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Antonio Doval Pais y Clara Viana Ballester

El indulto, a revisión. Razones y propuesta para una modificación legislativa

21/05/2014
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El indulto es un extraño instituto jurídico tanto por sus peculiares características como por el irregular interés que suscita. Por lo que se refiere a sus características, como manifestación del anacrónico derecho de gracia (prerrogativa concedida al Rey, pero materialmente ejercida por el Poder Ejecutivo), excepciona el principio de separación de poderes a través de una facultad discrecional operada por el Gobierno que permite interferir en la función propia del Poder Judicial como fuente exclusiva y excluyente de administración de justicia. Esto es así porque mediante el indulto el Gobierno anula o modifica el fallo de un juez o tribunal. En cuanto al interés que despierta, llama la atención que permitiendo la extinción total o parcial de la responsabilidad criminal, y siendo una figura de características tan alarmantes en el contexto de un Estado democrático de Derecho —debido a su excepcionalidad y discrecionalidad—, sin embargo, haya sido hasta hace poco objeto de tan poca atención por parte de los ciudadanos, los medios de comunicación, los políticos e incluso los estudiosos del Derecho (…).

Antonio Doval Pais es Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Alicante. Clara Viana Ballester es Profesora Ayudante Doctora de Derecho Penal de la Universitat de València

El artículo fue publicado en El Cronista n.º 43 (marzo 2014)

El indulto es un extraño instituto jurídico tanto por sus peculiares características como por el irregular interés que suscita.

Por lo que se refiere a sus características, como manifestación del anacrónico derecho de gracia (prerrogativa concedida al Rey, pero materialmente ejercida por el Poder Ejecutivo), excepciona el principio de separación de poderes a través de una facultad discrecional operada por el Gobierno que permite interferir en la función propia del Poder Judicial como fuente exclusiva y excluyente de administración de justicia. Esto es así porque mediante el indulto el Gobierno anula o modifica el fallo de un juez o tribunal.

En cuanto al interés que despierta, llama la atención que permitiendo la extinción total o parcial de la responsabilidad criminal, y siendo una figura de características tan alarmantes en el contexto de un Estado democrático de Derecho —debido a su excepcionalidad y discrecionalidad—, sin embargo, haya sido hasta hace poco objeto de tan poca atención por parte de los ciudadanos, los medios de comunicación, los políticos e incluso los estudiosos del Derecho.

Es posible que también obedezca a este descuido el que la Ley que lo regula sea la “provisional” de 18 de junio de 1870, cuyos más de 100 años de vigencia añaden un nuevo elemento para la estupefacción. O su reforma de 1988, que —sin mayor trascendencia— suprimió la exigencia (al menos, formal) de que los decretos de indulto fueran en adelante “motivados”.

En nuestra opinión, esta situación de indolencia se ha debido a que apenas se ha sabido nada de los indultos, más allá de la publicación de los decretos de su concesión en el Boletín Oficial del Estado. Porque, efectivamente, solo un aplicado lector del Diario oficial —muy disciplinado para su detallado registro— ha podido llegar a tener una idea de su frecuencia, de sus tendencias y de otros pormenores sobre las concesiones del perdón. (Aunque en ningún caso, por más que se aplicara nuestro laborioso ciudadano, haya podido llegar a saber los motivos de cada uno). Si se ha reducido a esto la publicidad de los indultos, estamos hablando de un instituto silencioso, más bien ignoto y opaco, al menos en cuanto a su aplicación.

Algo no muy distinto ocurre en lo que se refiere a su régimen legal, que viene dado (más que propiamente determinado) por su implícita previsión constitucional como facultad del Rey (art. 62, i C.E., que alude genéricamente al “derecho de gracia”), la Ley específica que lo regula con desconcertantes previsiones y por lo que establece el Código penal en su artículo 4. Y, por lo demás, unos cuantos estudios amplios —y raros, en general, hasta fechas recientes— han venido a analizar con detalle los diversos aspectos de dicho régimen.

Sin embargo, este plácido estado de cosas ha sufrido algunos sobresaltos en recientes ocasiones. De hecho, se observa que el indulto pertenece a esa clase de asuntos que solo cala, incluso entre los ciudadanos más reflexivos, cuando aparece en las noticias algún caso especialmente controvertido.

Concretamente, aunque podríamos remontarnos a algo más atrás (a la fecha de los indultos de dos relevantes miembros de la administración socialista, los señores Vera y Barrionuevo, en 1998), podríamos situar en diciembre de 2000 un momento ciertamente especial en este sentido: la concesión en una misma fecha de 1443 indultos, justificados expresamente —por el entonces ministro de justicia, el Señor Acebes— por diversos acontecimientos, como “el cambio de milenio” o “la celebración del año jubilar”, entre otras razones más serias... Pero, pese a la importante cifra de los indultos, su especial resonancia en los medios de comunicación y la preocupación de los expertos se centró en el indulto del juez Gómez de Liaño; y, en particular, en los efectos de la gracia en la pena de inhabilitación que había sufrido.

Este caso conecta con otros mucho más recientes que han galvanizado de nuevo la pacífica convivencia con este instituto. Aludimos al perdón del banquero Alfredo Sáenz (2011), al de los Mossos d’Esquadra condenados por torturas (beneficiados ¡por dos indultos —¡dos!— en 2012; caso que dio lugar a un crítico manifiesto firmado por casi 200 jueces en el que se calificaba la decisión del Ejecutivo de ilegítima y éticamente inasumible), al del “conductor kamikaze” de Valencia (2012, que ha sido anulado por falta de motivación por la Sentencia del Pleno de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2013), al apoyo de un numeroso grupo de parlamentarios populares de Les Corts Valencianes a la solicitud de indulto a favor del ex alcalde de Torrevieja (2013, condenado por falsedad documental y prevaricación) y, finalmente, a la suspensión de la ejecución de la pena de prisión del ex presidente balear Jaume Matas (2013), condenado por tráfico de influencias, por la interposición de una solicitud de indulto (la suspensión ha suscitado tal polémica que el grupo parlamentario balear MÉS ha presentado una proposición no de ley instando al Gobierno a que deniegue el indulto solicitado por Matas).

La conexión de estos casos con aquél del año 2000 no está solo en haber sido beneficiados por los indultos, sino en la sensación ciudadana de que detrás de estos indultos hay algo más que legítima discrecionalidad. Y esta situación sí ha dejado en los medios de comunicación —y en la sociedad— una importante inquietud.

El interés de los medios de comunicación ha provocado que desde comienzos de 2012 diversos diarios de ámbito nacional o regional hayan prestado una especial atención a los indultos, llevando a cabo también estudios propios (como el publicado por el Diario El País) o informando acerca de los datos con origen en otros estudios publicados [en particular, el importante trabajo de la Fundación CIVIO, disponible desde el 11 de febrero de 2013 en su página web, y el estudio titulado “Las concesiones de indultos en España (2000-2008)”, publicado en enero de 2012, en el que participamos los autores de estas páginas].

Pues bien, ¿qué han revelado las noticias sobre aquellos llamativos casos y estos últimos estudios?.

Entre otras conclusiones, pueden extraerse las siguientes:

En primer lugar, volviendo a las noticias, que hay datos que permiten constatar que el indulto ha sido utilizado abusivamente como una vía para eludir la pena de quienes ejercen el poder político o económico o de los encargados de ejecutar sus instrucciones (así lo ha denunciado el Grupo de Estudios de Política Criminal; en adelante, GEPC).

En segundo lugar, que se ha venido indultando delitos de todas clases, pese a los propósitos declarados algunas veces por los gobiernos a través de sus ministros de justicia en sus eventuales comparecencias en las Cortes de excluir clases enteras de crímenes del beneficio del perdón (singularmente, delitos que “plantean un particular rechazo social, como los siguientes: delitos de terrorismo, crimen organizado, malos tratos, agresión o tráfico sexual, violencia doméstica, torturas, tráfico de drogas graves, delitos relacionados con la seguridad vial y delitos de corrupción o enriquecimiento ilícito en el ejercicio de cargos públicos). Semejantes declaraciones, proponiendo que se aparten determinados delitos de la posibilidad del perdón, obedecen a la identificación de la política de indultos con una manifestación de la política criminal del gobierno. Ello sugiere la interesante cuestión acerca de la función del indulto: ¿debe servir como instrumento para la política-criminal (en su sentido de actividad que consiste en establecer directrices para la prevención y la respuesta al delito)? Entendemos que, desde luego, no es el instrumento adecuado para ello.

En tercer lugar, los referidos estudios ponen de manifiesto que la mayoría de los decretos otorga indultos parciales y acuerdan directamente la conmutación de unas penas por otras. Eso supone una sustitución extrajudicial de la pena que se realiza por el ejecutivo, no solo al margen de los requisitos establecidos en el Código penal, sino posiblemente de criterios convenientes desde el punto de vista de la prevención especial. Y refuerza la idea de que el indulto sirve como un ulterior recurso para el acceso final, por medio de la extinción parcial de la pena, a la remisión condicional de la pena resultante.

En cuarto lugar, resulta que los delitos más indultados han venido siendo los llamados “delitos contra la salud pública”. Esto era previsible, a la vista de la extraordinaria gravedad de las penas que han venido caracterizando a los delitos relacionados con las drogas (que es a los que hace referencia en la práctica esta acuñada denominación). Sin embargo, en términos proporcionales, los más perdonados fueron los delitos contra la Administración Pública (al menos, durante el periodo 2000-2008). Es decir, la clase de delitos que más se ha venido beneficiando ha sido la de los “delitos contra la salud pública”, pero comparando la cifra de los indultos concedidos con la de los penados por los correspondientes delitos ha sido posible observar que durante ese periodo los más indultados fueron los delitos contra la Administración Pública. Por otra parte, según la Fundación CIVIO, los delitos contra el medio ambiente, de prevaricación administrativa y los cometidos por funcionarios contra la libertad individual sumaron el mayor número de medidas de gracia durante los años 2007-2010. La mayoría, tienen que ver, pues, directamente, con el ejercicio de un cargo público.

Por último, en quinto lugar, las cifras totales de indultos concedidos han llegado a alcanzar durante 2000-2008 una cifra media de unos 500 al año (considerando el volumen de los concedidos en diciembre de 2000), que representa una tasa del 4 por mil del total de los penados.

En suma, pues, resulta que el régimen vigente del indulto ha venido permitiendo su uso por el ejecutivo como un instrumento alternativo de justicia de una forma abusiva, alejada del papel limitado y absolutamente extraordinario que le corresponde en las coordenadas de un Estado democrático de Derecho.

Precisamente por eso, a raíz de esas noticias y de esos datos se ha planteado la necesidad de un nuevo régimen, más determinado y limitado, del indulto. En particular, se ha insistido en la conveniencia de la motivación de las decisiones de indulto, así como en la posibilidad de su control jurisdiccional, los dos aspectos que han constituido los puntos centrales de la discusión de la STS, Sala 3ª, de 20 de noviembre de 2013.

Sin embargo, hay algo indómito en la propia naturaleza del indulto que le hace ofrecer una gran tenacidad a cualquier sometimiento. El indulto, como instrumento del Estado preconstitucional, pide una holgura que parece que no es posible conceder en las coordenadas constitucionales, cuya principal máxima está constituida por la sujeción a Derecho de todos los poderes del Estado.

¿Qué margen de actuación existe, pues, para el indulto? La primera opción es expulsarlo del ordenamiento jurídico, pero casi nadie propone esta solución. Se apela a la posibilidad de recurrir a otros instrumentos previstos en la ley (como la cuestión de constitucionalidad regulada en el art. 35 de la LOTC), o se podría pensar en otros remedios previsibles legalmente (como la ampliación del recurso de revisión previsto en el art. 954 LECrim.). Pero, generalmente, se considera que es conveniente contar con la posibilidad que ofrece el indulto para dar una respuesta acorde a las necesidades que puedan plantearse ante las especialísimas circunstancias particulares que presenta un caso o un culpable. De hecho es una institución plenamente vigente y totalmente generalizada en el derecho comparado.

... (Resto del artículo) ...

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