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José Eugenio Soriano y João Bilhim

La racionalidad política y técnica en la selección de la alta administración pública y gestión pública portuguesa: una experiencia útil para España

03/12/2013
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En los países latinos, España y Portugal desde luego, la Administración Pública ha sido, en medida no desdeñable y sobre todo en los últimos tiempos, botín de la clase política y sindical, amén de restos de apropiación corporativa (un tanto menguante frente a la invasión política y sindical). Ciertamente mientras ambos países vivían bajo Dictaduras, la burocracia estaba en manos prácticamente... de la propia burocracia, precisamente por inexistencia de una clase política y sindical propiamente dicha y porque astutamente tales Regímenes autocráticos se basaron cautamente en un derecho corporativo que entregaba las funciones estatales a la Alta Burocracia. Ésta, naturalmente, se apropió de tales funciones públicas, tanto que llegó así a patrimonializarlas, confundiendo de esta manera intereses corporativos con intereses estatales. Al mismo tiempo, y sin contradicción posible, también sucedía que efectivamente la burocracia sí llegaba a tener un fuerte sentido de Estado, al menos en lo que hace a la Alta Burocracia (“aguas arriba”), donde sí prevalecieron exigencias rigurosas para acceder a la misma (…).

José Eugenio Soriano es Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid y João Bilhim es Presidente de la Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública.

El artículo fue publicado en El Cronista n.º 38 (junio 2013)

I. LA USUAL FORMA DE DESIGNACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE LOS ÓRGANOS DIRECTIVOS Y GESTORES DEL SECTOR PÚBLICO

En los países latinos, España y Portugal desde luego, la Administración Pública ha sido, en medida no desdeñable y sobre todo en los últimos tiempos, botín de la clase política y sindical, amén de restos de apropiación corporativa (un tanto menguante frente a la invasión política y sindical).

Ciertamente mientras ambos países vivían bajo Dictaduras, la burocracia estaba en manos prácticamente... de la propia burocracia, precisamente por inexistencia de una clase política y sindical propiamente dicha y porque astutamente tales Regímenes autocráticos se basaron cautamente en un derecho corporativo que entregaba las funciones estatales a la Alta Burocracia.

Ésta, naturalmente, se apropió de tales funciones públicas, tanto que llegó así a patrimonializarlas, confundiendo de esta manera intereses corporativos con intereses estatales. Al mismo tiempo, y sin contradicción posible, también sucedía que efectivamente la burocracia sí llegaba a tener un fuerte sentido de Estado, al menos en lo que hace a la Alta Burocracia (“aguas arriba”), donde sí prevalecieron exigencias rigurosas para acceder a la misma.

Así, curiosamente, desde la actual perspectiva del mérito y capacidad como elementos modernos de selección en la función y empleo públicos, en el plano meramente técnico, tales Dictaduras, que por definición ni eran ni podían ser Estados de Derecho, sí aceptaron el Derecho Administrativo para a su través crear un “Estado de Reglamentos”.

“Estado de Reglamentos” éste, en el que, por exigencia de la propia supervivencia del Régimen Político, una burocracia técnica y apolítica, fiel al Reglamento como “norma de vida” se adaptó a criterios weberianos de cumplimiento exhaustivo del entramado legal que, aunque ilegítimo políticamente, permitía no solamente llevar las riendas del Estado –pobremente pero dentro de las posibilidades presupuestarias que el autoritarismo político concebía– sino incluso superar endógenamente la, aún más vieja, politización de toda la burocracia. Esta politización la describió insuperablemente en la literatura Don Benito Pérez Galdós en su célebre “Miau”, cuya relectura recomendamos vivamente en estos días, porque nos ofrece un marco apropiado para que se explique la necesidad de contar con nuevos instrumentos que superen el creciente malestar ciudadano contra la clase política que tiene, en el desprecio al mérito y la capacidad por parte de la misma, una de sus razones principales(1).

Insistimos: en la Alta Burocracia, que es precisamente el objeto de nuestro estudio desde la perspectiva de la selección, existió por su parte, una cierta apropiación de la Alta Administración, logrando así un postulado de identidad, una ecuación reglamentaria perfecta, entre ambas categorías: Alta Burocracia = Alta Administración. Técnicamente los Altos burócratas estaban preparados, en el sentido weberiano del término; sí existía, pues, una meritocracia selectiva, concretada en la Alta Burocracia, que servía y ocupaba la Alta Administración. Y concurría un sentido de cuerpo burocrático, de Alta clase funcionarial, que incluso en muchos casos imprimía carácter. Ello permitió a tales Estados autoritarios, vivir y resistir.

No sucedía lo mismo “aguas abajo”, donde efectivamente, ya existía en gran medida un “antisistema” de nombramientos, puesto que era frecuente que en la base de la burocracia, en la más elemental, sí existiera ya la idea de cooptación basada en criterios familiares, cercanías, origen...(2). Los Regímenes autoritarios cuidaban la selección de la Alta Burocracia y hacían populismo con el resto de la función pública (hoy empleo público en gran medida), adelantándose así a lo que hoy, al menos en España, se hace generalmente y desde luego en las Comunidades Autónomas prácticamente por sistema e igualmente en gran medida en la Administración Local.

En Portugal, la situación se encuentra marcada por el hecho que de entre el conjunto de las siete características definidas por Max Weber para una “organización burocrática”, la única históricamente ignorada fue la de la selección de los funcionarios por el mérito. La Alta Burocracia de la Administración y de las Empresas Públicas constituía una especie de mandarinato. Tal mandarinato, formado en tiempos del Estado Nuevo de Salazar, se distribuyó, tras el 25 de abril, inteligentemente, entre los partidos del arco de gobierno y continuó ocupando “patrimonialmente” el poder hasta nuestros días. La reproducción en el poder de los mismos apellidos de familia es prueba cabal de lo dicho y en todos los niveles, singularmente en la Magistratura. (JB)

En cuanto a la baja burocracia, el caso es idéntico al de España. Sucede, sin embargo, que en la base de la pirámide jerárquica el Estatuto del Funcionario Público, si bien permitía la identificación de funcionario / órgano (el funcionario como representante del Estado) no permitía que se cumpliese otra característica de la organización burocrática de Max Weber: la profesionalización del contratado / empleado en funciones públicas. Sólo muy lentamente la base de la pirámide en Portugal comenzó a ser reclutada con base en el mérito. Durante el Estado Nuevo, el concepto de funcionario, representante del Estado, independientemente de ser médico en un hospital público o policía garante de la seguridad en las calles, permitía que la baja burocracia fuese objeto de favores del régimen y contrario al mérito y profesionalización en términos weberianos. (JB)

Con la llegada de la Democracia, aparecen Partidos Políticos y Sindicatos, que previstos en las Constituciones, constituyen eje de la Democracia, los primeros por necesidad indiscutible, los segundos como gestores de derechos laborales maximizados dentro del Estado Social y Democrático de Derecho.

Ahora bien, partidos y sindicatos han acabado apropiándose de prácticamente todo el aparato administrativo, tanto institucional como empresarial (sector público). Para acceder a la Alta Administración hay que ser fiel al partido político, y en el resto de la Administración, hay que estar y pasar por los Sindicatos. Y en el caso de los partidos “nacionalistas”, en las Regiones que han llegado a dominar por completo, la intensidad de la apropiación de toda la burocracia, Alta Burocracia y el resto de la burocracia y por supuesto de toda la gerencia pública de empresas y demás organismos económicos, ha sido total; no hay puesto alguno en el que no se acceda si no se tiene carnet del partido y en todo caso vínculos de fidelidad y obediencia eterna al partido político dominante, por quien se ha de demostrar una auténtica devoción(3). (JES)

El enemigo a batir era el mérito. En efecto, el mérito y la capacidad, como aptitudes basadas en el esfuerzo, sacrificio y trabajo, son desplazadas por la pura designación arbitraria en la inmensa mayoría de los casos. La razón es obvia: si la persona designada se debe a sí misma y no al partido político o al sindicato su nombramiento, será un sujeto con personalidad, carácter e ideas, tendrá una preparación y experiencia propia (incomparable con la de la casta política y sindical) y estará orgulloso de su propia valía, no siendo así un mero dependiente fiel y servil del jefe político ni del sindicato, quienes así verán cómo no pueden darle órdenes e instrucciones sino que se encontrarían con un gestor o directivo autónomo, vinculado por la ley, la misión y los resultados.

Para conseguir que el mérito no fuera un criterio útil y destrozarlo, lo que se produjo fue la invasión de los espacios y ámbitos técnicos y puramente burocráticos, por la clase política y sindical, desplazando así, en el sagrado nombre de la Democracia, cualquier posibilidad de promoción meritocrática. Todos valían para todo y “todo vale”. No hay esquina ni rincón de la Administración Pública que no acabe estando en manos del Partido Político dominante, en cártel compartido con la oposición allí donde ésta tenga a su vez cuotas de poder (por ejemplo en una Comunidad Autónoma o en un Ayuntamiento). Y su osadía ha llegado a invadir el propio Poder Judicial(4), campando en todo caso por sus respetos en amplios sectores de la sociedad [basta examinar las empresas del índice selectivo de la Bolsa, IBEX 35 para comprobar de inmediato que todos los partidos políticos se sientan en los Consejos de Administración de todas las grandes empresas, de sus filiales, incluso de sus fundaciones. La penetración es total, y sujetos perfectamente inútiles, sin preparación, sin conocimiento, solamente amparados en el carnet del partido, logran continuas prebendas y sinecuras; igualmente en las Cajas de Ahorros, dominadas políticamente, las canonjías en forma de supersueldos, pensiones extraordinarias, colocaciones post cargo, colocación de hijos, amigos y parientes, regalos, viajes –a los políticos y sus parejas– coches oficiales, tarjetas de crédito, estancias hoteleras, vacaciones, en fin, toda clase de prestaciones en especie no computables frente a Hacienda, han sido y siguen siendo (en España) moneda corriente]. (JES)

De ahí la expresión “casta” con la que se conoce a la clase política, aspecto sobre el que remitimos, para centrarnos en la política de nombramientos de la Alta Burocracia y del Sector Público, que hasta ahora, pese a las expresiones legales sobre publicidad, competencia, mérito, se ha quedado simplemente en un puro formalismo. Haciendo a la vez de Fiscal, Juez y Verdugo del mérito, los partidos políticos y sus agentes han ido nombrando a quienes le han parecido, siempre fieles devotos vinculados a la dirección y cuyas órdenes discuten poco. Quizás en algunos de los niveles más bajos de la escala Directiva se conserve algo de la promoción basada en la técnica; pero ni aún ahí puede decirse que la Política no haya entrado a fondo. Y, además, como en los órganos superiores –Ministros, Secretarios de Estado– el ejemplo de la excelencia es muchas veces un puro desiderátum, con unos curriculums, como se ha visto en los últimos años, en los que la banalidad competía con la insignificancia, la meritocracia está herida de muerte en España, aunque como Ave Fenix, resucita en Portugal.

Veamos la historia de esa recuperación, donde Democracia se da la mano con el Estado de Derecho, dividiendo el poder de designación que sale así en gran medida de las manos gubernamentales, y, simultáneamente, las técnicas de la más amplia publicidad, transparencia, competencia –en el doble sentido de concurrencia y aptitud– y control de gastos y prebendas están sirviendo para mejorar notablemente la calidad de la Alta Burocracia y de los Gestores del Sector Público (empresas públicas, entes atípicos).

II. ACABANDO CON ESTE ESTADO DE COSAS EN PORTUGAL: LA CRESAP, UNA JOYA DE LA MÁS PRECIOSA ORFEBRERÍA JURÍDICA

1. El estado de cosas previo

Este estado de cosas, provocaba, también en Portugal, hastío y cansancio. Desde dentro, solamente, era imposible cambiarlo. Ha sido en gran medida la intervención de la Troika, basada en el Memorándum de Entendimiento, la que exigió un primer cambio, la que puso la primera piedra de toque para modificar esa situación. Luego, dado el primer impulso, la propia Administración Portuguesa ha aprendido y emprendido el cambio. Nos encontramos ahora en los albores de una importante modificación, que hay que cuidad y preservar, mejorar inclusive y que tiene como misión y determinación y criterio, buscar la excelencia a través de la meritocracia.

A diferencia de lo que todavía sucede en España, el mérito, la meritocracia, no es ya un enemigo batible por la casta política y sindical en Portugal, ni la excelencia un forastero hostil al que hay que eliminar vía política y sindical. La excelencia en Portugal ha dejado de ser un vocablo clasista, y coincidiendo con las ideas de Ortega y Gasset, se ha constituido en eje de una nueva forma de posicionarse que, si se mantiene largo tiempo, modificará de raíz, no solamente el concreto “criterium” de selección de los dirigentes públicos en Portugal, sino que, podemos arriesgar la opinión, que lo que puede llegar a conseguir en la sociedad y en la Administración portuguesa, es un cambio significativo y profundo en la forma en que los portugueses tienen de mirar sobre los demás, sobre las capacidades, aptitudes y actitudes del vecino, del otro, en definitiva. Y en esa apreciación, más a lo anglosajón, la individualidad, la personalidad, pueden despertar, sin miedo a que un grupo o tribu de ignorantes o incapacitados tenga otra cosa que hacer que irse a su casa a aprender cómo se hacen bien las cosas. Y que así, el servicio a la colectividad, a todos, a través de las Instituciones Públicas sea una misión y un fin. La solidaridad, los valores colectivos no están reñidos con el orgullo propio ni con la propia personalidad, sino que, antes bien, la dignidad manifestada en hacer bien las cosas propias, en merecérselas gracias al sacrificio, trabajo, esfuerzo, criterio, determinación, son instrumentos capitales para devolver también dignidad a todo el país. Y eso solamente tiene un precio a pagar: eliminar a parásitos, ignorantes y a sus siervos. Y como tendremos ocasión de comprobar, hasta la prensa y los medios ya aceptan indubitadamente que la independencia y el criterio objetivo son elementos para garantizar el acierto y la oportunidad en los nombramientos. Con lo cual, la Alta Administración y la Alta Gestión, en Portugal, empieza a tener un componente técnico allí donde efectivamente tiene que entenderse que hay que atender a esa exigencia, y que no todos sirven para todo.

Veamos la construcción legal de la CReSAP, la cual, en su corto espacio de vida, ha tenido dos leyes, una de creación en 2011 –referida a la selección de la Alta Burocracia– y luego otra de ampliación, referida a los Gestores Públicos.

... (Resto del artículo) ...

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NOTAS:

(1). Vid. Antonio Muñoz Molina, Todo lo que era sólido, Barcelona, 2013 (febrero) especialmente pp. 43 y ss. La opinión negativa sobre la “clase política” ha llegado, en España, a constituirse en el segundo problema para los ciudadanos, tras el paro (vid. los barómetros del Centro de Investigaciones Sociológicas, CIS, con encuestas oficiales). Resulta evidente la necesidad de regenerar las Instituciones aunando Técnica con Política, Democracia con Estado de Derecho, y para ello hay que recuperar las Instituciones, fijando su extensión, contenido y límites. Éste es un problema que está en la base misma del bienestar y crecimiento económico. Vid. César Molinas, ex Director de Gestión de Merrill Lynch, quien ofrece en su artículo “Una teoría de la clase política española” (El País 10-IX-2012) una clarificación del “rent seeker” en que se han convertido los políticos y sus adláteres, “cazarentas” a través del Boletín Oficial del Estado, tales como sindicatos, patronal, asociaciones, fundaciones, empresarios... Todos dependientes de la palabra escrita (y también de la no escrita sino verbal y oculta) del periódico oficial. El trabajo seminal en Derecho, es el del profesor Lorenzo Martín-Retortillo, Méritos o Botín y otros retos jurídicos de la democracia, Aranzadi, Elcano, 2000 y ahora, muy cercano también en este punto, aún con un perímetro más amplio, Santiago Muñoz Machado, Informe sobre España. Repensar el Estado o destruirlo, Crítica, Barcelona, 2012.

Asimismo, en derecho comparado con claras referencias a España, Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty [Kindle Edition] Daron Acemoglu y James Robinson. También de estos autores, junto con Simon Johnson, “Institutions as a fundamental cause of Long –Run Growth”, Handbook of Economic Growth, Volume I. 1. Chapter 6, pp. 386-414. Edited by Philippe Aghion and Steven N. Durleof. Elsevier B.V. 2005.

Habría que recordar, no obstante, que la doctrina –pero solamente la doctrina– acogió el Informe Nolan (L. Martín-Retortillo, “Reflexiones de urgencia sobre el Informe Nolan”, Revista Aragonesa de Administración Pública, n.º 11, 1997, pp. 149 y ss.). Por su parte, el Tribunal Supremo sí anuló nombramientos de Directores Generales no funcionarios por no estar suficientemente justificado el apartamiento de esa exigencia, por falta de motivación, en definitiva.

(2). “Colócanos a tós (todos)”. Esta frase del político Natalio Rivas de las Alpujarras (Granada) que prometía “enchufar y colocar” a los amigos, parientes, vecinos y toda la gente “cercana al partido” usando el presupuesto municipal, ha hecho época. Estaba en Órgiva dando una arenga electoral en un mitin cuando un parroquiano le espetó. “Don Natalico, colócano a tós”. En suma, caciquismo –quien actúa como el jefe de tribu en el Caribe– y enchufismo (palabra creada precisamente por la corrupción y que es un vocablo consistente en “enchufar” a la corriente generada por el jefe y que llega a ser usado también como pronominal; consiste en que así logra “el enchufado” conectarse a una persona y a partir de ahí, estar vivo burocráticamente, y cuyo negativo, desenchufar, implica la muerte administrativa).

(3). En sentido técnico preciso, ya que la “devotio” era el vínculo juramentado de vasallaje prestado vitaliciamente a un señor elegido por garantizar precisamente el mayor grado de protección. Vid. J. M. Ramos y Loscertales, “La devotio ibérica. Los Soldurios”, Anuario de Historia del Derecho Español, n.º 1, 1924.

(4). José Eugenio Soriano García, El Poder, la Administración y los Jueces, Madrid, 2012.

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