Iustel
La parte actora sostiene que la denominación de los títulos de Grado impugnados crean confusión con las Ingenierías existentes, al no hallarse la profesión regulada de Ingeniero de Marina o en Náutica y Transporte Marítimo, sino las de oficial de Máquinas y de Pilotos de Segunda Clase. El TS resuelve el litigio en virtud de la DA 19.ª de la LOU que dispone que “no podrán utilizarse otras denominaciones que, por su significado, puedan inducir a confusión con aquéllas”; y el art. 9.3 del RD 1393/2007, sobre ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, que señala que “las Administraciones velarán porque la denominación del título no conduzca a error sobre su nivel o efectos académicos ni a confusión sobre su contenido y efectos profesionales”. Así, concluye que ha de excluirse del Acuerdo impugnado el sustantivo “ingeniería”, pues con el mismo el título académico sobre el que se debate no resulta con la suficiente nitidez la actividad para la que habilita, creando confusión sobre sus efectos profesionales dado que las nuevas titulaciones sustituyen a los de Diplomados, que no habilitan para el ejercicio de una Ingeniería.
SENTENCIA
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: CUARTA
REC.ORDINARIO(c/a) Num.: 14/2011
Ponente: Excmo. Sr. D.: Ramón Trillo Torres
Secretaría: Sr./Sra.: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Noviembre de dos mil trece.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso contencioso-administrativo núm. 14/2011, interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos, representado por el Procurador de los Tribunales don Manuel Sánchez Puelles González-Carvajal, contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de octubre de 2010, por el que se establece el carácter oficial de determinados títulos de Grado y su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos.
Ha sido parte recurrida el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, el Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española representado por la Procuradora de los Tribunales doña Paloma Alonso Muñoz, la Universidad de Zaragoza representada por el Procurador de los Tribunales don Ramiro Reynolds Martínez, el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos representado por el Procurador de los Tribunales don Alberto Hidalgo Martínez, la Universidad Europea de Madrid representada por el Procurador de los Tribunales don Evencio Conde de Gregorio, la Universidad Politécnica de Madrid representada por la Procuradora de los Tribunales doña Magdalena Cornejo Barranco, la Federación Española de Asociaciones Profesionales de Maquinistas Navales representada por el Procurador de los Tribunales don Luis Pozas Osset y la Universidad de Cádiz representada por el Procurador de los Tribunales don José Ignacio de Noriega Arquer.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por la representación procesal del Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos se ha interpuesto recurso contenciosoadministrativo contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de octubre de 2010, acordando el archivo de unas actuaciones promovidas por el recurrente.
el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos jurídicos que consideró procedentes, terminó suplicando a la Sala estime la demanda y anule el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de octubre de 2010.
SEGUNDO.- El Abogado del Estado, se opuso a la demanda con su escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con imposición de las costas a la parte recurrente.
TERCERO.- Las representaciones del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, la Universidad de Zaragoza y la Federación Española de Asociaciones Profesionales de Maquinistas Navales se opusieron a la demanda con sus escritos en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimaron oportunos, terminaron suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso.
Las representaciones de la Universidad Politécnica de Madrid y la Universidad de Cádiz se opusieron a la demanda con sus escritos en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimaron oportunos, terminaron suplicando a la Sala dicte sentencia inadmitiendo el recurso o, subsidiarimente, desestimándolo.
La representaciones del Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos y de la Universidad Europea de Madrid se opusieron a la demanda con sus escritos en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimaron oportunos, terminaron suplicando a la Sala dicte sentencia.
CUARTO.- No considerando necesaria la celebración de vista, la Sala acordó continuar la sustanciación del pleito por conclusiones sucintas, concediéndose a las partes el término sucesivo de quince días, evacuando el trámite con sus respectivos escritos en los que después de alegar lo que estimaron procedentes al caso, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
QUINTO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 8 de octubre de 2013, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RAMÓN TRILLO TORRES,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos interpone recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de octubre de 2010, por el que se estableció el carácter oficial de determinados títulos de Grado y su inscripción en el Registro de Universidades, Títulos y Centro, en el particular referente a los siguientes títulos de la Universidad de Cádiz: Graduado o Graduada en Marina Civil - Ingeniería Marina; Graduado o Graduada en Ingeniería Marina-Ingeniería Náutica y Transporte Marítimo.
Con carácter previo a cualquier otro tipo de argumentación, debemos contestar a los motivos de inadmisión del proceso formulados por las partes codemandadas.
La Universidad de Cádiz, con cita del artículo 19.1 de la LJC, alega la falta de legitimación activa del Colegio demandante.
El motivo no puede prosperar: es reiterada la jurisprudencia de esta Sala que viene reconociendo el interés legítimo de los Colegios Profesionales para accionar contra los actos y las normas reglamentarias por las que se establece el carácter de oficial y la inscripción en el Registro de Universidades de títulos que afecten a los intereses profesionales y económicos de los colegiados para cuya defensa y promoción están habilitados legalmente:
sentencias, entre otras, de 22 de febrero de 2011 (recurso 129/2009) y de 4 de diciembre de 2012 (recurso 12/2011).
Por su parte, la Universidad Politécnica de Madrid se opone a la admisión del recurso, en primer lugar, por considerarlo extemporáneo, tesis que articula sobre la base de los Planes que la propia Universidad Politécnica había aprobado, pero que al no ser los que constituyen el objeto de este proceso, impide que sea valorado este motivo de inadmisión.
En segundo lugar nos dice la entidad Politécnica que el recurso sería inadmisible por inexistencia de acto impugnable (art. 51.1.c de la LJC), con fundamento en que el recurrido en nada habría modificado las condiciones a la que deben adecuarse los planes de estudio conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de las distintas profesiones reguladas de Ingeniero Técnico ni la CIN 350/2009, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que faculten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico Naval. Tesis que no podemos aceptar, a la vista de que los contenidos de los Planes de Estudio impugnados sin duda han de ajustarse a los criterios contenidos en aquellos acuerdos y normas, pero ostentan un margen de libre decisión en su concreción que los hace susceptibles de autónoma revisión jurisdiccional.
Por esta misma razón, procede también que rechacemos el tercer motivo de inadmisión esgrimido por la Universidad Politécnica, en el que con invocación del artículo 28 de la LJC, se postula la inadmisión del recurso por referirse a un acto que sería mera reproducción de otros anteriores y firmes.
SEGUNDO.- Superados los obstáculos aducidos en orden a la viabilidad del proceso, procede que nos interesemos en la cuestión de fondo planteada y al afrontarla no podemos obviar que sobre tema sustancialmente igual nos hemos pronunciado en nuestra sentencia de 15 de febrero de 2013, dictada en el recurso 767/2011, en el que se litigaba también sobre sendos títulos de graduación en Ingeniería Marina y en Ingeniería Náutica Transporte Marítimo y en su denunciada ilegalidad como consecuencia de su relación con las profesiones que la parte actora considera reguladas, de Piloto de la Marina Mercante y Oficial de Máquinas.
Esta premisa del argumento de la parte actora es rechazada por la sentencia antes citada, en la que se concluye, textualmente, que "dada la no consideración de profesión regulada de las dos controvertidas decae toda la argumentación".
Para concluir en lo anteriormente afirmado, la sentencia de 15 de febrero de 2013 razona que ““Dada la reserva de Ley, art. 36 CE, para la regulación de las profesiones tituladas existe un pequeño abanico de normas de tal naturaleza que contienen disposiciones de regulación de actividades profesionales (a título de ejemplo la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y la Ley 34/2006, de 30 de octubre, de acceso a las profesiones de Abogado y procurador de los Tribunales).
Y el RD 1665/1991, de 25 de octubre, en su Anexo recogía una relación de las profesiones reguladas en España entre las que no figuraban, tal cual alega el Abogado del Estado, las aquí controvertidas que tampoco figuran en el Anexo VIII del RD 1837/2008, de 8 de noviembre por el que incorpora al ordenamiento español la Directiva 2005/36/CE de 7 de setiembre y la directiva 2006/100/CE de 20 de noviembre, cuyo Artículo 4 expresa "A los exclusivos efectos de la aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones regulado en este Real Decreto, se entenderá por profesión regulada la actividad o conjunto de actividades profesionales para cuyo acceso, ejercicio o modalidad de ejercicio se exija, de manera directa o indirecta, estar en posesión de determinadas cualificaciones profesionales, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
A estos efectos, las profesiones y las actividades que entran dentro del ámbito de aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones según la definición anterior son las que se relacionan en el anexo VIII sin que de dicha inclusión puedan derivarse otros efectos fuera de ese ámbito”“.
TERCERO.- Decíamos también en la misma sentencia que ““(...) tampoco el Acuerdo lesiona el contenido del Real Decreto 973/2009, de 12 de junio, por el que se regulan las titulaciones profesionales de la marina mercante. Su articulado establece los requisitos para la obtención y las atribuciones del título profesional de piloto de segunda de la marina mercante y el de oficial de máquinas de segunda, entre otros, poniendo de relieve las exigencias académicas acomodadas a la nueva regulación sin que deba atenderse a lo regulado en los RD 924 y 925 de 1992 como pretende el Colegio recurrente ya que se refieren a los títulos de Diplomado ahora inexistente en la nueva ordenación del sistema educativo superior.
Decíamos en nuestra Sentencia de 23 de febrero de 2011, recurso contencioso administrativo 143/2009 que el Acuerdo del Consejo de Ministros, ostenta la forma establecida en el apartado d) del art. 25 de la Ley del Gobierno por cuanto no es una norma reglamentaria.
El Acuerdo constituye un desarrollo del art. 12.9 del RD 1393/2007 que faculta al Gobierno a establecer las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios de los títulos que habiliten para el ejercicio de actividades reguladas en España.
Se trata, por tanto, de una competencia inequívocamente gubernamental que, por ende, ha de adoptar la forma establecida en la Ley del Gobierno.
No tiene un valor normativo. Deriva de la habilitación específica atribuida por el mencionado art. 12.9 del RD 1393/2007 sin que por ello que hubiere de adoptar la forma de Real Decreto. Se trata de un acto no normativo de aplicación a una pluralidad de destinatarios que en nada modifica el RD 1293/2007.
De su lectura se concluye que la denominación del título, ciclo y duración, requisitos de la formación, garantía de la adquisición de competencias, es decir los distintos apartados del Acuerdo no innovan el ordenamiento sino que se limitan a remitir o bien a la normativa aplicable, apartado quinto, o a reiterar lo dicho en otras normas legales o reglamentarias, apartados segundo a cuarto. Constituye, pues, una redundancia.
Y en la posterior Sentencia de esta Sala y Sección de 7 de noviembre de 2011, recurso contencioso administrativo se recalcó que el Colegio allí recurrente pretendía, al igual que aquí, descontextualizar la palabra “competencia” para ajustar una interpretación fuera de lo que constituye su finalidad natural, como es conseguir que en proceso formativo se adquieran unas "capacidades y conocimientos". Se subrayó que “el artículo 12.9 del RD 1393/2007, también habla de "competencias" sin que en absoluto quepa atribuirle el significado de "atribuciones profesionales" sino de "capacidades y conocimiento" ya que, con el mismo argumento, cabría atribuirle la vulneración del artículo 36 CE que ahora la recurrente imputa al Acuerdo hoy analizado”.
Finalmente tampoco es prosperable el argumento de que la titulación induzca a confusión con la profesión de Ingeniero Naval y Oceánico a la que se refiere la Orden 354/2009, de 9 de febrero. La antedicha si es profesión regulada dada la exigencia de los títulos de Máster para el ejercicio de la misma de acuerdo con la antedicha Orden lo que marca una absoluta diferencia con las aquí cuestionadas que se desenvuelven en el ciclo anterior como es el Grado”“.
Finalmente, en cuanto a la alegación de la parte de ausencia de informes esenciales, preceptivos y determinantes, con vulneración por eso del artículo 25.2 del Real Decreto 1393/2007, cabe aquí también ratificar lo que hemos dicho en nuestra sentencia, en la que se da por suficiente, a estos efectos, con la información ofrecida por la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) acompañada por el Abogado del Estado con el escrito de contestación a la demanda.
CUARTO.- Conscientes de que nos apartamos de alguna de las conclusiones que alcanzamos en aquella sentencia, aceptamos plenamente su afirmación de que las controvertidas no son profesiones reguladas, pero entendido el aserto en el ámbito y sentido estricto en que se mueven los Reales Decretos 1665/1991 y el 1873/2008, el primero de ellos aprobatorio de las normas que permitieran aplicar en España lo previsto en la Directiva 89/48 CEE, teniendo en cuenta que su regulación afecta únicamente a los nacionales de un Estado miembro que se propongan ejercer por cuenta propia o ajena una profesión que haya sido regulada en el Estado miembro de acogida, finalidad que asimismo marca el ámbito del segundo de los Reales Decretos mencionados, si bien en este caso fundamentalmente para la incorporación a nuestro ordenamiento de la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento europeo, relativa a la misma materia.
Es precisamente este concreto y restringido ámbito en el que se mueven ámbos cuerpos normativos y la relación nominal que se incorpora a los mismos de las que han de considerarse como "profesiones reguladas" - relación en la que no se encuentran las de Oficial de Máquinas y Piloto de la Marina Mercante- la que nos llevó con pleno acierto en la referida sentencia a entender que las mismas no eran "profesiones reguladas", como sin duda no lo son en la perspectiva de los textos reglamentarios por los que España ha incorporado las Directivas comunitarias sobre ejercicio de profesiones en un Estado de la CE diferente del que sea el del nacional del otro Estado comunitario que pretenda ejercerlos.
Ahora bien, una cosa es que esto sea así y otra el que una determinada profesión, aunque no aparezca en los Anexos y Relaciones de los Reales Decretos reseñados, no obstante pueda considerarse reguladas a la luz del régimen jurídico que rige la misma dentro del territorio nacional.
Y éste precisamente es el caso de los Oficiales de Máquinas y Pilotos de la Marina Mercante, profesiones reguladas con amplia y minuciosa intensidad y extensión en el Real Decreto 973/2009, de 12 de junio, por el que se regulan las titulaciones profesionales de la Marina Mercante, sin que el hecho de que los Reales Decretos 924 y 925 de 1992 se refieran a los títulos de Diplomado, inexistentes en la nueva ordenación del sistema educativo superior, tenga realmente trascendencia en el caso litigioso puesto que el planteamiento de la entidad recurrente va referido no a la calidad académica del título, sino al de la habilitación profesional que de su denominación pueda inferirse, en cuanto que -según su criterio- los títulos del Grado impugnados crean confusión con las de Ingeniería existentes, vulnerando así el artículo 12.9 en relación con la DT cuarta del Real Decreto 1393/2007, así como la Disposición Decimonovena 1 de la Ley Orgánica 6/2001, al no existir la profesión regulada de Ingeniero de Marina o de Ingeniero en Náutica y Transporte Marítimo, sino las profesiones reguladas de Oficial de Máquinas y de Pilotos de Segunda Clase, a las que dan acceso los títulos previstos en las directrices del Gobierno contenidas en los Reales Decretos de 1992 antes citados.
Aceptado, como aceptamos, que las de Piloto y Oficial de Máquinas son profesiones reguladas y que, en efecto, son inexistentes las profesiones reguladas de Ingeniero en Marina o Ingeniero en Náutica y Transporte Marítimo, para pronunciarnos sobre la cuestión litigiosa evocaremos el criterio que bien recientemente expusimos en sentencia de 11 de octubre de 2013 (recurso de casación 178/2011), en la que tomábamos como punto de partida la Disposición Adicional Decimonovena de la Ley de Universidades, según la cual ““Solo podrá utilizarse la denominación de la universidad o las propias de los centros, enseñanzas, títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio territorial y órganos unipersonales de gobierno o que se refiere esta Ley, cuando hayan sido autorizadas o reconocidas de acuerdo con lo dispuesto en la misma. No podrán utilizarse otras denominaciones que, por su significado, puedan inducir a confusión con aquéllas”“ y citábamos también la parte del texto del artículo 9.3 del Real Decreto 1393/2007, de Ordenación de las Enseñanzas Universitarias Oficiales, en el que se establece que ““las Administraciones Públicas velarán por que la denominación del título sea acorde con su contenido, y en su caso, con la normativa específica de aplicación, coherente con su disciplina y no conduzca a error sobre su nivel o efectos académicos ni a confusión sobre su contenido y, en su caso, efectos profesionales”“, para alcanzar la conclusión de que ““El conjunto de normas invocado tiene su punto sustancial de apoyo en la superior jerarquía legal que corresponde a la Ley de Universidades, donde respecto a esta cuestión -y a las otras a las que en élla se alude- se fija como criterio directivo el evitar denominaciones que puedan inducir a confusión, onda en la que también se había movido con anterioridad, aunque a menor nivel de jerarquía normativa, el Real Decreto 1393/2007, al ordenar a las Administraciones Públicas que la denominación de los títulos no condujera “a error sobre su nivel o efectos académicos ni a confusión sobre su contenido y, en su caso, efectos profesionales”.
Queda así establecido que los mandatos a aplicar a la hora de denominar los títulos fijan la obligación de una claridad que evite la eventual confusión académico o profesional sobre su contenido y calidad, tanto en uno como en el otro de aquellos aspectos”“.
En razón de esta doctrina, en el litigio que en dicha sentencia enjuiciábamos, establecimos la ilegalidad de la denominación dada a un título de Graduado por su eventual confusión con el de Ingeniero Técnico, habida cuenta del inferior nivel académico de éste con respecto a aquel, visto el diferente número de años a cursar y de créditos a superar en uno y otro caso, razón académica que nos llevó a afirmar que no mediaba ningún motivo jurídicamente tan relevante como para que no aplicáramos la petición de claridad postulada por el legislador.
Resulta entonces que si por razón del diferente nivel académico y sin especial incidencia profesional nos pronunciamos en aquel sentido, más sólida es la argumentación favorable a que la misma decisión la adoptemos en este caso, en el que la confusión incide sobre los efectos profesionales del título, desde el momento en que las nuevas titulaciones -según afirma la propia Universidad- vienen a sustituir a los de Diplomado en Máquinas Navales y Diplomado en Navegación Marítima, que habilitan, respectivamente, para el ejercicio de las profesiones reguladas de Oficial de Máquinas y de Piloto de la Marina Mercante, en ningún caso para el ejercicio de una Ingeniería, de modo que en estas circunstancias la situación creada sería próxima a la que contemplamos en nuestra sentencia de 9 de marzo de 2010 (recurso de casación 150/2008), en la que analizamos el caso de una titulación de "Graduado en Ingeniería de la Edificación", denominación que ordenamos anular por entender que un calificativo tan genérico podría inducir a pensar que estos Arquitectos Técnicos tuvieran una competencia exclusiva en materia de edificación, en detrimento de otras profesiones.
No obstante, tanto la Administración como los restantes codemandados argumentan que los estudios de Graduación sobre los que se debate no constituyen un título profesional, sino meramente académico, en cuanto de por sí mismos no habilitan para profesión regulada alguna, como lo serían, en su caso, los de Piloto u Oficial de Máquinas de la Marina Mercante, que en el Real Decreto 973/2009 son profesiones condicionadas no solo a estar en posesión del respectivo título académico, sino que además precisan para su obtención la concurrencia de los requisitos de haber cumplido un reglamentario periodo de embarque, pasar el reconocimiento médico de embarque marítimo y superar la prueba de idoneidad profesional determinada por el Ministerio de Fomento, de forma que será a partir de la satisfacción íntegra de condicionantes que se estaría habilitado para el ejercicio de aquellas profesiones reguladas.
El argumento está sin duda dotado de solidez, pero en él no se pondera suficientemente la clara caracterización y delimitación académica de los estudios naúticos de Piloto y de Máquinas Navales que son sustituidos por los aquí impugnados, que desde el punto de vista profesional, de competencias y de conocimientos adquiridos, se orientan a una concreta y personal actividad de navegación que no es la definidora de la Ingeniería, diferencia cualitativa que ha de preservarse académica y profesionalmente en evitación de eventuales confusiones no queridas por la legislación que aplicamos y que por eso nos lleva a estimar el recurso en lo que se refiere a la denominación del título, del que procede ordenar que se excluya el sustantivo "Ingeniería", en cuanto que con este sustantivo del título académico sobre el que se debate no resulta con la suficiente nitidez la actividad para la que habilita.
Opuesta, sin embargo, ha de ser nuestra decisión con respecto a los planes de estudio de las Graduaciones impugnadas: su eventual mayor amplitud e intensidad respecto a las Diplomaturas anteriores conforma el ejercicio de una potestad reservada a la autonomía universitaria, que en tanto que sea coherente con la titulación que se otorga no tiene por qué ser revisada en sentido anulatorio, por lo que en este extremo la demanda debe desestimarse.
CUARTO.- No ha lugar a especial declaración sobre las costas.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,
F A L L A M O S
Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de primero de octubre de 2010, por el que se estableció el carácter oficial y la inscripción en el Registro de Universidades, Títulos y Centros de los títulos de la Universidad de Cádiz de Graduado o Graduada de la Universidad de Cádiz en Marina Civil - Ingeniería Marina y de Graduado o Graduada en Ingeniería Marina- Ingeniería Náutica y Transporte Marítimo, que anulamos únicamente en cuanto incorporaron a la denominación del título el sustantivo Ingeniería.
Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos
