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En la concesión de la nacionalidad por residencia, para la apreciación de la buena conducta cívica, se ha de valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto

10/04/2015
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Se revoca la resolución recurrida y se reconoce el derecho del actor a la nacionalidad española por residencia que le fue denegada por la Administración al entender que no cumplía el requisito de buena conducta cívica, al tener una reseña policial.

Iustel

Basa la AN su fallo en la jurisprudencia que tiene establecido que los antecedentes policiales y penales son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española; asimismo, señala la doctrina que para la apreciación de la buena conducta cívica se ha de valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto, sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. En este caso la resolución denegatoria yerra cuando dispone que en el recurrente no concurre la buena conducta cívica, pues sobre la base exclusiva de una reseña policial de una única detención ocurrida dos años antes de solicitar la nacionalidad, se afirma que en el momento de dictarse la resolución existía una causa penal abierta contra el actor, lo que es incierto pues dicha causa se cerró sin consecuencia penal alguna y de forma inmediata a la detención; además, ese incidente fue el único y enmarcado dentro de una trayectoria vital totalmente normalizada del actor.

Órgano: Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso

Sede: Madrid

Sección: 3

N.º de Recurso: 939/2013

N.º de Resolución:

Procedimiento: CONTENCIOSO

Ponente: ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO

AUDIENCIA NACIONAL. SALA DE LO CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a veinte de noviembre de dos mil catorce.

Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo el número 939/13, se tramita a instancia de D. Jose Ignacio, representado por la Procuradora Dñ.ª. Carmen Cabezas Maya, y asistido por el Letrado D. Pablo Galdón Cabrera, contra Resolución de la DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 19-6-2013 denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

1.- La parte indicada interpuso en fecha 21/2/2014 este recurso respecto de los actos antes aludidos y, admitido a trámite, y reclamado el expediente administrativo, se entregó éste a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo, en la que realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el Suplico de la misma, en el que literalmente dijo: "que, se tenga por presentado en tiempo y forma este escrito, y los documentos que con el se acompañan, se sirva admitirlo y se tenga por interpuesta en tiempo y forma demanda contencioso administrativa contra la resolución dictada por la Delegación General de los Registros y del Notariado, Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil, dirección General del Área de Nacionalidad, por delegación del Excelentísimo Sr. Ministro de justicia de fecha 19/6/2013, por las que se acuerda denegar la concesión de la nacionalidad a mi representado y se dicte en su día, tras los trámites legales, sentencia por la que se anule y deje sin efecto el acto impugnado y condene a la Administración a conceder a mi representado la nacionalidad española en su día solicitada, previa la presentación de un certificado de Antecedentes Penales del País de origen que se esté debidamente legalizado de acuerdo con los Convenios Internacionales existentes".

2.- De la demanda se dió traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: "Que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y tener por contestada la demanda, con devolución de los autos, dictando previos los trámites legales, sentencia por la que se desestime el presente recurso, con imposición de costas a la parte recurrente".

3.- Mediante Auto de fecha 23 de mayo de 2014 se denegó el recibimiento del recurso a prueba, no siendo recurrido por las partes quedaron los autos conclusos para sentencia. Por providencia de 27 de Octubre de 2014 se hizo señalamiento para votación y fallo el día 18 de Noviembre de 2014, en que efectivamente se deliberó y votó.

4.- En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las forma legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección D.ª ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO.

FUNDAMENTOS JURIDICOS

1.- En el presente recurso se impugna la resolución de la DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 19-6-2013 denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia.

La denegación tiene su base en no haberse justificado suficientemente la buena conducta cívica exigida por el art. 22-4 del CC, con base a que en el momento de dictarse la resolución se sigue contra el solicitante, en el Juzgado o Tribunal correspondiente, actuaciones por un delito de malos tratos habituales en el ámbito familiar.

2.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5 - y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración reconoce que el recurrente reúne los requisitos generales de residencia exigidos para la concesión de la nacionalidad solicitada. Sin embargo, se deniega la solicitud porque no ha justificado suficiente buena conducta cívica.

Como recuerda el TS en su sentencia de 22-11-2001 (rec. casación núm. 7947/1997 ) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: ““"...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del “plus” que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los “actos favorables al administrado”, un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española."““ El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que “per se” impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de “justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica” (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil ), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997 ).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 6.ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: ““"Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca - la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos."““ Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

3.- En el caso de autos la solicitud de obtención de la nacionalidad española por residencia data del 21-2-2011, siendo el recurrente nacional de Bolivia.

Su residencia legal se remonta al 18-2-2007.

En cuanto a su situación familiar, al solicitar declaró estar soltero.

Se ha aportado hoja de vida laboral, que a fecha 4-2-2011, refleja que el solicitante se encontraba en situación de desempleo con una cotización a la Seguridad Social de 1 año, 9 meses y 6 días. No constan declaraciones de impuestos ni actividades de índole social, cultural, comunitario, político, etc...

El expediente refleja y en la demanda se admite que el recurrente se ha visto implicado en las siguientes actuaciones penales:

- Fue detenido el 5-2-2009 (dos años antes de solicitar), dando lugar al las Diligencias Urgentes Juicio Rápido 45/2009 del Juzgado de Violencia Sobre la Mujer n.º 4 de Madrid, en el que con fecha 5-2-2009 (mismo día de la detención) se acuerda su libertad sin fianza y el sobreseimiento provisional y archivo. Los antecedentes policiales obran canelados desde el 2-8-2013.

En el caso de autos, vemos que la resolución denegatoria yerra en las afirmaciones sobre las que sustenta la conclusión de que en el recurrente no concurre la buena conducta cívica que exige el Código Civil pues sobre la base exclusiva de una reseña policial de una única detención ocurrida dos años antes de solicitar la nacionalidad, se afirma resolutoriamente que en el momento de dictarse la resolución existía una causa penal abierta contra el recurrente, lo que es totalmente incierto pues dicha causa se cerró sin consecuencia penal alguna y de forma inmediata a la detención - el mismo día - de ahí que no pueda concluirse del hecho único de tal detención un dato negativo como el expuesto y sin que quepa afirmar que la buena conducta cívica del recurrente quede aun indiciariamente controvertida por dicho incidente que además de inmediatamente cerrado (lo cual es indicativo de su falta de entidad) es único y enmarcado dentro de una trayectoria vital totalmente normalizada, antes y después.

Por todo ello, desvirtuado el único motivo de denegación invocado por la Administración en la resolución impugnada, procede estimar el recurso.

4.- De conformidad con el art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, en la redacción posterior a la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, en materia de costas rige el principio del vencimiento de tal manera que las costas se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones sin que sea apreciar que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

FALLO

En atención a lo expuesto la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jose Ignacio contra la resolución del Ministerio de Justicia, a que las presentes actuaciones se contraen, y anular la resolución impugnada por su disconformidad a Derecho, reconociendo el derecho del recurrente a la nacionalidad española por residencia.

Con imposición de costas a la Administración demandada.

La presente resolución es susceptible de RECURSO DE CASACIÓN ante el Tribunal Supremo y que se preparará ante esta Sala en el plazo de los DIEZ DIAS contados desde el siguiente a su notificación.

Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial y se indicará la necesidad de constituir el depósito para recurrir así como la forma de efectuarlo de conformidad con la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ introducida por la LO 1/2009.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE D.ª.ISABEL GARCIA GARCIABLANCO D.ª. LUCIA ACIN AGUADO D.ª. ANA MARIA SANGUESA CABEZUDO

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