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  • EDICIÓN DE 11/06/2014
 
 

Antonio Fortes Martín

La (in)seguridad jurídica y la Ley de protección y uso sostenible del litoral

11/06/2014
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La aprobación de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (en adelante LPUSL), no ha dejado ni puede dejar, académica y políticamente hablando, a nadie indiferente. Desde el punto de vista académico, al tenerse noticia pública del texto del Anteproyecto de Ley se suscitaron de inmediato los primeros trabajos doctrinales que ponían de manifiesto, muy certeramente, los recelos (e incluso auténticas objeciones) que podría entrañar su futura aprobación. Y desde el plano político porque tampoco es casual que, nada más iniciada su tramitación parlamentaria, se presentaran cinco enmiendas a la totalidad de devolución del Proyecto de Ley y, una vez aprobada la LPUSL se hayan interpuesto –salvo error u omisión nuestra– cinco recursos de inconstitucionalidad contra distintos artículos de la misma (…).

Antonio Fortes Martín es Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

El artículo fue publicado en El Cronista n.º 44 (abril 2014)

EL ARGUMENTO DE LA (IN)SEGURIDAD JURÍDICA COMO ACICATE DE LA REFORMA COSTERA

La aprobación de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (en adelante LPUSL), no ha dejado ni puede dejar, académica y políticamente hablando, a nadie indiferente. Desde el punto de vista académico, al tenerse noticia pública del texto del Anteproyecto de Ley se suscitaron de inmediato los primeros trabajos doctrinales que ponían de manifiesto, muy certeramente, los recelos (e incluso auténticas objeciones) que podría entrañar su futura aprobación. Y desde el plano político porque tampoco es casual que, nada más iniciada su tramitación parlamentaria, se presentaran cinco enmiendas a la totalidad de devolución del Proyecto de Ley y, una vez aprobada la LPUSL se hayan interpuesto –salvo error u omisión nuestra– cinco recursos de inconstitucionalidad contra distintos artículos de la misma.

Más allá de abundar ahora en muchas de las polémicas cuestiones que el articulado de la LPUSL depara –como la eventual vulneración de los artículos 45 y 132 CE– el propósito de este trabajo presenta un cariz mucho más limitado y modesto. Nuestra intención en estas páginas no es otra que –con el trasfondo del animus del legislador a la hora de aprobar esta disposición– saber cuánto hay de cierto en que la seguridad jurídica –entendida como previsibilidad, estabilidad, y certeza del Derecho y erigida, además, “en el pilar que sustenta esta reforma” conforme se recrea en el apartado III del Preámbulo– sea, junto a la supuesta protección del litoral, el verdadero motor de la reforma costera emprendida por el Gobierno.

La razón (y excusa) que proporciona el legislador para sustentar la aprobación del nuevo texto –y con él la reforma de la Ley 22/88, de 28 de julio, de costas (en adelante LC)– es, justa y sorprendentemente, la necesidad de proporcionar seguridad jurídica “estableciendo un marco en el que las relaciones jurídicas en el litoral puedan tener continuidad a largo plazo”, según se menciona en el apartado I del Preámbulo. Se trata, en definitiva, de construir “un todo integrado que se orienta a garantizar la protección del litoral y otorgar seguridad jurídica” (apartado I del Preámbulo) como consecuencia de las supuestas insuficiencias e ineficiencias generadas por la LC, dada “la inaplicación o incluso la impotencia de la norma [se entiende, la LC] para imponerse sobre realidades sociales consolidadas” (apartado I del Preámbulo).

Ese pretexto que un tanto forzadamente se busca el legislador parte, a nuestro juicio, de una premisa incorrecta, a saber, el presupuesto –en los términos apuntados en el apartado III del Preámbulo– de dotar necesariamente “a las relaciones jurídicas que se dan en el litoral de una mayor seguridad jurídica” como quiera que la ausencia de la misma ha generado problemas y situaciones de desconfianza y desconcierto. Frente a este escenario, la LPUSL pretende reaccionar –siquiera un tanto pretenciosamente– con un texto que, lejos de ofrecer una evolución en la ordenación jurídica de nuestras costas, nos sitúa, por lo que más adelante se dirá, ante una verdadera involución (sobre todo ambiental) en la protección (regresiva) del litoral. Ordenación –construida a bombo y platillo bajo la veste de bondadosa y necesaria reforma– que entraña, en todo caso, una nueva regulación costera que, lejos de atender al interés general presente intrínsecamente en el recurso natural, trata por todos los medios de superar la supuesta “desconfianza y desconcierto” que vienen padeciendo unos cuantos propietarios haciendo prevalecer su interés (privado) sobre el interés (general) de la ciudadanía en el disfrute de este bien público. Para ello –y pese a que el primer párrafo del Preámbulo parece (mero espejismo) querer concentrar la atención del legislador en la inserción constitucional del litoral y en el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado– la opción final pasa por la mayor prevalencia que, a su juicio, le merece –sorprendentemente, y por encima del propio Texto Constitucional, de la LC, y, finalmente, de las innumerables Sentencias firmes ya recaídas– un Informe del Parlamento Europeo de 2009. Cabe tener presente, no obstante y en honor a la verdad, que dicho Informe –en todo caso no vinculante– insta a las autoridades españolas a revisar urgentemente, y de forma participativa y abierta, la LC para proteger los derechos de los legítimos propietarios de viviendas y de aquellos que poseen pequeñas parcelas en zonas de la costa que no tienen un impacto negativo sobre el medio ambiente costero. Mera recomendación, la contenida en el Informe, o interesada autoimposición que hace de ella el Gobierno que, no obstante, al materializarla y exteriorizarla como fundamento jurídico de la LPUSL, denota un grosero desconocimiento de la doctrina del Tribunal Constitucional (TC), del Tribunal Supremo (TS), e incluso del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Doctrina que ha validado y dado carta de naturaleza al modelo dispuesto por la LC cuya constitucionalidad quedó, por otra parte y en su momento, perfectamente confirmada por la STC 149/91, de 4 de julio.

Como resulta bien sabido, la LC optó por suprimir los derechos de propiedad que pudieran existir sobre los bienes que enumera como de dominio público marítimo–terrestre estableciendo un régimen transitorio que se edifica sobre dos premisas. En primer lugar, y por mandato constitucional contenido en el artículo 132.2 CE, no puede existir ninguna titularidad privada sobre bienes que el propio texto constitucional ha declarado de dominio público. En segundo lugar, estos derechos deben ser objeto de una adecuada compensación en función de las distintas situaciones con que se encuentre respaldada la titularidad sobre dichos bienes. Y no puede pasarse por alto que ese sistema de compensación –que es el establecido en la Disposición Transitoria Primera LC– ha sido declarado constitucional, en su regulación material o sustantiva, por la ya citada STC 149/91, de 4 de julio. Precisamente, el TC analiza en este pronunciamiento, primero, si la solución adoptada por la Ley vulnera el artículo 33.3 CE arguyendo que la ablación de los derechos existentes se producía por la propia Constitución y que la eliminación de los indicados derechos era una expropiación sometida a garantía patrimonial. Acto seguido, el máximo intérprete constitucional sostiene que la conversión en concesión de los usos y aprovechamientos existentes, dada la singularidad de los bienes sobre los que la norma se aplica, constituye una compensación (económica) proporcional, adecuada, y suficiente, por lo que no existe infracción constitucional del artículo 33.3 CE. El TC estima así que los derechos de esta forma reconocidos son indemnizaciones “de naturaleza compensatoria”, por lo que no es procedente otra compensación distinta a la que legalmente se prescribe. De modo que la constitucionalidad del sistema pergeñado por la LC no puede ser objeto de discusión, ni desde el punto de vista del artículo 33.3 CE, ni desde la del artículo 14 CE, puesto que si esa fórmula cubre la garantía indemnizatoria entonces no hay desigualdad alguna con los supuestos expropiatorios.

Ese régimen jurídico previsto en la LC –con inclusión de sus normas transitorias– comporta, en lo que aquí ahora más nos interesa, el cese de la titularidad dominical privada sobre los bienes que reúnan las características geomorfológicas a las que se anuda la condición de bienes demaniales. Cae así, por su propio peso, el erróneo planteamiento del que parte la LPUSL para justificar la necesaria modificación de la LC, como quiera que estos contundentes efectos de la LC han sido previstos tanto para el pasado como hacia el futuro –sin que puedan tildarse por ello de inconstitucionales– porque la STC 149/91, de 4 de julio considera que tal privación se compensa por la mutación del título de propiedad por el concesional (F.J 8º.B.d). Con lo que el coste económico de la concesión en que se transforma la antigua titularidad dominical representa una auténtica compensación ope legis por la privación del título dominical (F.J 8.B.a). Compensación en forma de concesión que permitió en su día, no se olvide, el mantenimiento de los usos y aprovechamientos existentes por un plazo máximo de sesenta años que, sin embargo, le parece insuficiente (por injusto) a la LPUSL, decidiendo ahora prorrogarlos (definitivamente a perpetuidad) por otros setenta y cinco años más.

Con lo expuesto, la vocación de la LC fue y es, así pues, clara y se observa perfectamente en sus Disposiciones Transitorias de las que, por otra parte, cabe inferir que lo que realmente importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones (como por contra parece ahora querer imponer la LPUSL) sino tal como es por naturaleza. Son, por tanto, las propias características naturales las que determinan su calificación jurídica y son éstas las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde, lo cual no excluye –pues se mueve ya en otro plano distinto al de la declaración de demanialidad– el eventual reconocimiento de los derechos que se establecen en el propio sistema transitorio a modo de compensación por la incidencia de dicha declaración en situaciones jurídicas anteriores.

La solución de la LC pudo gustar más o menos pero lo que no parece de recibo es tildar la situación ulterior generada por la misma como de incierta e insegura y que –como recrea la LPUSL, pero sin evidenciarlo bajo dato estadístico alguno ni con cualquier otra comprobación o análisis fiable– resulte necesario superar. Por contra, son muchos los pronunciamientos del TS que han resuelto a favor de la Administración General del Estado y, por tanto, en defensa del interés general, los numerosos conflictos suscitados con ocasión de deslindes y reclamaciones posesorias y de propiedad y que cuentan con Sentencia firme. La reiterada doctrina de la Sala de lo contencioso–administrativo del TS, cuya notoriedad nos exime ahora de su cita, determina que el deslinde administrativo de la zona marítimo–terrestre, conforme con los criterios expresados por la LC para definir el dominio público, resuelve un problema de límites, pero no puede ser determinante de declaraciones de propiedad, ni tan sólo de posesión. Por tanto, lo que la jurisprudencia contencioso–administrativa hace es entrar a declarar si la Administración ha justificado o no la inclusión de unos terrenos en los criterios legales, declaración que se produce a partir de la propia definición del deslinde como acto jurídico que señala o indica materialmente los terrenos que pertenecen al dominio público estatal, sin crearlos o innovarlos. Esto es, en el parecer del TS, el dominio público existe no porque el acto de deslinde atribuya tal condición a los concretos bienes de que se trate, sino porque la Constitución (a través de la Ley) asigna directamente a éstos dicha condición. En consecuencia, se trata de un mecanismo administrativo de aplicación ejecutiva de la Ley que nos dice con certeza los límites del dominio público en una determinada porción de costa, y por ello mismo no cabe entender que exista

“privación de propiedad privada, sino tan solo pérdida de efectos de determinadas relaciones jurídico privadas existentes sobre aquellos bienes que “ope legis” son de dominio público, porque tales derechos, incluso los que tienen acceso al Registro de la Propiedad, en la nueva Ley, no pueden prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados” (la negrita es nuestra).

Todos esos conflictos, resueltos de la manera brevemente expuesta, eso sí, mediante pronunciamientos firmes, son ahora reabiertos –peligrosa e interesadamente bajo la bandera de la seguridad jurídica– por decisión del legislador mediante una suerte de convalidación legislativa intempestiva que alcanza, incluso, a la “reintegración” patrimonial, como si la aplicación de la LC hubiera sido confiscatoria. Con este proceder, olvida sedicentemente la LPUSL que, más bien y por el contrario, la verdadera finalidad de la LC

“no fue solo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección del dominio público marítimo–terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 CE), lo que se infiere de la simple lectura del sistema transitorio establecido en la Ley. Todo su sistema transitorio lo demuestra: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular hechas por sentencias firmes (Disposición Transitoria Primera, apartado 1) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria” (la negrita es nuestra).

II. LA AFECCIÓN A SITUACIONES JURÍDICAS YA EXISTENTES: ¿MERA TRANSITORIEDAD O RETROACTIVIDAD PROSCRITA?

La LPUSL, como su propio título refiere, pretende erigirse como una disposición de protección y uso sostenible del litoral. La realidad, por contra, nos sitúa ante una actuación normativa que, lejos de ese loable propósito, incide interesadamente en situaciones individualizadas o capaz de producir tal incidencia en ellas.

... (Resto del artículo) ...

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