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La caducidad del certificado de antecedentes penales del país de origen del solicitante de la nacionalidad española por residencia, no puede fundamentar su denegación por no acreditar la “buena conducta cívica”

08/05/2015
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Se estima por la AN el recurso interpuesto y declara el derecho de la actora a obtener la nacionalidad española por residencia. Habiéndose basado la denegación impugnada en la caducidad del certificado de antecedentes penales de su país de origen, y, por tanto, por no haber acreditado el requisito de “buena conducta cívica”, afirma que ha de estarse a lo dispuesto por el TS, que señala que la presentación de los antecedentes penales para la adquisición de la nacionalidad española por residencia no es un requisito legal tasado para acreditar la buena conducta cívica, ya que ésta puede probarse por cualquier medio admisible en derecho.

Iustel

En este caso consta que la actora está plenamente integrada en la sociedad española, trabaja y reside en una vivienda en propiedad con su esposo; no le constan antecedentes penales; aportó certificado de antecedentes penales de su país de origen, sin que desde la fecha de expedición del mismo saliera de España; tampoco que fuese requerida por la Administración demandada para que aportase un nuevo certificado de antecedentes penales de su país de origen; y, el Juez encargado del Registro Civil informó favorablemente su solicitud de nacionalidad. Concluye la Sala que lo anterior pone de manifiesto que la actora no ha dejado de justificar su buena conducta cívica, de modo que la actuación administrativa impugnada no se ajustó a derecho.

Órgano: Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso

Sede: Madrid

Sección: 3

N.º de Recurso: 1136/2013

N.º de Resolución:

Procedimiento: CONTENCIOSO

Ponente: JOSE FELIX MENDEZ CANSECO

Tipo de Resolución: Sentencia

AUDIENCIA NACIONAL

Sala de lo Contencioso

SENTENCIA

Madrid, a veintiséis de diciembre de dos mil catorce.

Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo el número 1136/13, se tramita a instancia de Dñ.ª. Maite, representada por la Procuradora Dñ.ª. Cristina Álvarez Lara contra la resolución dictada por la Dirección General de los Registros y del Notariado, por delegación del Ministro de Justicia, de fecha 16 de mayo de 2013 que denegó la solicitud de nacionalidad española por residencia de la recurrente, y en el que la A dministración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

I. ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El acto impugnado procede del Ministerio de Justicia y es la Resolución de fecha 16 de mayo de 2013.

SEGUNDO.- Interpuesto recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo contencioso administrativo de esta Audiencia Nacional, después de admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dió traslado al recurrente para que formalizara la demanda, solicitando en el suplico la estimación del recurso.

TERCERO.- Presentada la demanda, se dió traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo para que la contestara y, formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones del recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.

CUARTO.- Mediante Auto de fecha 3 de abril de 2014 se denegó el recibimiento del recurso a prueba quedando los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 16 de diciembre de 2.014 en el que, efectivamente, se votó y falló.

QUINTO.- En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las forma legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO.

II.-FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El presente recurso tiene por objeto la resolución de 16 de mayo de 2013 dictada por la Dirección General de los Registros y del Notariado, por delegación del Ministro de Justicia, que denegó la solicitud de nacionalidad española por residencia de la recurrente, Maite, al considerar que no ha justificado buena conducta cívica conforme a lo previsto en el artículo 22. 4 del Código Civil, puesto que según consta en la documentación que obra en el expediente el certificado de antecedentes penales de su país de origen está caducado.

SEGUNDO.- Está acreditado que la recurrente, Maite, nació en Ecuador el día NUM000 de 1972, reside en España, habiendo obtenido permiso de residencia inicial el 15 de noviembre de 1999. Trabaja en la hostelería. Casada. Reside en una vivienda en propiedad. A fecha 6 de mayo de 2010 acreditaba 2307 días cotizados a la Seguridad Social. Formuló su solicitud de nacionalidad española el 18 de mayo de 2010 ante el Registro Civil de Granollers. No le constan antecedentes penales. Esta integrada en la sociedad española. El Juez Encargado del Registro Civil informó favorablemente su solicitud de nacionalidad. La recurrente aportó a su solicitud de nacionalidad española certificado de antecedentes penales de su país de origen, expedido el día 29 mayo de 2009, con validez hasta el 27 de agosto de 2009. No consta que desde la fecha de expedición del referido certificado la recurrente saliera de España. Según informe del Ministerio del Interior de 13 de diciembre de 2012, que obra en el expediente administrativo remitido a este tribunal, a la recurrente no le constan antecedentes. No consta que la recurrente fuese requerida por la administración demandada para que aportase un nuevo certificado de antecedentes penales de su país de origen. La recurrente aportó como documentación fundamental de su demanda certificado de antecedentes penales de su país de fecha 7 de abril de 2014, según el cual carece de antecedentes penales. También aportó comunicación documental de la Embajada de la República del Ecuador de fecha 18 de julio de 2013, dirigida al Ministerio de Justicia español, poniendo de manifiesto que existió retraso involuntario en la legalización de los certificados de antecedentes penales que semanalmente entrega la misión diplomática ecuatoriana.

TERCERO.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil (LEG 1889, 27) sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

El concepto jurídico indeterminado “buena conducta cívica” debe ser valorado por la Administración y, en su caso, por el órgano jurisdiccional que conozca de la materia en vía del recurso contencioso, como un requisito exigible para la concesión de la nacionalidad española que debe ser apreciado mediante el examen de la trayectoria personal del demandante de la nacionalidad, considerando aquélla en su conjunto. Lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica. El sintagma “buena conducta cívica” remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo.

La carga de probar su buena conducta cívica corresponde al solicitante ( art. 22.4 CC ), y el reconocimiento de la nacionalidad -para el caso, su adquisición por residencia- comprende aspectos que trascienden el orden penal, en razón al plus que confiere su otorgamiento.

Aunque es verdad que haber sido condenado en sede penal, aun cuando sea por una falta, tiene relevancia para valorar la “buena conducta cívica” de quien solicita adquirir la nacionalidad española por residencia, ello no significa que toda sentencia penal condenatoria traiga automáticamente consigo un estigma de “mala conducta cívica” a efectos del artículo 22 del Código Civil ( SSTS de 5 de octubre de 2002 [RJ 2002, 8873 ] y de 3 de noviembre de 2004, entre otras). Incluso tratándose de hechos ilícitos más graves, la existencia de una previa condena penal es un elemento que debe ser valorado de acuerdo con las circunstancias del caso, pues no todos los delitos y faltas ponen de manifiesto una idéntica ausencia de civismo.

Por otro lado, a la hora de valorar el civismo de quien solicita la adquisición de la nacionalidad española por residencia, también deben ponderarse cualesquiera otros datos positivos o negativos que, al margen de lo penal, puedan poner de manifiesto cuál es la actitud del solicitante en la sociedad.

El concepto “buena conducta cívica” se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos, marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del plus que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los “actos favorables al administrado”, un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.

En definitiva, el concepto jurídico indeterminado “buena conducta cívica” a que se refiere el artículo 22.4 del Código Civil no se puede identificar con la carencia de antecedentes penales. La “buena conducta cívica” constituye un requisito adicional a la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras impuesto por el ordenamiento jurídico, ya que dado el carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia, que envuelve aspectos que trascienden los de orden penal, ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España, y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

Como recuerda el TS en su sentencia de 22-11-2001 (rec. casación núm. 7947/1997 ) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: "...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del “plus” que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los “actos favorables al administrado”, un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española." Nada tiene que ver, como indica el TS ( STS de 11 de octubre de 2005, rec. 4411/2002 y el TC ( STC 114/1987 ), el concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil EDL 1889/1, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada. En la sentencia del TS, Sala Tercera, de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de “justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica” (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil EDL 1889/1), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

Además, para una adecuada resolución del recurso debe tenerse en cuenta en primer lugar la Instrucción de 26 de julio de 2007, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, sobre tramitación de las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española por residencia, “BOE” núm. 189, de 8 de agosto de 2007. Además, debe precisarse que si bien la presentación de la documentación a que se refiere dicha instrucción está prevista reglamentariamente, no es un requisito legal tasado por el Código Civil para acreditar la buena conducta cívica, siendo de aplicación al caso litigioso el criterio seguido por la sentencia del Tribunal Supremo Sala 3.ª, sec. 6.ª, S 30-9-2008, rec. 3388/2004, EDJ 2008/173245, en cuanto declaraba que el art.

22.4 CC no establece un modo tasado para acreditar la buena conducta cívica, por lo que ésta puede ser probada por cualquier medio admisible en derecho. Es más, los arts. 220 y 221 del Reglamento del Registro Civil no pueden considerarse desarrollo reglamentario de dicho art. 22.4 CC, que es la norma legal que impone la carga de acreditar la buena conducta cívica para obtener la nacionalidad española por residencia; y ello sencillamente porque el Código Civil no hace ninguna remisión al reglamento en materia de nacionalidad.

Los preceptos reglamentarios aquí examinados son sólo desarrollo o complemento de la Ley del Registro Civil; pero ésta última ni regula los requisitos para la concesión de la nacionalidad española -lo que no le corresponde- ni tampoco contempla, al regular los expedientes de nacionalidad en sus arts. 63 y siguientes, la aportación de certificado de antecedentes penales del país de origen del solicitante. Todo esto quiere decir, en pocas palabras, que el requisito en cuyo incumplimiento funda el Abogado del Estado el presente recurso de casación es de naturaleza puramente reglamentaria, careciendo de apoyo alguno en normas con rango de ley.

CUARTO.- Dadas las circunstancias de hecho concurrentes en el caso presente y a que más arriba se ha hecho referencia, es decir, que Maite, plenamente integrada en la sociedad española, trabaja y reside en una vivienda en propiedad con su esposo; que a fecha 6 de mayo de 2010 acreditaba 2307 días cotizados a la Seguridad Social; que no le constan antecedentes penales; que aportó a su solicitud de nacionalidad española certificado de antecedentes penales de su país de origen, expedido el día 29 mayo de 2009, con validez hasta el 27 de agosto de 2009, pero no consta que desde la fecha de expedición del referido certificado la recurrente saliera de España; que no consta que la recurrente fuese requerida por la administración demandada para que aportase un nuevo certificado de antecedentes penales de su país de origen; y que según informe del Ministerio del Interior de 13 de diciembre de 2012, que obra en el expediente administrativo remitido a este tribunal, a la recurrente no le constan antecedentes y el Juez encargado del Registro Civil informó favorablemente su solicitud de nacionalidad; la recurrente aportó como documentación fundamental de su demanda certificado de antecedentes penales de su país de fecha 7 de abril de 2014, según el cual carece de antecedentes penales y también aportó comunicación documental de la Embajada de la República del Ecuador de fecha 18 de julio de 2013, dirigida al Ministerio de Justicia español, poniendo de manifiesto que existió retraso involuntario en la legalización de los certificados de antecedentes penales que semanalmente entrega la misión diplomática ecuatoriana. En definitiva, todas estas circunstancias, examinadas a la luz de la fundamentación jurídica más arriba expuesta, ponen de manifiesto que la recurrente no ha dejado de justificar su buena conducta cívica, de modo que la actuación administrativa recurrida debe ser anulada, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto y declarando el derecho de Maite a la nacionalidad española solicitada.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, procede formular condena al pago de las costas a la parte demandada.

FALLAMOS

Que estimamos el presente recurso interpuesto por Dñ.ª. Maite, anulamos la actuación administrativa objeto del presente recurso y declaramos el derecho de Maite a la nacionalidad española solicitada.

Condenamos a la parte demandada al pago de las costas.

La presente sentencia es susceptible de RECURSO DE CASACIÓN ante el Tribunal Supremo y que se preparará ante esta Sala en el plazo de DIEZ DIAS contados desde el siguiente a su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE D.ª.ISABEL GARCIA GARCIABLANCO D.ª LUCIA ACIN AGUADO D.ª. ANA MARIA SANGUESA CABEZUDO

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