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El delicado y excepcional artículo 155; por David Ortega, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Rey Juan Carlos

19/10/2015
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El día 19 de octubre de 2015, se ha publicado en el diario El Mundo, un artículo de David Ortega, en el cual el autor analiza el artículo 155 de la CE.

EL DELICADO Y EXCEPCIONAL ARTÍCULO 155

En la vida siempre es útil conocer y partir de la realidad y no confundir ésta con lo deseable. El escenario del futuro Parlamento catalán es el que es: mayoría absoluta de dos fuerzas independentistas (Junts pel Sí y la CUP). Por lo demás, la CUP, que tiene la llave de la Presidencia, exige la ruptura unilateral con España y con sus instituciones, comenzando por el Tribunal Constitucional. Ya veremos cómo se desarrollan los acontecimientos, pero no me sorprendería mucho la necesidad de tener que aplicar el artículo 155 de la Constitución, como el sábado se apuntaba en la portada de este periódico.

Para entender bien tan relevante artículo y comprender lo que su aplicación supone, es útil realizar una serie de precisiones. De entrada, es básico conocer sus dos apartados, no hablar de oídas. Dicen así: “1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. 2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas”. Por último, hay que saber que dada la decisiva participación del Senado, su Reglamento establece en su artículo 189 -en cinco apartados- el procedimiento a seguir.

En primer lugar, cabe señalar que no estamos ante ninguna rareza constitucional. La mayor parte de las constituciones que tienen Estados descentralizados contemplan estos artículos que garantizan la superioridad de la Carta Magna y del interés general frente a posibles desobediencias graves de las autonomías, regiones o länder. Sin embargo, sí podemos realizar una importante aclaración. De los dos procedimientos de control al uso en nuestro Derecho comparado, el constituyente español de 1978 optó por el más suave o respetuoso con las Comunidades Autónomas, que es lo que los alemanes llaman la “coerción federal” y regulan en el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949. De hecho, nuestro artículo 155 prácticamente copia el citado artículo 37, alejándose de procedimientos más radicales y gravosos para las regiones o autonomías como su suspensión o incluso su disolución, tal y como contemplan, por ejemplo, el artículo 100.1 de la Constitución austríaca de 1920 (“Toda Dieta regional podrá ser disuelta”), el artículo 126 de la Constitución italiana de 1947 (“Se acordarán por decreto motivado del presidente de la República la disolución del Consejo Regional y la remoción del presidente de la Junta”) o el artículo 234.1 de la Constitución portuguesa de 1976 (“Los órganos de las regiones autónomas podrán ser disueltos o suspendidos por el Presidente de la República”). Por tanto, en España no cabe la suspensión ni la disolución, tan sólo la coerción o, como dice nuestra Constitución, “obligar al cumplimiento forzoso”. Bien es verdad que todo ello para el caso de las Comunidades Autónomas, pues sí cabe la disolución de las corporaciones locales o Ayuntamientos, tal y como contempla el artículo 61 de la Ley de Bases del Régimen Local de 1985, que en su apartado primero apunta que el Consejo de Ministros, con acuerdo favorable del Senado, podrá por real decreto disolver los órganos de las corporaciones locales por gestión gravemente dañosa al interés general. Supuesto, por cierto, que ocurrió el 7 de abril de 2006 con la disolución del Ayuntamiento de Marbella (Real Decreto 421/2006).

En segundo lugar, estamos ante un supuesto excepcional o extraordinario, tal y como indica el Tribunal Constitucional en diferentes Sentencias (SSTC 6/1982, f. j. 7.º; 27/1987, f. j. 9.º y 49/1988, f. j. 31.º). Esto en Derecho, lógicamente, tiene sus consecuencias: primero, hay que agotar las medidas ordinarias de control que tenemos a nuestro alcance; segundo, la interpretación del artículo 155 siempre tiene que ser de carácter restrictivo, nunca expansivo; y tercero, su aplicación gradual y proporcionada, amén de profusamente motivada, con medidas muy concretas y acotadas, siendo jurídicamente claves los términos del previo requerimiento al presidente de la Comunidad Autónoma y, si son desatendidos, las claras medidas a adoptar. Respecto de lo extraordinario del supuesto que regula el artículo 155, se refería uno de nuestros padres de la Constitución, Pérez Llorca, en el proceso constituyente en la sesión de 16 de junio de 1978, de forma hoy casi profética: “La introducción de preceptos que tienen que venir a solucionar casos hipotéticos que nadie desea que se produzcan, y que probablemente no se producirán, pero que la Historia conoce que se han producido”.

En tercer lugar, aunque el artículo 155 apunta como órgano incumplidor a “una Comunidad Autónoma”, la realidad señala que básicamente nos centramos en los dos órganos ejecutivos principales de una Comunidad, esto es, su Gobierno y su presidente a la cabeza. El resto de órganos o poderes públicos de la Comunidad es raro o prácticamente imposible que puedan activar, por acción u omisión, este artículo, sí otros de la Constitución o del ordenamiento jurídico que regulen controles ordinarios, pero no este caso excepcional. Por lo demás, los dos supuestos habilitadores de la coerción no dejan de ser en el fondo bastante complementarios. Resulta raro que se dé uno sin el otro. Es fundamental destacar la gravedad, cosa que el segundo supuesto hace (“que atente gravemente al interés general de España”, dice el art. 155.1), pero no el primero, de forma bastante errónea, pues seguro que un poder u órgano público de una Comunidad Autónoma habrá incumplido alguna ley, y no por ello se activa el artículo 155.

En cuarto lugar, como ya hemos señalado, el artículo 155 es la última ratio, el último recurso ante una situación verdaderamente grave, que obliga al Gobierno de la Nación a limitar puntualmente el derecho de autonomía regulado en el artículo 2 CE. ¿Tiene sentido que antes de llegar a esta situación se activen otras medidas? Entiendo que sí. Y en este caso estoy pensando en el poder moderador y arbitral del jefe del Estado, regulado en el artículo 56.1 CE, que vela por el “funcionamiento regular de las instituciones”. Lógicamente, si se atenta gravemente contra el interés general de España, no hay un funcionamiento regular, sino una situación realmente decisiva, que precisa por tanto de la actuación del Poder Moderador de la Corona. Tampoco es desdeñable activar y mejorar el Poder Corrector del Tribunal Constitucional ante situaciones excepcionales -y la posible ruptura del Estado sin duda lo es-, siempre dentro de los cauces establecidos en la Constitución.

Por último, nos queda la delicada cuestión de qué tipo de medidas puede adoptar el Gobierno de España frente a la Comunidad Autónoma incumplidora para corregirla; ya sabemos que la suspensión o disolución de la misma no cabe en nuestro sistema constitucional. En importante medida, las mismas dependen o deben ser proporcionales al grado o tipo de incumplimiento. El Gobierno de España actúa pues en reacción o proporción al nivel de gravedad del incumplimiento realizado por la Comunidad Autónoma. No parece lógica ni proporcionada la intervención de las Fuerzas Armadas, ya que su función principal es salvaguardar la seguridad frente a agresiones externas, que no es el caso.

Lo más adecuado es utilizar a los representantes del Estado en la propia Comunidad Autónoma, esto es, a los funcionarios públicos que, como determina el artículo 103 CE velan por el interés general y se rigen por los principios de jerarquía y coordinación, entre otros, y lo que es más importante “con sometimiento a la ley y al Derecho”. El Gobierno de España debe darles las instrucciones pertinentes para suspender y anular los actos contrarios al ordenamiento jurídico o al interés general de España. Incluso puede utilizar medidas económicas de bloqueo y presión, no debemos olvidar que el Título VII de la Constitución sobre “Economía y Hacienda” abre con el artículo 128.1 que señala: “Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general”.

El problema se complicaría si con la actuación de los funcionarios públicos no bastara y si se tuviera que recurrir a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, algo evidentemente poco deseable. El artículo 104 CE indica que dependen del Gobierno y protegen el libre ejercicio de los derechos y las libertades. Por lo demás, su ley de desarrollo, la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, contempla como primera función en su artículo 11.1.a) Velar por el cumplimiento de las Leyes. Sería, en cualquier caso, el propio Senado, por mayoría absoluta, quien tuviera que contemplar la existencia de este supuesto extremo.

El uso del artículo 155 es una mala noticia para la vida política española, es síntoma de que algún poder autonómico constitucional se está excediendo gravemente en sus funciones y fuerza hasta el límite al Gobierno de la Nación, que obligatoriamente tiene que actuar en defensa del bien común y del interés general.

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