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El frío fuera de la Unión Europea; por Manuel Medina Ortega, catedrático de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de la UCM

22/09/2014
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El día 20 de septiembre de 2014, se ha publicado en el diario El Mundo, un artículo de Manuel Medina Ortega, en el cual el autor considera que la UE no puede favorecer el desarrollo de movimientos separatistas que debiliten la estructura de sus Estados miembros, piezas esenciales del mecanismo en el que se apoya la Unión.

EL FRÍO FUERA DE LA UNIÓN EUROPEA

Escocia es una de las regiones europeas más pobres y tiene escasas perspectivas de desarrollo económico autónomo. Durante siglos, esta región, de difícil relieve y clima inhóspito, no pudo ser otra cosa que tierra de pastores, organizados en clanes y con débil estructura económica. Tras su unión a la Corona inglesa, en el siglo XVII, con Jacobo I Estuardo, hijo de María Estuardo y protegido por su verdugo, Isabel I de Inglaterra, como rey de ambas monarquías, Escocia se incorporó a Inglaterra a todos los efectos prácticos, con la fórmula igualitaria del Reino Unido de la Gran Bretaña y una bandera, la Union Jack, que fundía la Cruz de San Jorge inglesa con la Cruz de San Andrés escocesa.

La unión con Inglaterra estimuló un notable desarrollo cultural en el siglo XVIII, con la aparición de figuras estelares del pensamiento mundial, como el filósofo David Hume o el economista Adam Smith. La expansión del Imperio británico permitió a los escoceses, además, escapar a su destino geográfico en sus tierras desoladas para constituir, como emigrantes, uno de los más valiosos contingentes humanos enviados por Europa al exterior, por su inteligencia y capacidad de trabajo. En los siglos XIX y XX, Escocia participó en la Revolución Industrial inglesa, con el desarrollo de astilleros y otras instalaciones de industria pesada.

Cuando el Reino Unido se incorporó a la Unión Europea, hace 50 años, la economía escocesa se encontraba en decadencia. Los astilleros y otras modalidades de la industria pesada escocesa habían perdido competitividad, mientras que su agricultura de montaña no pasaba de niveles de subsistencia, mantenida por las subvenciones de la política agrícola común. La explotación de petróleo en la zona del Mar del Norte próxima a sus costas no dependía de la región, sino que entraba en el ámbito de las competencias del Reino Unido. La riqueza petrolera de la plataforma continental escocesa fue un estímulo para que el Partido Nacional Escocés iniciara una campaña dirigida a conseguir la independencia.

La Constitución británica se caracteriza por su gran flexibilidad. Prácticamente, es constitucional todo lo que decida el Parlamento de Westminster. Una vez que el Partido Nacional Escocés consiguió la mayoría absoluta en Parlamento regional escocés (Holyrood), el nuevo ministro principal, Alex Salmond, se consideró legitimado para solicitar un referéndum para la independencia de su país. El premier británico, David Cameron, no tuvo otra opción que aceptar la propuesta del Gobierno nacionalista de Edimburgo.

La UE no tendría, en principio, nada que objetar a una decisión soberana del Parlamento británico como era la celebración de un referéndum de autodeterminación en una parte del territorio del Reino Unido, ya que el art. 4, ap. 2, del Tratado de UE le obliga a respetar la “identidad nacional” de los Estados Miembros, “inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional”, así como “las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial...”.

Sin embargo, la propuesta secesión escocesa iba acompañada de declaraciones del Gobierno regional en el sentido de que su separación del Reino Unido no implicaba la salida de la Unión Europea, sino que Escocia seguiría permaneciendo como miembro de ésta después de conseguir su independencia. Estas declaraciones iban en contra de las normas vigentes de Derecho internacional, en virtud de las cuales cuando una parte del territorio de un Estado se separa de éste, deja de pertenecer a las organizaciones internacionales en las que está integrado el Estado matriz. De conformidad con el art. 49 del Tratado de la UE, una parte del territorio europeo de un Estado que se separe de su Estado matriz, al constituirse como Estado independiente, deberá solicitar el ingreso como nuevo “Estado”, con un complejo proceso de adhesión, que exige, entre otras cosas, la aprobación unánime de los miembros.

Las pretensiones de ciertos movimientos políticos basados en otras regiones de la UE de separarse de sus Estados matriz para constituirse en Estados independientes sin dejar de formar parte de la Unión, como los soberanistas catalanes, la Liga Norte italiana o los partidos ultranacionalistas flamencos, hizo que la cuestión de la posible secesión de una parte de un Estado Miembro sin dejar de formar parte de la Unión se convirtiera en un problema práctico.

La Unión se veía confrontada al dilema de facilitar la fragmentación de los estados Miembros si garantizaba la permanencia en ella de los territorios secesionistas a pesar de la independencia. Se plantearon, entonces, una serie de preguntas e iniciativas parlamentarias sobre el tema.

Desde un primer momento, el anterior presidente de la Comisión, Romano Prodi, dejó claro que la institución que presidía se atendría al texto estricto del art. 49 del Tratado de Unión Europea, de forma que la separación de una región europea de un Estado Miembro la convertiría en tercer Estado, que quedaría fuera de la Unión y sólo podría volver a ella solicitando su adhesión como nuevo Estado Miembro por el procedimiento ordinario. Además, pronto quedó claro que varios Estados, y, entre ellos, España, vetarían el ingreso en la Unión de las regiones de un Estado Miembro que se separaran de ésta.

En estas condiciones, el referéndum escocés planteaba un espinoso problema constitucional a las instituciones europeas. Si el resultado del referéndum hubiera sido positivo y Escocia se separara del Reino Unido, cinco millones de ciudadanos escoceses perderían la condición de “ciudadanos europeos”, para convertirse en extranjeros.

El fracaso del referéndum escocés de independencia, con casi 11 puntos de diferencia entre el victorioso no y el sí, ha solventado un problema difícil para las instituciones europeas. Son muchos los factores que pueden haber influido en el resultado. Uno de ellos, sin duda, la perspectiva de quedarse fuera de la Unión Europea. Como se suele decir, “fuera hace mucho frío”, y en pocas regiones esa frase tiene más sentido que respecto a Escocia.

La UE no puede favorecer el desarrollo de movimientos separatistas que debiliten la estructura de sus Estados miembros, piezas esenciales del mecanismo en el que se apoya la Unión.

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