo que, en principio, podría interpretarse que esa condición prevista en la norma no se ha producido. Aunque cabe preguntarse, y no es una cuestión baladí, hasta qué punto esas limitaciones retributivas (al estar incorporada ya una tabla de retribuciones al artículo 75 bis, apartado uno, LBRL) requieren para su aplicabilidad efectiva la condición de que la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado concrete nada más. Bajo esos presupuestos normativos cabría incluso plantearse si ese artículo 75 bis, apartado uno, de la LBRL no tendría aplicabilidad directa. Por otro, se establece asimismo que los alcaldes o concejales que sean proclamados diputados provinciales deberán optar por mantener el régimen de dedicación exclusiva en una u otra entidad local sin que en ningún caso puedan acumularse ambos regímenes de dedicación.

El artículo 75 ter LBRL, por su parte, recoge la limitación del número de cargos públicos de las entidades locales con dedicación exclusiva. Y en su aplicación a las Diputaciones Provinciales el esquema es el mismo que en el artículo anterior (será el del tramo correspondiente al municipio más poblado de la provincia).

El artículo 104 bis regula, por su parte, el número máximo de personal eventual que cada entidad local podrá nombrar.  Y la regla se vuelve a repetir: será el mismo que el tramo correspondiente al municipio más poblado de la provincia. Pero, además, a las Diputaciones le resultan de aplicación las normas de régimen jurídico general que se recogen asimismo en ese artículo. Y estas son, esencialmente, cuatro: 1) Los organismos dependientes de las Diputaciones no podrán incluir en sus plantillas personal eventual; 2) El personal eventual se asignará siempre a servicios generales de la Diputación, aunque excepcionalmente, si así lo prevé el Reglamento orgánico, podrá asignarse a otros servicios o departamentos de la entidad (no a entes instrumentales); 3) Las Diputaciones deberán publicar semestralmente en la sede electrónica y en el Boletín correspondiente, el número de puestos de trabajo reservados al personal eventual; y 4) El Presidente de la entidad deberá informar al Pleno trimestralmente del cumplimiento de lo previsto en ese artículo. También vinculado con el estado financiero de las entidades locales, se regula a través de la disposición transitoria décima de la LRSAL un aplazamiento a 30 de junio de 2015 (después de las elecciones locales) de la aplicabilidad de las limitaciones referidas a las limitaciones en materia de retribuciones de los miembros de la entidades locales, al número de personal eventual y cargos públicos con dedicación exclusiva para aquellas entidades locales que cumplan con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública, y además su período medio de pago a los proveedores no supere en más de treinta días el plazo máximo previsto de la normativa de morosidad. Una aplicación diferida de un mandato legal condicionada al cumplimento de tales requisitos, pero que la verificación de ese cumplimiento es competencia de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que procederá a publicar, de acuerdo con la información remitida por las propias entidades locales, una lista de aquellas que cumplen los requisitos previstos en el apartado 1 de esa disposición transitoria.   

En la tramitación del proyecto de ley en el Congreso de los Diputados se incorporó también una nueva disposición adicional decimosexta a la LBRL por medio de la cual, con el precedente recogido en el Real Decreto Ley 8/2013 y con un enunciado equívoco (“mayoría requerida para la adopción de acuerdos en las Corporaciones Locales”), se produce una alteración sustancial (aunque con carácter “excepcional”) del sistema de atribución de competencias a cada órgano de la estructura institucional provincial, debilitándose el papel institucional del Pleno y reforzando la Junta de Gobierno, en aspectos tan sensibles como la aprobación en determinadas circunstancias de los Presupuestos de la entidad, los Planes de Ajuste, los Planes Económico-financieros, etc.). Esa competencia de la Junta de Gobierno se formaliza con carácter residual y excepcional (en el caso de que en el Pleno en una primera votación no se obtenga la mayoría requerida), pretende reforzar la gobernabilidad en aquellas decisiones económico-financieras, hace posible gobernar en minoría las Diputaciones Provinciales y, en fin, la consecuencia última no se puede orillar: hurta al Pleno decisiones de gran calado, como son las de carácter económico-financiero (aprobación de presupuestos, incluida), además de sacrificar el “derecho de enmienda” en aspectos tan sustantivos, por tanto cabría plantearse hasta qué punto no puede conllevar una cirta vulneración del derecho fundamental al ejercicio de cargos y funciones públicas). En el caso de las Diputaciones Provinciales el tema adquiere un punto de singularidad notable, ya que el desarrollo habitual de las sesiones plenarias es reducido en el tiempo y el papel institucional del Pleno está ciertamente debilitado. Por tanto, las Diputaciones Provinciales pueden sufrir un proceso de mayor reforzamiento del Ejecutivo provincial frente al Pleno, así como de relativa insignificancia institucional del Pleno.

VI.- Medidas de racionalización organizativa en los entes instrumentales.

Las medidas de racionalización organizativa derivadas de la LRSAL son de dos tipos: por un lado, las que son consecuencia de la puesta en marcha y aplicación del nuevo modelo institucional (que, en las Diputaciones Provinciales, tal como estamos viendo, debería tener a medio/largo plazo consecuencias importantes), así como, entre otras, de la redefinición de la cartera de servicios “impropios” o de las medidas de restructuración como resultado de la aprobación de un plan económico-financiero; y, por otro, las que encuentran su clave explicativa en la racionalización (“redimensionamiento”, según la LRSAL) de los entes públicos instrumentales locales o del nuevo régimen jurídico de los Consorcios. En este último punto no hay singularidad alguna, en principio, en su aplicación a las entidades provinciales.

La disposición adicional novena de la LBRL, con el enunciado de “Redimensionamiento” del sector público local, recoge una amplia regulación de un conjunto de medidas dirigidas esencialmente a reducir el tamaño del sector público instrumental local, en clave asimismo de sostenibilidad financiera del modelo. Se trata de una regulación que ya se encontraba inserta en los primeros borradores del ALRSAL, aunque durante su proceso de elaboración y debate parlamentario ha sido objeto de importantes cambios. Este marco normativo se aplica, por tanto, a las Diputaciones Provinciales y entidades equivalentes (siempre que estas sean “Administración Local”, no por tanto a la Comunidad Foral de Navarra ni a las Comunidades Autónomas de ámbito territorial provincial). El objetivo último de ese marco normativo, tal como decíamos, no es otro que proceder a una profunda simplificación del mapa de entidades instrumentales del sector público en su conjunto y, particularmente en este caso, del sector público local, proceso que se enmarca en una línea de “racionalización” que se impulsa especialmente desde el año 2012 y que tiene uno de sus puntos de inflexión en el Plan Nacional de Reformas de 2012 y en el Informe CORA de junio de 2013.

La regulación de esta materia en la disposición adicional novena LBRL se puede analizar a través de cinco reglas (con sus consabidas excepciones, en algunos casos), que se pueden sintetizar del siguiente modo:

Primera regla: Durante la vigencia de un plan de ajuste o de un plan económico-financiero las entidades locales y los organismos autónomos de ellas dependientes no podrán adquirir, constituir o participar en la constitución, directa o indirectamente, de nuevos entes instrumentales. Esta es una limitación de profundo calado que afecta a las potestades de autoorganización de tales entidades y que se sujeta además a planes que, en algunos casos, despliegan sus efectos durante muchos años (por ejemplo, algunos planes de ajuste hasta 2.022). La aprobación de un plan económico-financiero tiene a través de esta disposición adicional novena un elemento añadido a los contenidos previstos en el artículo 116 bis LBRL.

Segunda regla: También durante la vigencia de tales planes, la entidad local no podrá realizar aportaciones patrimoniales ni suscribir ampliaciones de capital de entidades públicas empresariales o de sociedades mercantiles. El ámbito objetivo se acota, pero esta regla supone el estrangulamiento de esas entidades por la imposibilidad de recibir recursos económicos. Dada la dureza de la regla, en el trámite en el Senado se han suavizado algo sus efectos, permitiéndose que, de forma excepcional, las entidades locales puedan realizar esas aportaciones patrimoniales siempre que en el ejercicio presupuestario inmediatamente anterior hubieren cumplido con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y su período medio de pago a proveedores no supere en más de treinta días el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad. Condicionalidad exigente, que, dado su carácter acumulativo, no será fácil de cumplir en muchos casos.

Tercera regla: Aunque la Administración “matriz” (Ayuntamiento o Diputación provincial) esté saneada financieramente, aquellas entidades instrumentales que desarrollen actividades económicas y estén adscritas a efectos del SEC-95, si se encuentran en situación de desequilibrio financiero deberán aprobar, previo informe de la Intervención, en el plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la LRSAL un plan de corrección de dicho desequilibrio. Como contenido de este Plan de reequilibrio se ha introducido en el trámite de enmiendas del Senado otra condicionalidad fuerte: la Administración matriz solo podrá realizar aportaciones patrimoniales o suscribir ampliaciones de capital de sus entidades si, en el ejercicio presupuestario anterior esa entidad local hubiere cumplido con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y su período medio de pago a proveedores no supere en más de treinta días el plazo previsto en la normativa de morosidad. Este inciso probablemente supondrá que muchas de esas entidades instrumentales no tengan viabilidad al “contaminarse” con la situación financiera y la deuda comercial de la administración matriz. Lo cual se podría producir a 31 de diciembre de 2014, pues alcanzada esa fecha sin que la corrección financiera se cumpliese, la entidad local deberá, en el plazo máximo de seis meses desde la aprobación de las cuentas anuales o de la liquidación del presupuesto del ejercicio de 2014, según proceda, procederá a la disolución, siendo esta en todo caso efectiva como máximo en la fecha de 1 de diciembre de 2015. Todos estos plazos inicialmente previstos se revisan al alza (hasta el 31 de diciembre de 2014 y 1 de diciembre de 2016, respectivamente) si se trata en entidades que presenten alguno de los siguientes servicios esenciales: abastecimiento domiciliario y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos; y transporte público de viajeros. Esta regla incluye, finalmente, algunas previsiones adicionales en torno a cómo debe ser interpretado el desequilibrio financiero, en función de si se trata o no de una entidad que tiene la consideración de Administración Pública según el SEC-95.

Cuarta regla: Los entes instrumentales locales no podrán estar adscritos a otro ente instrumental local. No podrán, por tanto, constituir, participar en la constitución ni adquirir nuevos entes cualquiera que sea su tipología. La prohibición de “Holdings” empresariales locales resulta clara. Frente a ello se han intentado configurar estrategias alternativas, como es la de crear determinadas Agrupaciones de Interés Económico, reguladas en la Ley de 1991.

Quinta regla: Aquellas entidades instrumentales que, a la entrada en vigor de esta Ley, no estén en situación de superávit, equilibrio presupuestario o resultados positivos de explotación, no podrán depender de otra entidad instrumental, debiendo quedar adscritos o vinculados directamente a las entidades locales del artículo 3.1 LBRL o bien ser disueltos en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la LRSAL. De no hacerlo quedarán automáticamente disueltas transcurridos seis meses desde la entrada en vigor de esta Ley. Ciertamente, como en el caso anterior, habría que diferenciar entre “disolución” y “liquidación” de tales entidades, tal como prevé la legislación mercantil. Una vez más, para los mismos supuestos de actividades esenciales recogidos en la regla tercera, se prevé la ampliación del plazo en un año más.

Este conjunto de medidas no puede minusvalorarse, pues sus efectos sobre determinadas entidades locales pueden ser evidentes y, en muchos casos, traumáticos (pérdida de cartera de servicios, racionalización organizativa, reducciones de plantilla, etc.). Frente a unas medidas aplazadas en el tiempo (reglas 3 y, en alguna medida, 4 y 5), hay otras de efectos inmediatos y cuyas consecuencias serán tangibles a muy corto plazo. Estas medidas de racionalización encuentran su origen en un contexto (cuando fueron diseñadas) de “excepción fiscal”, se ha suavizado algo en su tramitación parlamentaria (aunque en un caso se ha endurecido), pero ahora hay que leerlas en clave de sostenibilidad financiera tanto de la Administración matriz como de los entes instrumentales. Desde un punto de vista cuantitativo, el Plan Presupuestario para 2014 ha previsto un ahorro final por este concepto (redimensionamiento del sector público instrumental local, así como por fusiones de municipios) de aproximadamente 1.700 millones de euros hasta 2019.

Aparte de lo previsto en la disposición adicional novena de la LBRL, se ha de hacer aquí referencia sucinta al nuevo régimen jurídico de los Consorcios, que ha sido fuertemente alterado en la LRSAL. Aunque inicialmente (en los diferentes borradores del ALRSAL) los Consorcios estaban muy cuestionados, lo cierto es que tras el dictamen del Consejo de Estado y los últimos ajustes que se hicieron al proyecto de ley, su debilitamiento normativo es relativo. No obstante, hay una serie de reglas que afectan sustantivamente a los Consorcios, al menos tal y como es en la actualidad su configuración actual. Veamos brevemente cuáles son las notas distintivas en este tema:

El artículo 57 LBRL, que se mantiene en su redacción desde los primeros borradores del ALRSAL, redefine el papel de los consorcios locales, en la línea ya expuesta: el carácter subsidiario de los mismos frente a los convenios se plasma de forma clara en el apartado 3 de ese artículo. Se pretende asimismo que mejoren la eficiencia de la gestión pública y cumplan los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

La disposición final segunda de la LRSAL incorpora una nueva disposición adicional vigésima a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por la que se regula el régimen jurídico de los Consorcios. Esta regulación tiene carácter general, no solo local. Y allí se establece, entre otras cosas, que los estatutos de los Consorcios determinarán la Administración Pública a la que estará adscrito el Consorcio, en función de una serie de criterios de prioridad que se regulan en el apartado dos de esa misma disposición. Asimismo, se prevén una serie de reglas en relación con el régimen presupuestario, contabilidad y control, y en particular la previsión de que el personal de los consorcios “podrá ser funcionario o laboral procedente exclusivamente de una reasignación de puestos de trabajo de las Administraciones participantes”.

La disposición transitoria sexta de la LRSAL establece, por un lado, que los Consorcios que ya estuvieren creados en el momento de entrada en vigor de esta Ley, deberán adaptar sus estatutos en el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta Ley. Por otro lado, prevé que la adaptación del régimen jurídico del personal (que puede tener consecuencias traumáticas) será aplicable a partir del 1 de enero del año siguiente (lo que plantea algunas dudas de cómputo de los plazos, pues si la aprobación de los estatutos se debe realizar “en el plazo de un año desde la entrada en vigor” cabe presumir que sería el 31 de diciembre de 2014 y la adaptación del régimen jurídico el 1 de enero de 2015; no pensamos que esta interpretación sea acorde con la pretensión del legislador).

No obstante, la disposición adicional decimotercera de la LBRL establece una excepción a la regla de vinculación del personal, ya que permite que los consorcios ya constituidos que presten servicios mínimos a los que se refiere el artículo 26 LBRL, “podrá integrarse por quienes no sean personal funcionario o laboral procedente de una reasignación de puestos de trabajo de las Administraciones participantes en el consorcio”.

Y, en fin, la disposición adicional decimocuarta regula un régimen jurídico especial de determinados consorcios (aquellos constituidos con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley y que no tengan la consideración de Administración Pública a efectos del Sistema Europeo de Cuentas, que los excluye incluso de la regla general prevista en la disposición adicional vigésima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, si bien el cumplimiento acumulativo de las exigencias establecidas en esa disposición son francamente difíciles de alcanzar.

VII.- Medidas en relación con la estructura directiva y el personal al servicio de las Diputaciones Provinciales y entidades equivalentes.

En este último apartado, si bien es cierto que la LRSAL contiene muchas medidas que pueden terminar impactando seriamente sobre la estructura de los recursos humanos de las entidades locales, conviene resaltar que las normas que regulan expresamente esta materia son escasas, salvo la regulación general (que aquí no será abordada de los funcionarios con habilitación de carácter nacional, donde los cambios han sido notables).

Por lo que afecta a las Diputaciones Provinciales cabe diferenciar entre aquellas medidas que les afectan directamente y aquellas otras que se refieren a todas las entidades locales. En relación con las primeras está la regulación recogida en el nuevo artículo 32 bis de la LBRL, relativo al personal directivo. Y por lo que afecta a las segundas hay varios preceptos o enunciados normativos que regulan cuestiones de personal y que son asimismo aplicables a las Diputaciones Provinciales. Estos últimos los trataremos de forma muy sucinta.

La regulación del personal directivo de las Diputaciones ha sufrido notables variaciones a lo largo del proceso de tramitación parlamentaria de la Ley. La regla general es que el personal directivo de las Diputaciones Provinciales deberá ser nombrado, de acuerdo a criterios de competencia profesional y experiencia, entre funcionarios de carrera de las distintas administraciones públicas que pertenezcan a cuerpos o escalas clasificados en el subgrupo A1. La excepción, que se ha introducido en el trámite del Senado, consiste en que el Reglamento Orgánico puede, en atención a las características específicas de las funciones de tales órganos directivos, permitir que su titular no reúna la condición de funcionario. Esta regulación recogida en el artículo 32 bis LBRL requeriría un análisis pormenorizado que ahora no puede hacerse. Vaya por delante que supone la inclusión de una estructura directiva al ámbito provincial, en términos similares (aunque no idénticos) a la recogida para los municipios de gran población. Las Diputaciones Provinciales necesitarán objetivamente esa estructura directiva para asumir razonablemente el papel institucional que la LRSAL les otorga. En todo caso, la excepción prevista requiere que el Reglamento Orgánico explicite de forma motivada por qué un determinado puesto directivo puede ser cubierto por persona que no tenga la condición de funcionario (hay numerosa jurisprudencia, además muy restrictiva, recaída al respecto). En fin, cabe preguntarse finalmente si en los procesos de nombramiento de este personal directivo se han de aplicar o no las previsiones recogidas en el artículo 13 EBEP (hay jurisprudencia contencioso-administrativa, aunque poco precisa, que lo extiende en el caso de municipios de gran población).

En cuanto a las normas de aplicabilidad general en materia de personal al servicio de las entidades locales cabe únicamente recordar aquí sucintamente en qué ámbitos se proyectan esas previsiones legales, pues esta cuestión también requeriría un análisis detenido del tema, que se hará en otro momento. En todo caso, hay que poner la voz de alerta en una cuestión: la LRSAL prevé la asunción de determinadas competencias municipales y provinciales por parte de las Comunidades Autónomas, así como la asunción de la prestación de servicios municipales por las Diputaciones provinciales o la gestión compartida de los mismos, pero no recoge ni una sola regla específica sobre traspasos de personal y las consecuencias que tendrán esas medidas sobre los recursos humanos. Los primeros borradores del ALRSAL sí que preveían este tipo de medidas e, inclusive, algunas normas sobre los traspasos de personal, pero paradójicamente la LRSAL no los ha incluido. Y ello puede ser una fuente de problemas en el futuro. Sobre todo en aquellos casos en que, por ejemplo, se produzca una gestión integrada en las Diputaciones provinciales de los servicios municipales, ¿qué ocurre con el personal que prestaba esos servicios en los municipios correspondientes?

En el artículo 75.4 se recoge una previsión en virtud de la cual las Leyes anuales de presupuestos generales del Estado podrán establecer un límite máximo y mínimo total que por todos los conceptos pueda percibir el personal al servicio de las entidades locales y entidades de ellas dependientes. No interesa entrar en esta tema, pues la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2014, que se publicó con anterioridad, no recogía por tanto tal previsión. Se hace difícil pensar que en los Presupuestos para 2015 (año electoral) se incluyan tales límites. Pero, en cualquier caso, ahí queda la norma por si se quiere utilizar en un futuro más o menos inmediato.

En el artículo 85.2 in fine LBRL se vincula la forma de gestión de los servicios públicos por la que se opte con lo dispuesto en el artículo 9 del EBEP (funciones reservadas a funcionarios públicos). Curiosamente no hay un reenvío a lo previsto en el artículo 92 LBRL, según redacción LRSAL.

Este artículo 92 es, sin duda, importante en esta materia, puesto que establece un alambicado sistema de fuentes para los funcionarios locales, dando preferencia aplicativa a la LRSAL sobre el EBEP, así como estableciendo el principio general de cobertura de puestos de trabajo en la Administración Local y en sus Organismos Autónomos por personal funcionario. Y en su apartado 3 establece cuál es la reserva de funciones que, en todo caso, debe corresponder a los funcionarios públicos, recuperando la vieja regulación de la Ley de Bases, a la que añade lo previsto en el artículo 9.2 EBEP.

El artículo 92 bis LBRL establece una nueva regulación de los (de nuevo) denominados funcionarios con habilitación de carácter nacional. Se produce una clara recentralización de atribuciones en manos del Ministerio y, entre otros importante cambios, se amplía el ámbito de los puestos que pueden ser cubiertos por el sistema de libre designación, aunque los que desarrollen funciones de tesorería e intervención se sujetan (ya lo estaban) a determinados requisitos formales en su proceso de nombramiento y cese, con intervención del MHAP.

La disposición adicional duodécima de la LBRL regula, por último, las retribuciones de los contratos mercantiles y de alta dirección del sector público local.

VIII.- Final: breves conclusiones.

De lo expuesto a lo largo de este trabajo, bien se puede concluir que la posición institucional de las Diputaciones Provinciales ha sufrido formalmente una transformación importante en relación con lo previsto en la LBRL de 1985. Habrá que ver cómo se aplica efectivamente la LRSAL para ver si esa modificación formal se transforma en sustantiva. Todo dependerá, en buena medida, de la “interiorización” real que cada Diputación provincial lleve a cabo de esa posición y de esas facultades que la Ley le otorga. Donde haya un liderazgo político-institucional de la entidad provincial sobre el tejido de municipios, así como donde exista un esquema organizativo-institucional adaptado plenamente a esos fines, el fortalecimiento institucional de las Diputaciones provinciales será un resultado efectivo. Donde ese contexto no se produzca, es previsible que las instituciones provinciales no salgan tan reforzadas de este nuevo marco. Habrá asimismo situaciones intermedias. En todo caso, al menos en los primeros años, no es dificil aventurar un escenario de geometría variable en sus resultados inmediatos.

En todo caso, el papel que la LRSAL atribuye a las Diputaciones provinciales es central en la gestión del nuevo (y complejo) modelo que diseña. Se puede decir que una buena parte del éxito o fracaso de la LRSAL dependerá en buena medida de si las Diputaciones Provinciales asumen de forma efectiva el papel institucional que deben jugar en el nuevo modelo.

En lo que afecta a las competencias, es obvio que esa posición institucional ha salido bastante reforzada, con un elenco de competencias funcionales nuevas (algunas de calado) y ciertas competencias materiales. Aun así a las Diputaciones Provinciales les afectan directamente las previsiones relativas a las “competencias distintas de las propias” (con un impacto mucho menor que en el caso de los municipios, dada la “horizontalidad” de muchas de sus atribuciones funcionales) y la difuminada regulación que para estas instancias se ha hecho de las competencias delegadas. Hay algunas incógnitas notables en materia de salud y de servicios sociales, pues el legislador no ha estado muy acertado al insertar en el último momento a las Diputaciones Provinciales sin ajustar el resto del texto.

La función de coordinación para promover la gestión integrada o por parte de la propia Diputación de los servicios mínimos obligatorios de los municipios de menos de 20.000 habitantes que se citan en el artículo 26.2 LBRL, es una de las claves del modelo propuesto. El diseño inicial tiene un encaje muy complejo, ya que en el proceso pueden intervenir cuatros niveles de administraciones públicas (municipio afectado, Diputación Provincial, Comunidad Autónoma si tiene la tutela financiera y Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas). Resulta difícil que este sistema pueda funcionar razonablemente, pues la llave del proceso la mantiene el ayuntamiento afectado (“de conformidad con”), ya que sin su voluntad nada se puede hacer. No obstante, cabe la posibilidad de que el modelo funcione razonablemente en dos tipos de supuestos. El primero es, como decíamos, que la Diputación provincial ejerza un liderazgo político-institucional entre el tejido municipal, así como que adopte un papel de agente activo en el impulso de tales procesos (alguna Diputación provincial, como la de Ourense, ya ha mostrado su voluntad de asumir ese rol). Y, el segundo, es la pieza clave del artículo 116 bis, 3, LBRL, pues incorpora una suerte de “llave maestra” por medio de la cual la Diputación Provincial sí que puede intervenir en el proceso de incorporar necesariamente como contenido del plan económico financiero un sistema de gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios que presta la entidad. Depende cómo se aplique este precepto para que el artículo 26.2 pueda tener un recorrido real. De hecho, se puede afirmar –en línea con lo expuesto- que este es un ejemplo más de que la LRSAL apuesta principalmente por la sostenibilidad: la racionalización de la estructura organizativa y del sistema de prestación de servicios municipales se va a hacer (si se hace) a través de los planes económico-financieros que han de aprobar los municipios. Y en este proceso a las Diputaciones provinciales se les confiere un innegable protagonismo institucional.

No cabe duda que a partir de estas últimas atribuciones conferidas a las Diputaciones Provinciales de la asistencia y elaboración de planes económico-financieros, así como de la colaboración en la definición de su contenido (en materia de gestión integrada o coordinada de servicios) y en su seguimiento, las Diputaciones Provinciales no solo participan en el ejercicio de la función de tutela financiera de los municipios de su provincia, colaborando a tal efecto con la Administración competente (sea la Comunidad Autónoma o el propio Ministerio de Haienda y Administraciones Públicas) sino que además se trasnforman en una pieza sustantiva del engranaje del propio modelo, articulando las relaciones entre los municipios de la provincia y los otros niveles de gobierno. Una compleja función de rótula que deberán ejercer salvaguardando, por un lado, la autonomía municipal y, por otro, atendiendo a los requerimientos y exigencias de las Administraciones competentes en materia de tutela financiera. Posición compleja.

Todo ello debería conllevar un replanteamiento estratégico de las Diputaciones provinciales y de sus entes instrumentales. En el plano económico-financiero, para el correcto ejercicio de tales funciones, deberán fortalecer sus servicios de Intervención y el área económico-financiera, si quieren atender con mínimas garantías de éxito tales atribuciones. Lo mismo sucede con las funciones de “coordinación” de la prestación de servicios mínimos obligatorios y el desarrollo del resto de competencias. Aunque con carácter previo se debería hacer un correcto diagnóstico de cuál es la situación actual de la organización, en qué medida y con qué intensidad se ve afectada por la LRSAL, para una vez hecho este proceso diseñar un escenario de futuro, que pasará necesariamente, en un primer estadio, por fortalecer el sistema de gobernanza y en particular las estructuras directivas profesionales, así como dibujar un nuevo modelo organizativo, prestando especial atención a las funciones de coordinación y seguimiento. Todo ese nuevo diseño implicará asimismo un cambio estratégico en las estructuras de personal (una intensificación de la cualificación profesional y de la captación del talento), lo cual es ciertamente muy complejo en esta etapa de contención presupuestaria.

En cualquier caso, con mayor o menor intensidad, las Diputaciones Provinciales, instituciones con más de doscientos años de vida, han de reinventarse, optar por la modernización y la innovación, así como por ganar visibilidad institucional entre la ciudadanía y demostrar que tienen (o pueden tener) un rendimiento institucional óptimo. Más tarde o más temprano, deberán adecuar su sistema electoral. Pero mientras tanto deberán acreditar eficiencia y resultados. La Ley de racionalización y sostenibilidad les ha abierto un marco indudable de oportunidades. Habrá que observar cómo las utilizan y con qué intensidad. Se juegan mucho en el empeño.

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