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Francesc de Carreras

¿Puede celebrarse un referéndum en Cataluña?

02/04/2014
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El secesionismo viene de lejos. Sería un error situar en el pasado reciente las raíces del actual proceso secesionista, dirigido por el actual gobierno catalán, tanto si aludimos a la última década como a los treinta y cinco años de democracia constitucional. Los motivos de fondo no están, como se dice muchas veces, ni en determinadas renuncias durante la transición política, ni en la disconformidad de los nacionalistas con el desarrollo del proceso autonómico, ni en la reacción contra la sentencia del TC sobre el Estatuto de 2006. No. Las verdaderas causas las encontramos mucho más atrás, en los mismos orígenes del catalanismo político, a finales del siglo XIX y principios del XX. Es entonces cuando se configura una ideología nacionalista que permanece en la base de los acontecimientos actuales. El independentismo no es reciente. En efecto, el nacionalismo catalán que comienza en aquella época abarca todo el espectro ideológico, con grupos, partidos y personalidades que se sitúan en la derecha o en la izquierda, como conservadores o como progresistas, incluso muy conservadores o muy progresistas, pero con un factor común que los une y que es característico de todo nacionalismo: al ser Cataluña una nación, debe ser Cataluña, y no España, el ámbito principal de actuación de sus partidos políticos. (…).

Francesc de Carreras es Profesor de Derecho Constitucional

El artículo fue publicado en El Cronista n.º 42 (febrero 2014)

I. EL CATALANISMO POLÍTICO SIEMPRE HA SIDO CONFEDERAL

El secesionismo viene de lejos. Sería un error situar en el pasado reciente las raíces del actual proceso secesionista, dirigido por el actual gobierno catalán, tanto si aludimos a la última década como a los treinta y cinco años de democracia constitucional. Los motivos de fondo no están, como se dice muchas veces, ni en determinadas renuncias durante la transición política, ni en la disconformidad de los nacionalistas con el desarrollo del proceso autonómico, ni en la reacción contra la sentencia del TC sobre el Estatuto de 2006. No. Las verdaderas causas las encontramos mucho más atrás, en los mismos orígenes del catalanismo político, a finales del siglo XIX y principios del XX. Es entonces cuando se configura una ideología nacionalista que permanece en la base de los acontecimientos actuales. El independentismo no es reciente.

En efecto, el nacionalismo catalán que comienza en aquella época abarca todo el espectro ideológico, con grupos, partidos y personalidades que se sitúan en la derecha o en la izquierda, como conservadores o como progresistas, incluso muy conservadores o muy progresistas, pero con un factor común que los une y que es característico de todo nacionalismo: al ser Cataluña una nación, debe ser Cataluña, y no España, el ámbito principal de actuación de sus partidos políticos.

El catalanismo político se configura, pues, como transversal a todos los partidos catalanes, lo cual implica que éstos deben ser de estricta obediencia catalana, independientes de los partidos de ámbito español. Cualquier partido que se aparte de esta regla será considerado, en cierta medida, como ilegítimo, como un intruso en Cataluña, porque sus actuaciones son consideradas como injerencias indebidas que obedecen a intereses externos a Cataluña. En el lenguaje de estas últimas décadas, a estos partidos se les suele denominar “sucursalistas”, apelativo claramente peyorativo que ha sido utilizado frecuentemente contra el PSC, a pesar de ser un partido distinto al PSOE, y todavía con mayor encono contra el PP de Cataluña, integrado en el PP nacional.

¿Cuáles son las ideas básicas de ese marco mental que denominamos “catalanismo político”, cuyas ideas, según los postulados nacionalistas, deben ser transversales a todos los partidos catalanes? Sin pretender ahondar en un debate demasiado complejo, a nuestro modo de ver la ideología catalanista pivota, desde sus inicios, sobre dos grandes ejes que, basándose en los proyectos, en otros aspectos totalmente antagónicos, de Almirall y Torras i Bages, serán objeto de una síntesis divulgadora por parte de Prat de la Riba en su obra “La nacionalitat catalana”. Estos dos grandes ejes son, primero, la crítica al Estado centralista y la exigencia de un poder político autónomo para Cataluña; segundo, la consideración de Cataluña como nación dotada de una identidad propia muy distinta a la nación española. Estos dos ejes son lo suficientemente ambiguos como para que den lugar a interpretaciones muy diferentes. Esta es la razón por la cual se suele distinguir entre un catalanismo progresista (que se reclama de la tradición que comienza en Almirall) y un catalanismo conservador (cuyo más influyente ideólogo es Prat de la Riba). Veamos con algo más de detenimiento ambos ejes.

Primero, existe unanimidad en la crítica al Estado centralizado español y en la necesidad de un modelo de organización territorial políticamente descentralizado. En cuanto a este segundo aspecto, el sector mayoritario del catalanismo histórico siempre ha propuesto una amplia autonomía política dentro de España. Ahora bien, ¿en qué debía consistir esta autonomía? Esta autonomía debía ser la consecuencia de un pacto entre Cataluña y España, dos naciones distintas y, por tanto, con igual derecho a ser soberanas, es decir, dos naciones configuradas no en sentido meramente cultural sino en sentido político, originariamente soberanas cuya unión, en consecuencia, debía ser en todo caso reversible.

Este modelo pactista entre naciones políticas – es la idea de España como Estado plurinacional - se parece más a una confederación que a un Estado federal. En aquellos primeros años de siglo XX la distinción entre confederación y federación no era tan clara como en la actualidad, a pesar de la evolución federalista de EEUU, de la trágica guerra civil a que dio lugar y de la claridad con la que el Tribunal Supremo norteamericano hubiera ya proclamado que la federación norteamericana constituía una “unidad indestructible”. Es decir, que en el primer gran Estado federal, se había distinguido muy claramente la confederación y la federación. Pero el catalanismo político siempre ha rechazado formar parte de España si el modelo de Estado no reconocía la plurinacionalidad, en el sentido de doble soberanía, tal como hemos indicado.

El segundo eje básico consistía en considerar que Cataluña, desde el punto de vista de la identidad, es una comunidad distinta a España. Es una constante del catalanismo contraponer la nación como “ente natural” y el Estado como “ente artificial”. La idea parte de una vieja cuestión muy debatida en la historia del pensamiento político: ¿el hombre es un ser social o un ser individual? Aristóteles, Santo Tomás, Marx o la doctrina social de la Iglesia – entre otros -, mantiene que el hombre es un ser social porque está determinado por el ámbito en el que nace y habita: familia, ciudad, clase social, Estado. Hobbes, Locke y toda la tradición contractualista liberal consideran, desde una óptica normativista, que los hombres son libres e iguales y que el Derecho debe regular sus relaciones tratándolos como individuos. La disputa actual entre liberalistas y comunitaristas, entre derechos individuales y colectivos, todavía se mantiene, sustancialmente, en parecidos términos.

Pues bien, todo el catalanismo es comunitarista en su versión nacionalista: la nación determina al individuo, el ser determina el existir. Como decía Prat de la Riba y ha repetido en numerosas ocasiones Jordi Pujol: “Ser nosotros, ésa es la cuestión: ser catalanes”. Para estos padres del catalanismo, la lengua y la historia, son los principales elementos que configuran la personalidad del pueblo catalán, cuyo “espíritu nacional” se manifiesta en el arte, la literatura, el derecho, el pensamiento, es decir, en todas las facetas de la vida. La nación, pues, ya “era”, ya “existía”, des los más remotos tiempos. Faltaba el Estado cuya misión principal debe consistir en preservar la identidad de la nación, de aquello que es natural, hacer que se respeten y conserven sus rasgos básicos con el fin de evitar el perverso contagio con el exterior que puede desfigurarlos. Cataluña, en esa concepción metafísica, “era” desde siempre: pero necesitaba un Estado – por supuesto plurinacional y, por consiguiente, confederal - para “seguir siendo”.

Así pues, el nacionalismo catalán, desde sus orígenes, ha sido confederal y contrario a todo federalismo. Los que se proclaman federales, en general todo el catalanismo progresista, entienden la palabra federación en el sentido de confederación, como unión de naciones soberanas que pactan libremente y que, también libremente, pueden revocar este pacto porque en todo momento conservan la soberanía. En esta idea, aunque a la constitución se la llame así, su naturaleza jurídica está más próxima a un tratado que a la idea moderna de constitución, tal como se entiende a partir de la revolución francesa, es decir, como ley suprema derivada de la voluntad de un poder constituyente formado por todos los ciudadanos.

Por tanto, la tradición mayoritaria del catalanismo político ha sido confederal, no federal. Y la confederación exige que la soberanía resida en Cataluña para, en su caso, pactar con España. Todo ello está presente en el debate constituyente de 1931 y, sobre todo, en el proceso de aprobación del Estatuto de autonomía de 1932, clave para entender la posición de los nacionalistas catalanes en estos en estos treinta y cinco años de autonomía.

La coincidencia general en estos dos ejes básicos del catalanismo político no impide distinguir en su seno entre dos tendencias. Primera, la que da prioridad a colaborar con el gobierno de España para contribuir a la dirección de la política española. Es la posición de la Lliga liderada por Cambó entre 1917 y 1931 o la de Convergència con la “operación reformista” de Miquel Roca Junyent en la segunda mitad de los años ochenta. Segunda, el catalanismo que no quiere participar en la política española porque sabe que a la meta final será configurar a Cataluña como un Estado independiente, única forma de alcanzar la “plenitud nacional”. Ejemplos de esta tendencia los encontramos en las actitudes políticas de Macià en 1931, más tarde de Companys en 1934 y la actual de Artur Mas que proclama el “derecho a decidir” de los catalanes.

Derecho a decidir que, contrariamente a los que dicen los nacionalistas, no es el derecho a llevar a cabo una consulta sino a separarse de España por voluntad propia y sin el necesario acuerdo de la otra parte. Es decir, el derecho a decidir que se invoca está basado en una concepción confederal del Estado autonómico. Esta concepción estaba implícita en la Convergència dirigida por Jordi Pujol desde los inicios de la actual Generalitat ya que, si bien dio soporte parlamentario a diversos Gobiernos de España fue para defender intereses exclusivamente catalanes, no para colaborar lealmente en la construcción del estado autonómico. La política pujolista ha dado sobradas muestras de sintonizar mucho más con la tendencia separadora que con la colaboracionista. En estas décadas de autonomía se ha dedicado astutamente a preparar el salto a la independencia o, cuando menos, a una posición singular de Cataluña dentro de España. Al cabo de los años, esta es la situación en la que hoy nos encontramos.

II. CATALUÑA NO TIENE DERECHO A DECIDIR

Una primera cuestión a plantear es intentar encontrar un significado jurídico al término “derecho a decidir”. La verdad es que rastreando en los ordenamientos jurídicos que pueden ser de aplicación en España (el interno, el de la UE y el internacional) no encontramos ninguna formulación de tal derecho, con lo cual hay que presumir su inexistencia. Intentemos averiguar la razón por la cual no existe.

Al invocar el derecho a decidir los nacionalistas catalanes no se refieren al derecho de sufragio que, efectivamente, presupone la facultad de todos los ciudadanos de participar mediante el voto en las decisiones políticas, tanto como poder constituyente como poderes constituidos, utilizando los mecanismos que prevé nuestra democracia. Ahí, sin duda, el ciudadano decide o contribuye a decidir. Es más, si el ciudadano no tomara decisiones políticas estaríamos en un sistema que de ninguna manera podría ser calificado como democrático. Por tanto, es cierto que depositar el voto en una de las diversas elecciones que el ordenamiento prevé (nacionales, autonómicas, municipales o europeas) supone que el ciudadano contribuye a decidir la composición de los órganos representativos correspondientes en cada uno de estos ámbitos. También es cierto que en los escasos supuestos de referéndum previstos en nuestra Constitución, y ahora también en los estatutos recientemente aprobados, así como en el ámbito local de acuerdo con la Ley de Bases que regula esta esfera de poder, también el ciudadano decide al responder a la pregunta que se le formula.

Ahora bien, el sentido que se quiere dar al término derecho a decidir por parte del gobierno de la Generalitat y en las resoluciones del Parlamento de Catalunya, no es asimilable a esta forma de ejercer la democracia, representativa o directa. Para ellos, con la invocación de este supuesto derecho, se pretende que los ciudadanos de una determinada comunidad autónoma, en este caso Cataluña, puedan decidir unilateralmente por mayoría si quieren seguir formando parte de España o constituirse como Estado independiente. Es decir, el término derecho a decidir enmascara lo que en el mundo del derecho internacional se denomina derecho a la autodeterminación de los pueblos.

El Derecho internacional prevé, como es sabido, el derecho de autodeterminación para situaciones en las cuales la población de un territorio perteneciente a un Estado está discriminada en sus derechos respecto al resto de sus ciudadanos, tal como es el caso de los territorios colonizados respecto a la metrópoli. El derecho de autodeterminación que garantiza el derecho internacional no tiene nada que ver con el principio de las nacionalidades del siglo XIX de acuerdo con el cual a cada nación, entendida en sentido cultural o étnico – o racial, o tradicional, o lingüístico –, le correspondía un Estado propio, un Estado soberano. Por el contrario, la actual justificación del derecho de autodeterminación la encontramos hoy en un principio consubstancial al de democracia como es la igualdad de derechos de todos los ciudadanos. Sólo en ese caso puede invocarse tal derecho.

Desde este punto de vista, nadie medianamente bien informado puede pretender que los ciudadanos de Cataluña están discriminados. La Constitución garantiza la igualdad de derechos de los ciudadanos españoles en muy diversos preceptos, especialmente en los artículos 1.1, 9.2, 14, 139 y 149.1.1º. Desde el punto de vista que nos interesa, es meridianamente claro el art. 139.1 CE: “Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado”. Por tanto, al no haber discriminación alguna entre ciudadanos españoles, ningún territorio de nuestro Estado puede ser titular del derecho de autodeterminación que garantiza el derecho internacional.

Esta es la razón de este cambio de denominación: los presupuestos jurídicos del ejercicio del derecho de autodeterminación no pueden darse en Cataluña ni en ninguna otra comunidad autónoma. Así pues, al ejercer tal derecho no se obtendría el objetivo de la independencia ya que, aún cuando se alcanzara en un referéndum la mayoría requerida, el resultado carecería de toda validez jurídica en el ámbito internacional al incumplir el derecho que lo regula y el pretendido Estado catalán desgajado de España no sería reconocido por las demás naciones. Por tanto, el objetivo que se pretende al emplear el término “derecho a decidir”, en lugar de “derecho a la autodeterminación”, es obviar los requisitos necesarios para ser titular del mismo.

Ahora bien, si el derecho a decidir no es el mero ejercicio del voto en las elecciones o referendos previstos en la Constitución, ni tampoco el derecho a la autodeterminación de los pueblos, ¿en qué fundamentan este derecho a decidir que tanto invocan? Lo fundamentan en un difuso principio democrático en el que previamente un determinado demos (en este caso, el pueblo de Cataluña entendido como el conjunto de ciudadanos con derecho a voto en las elecciones autonómicas) tiene capacidad para decidir sobre cualquier materia sin restricción alguna, incluyendo la delimitación de sus fronteras. Como precedente de autoridad se invoca el Dictamen del Tribunal Internacional de Justicia sobre la declaración unilateral de independencia de Kosovo, emitido en julio de 2010, cuando de la lectura del mismo se desprende fácilmente que el supuesto de hecho – las circunstancias por las que el Parlamento de Kosovo proclama la independencia - no es para nada comparable con la situación de Cataluña y, por tanto, los razonamientos expuestos en el Dictamen no justifican su carácter de precedente.

Esta posición es defendida desde la óptica de la filosofía y la ciencia política, no desde la óptica del derecho. Es obvio que su formulación prescinde de la idea misma de Estado constitucional democrático en el cual debe situarse esta materia dado que este derecho a decidir se formula como un derecho, se entiende que positivo, y por ello debe estar regulado en normas jurídicas democráticas, a menos que se invoque como un derecho histórico o natural, o una simple teoría sobre la democracia en abstracto. Por tanto, este hipotético derecho a decidir, basado en teorías políticas pero no en normas, carece de fuerza jurídica y, en consecuencia, no es válido ni aplicable en España.

Desde un punto de vista jurídico interno, la única forma mediante la cual se autodetermina un pueblo es ejerciendo el poder constituyente, es decir, aprobando una constitución o reformando la existente. Veamos como ello sucede en el caso español.

La idea de Estado democrático al que se refiere el art. 1.1 CE no puede desligarse de la idea de Estado de Derecho, presente también en el mismo precepto. En realidad, ambas vertientes son indeslindables y, a la vez, son expresión de un mismo concepto, el de Estado democrático de Derecho que es la forma de Estado que adopta nuestra Constitución. El Estado de Derecho significa, ante todo, que los órganos que ejercen los distintos poderes se expresan mediante normas jurídicas y que éstas normas jurídicas sólo son legítimas si proceden de la voluntad del pueblo, entendido éste como conjunto de individuos titulares de los derechos de participación política, es decir, de ciudadanos. En definitiva, en un Estado de esta naturaleza, el poder, supremo o no, reside en el pueblo y es en la voluntad de este pueblo – expresada mediante el voto - donde reside la legitimidad tanto del poder constituyente como de los poderes constituidos. Todo ello está perfectamente claro en la Constitución española.

En primer lugar, su Preámbulo dice explícitamente que la Constitución es expresión de la voluntad soberana del poder constituyente: “La Nación española (...) en uso de su soberanía proclama su voluntad de (...). En consecuencia, las Cortes aprueban y el pueblo español ratifica la siguiente Constitución”. El concepto de nación debe aquí interpretarse como pueblo, como conjunto de ciudadanos que ratifican el texto constitucional, de acuerdo con lo dicho en su encabezamiento (“Sabed: que las Cortes han aprobado y el Pueblo Español ratificado...)” y en el inciso final del Preámbulo que hemos trascrito. Recordemos que la Constitución fue ratificada por referéndum del pueblo español. Por tanto, no cabe – como tampoco en el art. 2 CE – una idea de nación histórica, cultural o identitaria, sino sólo una idea de nación jurídica en la tradición de la Declaración de Derechos francesa de 1789: nación como conjunto de los ciudadanos.

... (Resto del artículo) ...

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